楊小軍

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部， 北京 100089)

【法學(xué)研究】

信訪功能法治化理論思考

楊小軍

(國家行政學(xué)院 法學(xué)部， 北京 100089)

信訪的功能分為兩個層面三種功能,即救濟、權(quán)利訴求以及政策性訴求。基于信訪功能與司法功能的重疊,在權(quán)利救濟方面存在著兩套并行的體系，由此導(dǎo)致出現(xiàn)兩種系統(tǒng)選擇和體系滲透問題。要解決該問題就是要使信訪功能法治化,核心是界定信訪事項與司法管轄范圍，確立信訪與司法處理信訪人或者當(dāng)事人訴求的法治原則，使司法處理法律事務(wù),信訪處理政策性事務(wù)。

信訪;功能;管轄范圍

信訪,是一個不可回避的問題。用當(dāng)下一句流行語來說就是,不管你愿意還是不愿意,信訪就在那里?，F(xiàn)在的問題是,應(yīng)該如何對待這個不可回避的信訪問題？解決信訪問題的思路應(yīng)該是什么?中共十八大報告提出要完善信訪制度[1]。對于如何完善信訪制度，黨的十八屆三中全會決定提出：改革信訪工作制度,實行網(wǎng)上受理信訪制度,健全及時就地解決群眾合理訴求機制。把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決,建立涉法涉訴信訪依法終結(jié)制度[2]。在黨的十八屆四中全會決定中則進一步明確,要把信訪納入法治化軌道,保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果[3]。由此可見,完善信訪制度的大方向,應(yīng)該是把信訪納入法治化軌道,即提高信訪的法治化程度,用法治思維和法治方式處理信訪事項和做好信訪工作。要把信訪納入法治化軌道,有一些重要問題需要認(rèn)真研究，其中信訪功能法治化就是信訪納入法治化軌道的首要問題。

一、法定信訪功能

信訪的法定功能。國務(wù)院《信訪條例》規(guī)定，信訪人提出信訪要求有三種情形,反映情況、提出建議或者意見、投訴請求*參見《信訪條例》(國務(wù)院令第431號，2005年1月5日國務(wù)院第76次常務(wù)會議通過)第二條。另外,除《信訪條例》規(guī)定的三種情形外,實際工作中還存在著泛泛而論的議論和感想之類的信訪。本文對這類信訪事項忽略不計。。在這三種情形中,反映情況和提出建議或者意見這兩種情形,并沒有包含信訪人的訴求內(nèi)容,只是對事實的反映和處理問題的建議意見,屬于信訪的反映功能。而第三種投訴請求則屬于另一種功能,即救濟功能。反映功能不僅在信訪,在黨政工作的方方面面都經(jīng)常存在,甚至在司法程序中也會出現(xiàn)。例如,信訪人反映本單位機構(gòu)改革中存在的貪贓枉法、侵吞國有資產(chǎn)等問題,贊揚中央的重大決策,等等。通過這個功能,信訪人可以反映客觀情況客觀事實等,也可以反映或提出自己的建議或者意見,屬于典型的群眾工作范疇。而投訴請求的信訪則不然,信訪人不僅有反映事實的情形,更為重要的是這些事實均與自己的權(quán)利、利益有關(guān),因此信訪人提出了一定的利益訴求,要求信訪機構(gòu)予以解決,以滿足自己的訴求,這就成了救濟功能。這是我們需要厘清的第一層面的信訪功能問題。

第二層面的問題,是對救濟功能進一步細(xì)分的問題。在信訪的救濟功能之下，投訴請求類的信訪雖然事項繁多復(fù)雜,但仔細(xì)研究起來仍可續(xù)分為兩種:一種是權(quán)利性訴求,另一種是政策性訴求。就大多數(shù)信訪事項而言,信訪人的投訴請求,是為了滿足自己的利益需求,保護自己的權(quán)益不受侵害,這是其共同性。但就其區(qū)別性而言,投訴請求中有些信訪訴求針對的是立法、規(guī)定、制度等這些政策性內(nèi)容,反映的是信訪人的訴求與政策性規(guī)定之間的矛盾,而不是政策執(zhí)行中的問題或者偏差。我們把這種訴求稱之為政策性訴求。例如,公安機關(guān)對羈押的犯罪嫌疑人實施刑訊逼供,用開水將犯罪嫌疑人生殖器燙壞。公安機關(guān)依照《國家賠償法》規(guī)定的賠償范圍和標(biāo)準(zhǔn)給予受害人醫(yī)療費、護理費、因誤工減少收入的三項賠償,是符合法律規(guī)定的，但受害人因此不再有性生活,要求增加賠償數(shù)額。此請求似屬合理,但卻于法無據(jù)。這種訴求的信訪,涉及的就是政策性信訪。同樣,在土地征用和房屋拆遷信訪事項中,信訪訴求針對的主要是補償標(biāo)準(zhǔn)和補償安置方案問題,其中不少涉及的就是補償、安置政策性問題。例如,違法建設(shè)不予補償是法律的一貫規(guī)定,而信訪人訴求要解決的正是違法建設(shè)拆遷補償問題，即便法律規(guī)定違法建設(shè)不予補償,但信訪人不斷信訪，就是要求對違法建設(shè)進行補償。這不是拆遷補償執(zhí)行過程中是否違法違規(guī)的問題,而是對拆遷政策性內(nèi)容的信訪。

所謂權(quán)利性訴求，是指在執(zhí)行法律、規(guī)定、制度等這些政策性內(nèi)容過程中,對違反政策性規(guī)定侵犯自己利益事項的訴求。這種權(quán)利訴求,雙方的共同點是政策性規(guī)定,分歧點在于是否執(zhí)行了政策性規(guī)定,是否違反了符合政策性規(guī)定。例如,一個復(fù)轉(zhuǎn)軍人信訪,訴求是解決自己的“軍殘”問題,即要求把自己評定為“軍殘”。至于該復(fù)轉(zhuǎn)軍人當(dāng)初在軍隊時是否應(yīng)該被評定為“軍殘”,雙方各執(zhí)一詞。雙方的共同依據(jù)是評定“軍殘”的政策性規(guī)定,雙方的分歧是信訪人是否符合“軍殘”標(biāo)準(zhǔn)。在大多數(shù)土地征用和房屋拆遷信訪事項中,也有不少是這類權(quán)利性訴求,即雖然認(rèn)可補償安置的政策性規(guī)定,但對信訪人的補償安置是否合法，是否侵犯權(quán)利產(chǎn)生糾紛,等等。雖然在信訪實踐中,信訪人提出信訪訴求多是權(quán)利救濟性質(zhì)的,而且多是政策性訴求與權(quán)利性訴求一并提出。雖然他們自身并不作這種區(qū)分,但這不妨礙我們對他們的訴求進行上述類型區(qū)分,因為這有便于我們研究問題。

二、雙軌制現(xiàn)象

權(quán)利性訴求的信訪,與現(xiàn)有司法體系功能有高度的重合。就制度規(guī)定而言,信訪所解決的事項與司法所解決的事項很多都是相同的，這就出現(xiàn)了權(quán)利糾紛的“雙軌制”,既可能通過司法體系解決訴求,也可能通過信訪渠道解決訴求,權(quán)利救濟的制度沖突在所難免。為了消除這個沖突,在《信訪條例》中就規(guī)定,對依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出。人為地設(shè)計出涉訴信訪的例外制度安排,有了涉訴信訪歸入司法體系、其他信訪納入信訪系統(tǒng)的制度分野，但好的愿望未必都有好的結(jié)果。由于在制度安排上有了兩套體系,而兩套體系的解決結(jié)果又未必完全一致,這就勢必會出現(xiàn)體系選擇和體系滲透。

體系選擇現(xiàn)象。根據(jù)《信訪條例》的規(guī)定,對依法“應(yīng)當(dāng)”通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求,信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出。換言之,依照法律規(guī)定,凡屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等范圍的事項就應(yīng)當(dāng)納入訴訟、仲裁、行政復(fù)議等司法、準(zhǔn)司法體系之內(nèi)解決,信訪體系不能接收，更不能處理。但實際上從來就不完全是這樣。在現(xiàn)行法律法規(guī)中,土地征用、房屋拆遷類事項都是屬于訴訟、仲裁、行政復(fù)議等這些司法體系所解決的范圍事項。但奇怪的卻是,在信訪事項中最多的也是土地征用和房屋拆遷類事項。既然法律規(guī)定已經(jīng)將土地征用、房屋拆遷類事項完全劃給了司法體系,那為什么在信訪事項中卻有如此多的土地征用和房屋拆遷類信訪事項呢?唯一的解釋就是實際執(zhí)行中并沒有按《信訪條例》規(guī)定的“應(yīng)當(dāng)”辦理,而變成了按“已經(jīng)”辦理,即如果公民、法人、其他組織選擇了向司法提出訴求且司法已經(jīng)受理訴求,信訪體系不再受理;如果公民、法人、其他組織選擇了向信訪體系提出訴求且沒有向司法體系提出訴求,就將其納入信訪體系。這樣一來,法律規(guī)定上的“應(yīng)當(dāng)”標(biāo)準(zhǔn)就成為實際上的“已經(jīng)”標(biāo)準(zhǔn)。這種變化將決定權(quán)交給了公民、法人、其他組織,由他們選擇司法途徑還是信訪渠道解決問題。

體系滲透現(xiàn)象。兩套體系并存,在很多情形下實際上解決著同一個訴求或同一類訴求,必然引發(fā)體系之間的相互滲透,即信訪中有司法,司法中有信訪，這是邏輯上的必然結(jié)果。但實際上誰向誰滲透不取決于邏輯,而是取決于強弱。強者向弱者滲透是常態(tài),弱者則很少有可能向強者滲透。現(xiàn)有的信訪和司法兩套體系,經(jīng)常出現(xiàn)的是信訪滲透進了司法體系,而很少有司法滲透進了信訪體系。這個結(jié)果足以說明是強信訪與弱司法的實際。所以,在訴訟程序這個最為嚴(yán)格的制度鏈條中出現(xiàn)了信訪或者以信訪方式處理司法案件的現(xiàn)象。我們知道,兩審終審制是幾十年的司法制度和司法實踐,終審判決之后不再有訴訟程序,案結(jié)事了。但今天不同程度有所改變：一是終審判決生效仍有信訪程序繼續(xù)；二是公民、法人、其他組織在司法上超過訴訟時效起訴期限，或者放棄上訴權(quán)利等之后再起信訪程序。當(dāng)然,這種滲透現(xiàn)象是司法體系內(nèi)進行的,不是司法體系外部的主體滲透，是制度滲透、程序滲透,甚至發(fā)展成為規(guī)則滲透。也就是說,是司法體系內(nèi)部也開始使用信訪方法、程序、規(guī)則等來處理司法案件。

系統(tǒng)選擇和體系滲透現(xiàn)象的存在,很容易導(dǎo)致信訪人或者原告任性選擇。哪一套體系可能實現(xiàn)其利益最大化就選擇哪一套體系,哪一套規(guī)則可能實現(xiàn)其利益最大化就認(rèn)可哪一套規(guī)則,哪一個結(jié)果是其利益最大化結(jié)果就接受哪一個結(jié)果,哪一個時間獲得利益最大化才會結(jié)束無休無止的纏訪鬧訪。這樣演變的結(jié)果,解決權(quán)利救濟的規(guī)則、程序就在不知不覺中被淡化了,或者被扭曲了,而解決權(quán)利救濟的結(jié)果則越來越受到重視,甚至可能成為最大的“政治”。長此以往,“結(jié)果論”應(yīng)運而生。在矛盾糾紛化解過程中,重結(jié)果輕規(guī)則現(xiàn)象越來越普遍,甚至出現(xiàn)只要結(jié)果不問過程和規(guī)則的現(xiàn)象。所謂“人民內(nèi)部矛盾要用人民幣解決”的說法和做法才會有需求,“會哭的孩子有奶吃”才會有市場。

三、信訪功能法治化

上述局面必須得到糾正。黨的十八屆四中全會決定指出,強化法律在維護群眾權(quán)益、化解社會矛盾中的權(quán)威地位。要把信訪納入法治化軌道,保障合理合法的訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。這里,所要強化的不是化解,而是法律在化解社會矛盾中的權(quán)威地位。即便是信訪事項和信訪系統(tǒng),也要納入法治化軌道,所要解決的是合理合法的訴求,而不是所有訴求,更不是毫無根據(jù)、毫無道理的訴求。就信訪功能法治化而言,核心是界定信訪事項與司法管轄范圍,確立信訪與司法處理信訪人或者當(dāng)事人訴求的法治原則。簡單地說就是,司法處理法律事務(wù),信訪處理政策性事務(wù)。所謂愷撒的歸愷撒,上帝的歸上帝，主要基于以下幾點思考。

其一,權(quán)利性訴求納入司法體系,信訪系統(tǒng)不再處理權(quán)利性訴求。權(quán)利性訴求都是針對法律執(zhí)行過程中的具體糾紛和矛盾,完全屬于司法處理具體法律糾紛和矛盾的范圍，具有司法處理具體法律糾紛和矛盾的特點。司法之所以有必要存在,就是為了解決這些具體的法律糾紛和矛盾。沒有必要在司法體系外另外再增加一套解決具體法律糾紛和矛盾的系統(tǒng),實行“單軌制”,而不是“雙軌制”。換言之,嚴(yán)格按照《信訪條例》所規(guī)定的依法“應(yīng)當(dāng)”通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求、信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機關(guān)提出的規(guī)定,對于目前信訪中涉及的土地征用、房屋拆遷等這些依法應(yīng)當(dāng)納入司法途徑解決的信訪訴求,統(tǒng)統(tǒng)納入司法途徑,信訪不再另起爐灶。即便訴求人向信訪系統(tǒng)而不是司法系統(tǒng)提出訴求,信訪機關(guān)也應(yīng)當(dāng)依法轉(zhuǎn)入司法系統(tǒng)處理。

當(dāng)然,目前的司法系統(tǒng)也有三個方面的不足：一是受理法律糾紛的范圍有限；二是司法系統(tǒng)處理案件也時有不公；三是法律手段處理糾紛也有力不從心的不足。有問題并不可怕,有這些問題就解決這些問題,而不是因為有這些問題就另起爐灶。就司法受理范圍有限的問題,有些是立法規(guī)定的緣故,有些則是司法有案不立的緣故。對于前者，通過法律修訂和法律制度完善予以解決,盡量擴大權(quán)利救濟保護范圍，而不是有挑有揀。對于后者，通過司法體制改革，加強對司法的強有力監(jiān)督來糾正。就司法用法律手段處理糾紛力不從心而言,主要也是司法權(quán)威的問題。法院作了生效判決得不到執(zhí)行,有的是權(quán)大于法的干擾,有的是法不責(zé)眾的抗法,有的是法治觀念落后的問題,等等。當(dāng)前,司法體制正在改革,在這場改革中,立案難和解決好是處理糾紛不公、公信力不足和司法權(quán)威不足等所要解決的重要問題。按照司法改革和強化法治權(quán)威的原則,解決好上述問題才是法治化的必由之路和正確方向。

其二,政策性訴求納入信訪體系,司法體系一般不涉及政策性訴求事項。政策性訴求的最大特征,就是信訪人所提出的投訴請求涉及法律、政策等這些制度性內(nèi)容,解決這類投訴請求往往需要改變法律、政策的制度性規(guī)定。這不是司法功能所可以涵蓋的內(nèi)容,恰好是信訪應(yīng)該涵蓋的事項。從信訪實踐看,政策性訴求主要有這樣幾種情形：

一是非法律性利益訴求。在社會主義初級階段,法律調(diào)整社會事務(wù)的范圍是有限的。有些不屬于法律調(diào)整和規(guī)范的事項,即便發(fā)生信訪利益訴求,也屬于非法律性的利益訴求,應(yīng)當(dāng)納入信訪系統(tǒng)而不是司法系統(tǒng)解決。因為司法所要解決的事項,須是法律范疇內(nèi)的事項,超出或者不在法律范疇內(nèi)的事項,由司法系統(tǒng)依照法律規(guī)則和程序解決,屬“文不對題”“強人所難”。須知不在法律調(diào)整范疇的事項當(dāng)屬政策調(diào)整范疇事項,屬于群眾工作范疇,理應(yīng)由信訪系統(tǒng)具體問題具體解決。

從橫向看,有非法律性利益訴求,不僅過去有現(xiàn)在有,將來也還會有。因為法律并不規(guī)定所有事項,也不解決所有問題。但這些事項以及由此發(fā)生的矛盾和糾紛卻涉及信訪人的切身利益,不能不提供適當(dāng)?shù)那兰右越鉀Q。對于領(lǐng)導(dǎo)干部來講,所謂群眾利益無小事就包含這類利益訴求事項。例如,領(lǐng)導(dǎo)干部因辦公用房超標(biāo)被問責(zé)引發(fā)的信訪,單位內(nèi)部因政策性房屋分配、購買引發(fā)的信訪,等等,都不屬于法律范疇內(nèi)的事項,而屬于黨規(guī)黨紀(jì)調(diào)整范疇的事項,諸如此類。

從縱向看,有歷史遺留問題訴求。新中國六十多年的發(fā)展過程中,以政策為主治國理政是常態(tài)。隨著不同時期的政策變化,遺留下來一些信訪事項。如1957年“右派”處理遺留問題,建國初期的私房改造遺留問題,1962年公職人員的退職遺留問題,知識青年上山下鄉(xiāng)遺留問題,赤腳醫(yī)生、鄉(xiāng)村教師、代課教師遺留問題等。這些信訪訴求的解決,本就不在法律規(guī)定的范圍之內(nèi),法律也從來沒有調(diào)整過這些事項。而且,這些遺留問題的解決,有很高的政治、政策性要求。歷史遺留問題的處理,需要根據(jù)中央及有關(guān)部門處理歷史遺留問題的新政策性規(guī)定。有些歷史遺留問題,中央和有關(guān)部門有處理的政策性規(guī)定,有些則沒有處理的政策性規(guī)定,或者雖然有政策性規(guī)定,但信訪人所投訴請求的事項,又不在政策性規(guī)定之中,需要重新請示、研究、處理等。當(dāng)然,也有一些歷史遺留類信訪,涉及土改、公私合營事項，即使這些政策方針沒錯也會發(fā)生信訪訴求,這些信訪訴求自然不會滿足。

二是解決政策合理性訴求。在信訪事項中,有一些信訪投訴請求,僅從訴求上看是信訪人的個體權(quán)利義務(wù)問題,但實際上涉及的是法律、政策性規(guī)定問題，是法律和政策性規(guī)定在執(zhí)行中遇到了阻礙、對抗的問題,而解決這些訴求則涉及法律、政策性規(guī)定的改變問題。例如,根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定,征收耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費這四項。土地補償費,為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。安置補助費,按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計算。每一個需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補助費標(biāo)準(zhǔn),為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。征收其他土地的土地補償費和安置補助費標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補償標(biāo)準(zhǔn),由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。另外,依照本條規(guī)定支付土地補償費和安置補助費,尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的,經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn),可以增加安置補助費。但是,土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。國務(wù)院根據(jù)社會、經(jīng)濟發(fā)展水平,在特殊情況下,可以提高征收耕地的土地補償費和安置補助費的標(biāo)準(zhǔn)*參見《中華人民共和國土地管理法》第47條規(guī)定。該法2004年8月28日第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第十一次會議通過修訂。。按照上述法律規(guī)定,耕地的土地補償費的最高標(biāo)準(zhǔn)是十倍,安置補償費的最高標(biāo)準(zhǔn)是六倍。其他土地的土地補償費和安置補償費由省級政府參照耕地補償費規(guī)定,即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)。另外,省級政府批準(zhǔn)可以增加安置補償費最高到30倍,等等。無論是法律直接規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)即法定標(biāo)準(zhǔn),還是省級政府依法作出的規(guī)定即規(guī)定標(biāo)準(zhǔn),都無法滿足信訪人的利益訴求。這就意味著信訪人所要求的實際上是“法外開恩”,要增加補償標(biāo)準(zhǔn)和補償費。在土地征用類信訪事項中,有些信訪就屬于對法定和規(guī)定的補償標(biāo)準(zhǔn)的信訪。如果信訪人按照法定途徑進入司法,司法依現(xiàn)行法律審判,必然還是這個標(biāo)準(zhǔn)補償,所以,信訪人轉(zhuǎn)而進入信訪途徑,試圖通過信訪滿足其利益訴求。

三是解決困境困難訴求。在一些信訪事項中,信訪人提出的利益訴求不符合法律、政策規(guī)定,不屬于合法權(quán)益,而屬于非法利益。對于這類訴求,簡單地說,就是依法不予承認(rèn),不予保護,順理成章。但問題在于,不承認(rèn)、不保護、不滿足這類非法利益訴求,信訪人利益會受損,甚至可能陷入生活困境。例如,2011年1月21日國務(wù)院頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》規(guī)定,對認(rèn)定為違法建筑和超過批準(zhǔn)期限的臨時建筑,不予補償。在一個信訪案件中,一個農(nóng)民由于賭博輸?shù)袅苏睾头课?。于是未?jīng)任何批準(zhǔn)擅自在村外山腳下建設(shè)一個臨時棚屋居住,十幾年后這個地方逐漸修建了十幾個未經(jīng)批準(zhǔn)的房屋。當(dāng)這些違法建設(shè)的土地要被征用，對房屋進行補償時,根據(jù)立法規(guī)定,未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建的房屋均屬不予補償?shù)倪`法建設(shè)。當(dāng)?shù)卣牟疬w補償方案規(guī)定,有批準(zhǔn)手續(xù)修建的房屋是一個高標(biāo)準(zhǔn)的補償,未批準(zhǔn)修建的房屋是另一個低標(biāo)準(zhǔn)的補償。該農(nóng)民由于未經(jīng)批準(zhǔn)擅自修建房屋,屬于違法建設(shè),只給予低標(biāo)準(zhǔn)補償。該農(nóng)民不服反復(fù)上訪,要求按合法建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)補償,因為低標(biāo)準(zhǔn)的補償不足以建設(shè)或購買新房,信訪人陷入生活困難境地。這類信訪涉及的是,嚴(yán)格執(zhí)行法律政策的結(jié)果使信訪人陷入生活困境。從政策上講,對于陷入生活困境的信訪人我們又不能不管,不能不救。是在拆房不補償之后再救濟，還是在拆除房屋進行補償時就一并救濟？法律的邏輯是拆歸拆,救歸救,但實踐的邏輯經(jīng)常不是這樣的,而是拆房與救濟混同進行,可能用提高補償標(biāo)準(zhǔn)的方法達到救濟的目的。息事寧人,事了訪了。筆者認(rèn)為,應(yīng)該按照法律的邏輯和法治的思維、法治的方式來處理拆房補償?shù)膯栴},是法律問題,歸司法系統(tǒng)解決；是救濟問題，歸信訪系統(tǒng),按生活困難政策事項處理。當(dāng)然,這類信訪比較復(fù)雜,除了上述法律和社會政策托底之間的糾結(jié)之外,管理部門、執(zhí)法機關(guān)不堪點評的管理執(zhí)法狀況,更增加了這些信訪事項的復(fù)雜性和多樣性。一些違法建設(shè)事后補給了審批手續(xù),另有一些違法建設(shè)沒有補給審批手續(xù),或者即便是違法建設(shè)也給予了補償?shù)?使這類事項的處理更為撲朔迷離和剪不斷理還亂。

其三,消除司法系統(tǒng)內(nèi)的信訪。按照法定途徑提出的利益訴求進入司法系統(tǒng)后,就須依法律規(guī)則和法定的司法程序處理解決,而不應(yīng)再用另外一套規(guī)則和信訪程序處理解決,即消除系統(tǒng)滲透現(xiàn)象。換言之,不能在訴訟案件處理問題上另起爐灶。否則,個案上有可能有糾錯效果,但從制度體系上看則會影響司法權(quán)威和有損法治的規(guī)律性。

按照法律規(guī)定,訴訟程序?qū)嵭兴募墐蓪徑K審制,再加一個申訴再審程序和檢察院的抗訴程序,即二加二程序。如果二加二訴訟程序尚不足以作出正確的判斷和決斷,那要么是認(rèn)識問題,要么就是司法人員出了問題。實際上,絕大多數(shù)訴求的處理,經(jīng)過訴訟的二加二司法程序,公正和法治是可以保證的。更為重要的是,我們必須遵循司法結(jié)果和訴訟程序,這是法治的原則和法治的規(guī)律性。如果我們一邊建立司法系統(tǒng)和訴訟程序制度,一邊又對其結(jié)果和程序的遵守采取實用主義的選擇性態(tài)度,滿意的遵守，不滿意的就另啟信訪系統(tǒng),這種“唯利是圖”的結(jié)果論,就是對法治的損害。具體有以下幾種情形：

一是在法律上已經(jīng)喪失起訴期限或者訴訟時效的利益訴求,司法程序不應(yīng)當(dāng)受理,信訪也同樣不應(yīng)當(dāng)受理。在有的案件中,當(dāng)事人因為喪失起訴期限或者超過法定訴訟時效,起訴被司法駁回之后,另行通過信訪途徑又進入司法,司法機關(guān)按信訪規(guī)則和程序把拒之門外的訴求又接收了進來。這種做法使得法律關(guān)于訴訟時效和起訴期限的規(guī)定形同虛設(shè),既不合法又得不償失,應(yīng)當(dāng)加以糾正。

二是已經(jīng)經(jīng)過了所有訴訟程序終審判決生效的案件,當(dāng)事人通過信訪又“激活”了訴訟程序,案件再次進入審查審核階段,甚至再啟訴訟程序,案件處理成為了“重新來過”。這種做法使得原有的生效判決幾成“兒戲”。如果敗訴方可以通過信訪途徑再啟訴端,那么勝訴方是否也可以依此再來呢?嚴(yán)肅的法律和司法,很容易演變成為一個矛盾和糾紛處理的循環(huán)圓，所有的當(dāng)事人都在這個圓中進行循環(huán),只有循環(huán)到滿意的點時當(dāng)事人才會退出這個循環(huán)圓。更有甚者,有些當(dāng)事人已經(jīng)滿足利益訴求離開了這個循環(huán)圓,但一段時間后,又再次進入這個循環(huán)圓,試圖獲得更大的和不斷的利益。當(dāng)事人不遵重法律和司法的權(quán)威,但制度不能不遵重法律和司法的權(quán)威。所以,循環(huán)圓的現(xiàn)象必須得到糾正,從人類歷史發(fā)展規(guī)律上看,糾紛和矛盾的解決,不能是一個循環(huán)圓,而只能是一條線。線再長都有終點,而圓則沒有終點。沒有終點,就沒有是非,沒有規(guī)則,沒有權(quán)威,也不可能真正做到長治久安和穩(wěn)定有序。所以,司法終了的案件,不能再進入信訪系統(tǒng)處理,也包括不能進入司法系統(tǒng)內(nèi)的信訪系統(tǒng)再處理。

三是在訴訟程序過程中,當(dāng)事人中途放棄訴訟程序轉(zhuǎn)而進入信訪途徑的問題。例如,當(dāng)事人在一審判決生效后沒有上訴,該判決生效；或者當(dāng)事人在二審過程中退出,一審判決生效；或者當(dāng)事人在一審過程中就退出(撤訴、不應(yīng)訴等),法院缺席判決生效；或者法院同意撤訴結(jié)案,等等，無論哪一種情形,都是訴訟程序中途退出轉(zhuǎn)而尋求信訪，其法律結(jié)果無非兩種:一種是已有生效判決,另一種是已有生效裁定?？傊?司法已經(jīng)處理過了。對此類訴求,歸類上當(dāng)屬《信訪條例》規(guī)定的法定途徑解決事項,信訪不能受理和處理。而且,在實體上、程序上已經(jīng)訴訟程序處理過了,信訪也不能再受理和處理。嚴(yán)守信訪的政策性事項和非法律利益訴求事項的界限,不能信訪與司法界限不清,相互滲透,彼此影響。

[1] 胡錦濤.堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗[R].中國共產(chǎn)黨第十八次代表大會，2012-12-18.

[2] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定[R].中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議，2013-11-12.

[3] 中共中央政治局.中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定[R].中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，2014-10-23.

The function of the letters and visits is divided into two levels, namely, the relief, the right and the policy demands of the three. Based on the overlapping of the function of the petition and the judicial function, there are two parallel systems in the right remedy, which leads to the problem of two kinds of system selection and system penetration. To solve the problem is to make the complaint function of the rule of law, the core is defined petitions and judicial jurisdiction, thus establishing the legal principle of the complainant or the parties appeal petition and judicial treatment, the judicial dealing with legal affairs, petition processing policy affairs.

petition; function; scope of jurisdiction

2015-12-06

楊小軍，男，浙江義烏人，國家行政學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，主要從事行政法、行政執(zhí)法研究。

D912.1

A

10.16152/j.cnki.xdxbsk.2016-02-012

霍 麗]

On the Theory of the Rule of Law in the Function of Petition

YANG Xiao-jun

(SchoolofLaw,NationalFacultyAdministration，Beijing100089，China)