張星久

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治理革命：新型城鎮(zhèn)化的“外部視角”

張星久

摘要:政府主導(dǎo)的城市化在人類歷史上從未有過成功的先例。我國以往城市化的亂象，根子就出在“政府主導(dǎo)”“政府全能”。必須加強民主法治建設(shè)，實行以創(chuàng)新政府管理體制機制、轉(zhuǎn)變政府職能為核心的“治理革命”，實現(xiàn)對政府限權(quán)，對人民確權(quán)，才能確保新型城鎮(zhèn)化中的“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”模式，避免重蹈城市化的“拉美陷阱”。

關(guān)鍵詞:新型城鎮(zhèn)化； 治理革命； 市場主導(dǎo)； 拉美陷阱

眾所周知，改革開放30多年來中國經(jīng)歷了快速的城市化進程，給中國社會各方面帶來了深刻的變化，也帶來一系列嚴(yán)重的問題，引起了各方面有識之士的深刻憂慮和反思。十八大以來，隨著中央決策層做出推進“新型城鎮(zhèn)化”戰(zhàn)略部署、提出“市場主導(dǎo)，政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化模式，如何把今后中國的城鎮(zhèn)化真正“化”出新意，避免前一輪城市化的種種失誤，就成為理論界和實際部門普遍關(guān)注和思考的問題。然而在當(dāng)前的討論中，除了少數(shù)學(xué)者之外*如張玉磊：《新型城鎮(zhèn)化進程中市場與政府關(guān)系調(diào)適：一個新的分析框架》，載《理論導(dǎo)刊》2014年9期；茶洪旺：《擺正政府在新型城鎮(zhèn)化中的位置》，載《探索與爭鳴》2014年2期。，對于政府到底應(yīng)該在新型城鎮(zhèn)化中扮演什么樣的角色，什么是市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)，如何保證政府在其中能夠守住本分，甘當(dāng)“引導(dǎo)者”而不“越位”等問題，討論還是很不夠的。筆者認(rèn)為，這一原則和模式的提出，實際上涉及城市化的深層和關(guān)鍵的問題。只有弄清楚這些問題，才能揭示問題的真相，找準(zhǔn)城市化的病因，才有可能實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)的城市化，避免新瓶裝舊酒，在“新型城鎮(zhèn)化”的名義下重走以往城市化的老路。

(一) 城鎮(zhèn)化的應(yīng)然邏輯與政府角色定位

首先讓我們根據(jù)歷史經(jīng)驗和相關(guān)理論，看看城市化的應(yīng)然邏輯是什么，以及政府究竟應(yīng)該在其中扮演什么樣的角色。

從國外的經(jīng)驗看，一般認(rèn)為存在著兩種城市化模式，一是以歐美為代表的發(fā)達國家的城市化，二是拉美國家的城市化。發(fā)達國家的城市化被公認(rèn)是比較成功的。其奧秘和主要原因就在于，城市化的進程主要是在經(jīng)濟發(fā)展特別是工業(yè)化的推動下，靠市場機制的主導(dǎo)作用，對城市化過程中各種復(fù)雜要素、各種復(fù)雜關(guān)系，在一定的區(qū)域內(nèi)進行比較合理配置與重新組合，因而它是一個社會發(fā)展的自然演進過程，而不是被有計劃地“設(shè)計”出來的。當(dāng)然在這一過程中，政府也并非完全無所作為，而是發(fā)揮守護者、引導(dǎo)者的作用，為城市化提供良好的外部環(huán)境和保障條件。對于在城市化過程中出現(xiàn)的問題，諸如土地糾紛、勞資矛盾和貧民窟問題以及教育、環(huán)境等公共性問題，還是要由政府出面解決。但從根本上說，政府的引導(dǎo)乃至必要的干預(yù)并不是越俎代庖地“制造”城市化運動，并不改變市場主導(dǎo)下的城市化大方向。

經(jīng)濟驅(qū)動、市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)的機制之所以能夠在歐美國家城市化過程中得到較好實現(xiàn)，政府之所以既不“越位”又不“缺位”，還有一個更為基礎(chǔ)的前提條件，即與城市化進程相適應(yīng)的政治現(xiàn)代化過程，確立了民主法治的政治體制，形成了防止城市化進程過分畸形、“跑偏”的基礎(chǔ)性制度安排，如以憲法和法律明確界定了政府與市場、國家與社會的基本界限，確立了公民的基本人權(quán)和產(chǎn)權(quán)，賦予了公民的民主參與權(quán)利和一定范圍內(nèi)的自治權(quán)，使得政府權(quán)力受到限制，同時賦予公民參與城市化進程中的利益博弈和選擇權(quán)利。在歐美國家的城市化過程中，也曾出現(xiàn)一些“市場失靈”問題，如美國在20世紀(jì)40年代以后的城市化發(fā)展中，曾出現(xiàn)過度的“郊區(qū)化”問題，表現(xiàn)為城市人口大量從中心向邊緣郊區(qū)擴散，城市布局沿公路線不斷向外無序蔓延，城市布局過于松散，土地資源浪費嚴(yán)重、生態(tài)環(huán)境破壞、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本過高等。為此，美國政府采取一系列宏觀調(diào)控措施，如通過實行市縣合并、建立大都市區(qū)政府，以加強區(qū)域協(xié)調(diào)和管理；提出“精明增長”理念，強調(diào)土地集約利用，鼓勵乘坐公共交通工具和步行，加強土地利用的混合功能等，實現(xiàn)經(jīng)濟、環(huán)境和社會的協(xié)調(diào)發(fā)展*有關(guān)情況可參看朱鐵臻：《城市現(xiàn)代化研究》，紅旗出版社2002年。。但是需要強調(diào)的是，美國政府所有這些調(diào)控活動都是在憲法和有關(guān)法律、制度的約束條件下，在政府、社區(qū)、專家、民間團體和居民的共同參與下實現(xiàn)的。而在英、法、德等歐洲國家的城市化進程中，一般認(rèn)為政府的調(diào)控力度會更大些，但是政府的干預(yù)和引導(dǎo)作用也是在權(quán)力受到限制、公民的基本權(quán)利受到保障的前提下依法進行的。

拉美國家走的是一條脫離經(jīng)濟發(fā)展水平的城市化道路，導(dǎo)致了“過度城市化”，人口的急劇膨脹超出了城市的吸納能力，造成失業(yè)、貧困、治安惡化、交通擁堵、環(huán)境污染等嚴(yán)重問題。在這一過程中，政府管理缺位和決策失誤同時存在，成為“過度城市化”的重要原因。一方面，二戰(zhàn)后拉美國家大都不切實際地將工業(yè)化等同于現(xiàn)代化，采取了優(yōu)先發(fā)展工業(yè)的重工輕農(nóng)戰(zhàn)略。另一方面，對農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的發(fā)展放任自流。由于殖民統(tǒng)治等原因，拉美地區(qū)的土地占有高度集中，極少數(shù)人占有了農(nóng)村大量的土地，并在農(nóng)業(yè)技術(shù)現(xiàn)代化的條件下形成大種植園和大農(nóng)場，擠壓小農(nóng)迅速破產(chǎn)，大量剩余人口涌入城市。此時政府又誤以為，人口遷移是城市化的自然現(xiàn)象，且可緩解農(nóng)村的社會沖突，因而任其無序發(fā)展，使得農(nóng)村人口大規(guī)模、快速地轉(zhuǎn)移，遠遠超出城市承載能力。等到這種人口無序流動的惡果顯現(xiàn)、帶來一系列“城市病”時，政府只好加大城市基礎(chǔ)設(shè)施投資，改善城市生活條件，結(jié)果又增加了城市的吸引力，形成“抽水機效應(yīng)”，帶來了更多移民的涌入，陷入過度城市化的惡性循環(huán)。從更深層次上看，這也跟處于政治轉(zhuǎn)型期的拉美國家時局動蕩、政府治理水平低下有關(guān)。

可見，在優(yōu)質(zhì)、健康的城市化進程中，政府既非無所作為，又不能干預(yù)過度，而是要在順應(yīng)城市化發(fā)展的自然進程、發(fā)揮市場機制主導(dǎo)作用的前提下，適當(dāng)引導(dǎo)和調(diào)控。要讓政府既不越位又不缺位，在干預(yù)力道上拿捏適當(dāng)，則又取決于政府的權(quán)力能否在各種保障公民基本權(quán)利的基礎(chǔ)性制度安排下運行。

從理論上說，一個健康的、“活著”的城市空間首先是一個國家經(jīng)濟與社會發(fā)展到一定階段上的產(chǎn)物，是通過各種生產(chǎn)要素、各種資源和利益需求相互組合、博弈，在復(fù)雜的集體理性選擇中“自然生成”的有機的社會空間。在這樣一種社會空間中，能夠?qū)崿F(xiàn)人與環(huán)境的協(xié)調(diào)，人口聚集與經(jīng)濟發(fā)展水平、政府的城市治理能力基本匹配，人和人之間雖然脫離了鄉(xiāng)土“熟人社會”，卻能大體形成對某種抽象規(guī)則的信任和對公共道德的信守，進而在城市“陌生人”之間形成某種心靈的或“想象的共同體”*有關(guān)“社會空間”的理論，參見潘澤泉：《社會空間轉(zhuǎn)向——當(dāng)代社會發(fā)展理論研究歷程回顧與創(chuàng)新》，載《江蘇社會科學(xué)》2009年第1期。。因此，優(yōu)質(zhì)的城市空間是一個有機的社會空間，是極其復(fù)雜而又有序的生態(tài)有機體，面對其復(fù)雜的演變生成機理，無論多么聰明的大腦都在根本上是“無知”的、信息不對稱的。這樣，人們只能尊重事物的發(fā)展規(guī)律，靠經(jīng)濟發(fā)展的推動力，靠市場機制的天然優(yōu)勢，去主導(dǎo)各種資源、各種要素在一定空間內(nèi)的配置。政府只能順勢而為，在“市場失靈”的情況下干預(yù)，發(fā)揮“引導(dǎo)”職能，但為了防止政府“失靈”、化解政府權(quán)力“任性”帶來的風(fēng)險，這種干預(yù)又必須在民主法治的框架內(nèi)進行。

(二) 政府主導(dǎo)：我國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)實圖景

無論是從“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的應(yīng)然邏輯出發(fā)，還是與國外的兩種城市化道路相比，我國過去30多年、特別是近十余年來的城鎮(zhèn)化都顯示出無與倫比的獨特性：它是由中國各級政府主導(dǎo)的、沒有相應(yīng)制度支撐的大規(guī)模、高速度城鎮(zhèn)化過程，有的學(xué)者稱之為“政府全面主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式”*參見茶洪旺：《擺正政府在新型城鎮(zhèn)化中的位置》，載《探索與爭鳴》2014年2期。。

這一政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化模式有幾個突出的特點。首先，城鎮(zhèn)化的“運動”或“議題”是由政府發(fā)動的，政府熱衷于城鎮(zhèn)化的主要動機是對政績的追逐和對土地財政的過度依賴，而作為被城市化的農(nóng)民在這場運動中幾乎是失語的、毫無主動性的。其次，各級政府主導(dǎo)城鎮(zhèn)化的全過程，如對城鎮(zhèn)的設(shè)置、規(guī)劃、選址，對土地使用的審批、土地功能的改變、對規(guī)劃許可證、工程許可證、基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)、改造拆遷等事務(wù)的審批，都有直接決定的權(quán)力，其中都缺少公民和其他社會力量的參與和監(jiān)督。其三，這種城鎮(zhèn)化運動是在沒有戶籍制度、土地制度改革支撐，在社會保障制度尚不健全的情況下啟動的，這也意味著廣大農(nóng)民是在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)中、在各級政府事實上掌握著土地支配權(quán)、公共服務(wù)不均等的情況下，被動地卷入城鎮(zhèn)化浪潮的。

總之，由政府扮演城鎮(zhèn)化進程中的全能角色，單打獨斗地操控一個復(fù)雜龐大的社會系統(tǒng)工程，可以說，這是一條與經(jīng)驗和規(guī)律相悖反、在世界城市化歷史上沒有成功先例的城鎮(zhèn)化道路。

可想而知，這種城鎮(zhèn)化必然會帶來諸多弊端，留下許多隱患。比如，“造城運動”下的城市盲目擴張乃至出現(xiàn)“鬼城”現(xiàn)象，造成嚴(yán)重的土地資源浪費和環(huán)境破壞；由野蠻拆遷引起的社會矛盾與抗?fàn)帲谡鞯夭疬w、土地交易、城市規(guī)劃中滋生的權(quán)力尋租與利益輸送；征地拆遷使有些人一夜暴富，造成嚴(yán)重的財富分配不公；“一任市長一個規(guī)劃”，長官意志主導(dǎo)下的城市規(guī)劃以及城市建設(shè)中的各種“面子工程”“形象工程”，還有失地農(nóng)民在現(xiàn)有戶籍制度下“融不進城市，回不去鄉(xiāng)村”的尷尬，都是上一輪城鎮(zhèn)化浪潮經(jīng)常引起各方面詬病與擔(dān)憂的問題。

如果進一步追問：在上一輪城鎮(zhèn)化過程中，為什么不是市場機制而是政府在起主導(dǎo)作用，為什么在缺乏起碼制度支撐、充滿風(fēng)險的情況下，政府的權(quán)力可以一路狂奔，制造出這么大規(guī)模的城鎮(zhèn)化運動，產(chǎn)生如此嚴(yán)重的問題？說到根子上，還是在于民主法治的體制和機制不健全，公民的民主參與城鎮(zhèn)化進程的渠道和機制不順暢，政府權(quán)力得不到有效監(jiān)督和問責(zé)。

(三) 治理革命與政府職能轉(zhuǎn)換

在政府全面主導(dǎo)下，中國的城鎮(zhèn)化已經(jīng)走上一條充滿風(fēng)險、前途堪憂之路，如不徹底反思，改弦易轍，很有可能重蹈拉美城市化的陷阱。正是在認(rèn)真總結(jié)國內(nèi)外城市化發(fā)展的經(jīng)驗教訓(xùn)基礎(chǔ)上，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》得以在2014年3月頒布。這一規(guī)劃勾畫了以人為核心、重視質(zhì)量、符合國情的新型城鎮(zhèn)化目標(biāo)，提出了“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式。該模式強調(diào)，在新型城鎮(zhèn)化過程中，政府應(yīng)是在“市場主導(dǎo)”的前提下，發(fā)揮引導(dǎo)作用，既不越位，也不能缺位。筆者認(rèn)為，這一模式的提出，可謂凝聚了以往城市化的慘痛教訓(xùn)，抓住了問題的關(guān)鍵，應(yīng)是做好新型城鎮(zhèn)化這篇大文章的重點。

為了貫徹《規(guī)劃》的要求，固然有很多工作要做，比如土地制度問題、戶籍制度問題、規(guī)劃問題、城鄉(xiāng)一體化問題。但是，要想避免穿新鞋走老路，真正寫出我國新型城鎮(zhèn)化這篇文章的新意出來，必須首先思考和解決新型城鎮(zhèn)化的先決條件，即首先解決如何實現(xiàn)“市場主導(dǎo)、政府引導(dǎo)”的前提條件。那么，究竟如何才能保證政府不再越位，權(quán)力不再裸奔？答案無非是，認(rèn)真吸取國內(nèi)外城市化經(jīng)驗教訓(xùn)，增強城市化進程中的風(fēng)險意識，創(chuàng)新政府治理體制與機制，加強民主法治建設(shè)，把政府的權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，通過法律、制度牢固確立公民的各項基本權(quán)利，給人民以更多的民主參與、民主監(jiān)督的渠道和機會，特別是在城鎮(zhèn)化進程中給農(nóng)民以更多的話語權(quán)和參與機會，進而切實轉(zhuǎn)變政府職能，重塑政府在我國新型城鎮(zhèn)化進程中的角色定位，使政府真正做到有所為有所不為，守住“政府引導(dǎo)”與“市場主導(dǎo)”的底線。一句話，要通過政府管理體制和機制的創(chuàng)新，通過政府的自我革命，對政府限權(quán)，對人民確權(quán)。除此之外，恐怕這場新型城鎮(zhèn)化沒有別的捷徑可走。

這也意味著，在推進新型城鎮(zhèn)化的問題上，首先必須轉(zhuǎn)換視角，進行戰(zhàn)略思路的調(diào)整。要跳出為城鎮(zhèn)化而城鎮(zhèn)化、就城鎮(zhèn)化而論城鎮(zhèn)化的思路，從外部制度環(huán)境、體制機制條件去思考問題。要在進入城鎮(zhèn)化的各種具體問題討論之前，首先追問：以目前各地政府的狀況，它們能否守住“引導(dǎo)者”的本分，能否擔(dān)當(dāng)起新型城鎮(zhèn)化的大任？在開啟新型城鎮(zhèn)化這場深刻的社會變革之前，政府是否也要先來一場深刻的治理體制和機制的變革，實現(xiàn)一次自我革命？

新型城鎮(zhèn)化來了，我們的政府準(zhǔn)備好了嗎？

DOI:10.14086/j.cnki.wujhs.2016.02.008

●作者地址：張星久，武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院；湖北 武漢 430072。Email：1209086730@qq.com。

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