徐文強(qiáng)

摘 ?要：良好的政府輿論形象是政府權(quán)威、公信力和執(zhí)行力的重要保障。公共危機(jī)管理對(duì)政府輿論形象的塑造根據(jù)政府控制危機(jī)的能力呈現(xiàn)出完全相反的趨勢(shì)。為保證政府在公共危機(jī)管理過程中能夠有效塑造良好的形象，政府必須擁有并充分協(xié)調(diào)和發(fā)揮六大機(jī)制，即完善的法律體系機(jī)制、有效的預(yù)警機(jī)制、優(yōu)秀的危機(jī)管理人員機(jī)制、明確的權(quán)責(zé)體系機(jī)制、公開透明的信息發(fā)布機(jī)制和良好的溝通傳播機(jī)制。

關(guān)鍵詞：公共危機(jī);政府;輿論形象

中圖分類號(hào)：G206 ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?文章編號(hào)：1672-8122（2016）02-0058-02

目前，我國處在深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)一步加劇，各種公共危機(jī)不斷浮現(xiàn)。政府作為公權(quán)掌握者和行使者，代表了社會(huì)最廣泛的利益，其恰當(dāng)處理公共危機(jī)的能力，與社會(huì)大眾的利益休戚相關(guān)。良好的政府輿論形象對(duì)政府公共危機(jī)管理具有重要意義：其能夠使政府在處理公共危機(jī)時(shí)顯示出權(quán)威性和公信力，以確保相關(guān)政策的執(zhí)行力。然而成功的政府輿論形象塑造并非易事，為此需要了解政府輿論形象塑造理論及在危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在的問題，以期發(fā)現(xiàn)應(yīng)對(duì)之策。

一、政府輿論形象塑造理論

1.政府輿論形象

“政府輿論形象”的概念在我國目前并沒有形成共識(shí)。彭偉步指出：“政府形象是指國家各種公共行政管理活動(dòng)所引起公眾的思想或感情活動(dòng)的具體形態(tài)或姿態(tài)”[1]。胡寧生將其理解為：“政府通過自己的行為與活動(dòng)，在公眾中建立起來的有關(guān)政府實(shí)在的某種主觀印象”[2]。張恩韶解釋其為“政府形象塑造一般借助各種傳播渠道和方式及全體公務(wù)人員實(shí)際工作表現(xiàn)，把形象目標(biāo)直接呈現(xiàn)給大眾。它是政府形象管理的重要組成部分，是形成良好政府形象的關(guān)鍵因素”[3]。關(guān)于政府輿論形象的論述很多，但有兩個(gè)要素不可或缺，一是政府自身的行為模式，二是社會(huì)對(duì)政府行為模式的認(rèn)知及評(píng)價(jià)。故政府輿論形象是指：社會(huì)大眾以政府行為模式為出發(fā)點(diǎn)，根據(jù)自身已有觀念對(duì)政府行為模式做出價(jià)值判斷，最終形成的一種相對(duì)穩(wěn)定的對(duì)政府的認(rèn)知總和。

2.政府輿論形象塑造理論

關(guān)于政府輿論形象塑造最常見的理論有兩個(gè)：

（1）形象修復(fù)理論。形象修復(fù)理論源于美國，“其中比較有代表性的學(xué)者伯奈特把修辭學(xué)與傳播學(xué)研究綜合起來提出形象修復(fù)理論，并應(yīng)用于電視政治傳播中，他把電視政治中的辯護(hù)型語言解釋為應(yīng)用形象修復(fù)策略以應(yīng)對(duì)攻擊。形象修復(fù)理論主要包括以下大戰(zhàn)略即否認(rèn)、逃避責(zé)任、減少侵犯性、修正行為和自覺承擔(dān)責(zé)任等”[4]。其為政府身處公共危機(jī)之中，針對(duì)不同的情況提出了相應(yīng)的策略。只要政府對(duì)危機(jī)研判正確且策略運(yùn)用得當(dāng)，就會(huì)使自身形象得到改善。但此理論很大程度上是一種后發(fā)機(jī)制，只有在政府輿論形象可能或者已經(jīng)受到損傷時(shí)，才著手修復(fù)，在政府應(yīng)對(duì)公共危機(jī)中顯得過于被動(dòng)，主動(dòng)性不足。

（2）傳播溝通理論。傳播溝通理論指政府通過媒體發(fā)布政府信息并了解大眾訴求，強(qiáng)化與社會(huì)互通信息，增進(jìn)互信，進(jìn)而塑造自身形象。良好的傳播溝通是政府在公共危機(jī)發(fā)生時(shí)與社會(huì)互動(dòng)的最佳途徑，首先可以向社會(huì)通報(bào)相關(guān)情況，其次可以傾聽社會(huì)對(duì)于公共危機(jī)的看法，最后可以借此與社會(huì)合作來化解公共危機(jī)，為政府贏得負(fù)責(zé)、民主的輿論形象。該理論注重危機(jī)管理過程中政府的行為，尤其強(qiáng)調(diào)通過信息的合理披露與恰當(dāng)溝通，獲得社會(huì)的理解與支持。

綜上，形象修復(fù)理論強(qiáng)調(diào)危機(jī)后，政府形象修復(fù)，而傳播溝通理論則關(guān)注公共危機(jī)管理過程中，政府與社會(huì)的溝通，以便使自身形象不會(huì)貶損。可見，將兩者綜合起來，才會(huì)使公共危機(jī)管理中的政府輿論形象塑造變得相對(duì)完整，再加上前期的公共危機(jī)預(yù)警機(jī)制，政府輿論形象的塑造就應(yīng)當(dāng)存在于危機(jī)預(yù)警階段、危機(jī)管理階段、危機(jī)善后階段的全程之中。

二、公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在的問題

我國正值社會(huì)轉(zhuǎn)型期，很多公共危機(jī)不曾遇到，客觀上給政府管理危機(jī)提出了挑戰(zhàn)。根據(jù)我國政府在處理公共危機(jī)中的行為表現(xiàn)，主要有以下幾個(gè)原因或問題對(duì)政府輿論形象造成負(fù)面影響：

1.預(yù)警機(jī)制不完善，法律體系不健全

改革開放幾十年，我國從農(nóng)業(yè)社會(huì)迅速發(fā)展為工業(yè)社會(huì)。其發(fā)展歷程較發(fā)達(dá)國家而言，縮短很多，這就使得政府缺乏危機(jī)處理經(jīng)驗(yàn);同時(shí)，社會(huì)高度復(fù)雜化，使得政府一時(shí)難以具有解決所有公共危機(jī)的能力，也就很難實(shí)現(xiàn)預(yù)警，進(jìn)一步造成了預(yù)警機(jī)構(gòu)不健全，相關(guān)專業(yè)人員匱乏，而對(duì)于已有的危機(jī)預(yù)案，因缺乏專業(yè)人員和多變的社會(huì)環(huán)境往往難以落實(shí)。這就導(dǎo)致在一些公共危機(jī)面前，政府反應(yīng)遲緩，應(yīng)對(duì)乏力。

公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，法律的作用顯得尤為重要，其成為預(yù)測政府、社會(huì)及群眾行為的關(guān)鍵工具。法律為政府處理危機(jī)提供了合法性和強(qiáng)制力，為政府落實(shí)政策提供了保障。同時(shí)也要求政府的人員按照法律程序處理危機(jī)。而我國目前在公共危機(jī)管理方面的法律建設(shè)十分落后，跟不上時(shí)代發(fā)展步伐，導(dǎo)致在公共危機(jī)管理中，政府缺乏統(tǒng)一行動(dòng)規(guī)范，給政府輿論形象造成一定影響。

2.責(zé)任主體不明，監(jiān)督落實(shí)乏力

公共危機(jī)管理相關(guān)法律法規(guī)的缺失，直接導(dǎo)致政府各個(gè)層級(jí)之間，各個(gè)部門之間權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不一，對(duì)危機(jī)管理人員監(jiān)督乏力。當(dāng)危機(jī)出現(xiàn)時(shí)，經(jīng)常出現(xiàn)推諉現(xiàn)象，導(dǎo)致事態(tài)不斷擴(kuò)大;權(quán)責(zé)不明、權(quán)責(zé)不一則導(dǎo)致公共危機(jī)處理中難以確定責(zé)任人;監(jiān)督的不到位則使危機(jī)管理出現(xiàn)很多后遺癥，例如，對(duì)自然災(zāi)害導(dǎo)致的公共危機(jī)，救災(zāi)款項(xiàng)監(jiān)督不到位，使得腐敗不斷出現(xiàn)，讓政府輿論形象再次受損。

3.政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)溝通不暢，政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)溝通不足

政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)溝通不暢主要體現(xiàn)在，不同層級(jí)的政府之間溝通不足，同一層級(jí)的政府部門溝通不順。當(dāng)公共危機(jī)發(fā)生時(shí)，政府對(duì)公共危機(jī)的認(rèn)知和處理應(yīng)該具有一致性和連貫性。但在公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，往往出現(xiàn)不同級(jí)別的政府、同一級(jí)別不同部門對(duì)同一事件的表態(tài)具有差異，甚至完全相反，使得消息混亂不堪;或者出現(xiàn)同一政府機(jī)構(gòu)對(duì)同一事件前后說法矛盾，往往自食其言。這些不當(dāng)行為極大地削弱了政府的公信力。

根據(jù)過去發(fā)生的公共危機(jī)事件，政府在與社會(huì)溝通的時(shí)候，都一定程度上存在下列問題：政府不愿意主動(dòng)發(fā)布危機(jī)信息，不愿意回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，甚至個(gè)別情況下將社會(huì)的關(guān)切視為對(duì)立行為，不愿進(jìn)一步與社會(huì)交流以便形成共識(shí)，導(dǎo)致政府與社會(huì)關(guān)系的緊張，使政府輿論形象趨向負(fù)面化。

三、公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造存在問題的應(yīng)對(duì)措施

結(jié)合上述政府輿論形象塑造理論及我國政府在處理公共危機(jī)時(shí)出現(xiàn)的問題，可以從以下幾個(gè)方面著手，確保政府在公共危機(jī)管理中能夠塑造良好的政府輿論形象：

1.建立健全預(yù)警機(jī)制，優(yōu)化完善法律體系

我國雖然進(jìn)入工業(yè)社會(huì)的時(shí)期不長，缺乏應(yīng)對(duì)相關(guān)危機(jī)的經(jīng)驗(yàn)積累，但可以根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要借鑒西方發(fā)達(dá)國家的有效經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)而結(jié)合實(shí)際情況建立相應(yīng)的公共危機(jī)處理機(jī)構(gòu)和預(yù)警機(jī)制。同時(shí)，加強(qiáng)公共危機(jī)管理專業(yè)人員的培養(yǎng)。一方面，培養(yǎng)特定領(lǐng)域公共危機(jī)管理的專家團(tuán)隊(duì);另一方面，在政府部門人員入職教育中，加入公共危機(jī)管理相關(guān)課程，有意培養(yǎng)危機(jī)意識(shí)。

在我國現(xiàn)有法律體系中《中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》起到了應(yīng)對(duì)公共危機(jī)基本法的作用，其與在個(gè)別特定領(lǐng)域的立法構(gòu)成了體系，如《反國家分裂法》《中華人民共和國反恐怖主義法》等。然而我們應(yīng)對(duì)公共危機(jī)的法律體系還需改進(jìn)，還不完善。為此，首先要優(yōu)化現(xiàn)有法律之間的協(xié)調(diào)性;其次要在經(jīng)常出現(xiàn)公共危機(jī)的領(lǐng)域加大專門立法力度，比如就網(wǎng)絡(luò)群體事件進(jìn)行專門立法。力爭做到每一領(lǐng)域公共危機(jī)事件的處理都有法可依，進(jìn)而增加政府管控危機(jī)的法律依據(jù)，保障人民的合法權(quán)益。

2.優(yōu)化政府溝通機(jī)制，明晰政府主體責(zé)任

政府間有效的溝通是政府主體間保持一致性的關(guān)鍵，是政府各個(gè)層級(jí)、各個(gè)部門就同一問題取得共識(shí)的重要路徑、也是保證政令暢通和強(qiáng)大執(zhí)行力的前提條件。有效的政府間溝通在公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)顯得尤為重要，而政府有效的溝通是建立在政府主體責(zé)任明確，指揮——服從鏈明晰，權(quán)力責(zé)任一致的前提下的。為此就需要采取以下措施：第一，政府繼續(xù)推進(jìn)簡政放權(quán)，使得政府架構(gòu)扁平化，便于信息流的暢通;第二，政府進(jìn)一步無縫隙化，重視不同部門間權(quán)責(zé)劃分的銜接，使得各個(gè)政府主體的權(quán)責(zé)明確化且無斷裂;第三，嚴(yán)格政府內(nèi)部監(jiān)督，落實(shí)問責(zé)制度，在公共危機(jī)特殊時(shí)空條件下，監(jiān)督問責(zé)機(jī)制應(yīng)當(dāng)是全程的、可行的，具體的、強(qiáng)有力的。

3.落實(shí)政府信息公開，強(qiáng)化輿論引導(dǎo)能力

2007年《中華人民共和國政府信息公開條例》頒布，并于2008年5月1日起實(shí)施。其為公民及時(shí)了解政府信息賦予了具體的法律權(quán)利，同時(shí)也為政府及時(shí)發(fā)布相關(guān)信息規(guī)定了義務(wù)。在公共危機(jī)中，政府及時(shí)有效的公開信息具有巨大的正面效應(yīng)：第一，能夠保證公民的知情權(quán)，同時(shí)彰顯政府透明性;第二，能夠最大限度擠壓不利的流言、謠言，減少社會(huì)恐慌;第三，及時(shí)準(zhǔn)確的信息發(fā)布，為社會(huì)力量有效參與危機(jī)處理提供了可靠的判斷依據(jù)。

與此同時(shí)，隨著新媒體的不斷壯大，公共危機(jī)發(fā)生之時(shí)，除了政府的信息發(fā)布，還有大量的個(gè)人及社會(huì)組織在發(fā)布信息。這就要求政府強(qiáng)化輿論引導(dǎo)能力：加大宣傳創(chuàng)新;廣泛采用社會(huì)喜聞樂見的新媒介;注意引導(dǎo)社會(huì)媒介樹立實(shí)事求是、大局觀念、人文主義、是非明晰的信息發(fā)布原則，并完善相關(guān)的激勵(lì)處罰機(jī)制。

四、總 結(jié)

公共危機(jī)管理中政府輿論形象的塑造，是一個(gè)十分復(fù)雜的問題，涉及整個(gè)危機(jī)管理過程。完善的法律體系，有效的預(yù)警機(jī)制，優(yōu)秀的危機(jī)處理人員，嚴(yán)格的權(quán)責(zé)體系，公開透明的信息發(fā)布，良好的溝通傳播機(jī)制，都是塑造政府在危機(jī)管理中良好輿論形象不可或缺的要素。但需要強(qiáng)調(diào)的是，雖然公共危機(jī)的有效處理對(duì)政府輿論形象的塑造不可忽視，可從長遠(yuǎn)的角度來看，良好的政府輿論形象塑造，主要力度還要放在日常的政府行為模式塑造上，確保責(zé)任型政府、服務(wù)型政府、法治型政府輿論形象在非危機(jī)狀態(tài)下便能在社會(huì)中得到確立，才能使政府在公共危機(jī)管理中具有更大的權(quán)威和公信力以及執(zhí)行力，才能確保在公共危機(jī)管理中政府輿論形象塑造的成功。

參考文獻(xiàn)：

[1] 彭偉步.信息時(shí)代政府形象傳播[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2005.

[2] 胡寧生.中國政府形象戰(zhàn)略[M].北京：中共中央黨校出版社，1998.

[3] 張恩韶.網(wǎng)絡(luò)輿論危機(jī)下的當(dāng)代政府形象塑造[D].復(fù)旦大學(xué)，2011.

[4] 任高麗.公共危機(jī)管理中政府形象塑造研究[D].廣州大學(xué)，2009.

[責(zé)任編輯：傳馨]