淺談水利扶貧對(duì)銅仁市水務(wù)發(fā)展的影響

康金剛

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

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淺談水利扶貧對(duì)銅仁市水務(wù)發(fā)展的影響

康金剛

(銅仁市水務(wù)局，貴州 銅仁 554300)

2006—2015年的10年期間，水利部對(duì)貴州省銅仁市的定點(diǎn)扶貧加速了銅仁市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。同時(shí)，借助扶貧的東風(fēng)，也加速了銅仁市水務(wù)一體化體制的改革，加速了水利市場(chǎng)的開放，規(guī)范了水利市場(chǎng)。銅仁市水利市場(chǎng)借勢(shì)推廣了“大法人制”、“代建制”，創(chuàng)新了“以水養(yǎng)水”等小農(nóng)水新型運(yùn)行管理模式，取得不錯(cuò)的效果。

水利市場(chǎng)；扶貧；改革措施；銅仁市

1 概 述

貴州省銅仁市位于云貴高原東部，是一個(gè)集“老、少、邊、山、窮”于一身的經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，全市屬典型的喀斯特地貌，地形復(fù)雜，山高谷深，田高水低。市內(nèi)年均降雨量1 200 mm左右，降水量豐富，但由于降雨時(shí)空分布不均，導(dǎo)致十日無雨就旱，五日下雨就澇，干旱已經(jīng)成為全市農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展的嚴(yán)重制約因素。

2005年，銅仁市遭受罕見大旱，原地委、行署更加堅(jiān)定大搞水利建設(shè)的信心，出臺(tái)了《關(guān)于苦干十年基本解決我市工程性缺水問題的意見》。

2 機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存

2.1 機(jī)遇

2006年，水利部和省政府聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于在貴州省銅仁地區(qū)開展社會(huì)主義新農(nóng)村水利扶貧試點(diǎn)工作的意見》，正式確定2006—2010年在銅仁市開展社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)水利扶貧試點(diǎn)工作。試點(diǎn)期間全市投入各類水利資金39.78億元，試點(diǎn)工作取得階段性成效。為徹底解決全市工程性缺水問題，水利部、省政府于2011年10月18日再次聯(lián)合批復(fù)了《銅仁地區(qū)開展社會(huì)主義新農(nóng)村水利扶貧規(guī)劃報(bào)告》，確定2011—2015年在銅仁實(shí)施新一輪水利扶貧，計(jì)劃總投資128.75億元。

2.2 挑戰(zhàn)

2.2.1 豐富詳實(shí)的項(xiàng)目規(guī)劃突顯設(shè)計(jì)力量不足

“十一五”、“十二五”全市規(guī)劃水利工程建設(shè)項(xiàng)目數(shù)量多、內(nèi)容多、覆蓋面廣，而與之相對(duì)應(yīng)的設(shè)計(jì)單位則力量不足。全市只有市水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)院一家水利行業(yè)乙級(jí)設(shè)計(jì)院，吞吐能力薄弱，不足以消化。貴州省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院是全省為數(shù)不多的水利行業(yè)甲級(jí)設(shè)計(jì)院，還要承接全省的大中型水利項(xiàng)目設(shè)計(jì)工作任務(wù)，如黔中水利樞紐工程、甲巖水利樞紐工程等。

2.2.2 集中立項(xiàng)的項(xiàng)目上馬突顯施工力量薄弱

水利扶貧期間，每年開工的大、中、小項(xiàng)目眾多，但全市從事水利施工的公司寥寥無幾，全省國(guó)字號(hào)的水電施工企業(yè)也只有中水九局、中水八局等。面對(duì)全省水利大發(fā)展的強(qiáng)大趨勢(shì)，施工管理人員、施工機(jī)械捉襟見肘。

2.2.3 建設(shè)開工的項(xiàng)目累積突顯行業(yè)力量薄弱

水利扶貧前全市水利系統(tǒng)職工總計(jì)1 972人，其中專業(yè)技術(shù)人才794人，占職工總數(shù)的40.0%。在專業(yè)技術(shù)人才中，具有高級(jí)職稱的15人，占專業(yè)技術(shù)人才的1.9% ；具有中級(jí)職稱的202人，占25.4%；初級(jí)職稱577人，占72.7%。

2.2.4 地方配套資金突顯不足

水利扶貧期間，水利投資共計(jì)168.53億元，平均每年投資16.85億元，需要市以下配套資金約為每年2億元。以2014年為例，銅仁市年度的財(cái)政收入為88.29億元，本年度需要地方配套資金約為1.8億元，水利投資需要地方配套資金約是財(cái)政收入的2.04%；而這一年地方的財(cái)政支出為316.74億元。政府亟需拓寬融資渠道解決水利配套資金問題。

3 改革措施

3.1 針對(duì)設(shè)計(jì)任務(wù)與設(shè)計(jì)力量不匹配問題

將小(1)型及以上骨干水源工程放到貴州省公共資源交易中心全國(guó)公開招標(biāo)，之后貴州省水院、中電建貴陽院、黃委院、珠委院、天津院等多家綜合甲級(jí)設(shè)計(jì)院參與，強(qiáng)有力的保障了規(guī)劃項(xiàng)目前期工作的順利開展；項(xiàng)目實(shí)施階段的施工圖供圖能力也得到了保障，使項(xiàng)目得以順利實(shí)施。

3.2 針對(duì)施工任務(wù)與施工力量不匹配問題

重點(diǎn)項(xiàng)目、中型項(xiàng)目也通過貴州省公共資源交易中心平臺(tái)向全國(guó)發(fā)布招標(biāo)信息，選擇了多家央企施工企業(yè)參與工程施工建設(shè)，從施工資質(zhì)、施工經(jīng)驗(yàn)、施工技術(shù)力量、施工管理能力等方面為工程提供了多項(xiàng)保障。

3.3 新型管理模式解決重點(diǎn)水源工程建設(shè)管理力量薄弱問題

為解決建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)不足、建設(shè)管理力量薄弱的現(xiàn)狀，大膽創(chuàng)新在貴州省各地級(jí)市中、骨干水源工程中率先推行水源工程代建制，采用EPC—設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工總承包、項(xiàng)目建設(shè)管理(PM)、項(xiàng)目建設(shè)管理總承包(PMC)等代建制，取得良好的建設(shè)成果。

3.4 六項(xiàng)措施保障水利人才隊(duì)伍建設(shè)

采取六項(xiàng)措施建立健全水利人才管理機(jī)制：建立政府訂單生培養(yǎng)機(jī)制；建立人才引進(jìn)機(jī)制；建立人才教育培訓(xùn)機(jī)制；建立干部雙向交流機(jī)制；建立人才選拔任用機(jī)制；建立職工激勵(lì)約束機(jī)制。目前，全市水利系統(tǒng)專業(yè)技術(shù)人才比例從2006年的40.0%提升到2015年的59%，有效破解了水利人才隊(duì)伍建設(shè)難題，為水利改革發(fā)展提供了人力資源保障。

3.5 針對(duì)地方配套資金薄弱加大融資與社會(huì)資本參與力度

市政府成立市水投，統(tǒng)一為市級(jí)配套資金進(jìn)行融資。一方面通過發(fā)行債券的形式，另一方面通過向銀行抵押貸款解決項(xiàng)目配套資金問題。同時(shí)，采用BT、BOT等多種PPP項(xiàng)目融資模式，加大社會(huì)資本的參與廣度和程度；多種融資渠道可保障水利配套資金及時(shí)到位，推動(dòng)項(xiàng)目順利發(fā)展。

4 規(guī)范水利市場(chǎng)

4.1 打捆招標(biāo)嚴(yán)格履行招投標(biāo)制

面對(duì)轄區(qū)內(nèi)小型項(xiàng)目數(shù)量多、種類多的實(shí)施特點(diǎn)，工程單體投資達(dá)不到招標(biāo)條件，對(duì)兩個(gè)及以上多個(gè)項(xiàng)目按工程實(shí)施地點(diǎn)、工程類別等條件進(jìn)行打捆招標(biāo)，既選擇了實(shí)力雄厚的施工單位和監(jiān)理單位，同時(shí)也避免了違法舞弊現(xiàn)象。

4.2 推動(dòng)小農(nóng)水水權(quán)及產(chǎn)權(quán)改革

立足破解農(nóng)田水利建設(shè)難、管理難、養(yǎng)護(hù)難、收費(fèi)難的“四難”問題。探索“建管養(yǎng)用一體化”管理模式，在全省率先創(chuàng)新“以水養(yǎng)水”的“思南模式”，提出“先建機(jī)制，后建工程”的思路，改革所有權(quán)、落實(shí)管理權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、擴(kuò)大參與權(quán)。通過建立合理的利益分配機(jī)制、項(xiàng)目補(bǔ)助機(jī)制、協(xié)議用水機(jī)制、預(yù)交水費(fèi)機(jī)制、水費(fèi)收支公開和監(jiān)督機(jī)制及規(guī)范的財(cái)務(wù)制度，進(jìn)一步充實(shí)了村級(jí)經(jīng)濟(jì)實(shí)力；提高了用水大戶的水商品意識(shí)和參與管理熱情，也增強(qiáng)了群眾的建管養(yǎng)用意識(shí)和水商品意識(shí)，提高了水費(fèi)征收率。

4.3 建立符合市場(chǎng)導(dǎo)向的水價(jià)形成機(jī)制

一是城市供排水方面。在中心城區(qū)完成了階梯水價(jià)改革。二是農(nóng)業(yè)灌溉方面。按照重點(diǎn)突破的原則，山區(qū)現(xiàn)代水利塘頭試點(diǎn)區(qū)已完成農(nóng)業(yè)水價(jià)改革工作，市水務(wù)局相繼出臺(tái)了《銅仁市山區(qū)現(xiàn)代水利高效農(nóng)業(yè)園水價(jià)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施指導(dǎo)意見》和《銅仁市2015年山區(qū)現(xiàn)代水利建設(shè)實(shí)施方案》，在每個(gè)區(qū)縣選擇了1～2個(gè)園區(qū)開展試點(diǎn)工作，復(fù)制思南模式，開展自動(dòng)控制、水肥一體及農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革工作。

4.4 推廣“大法人制”

市級(jí)層面成立了市大型灌區(qū)管理局，承擔(dān)全市的大型灌區(qū)規(guī)劃建設(shè)，在市、縣分別成立重管局、水投公司，承擔(dān)各轄區(qū)內(nèi)的水源工程建設(shè)管理和城鎮(zhèn)供排水建設(shè)管理及運(yùn)行。各常設(shè)項(xiàng)目法人結(jié)合實(shí)際情況可以獨(dú)立承擔(dān)項(xiàng)目前期工作、項(xiàng)目建設(shè)管理、項(xiàng)目運(yùn)行管理；也可以結(jié)合設(shè)計(jì)—采購(gòu)—施工(EPC)、項(xiàng)目管理(PM)、項(xiàng)目管理承包(PMC)等代建制，主要負(fù)責(zé)外圍環(huán)境協(xié)調(diào)等工作?！按蠓ㄈ酥啤钡耐茝V體現(xiàn)了項(xiàng)目集中建設(shè)管理模式，利于項(xiàng)目管理機(jī)構(gòu)的精簡(jiǎn)、利于建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)的傳承、利于獨(dú)立承擔(dān)民事責(zé)任的主體。

5 下一步的想法

5.1 進(jìn)一步推進(jìn)水務(wù)一體化體制改革

2010年銅仁市率先在全省進(jìn)行水務(wù)一體化改革，實(shí)現(xiàn)水資源統(tǒng)一管理，但在改革中涉及供排水職能劃轉(zhuǎn)上出現(xiàn)了市、縣(區(qū))職能劃轉(zhuǎn)完畢而住建廳和水利廳職能未劃轉(zhuǎn)的現(xiàn)象。針對(duì)此應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)宣傳水務(wù)一體化的優(yōu)勢(shì)，展現(xiàn)水務(wù)一體化成果，形成由點(diǎn)到面、由下而上的改革力量倒逼改革。

5.2 進(jìn)一步探索水利工程代建制

EPC、PMC、PM等項(xiàng)目建設(shè)管理模式對(duì)銅仁市重點(diǎn)水源工程建設(shè)推進(jìn)起到了至關(guān)重要的作用，但工程建設(shè)過程中也面臨著一些新問題；如在工程投資中沒有單列代建費(fèi)或者項(xiàng)目管理費(fèi)，現(xiàn)行的做法是要求項(xiàng)目法人在其建管費(fèi)中切塊開支，此舉既沒有法律依據(jù)又使建管費(fèi)更加拮據(jù)。其次，項(xiàng)目法人與項(xiàng)目管理單位的責(zé)權(quán)利分配缺少依據(jù)支撐，項(xiàng)目管理單位與監(jiān)理單位的職能職責(zé)存在交叉現(xiàn)象。再次，對(duì)于工程投資結(jié)余分配缺少依據(jù)支撐。建議相關(guān)部門在調(diào)整和修編水利工程定額時(shí)增設(shè)代建費(fèi)(項(xiàng)目管理費(fèi))；建議進(jìn)一步配套相關(guān)代建制法律、法規(guī)等制度，明確參建各方職能職責(zé)，明確工程投資結(jié)余分配等問題。

5.3 “思南模式”中其他一些亮點(diǎn)

實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，整合水務(wù)、扶貧、林業(yè)、國(guó)土等部門涉農(nóng)資金，項(xiàng)目資金集中打捆使用。認(rèn)真貫徹“十八大”提出的生態(tài)文明建設(shè)要求，以建設(shè)水生態(tài)、水景觀為著力點(diǎn)，推行農(nóng)旅結(jié)合、園旅結(jié)合，將生態(tài)資源轉(zhuǎn)化成經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

責(zé)任編輯 吳 昊

2016-09-08

康金剛(1986-)，男，工程師， 主要從事水利工程建設(shè)管理工作。