潘慧琳

編者按：

“立善法于天下，則天下治；立善法于一國(guó)，則一國(guó)治?！毙轮袊?guó)成立以來(lái)，經(jīng)過(guò)數(shù)代人的努力，我國(guó)的法律體系從無(wú)到有，并日益完備。

近幾年來(lái)，從中央到地方都在實(shí)踐“開(kāi)門(mén)立法”，立法的質(zhì)量和可操作性有了大幅的提升。然而，由于立法和執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中的欠缺，再加上部分市民的法治意識(shí)差距，不少法律法規(guī)變成了“擺設(shè)”，有些法律法規(guī)從頒布施行開(kāi)始就沒(méi)有真正得到過(guò)有效的執(zhí)行。

蘇格拉底說(shuō)過(guò)：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！痹诂F(xiàn)實(shí)中，有法不依有時(shí)比無(wú)法可依更可怕。雖然二者都導(dǎo)致了社會(huì)問(wèn)題無(wú)法解決，但是有法不依還傷害了法律尊嚴(yán)。那些“看上去很美”的法律法規(guī)，如果在制訂之時(shí)就脫離實(shí)際情況，或者執(zhí)行體制沒(méi)有理順，存在著很多管理錯(cuò)位問(wèn)題，那么，注定其在執(zhí)行中很難有生命力，而且還會(huì)使民眾逐漸養(yǎng)成不守法、不服從政策的壞習(xí)慣，并將助長(zhǎng)社會(huì)上投機(jī)鉆營(yíng)、膽大妄為等不良風(fēng)氣，進(jìn)而嚴(yán)重侵蝕社會(huì)的法治根基。

有法律界人士就此指出，我國(guó)現(xiàn)行有效的法律法規(guī)、司法解釋涉及到各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域，就其數(shù)量來(lái)說(shuō)，應(yīng)是一個(gè)法制很“健全”的國(guó)家，甚至可能屬于世界上的法律“大國(guó)”之一。只要是“良法”，數(shù)量多應(yīng)是好事。但是，如果把法律法規(guī)當(dāng)作“擺設(shè)”，人為地造成“有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究”的局面，那么，有再多的立法又有什么用？

本刊本期梳理了2016年中央和地方新的法津法規(guī)，并對(duì)多部法規(guī)雖頒布多年但未執(zhí)行或執(zhí)行不力的情況進(jìn)行了分析，最后提出了應(yīng)對(duì)的措施，以期引導(dǎo)執(zhí)法者正確執(zhí)行法律。

2016年國(guó)家實(shí)施的法律法規(guī)

跨入2016年，全面二孩落地、居住證制度實(shí)施、大氣污染防治“史上最嚴(yán)”……從2016年1月1日起，一批新規(guī)開(kāi)始實(shí)施，將影響你我的生活。

從嚴(yán)治黨新號(hào)角吹響

《中國(guó)共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》2016年1月1日起施行。黨建領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者普遍認(rèn)為，修訂后的兩大黨規(guī)，把黨的十八大以來(lái)治黨管黨的實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化為道德和紀(jì)律要求，通篇貫穿著“全面”與“從嚴(yán)”兩個(gè)關(guān)鍵詞，吹響了全面從嚴(yán)治黨的新號(hào)角，意義重大，影響深遠(yuǎn)。

條例規(guī)定，各省、區(qū)、市黨委可根據(jù)本條例，結(jié)合各自工作的實(shí)際情況，制定單項(xiàng)實(shí)施規(guī)定。專家們建議，應(yīng)加快配套制度建設(shè)，著手修訂完善其他黨內(nèi)法規(guī)，探索建立不敢腐、不能腐、不想腐的有效機(jī)制。

公務(wù)員差旅費(fèi)執(zhí)行新標(biāo)準(zhǔn)

2016年1月1日開(kāi)始，中央和國(guó)家機(jī)關(guān)差旅住宿費(fèi)開(kāi)始執(zhí)行新的標(biāo)準(zhǔn)。至此，公務(wù)員出差時(shí)的“吃住行”全都重新劃定了紅線，標(biāo)準(zhǔn)也越來(lái)越細(xì)。住宿費(fèi)部分城市提高標(biāo)準(zhǔn)，大連等分淡旺季；交通費(fèi)省部級(jí)才能坐頭等艙，市內(nèi)交通每天80元包干；食費(fèi)每天補(bǔ)助100元，不能吃魚(yú)翅燕窩等高檔菜。

全面二孩政策開(kāi)始施行

全國(guó)人大常委會(huì)表決通過(guò)了《人口與計(jì)劃生育法修正案》，全面二孩政策自2016年1月1日起正式實(shí)施。這就意味著，2016年元旦以后出生的二孩，都是合法的。

衛(wèi)計(jì)委指導(dǎo)司副司長(zhǎng)周美林說(shuō)，衛(wèi)計(jì)委將通過(guò)多種途徑，采取各種政策措施，推動(dòng)全面二孩政策的落實(shí)。針對(duì)現(xiàn)在一些群眾反映的生不起、生不出等問(wèn)題，衛(wèi)計(jì)委也將會(huì)同相關(guān)部門(mén)，加強(qiáng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題的研究，逐步建立和完善相關(guān)的家庭發(fā)展政策體系。

部分房奴還款壓力減小

2015年3月份以前，5年以上貸款基準(zhǔn)利率為6.15%，經(jīng)過(guò)了3月、5月、6月、8月和10月的5次降息后，目前的房貸基準(zhǔn)利率為4.9%，降幅達(dá)20‰據(jù)悉，各家銀行的房貸政策大都為次年調(diào)，即銀行利率調(diào)整后，次年1月1日開(kāi)始執(zhí)行新利率，因此大部分“老房奴”的月供將從1月份開(kāi)始調(diào)整。

按照等額本息還款法，在每月還款金額不變的情況下，由于2016年要還的利息下降，本金自然上升，下降的利息和增長(zhǎng)的本金抵消，多出來(lái)的錢(qián)實(shí)際上是多還的本金。2月份以后，貸款月供就恢復(fù)正常，會(huì)比2015年低。因此，銀行人士提醒，在2016年1月份還款日之前，多存一些本金，以備還款使用。

落戶大城市不再是夢(mèng)

《居住證暫行條例》2016年1月1日起施行，持有人可享有六大基本公共服務(wù)和七項(xiàng)便利。六大服務(wù)包括：義務(wù)教育、基本公共就業(yè)服務(wù)、基本公共衛(wèi)生服務(wù)和計(jì)劃生育服務(wù)、公共文化體育服務(wù)、法律援助和其他法律服務(wù)、國(guó)家規(guī)定的其他基本公共服務(wù)。

七項(xiàng)便利包括：按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理出入境證件；按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定換領(lǐng)、補(bǔ)領(lǐng)居民身份證；機(jī)動(dòng)車(chē)登記；申領(lǐng)機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛證；報(bào)名參加職業(yè)資格考試、申請(qǐng)授予職業(yè)資格；辦理生育服務(wù)登記和其他計(jì)劃生育證明材料；國(guó)家規(guī)定的其他便利。

城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化

《城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)服務(wù)規(guī)范》國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)2016年1月1日起實(shí)施。對(duì)參保登記、參保信息變更、保費(fèi)收繳業(yè)務(wù)、養(yǎng)老金待遇支付發(fā)放等方面均作了統(tǒng)一規(guī)定，是全國(guó)各級(jí)社會(huì)保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)開(kāi)展城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)經(jīng)辦服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)的工作指南，具有專業(yè)性的引導(dǎo)和規(guī)范作用。

對(duì)大氣污染行為處罰力度更大

新《大氣污染防治法》2016年1月1日起施行。修改后的《大氣污染防治》法主要有以下幾個(gè)方面的進(jìn)步：以改善大氣環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，強(qiáng)化地方政府的責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)地方政府的監(jiān)督；堅(jiān)持源頭治理，從推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、調(diào)整能源結(jié)構(gòu)的角度完善相關(guān)的制度；抓主要矛盾，解決突出問(wèn)題；加大了處罰的力度。

2016年地方實(shí)施的法律法規(guī)陜西：

《陜西省食品小作坊監(jiān)督管理辦法》《陜西西省小餐飲管理辦法》《陜西省食品攤販管理辦法》2016年1月1日起實(shí)施。

據(jù)介紹，《陜西省食品小作坊監(jiān)督管理辦法》明確，食品小作坊生產(chǎn)許可證有效期為3年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道辦食品藥品監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)日常監(jiān)管，對(duì)食品小作坊每季度應(yīng)不少于1次現(xiàn)場(chǎng)巡查。其中強(qiáng)調(diào)小作坊不得生產(chǎn)專供嬰幼兒、孕產(chǎn)婦和其他特定人群的食品；聲稱具有特定保健功能的食品；乳制品、飲料、冷凍飲品、速凍食品、罐頭制品、果凍食品；采用傳統(tǒng)釀制工藝以外的其他方法生產(chǎn)酒類(lèi)、醬油和醋；接受委托生產(chǎn)加工或者分裝食品；國(guó)家和省人民政府禁止生產(chǎn)加工的其他食品。

《陜西省小餐飲管理辦法》明確，小餐飲經(jīng)營(yíng)許可證有效期為2年，任何單位和個(gè)人不得偽造、變?cè)?、冒用、出租、出借或者以其他形式轉(zhuǎn)讓小餐飲經(jīng)營(yíng)許可證。被吊銷(xiāo)許可證者，直接負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人自處罰之日起5年內(nèi)不得從事餐飲經(jīng)營(yíng)工作。小餐飲經(jīng)營(yíng)者不得經(jīng)營(yíng)裱花蛋糕、生食水產(chǎn)品以及其他法律、法規(guī)規(guī)定的不得經(jīng)營(yíng)的食品。

甘肅：

《甘肅省老年人權(quán)益保障條例》2016年1月1日起實(shí)施。

甘肅省人大常委會(huì)內(nèi)務(wù)司法辦公室副主任王蘭介紹，該條例是在1999年頒布的《甘肅省實(shí)施老年人權(quán)益保障法辦法》的基礎(chǔ)上修訂而成的，由原實(shí)施辦法的29條擴(kuò)展到9章60條，主要明確了老年人獲得物質(zhì)幫助、享受社會(huì)服務(wù)和社會(huì)優(yōu)待、參與社會(huì)發(fā)展及共享發(fā)展成果等4個(gè)方面的權(quán)益。

在社會(huì)保障方面，條例規(guī)定了縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)建立老年人高齡生活補(bǔ)貼制度，逐步對(duì)經(jīng)濟(jì)困難的失能老人根據(jù)其失能程度給予護(hù)理補(bǔ)貼。對(duì)于人們關(guān)注的老年人基本醫(yī)療服務(wù)，條例則有不少含金量高的新規(guī)定。比如條例明確衛(wèi)生和計(jì)生部門(mén)也應(yīng)當(dāng)組織基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)為轄區(qū)常住老年人免費(fèi)建立健康檔案，并提供每年一次的免費(fèi)體格檢查。

廣東：

《廣東省突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)指揮官工作規(guī)范（試行）》2016年1月1日起實(shí)施。

《規(guī)范》明確提出，現(xiàn)場(chǎng)指揮官在抵達(dá)突發(fā)事件現(xiàn)場(chǎng)前，要做好組織成立現(xiàn)場(chǎng)指揮部、及時(shí)形成初步處置方案（意見(jiàn)）、迅速調(diào)用救援力量和應(yīng)急物資、遠(yuǎn)程指導(dǎo)現(xiàn)場(chǎng)處置等前期工作；到達(dá)現(xiàn)場(chǎng)后，要立即察看現(xiàn)場(chǎng)、聽(tīng)取匯報(bào)、組織會(huì)商、傳達(dá)落實(shí)上級(jí)批示（指示）精神、制定應(yīng)急處置方案、部署處置任務(wù)、決定依法應(yīng)急征用、實(shí)地督查應(yīng)急處置方案落實(shí)情況、向上級(jí)回報(bào)現(xiàn)場(chǎng)處置情況、配合做好重特大突發(fā)事件處置督查等工作；突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，要做好提出終止應(yīng)急響應(yīng)建議、督促做好征用財(cái)產(chǎn)返還或應(yīng)急補(bǔ)償、組織總結(jié)評(píng)估等工作。

廣西：

《企業(yè)公示信息抽查暫行辦法實(shí)施細(xì)則》《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理制度》《嚴(yán)重違法企業(yè)名單管理制度》2016年1月1日起實(shí)施。

三個(gè)文件的出臺(tái)，從法律上規(guī)范和固定了以“寬進(jìn)嚴(yán)管”為核心的事中事后監(jiān)管制度，有助于加快建立和完善廣西企業(yè)信用體系，構(gòu)建公平競(jìng)爭(zhēng)、健康有序、規(guī)范發(fā)展的市場(chǎng)環(huán)境。

其中，《企業(yè)公示信息抽查暫行辦法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定，通過(guò)電腦隨機(jī)搖號(hào)的方式，每年度按照全區(qū)企業(yè)總量不少于3%的比例抽取檢查企業(yè)名單，組織對(duì)企業(yè)公示信息的情況進(jìn)行檢查。

按照《企業(yè)經(jīng)營(yíng)異常名錄管理制度》，企業(yè)未按照規(guī)定的期限公示年度報(bào)告等四種情形之一的，列入經(jīng)營(yíng)異常名錄。

《嚴(yán)重違法企業(yè)名單管理制度》規(guī)定，對(duì)被列入經(jīng)營(yíng)異常名錄屆滿3年仍未履行公示義務(wù)的企業(yè)，實(shí)施嚴(yán)重違法企業(yè)名單管理。

出現(xiàn)上述情況的企業(yè)在政府采購(gòu)、工程招投標(biāo)、國(guó)有土地出讓、授予榮譽(yù)稱號(hào)等工作中，將依法予以限制或者禁入。

鄭州：

《鄭州市人大常委會(huì)關(guān)于修改<鄭州市城鄉(xiāng)規(guī)劃管理?xiàng)l例）的決定》2016年1月1日起施行。

修改后的《條例》根據(jù)鄭州情況，主要做了以下修改：

新增一條：市、縣（市）、上街區(qū)城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)結(jié)合城市整體風(fēng)貌特色、空間景觀結(jié)構(gòu)、公共空間系統(tǒng)、實(shí)施運(yùn)作機(jī)制等內(nèi)容，組織編制城市設(shè)計(jì)。編制城市設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)符合經(jīng)依法批準(zhǔn)的城市總體規(guī)劃和控制性詳細(xì)規(guī)劃，召開(kāi)論證會(huì)，并征求社會(huì)公眾的意見(jiàn)。

針對(duì)地下空間開(kāi)發(fā)，《條例》新增內(nèi)容：地下空間的開(kāi)發(fā)和利用應(yīng)當(dāng)編制專項(xiàng)規(guī)劃，在符合城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的前提下，優(yōu)先滿足防災(zāi)減災(zāi)、人民防空、地下交通、地下管網(wǎng)等基礎(chǔ)設(shè)施的需要。開(kāi)發(fā)利用地下空間，應(yīng)當(dāng)辦理規(guī)劃許可手續(xù)。與地面工程一并開(kāi)發(fā)利用地下空間的，應(yīng)當(dāng)與地面建設(shè)工程一并辦理規(guī)劃許可手續(xù)；獨(dú)立開(kāi)發(fā)利用地下空間的，應(yīng)當(dāng)單獨(dú)辦理規(guī)劃許可手續(xù)。

針對(duì)村民自建住房的問(wèn)題，《條例》中新增一條：村民住宅建設(shè)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格控制建筑高度、建筑層數(shù)和建筑面積，未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位或者個(gè)人應(yīng)當(dāng)無(wú)條件自行拆除，其費(fèi)用自負(fù)。

現(xiàn)狀：

多部法規(guī)出臺(tái)后形同虛設(shè)

廣東：多部民生法規(guī)頒布多年未執(zhí)行

在廣東的各條高速公路上行駛，常常會(huì)遭遇到收費(fèi)站外大堵塞的情況。有不少駕車(chē)者質(zhì)疑：不是說(shuō)收費(fèi)站每條通道超過(guò)5輛車(chē)就要免費(fèi)放行嗎？為何有規(guī)定卻沒(méi)有執(zhí)行？

據(jù)了解，收費(fèi)站免費(fèi)放行的規(guī)定是在“沒(méi)有開(kāi)足通道”的前提下實(shí)行的，但在開(kāi)足通道的情況下就不管用了。2003年3月1日起施行的《廣東省公路條例》第四十五條規(guī)定：公路收費(fèi)站應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)現(xiàn)場(chǎng)管理，保障收費(fèi)通道的暢通；因未開(kāi)足通道而造成其他通道平均5臺(tái)以上車(chē)輛堵塞的，應(yīng)當(dāng)免費(fèi)放行并開(kāi)足通道。也就是說(shuō)，如果已經(jīng)開(kāi)足收費(fèi)通道而依然出現(xiàn)堵塞狀況的話，收費(fèi)站是可以繼續(xù)對(duì)車(chē)輛進(jìn)行收費(fèi)的。正因?yàn)槿绱耍@一“免費(fèi)通行”條例實(shí)施多年卻沒(méi)有真正發(fā)揮過(guò)作用。

業(yè)內(nèi)人士表示：“其實(shí)每個(gè)收費(fèi)站都很清楚什么時(shí)候是車(chē)流高峰期，那時(shí)正好是車(chē)輛繳費(fèi)最集中的時(shí)候，誰(shuí)都不會(huì)無(wú)動(dòng)于衷去關(guān)閉部分收費(fèi)車(chē)道，讓到手的銀子白白流走。所以在實(shí)際操作中，這個(gè)‘免費(fèi)通行的條文根本就沒(méi)有真正起到過(guò)作用?！?/p>

跟“免費(fèi)通行”條例相似，廣東省的不少規(guī)定在實(shí)際執(zhí)行上打了折扣，甚至成了“一紙空文”。

就拿出租屋管理來(lái)說(shuō)，《廣州市出租屋管理?xiàng)l例》中明確規(guī)定：出租人向暫住人員出租房屋必須遵守《廣東省城鎮(zhèn)房屋租賃條例》，并向當(dāng)?shù)毓才沙鏊暾?qǐng)領(lǐng)取《出租房屋治安管理許可證》。暫住人員入住出租屋，必須憑本人居民身份證到暫住地公安派出所或其指定機(jī)構(gòu)申報(bào)暫住登記。

但現(xiàn)實(shí)情況是，出租人或承租方很少主動(dòng)履行上述規(guī)定，這一規(guī)范出租屋管理的規(guī)定在廣州市基本沒(méi)有得到執(zhí)行。廣州出租屋管理中心有關(guān)工作人員表示，雖然對(duì)出租屋的管理一直在加強(qiáng)監(jiān)管和執(zhí)法力度，但目前廣州市的業(yè)主不登記備案以逃避稅收的情況仍較為普遍。

同樣，自2009年7月1日起開(kāi)始實(shí)施的《廣州市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例》也是基本沒(méi)有得到執(zhí)行。該條例明確規(guī)定：一戶只能養(yǎng)一只犬，出來(lái)遛犬要用犬繩牽領(lǐng)；除了專門(mén)為犬只提供服務(wù)或者開(kāi)設(shè)專門(mén)的犬只服務(wù)區(qū)域外，博物館、公園、美術(shù)館、風(fēng)景區(qū)、動(dòng)物園等公共場(chǎng)所都禁止攜帶犬只進(jìn)入。然而，在傍晚6點(diǎn)至晚上10點(diǎn)之間，廣州市區(qū)的許多公共場(chǎng)所內(nèi)，寵物犬隨處可見(jiàn)。有些遛犬的市民完全沒(méi)有用犬繩牽領(lǐng)犬只，而是讓它們到處亂跑亂竄，有一些犬甚至在玩耍時(shí)追逐老人與兒童。

還有，“限塑令”的執(zhí)行情況也令人堪憂，除超市等賣(mài)場(chǎng)能堅(jiān)持提供有償塑料袋外，在一度曾得到控制的農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)、快餐店等場(chǎng)所，免費(fèi)提供塑料袋的情況死灰復(fù)燃。在廣州市的多家菜市場(chǎng)，“限塑令”在這里幾乎沒(méi)有得到執(zhí)行，賣(mài)菜的攤位都在為買(mǎi)菜的市民提供免費(fèi)的塑料袋。

在廣東省，立法出臺(tái)后沒(méi)有得到執(zhí)行的還遠(yuǎn)不止這些，如《廣州市出租汽車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，的土司機(jī)可拒載醉酒者和精神病患者。事實(shí)上，的士司機(jī)一般不會(huì)拒載醉酒者。另外，《廣州市公共汽車(chē)電車(chē)客運(yùn)管理?xiàng)l例》規(guī)定，當(dāng)車(chē)內(nèi)溫度高于26℃時(shí)必須開(kāi)啟空調(diào)設(shè)施降低溫度，然而很多市民和部分公交車(chē)司機(jī)竟然表示，“不知道這一規(guī)定”。

鄭州：“天天挖溝”缺的不只是一個(gè)“禁挖令”

“新鋪設(shè)瀝青路面又被挖開(kāi)了，鋪好的綠化帶也被毀了，真可惜。”2015年11月5日，位于鄭州市隴海路與中州大道交叉口的隴海高架地面快速路，瀝青路面被挖開(kāi)了50米左右，與瀝青路面同時(shí)建好的花壇、花壇內(nèi)的綠植、人行道也全被挖開(kāi)。而隴海路快速路11月1日正式開(kāi)通，時(shí)隔僅4天。

“鄭州鄭州天天挖溝，一天不挖不叫鄭州?！睋?jù)說(shuō)鄭州很早就有了這樣一句傳播很廣的流行語(yǔ)。有人會(huì)認(rèn)為，“天天挖溝”的鄭州，缺的是一個(gè)像南京等城市一樣的“禁挖令”，有人建議鄭州應(yīng)直接向南京學(xué)習(xí)。

“有禁不止”的城市亂象，在全國(guó)具有一定的普遍性?！敖麩熈睢薄敖芰睢钡冉?，有幾個(gè)是執(zhí)行得像樣的？“鄭州鄭州天天挖溝”，這只是全國(guó)“馬路拉鏈”的一個(gè)縮影。如此挖溝不止的城市“景觀”，幾乎每個(gè)城市都有。這種遍地開(kāi)花的“馬路拉鏈”，早就讓市民苦不堪言，怨聲載道。

對(duì)此，盡管北京、杭州、武漢、廈門(mén)、西安、南京等城市將“新建道路5年內(nèi)不得開(kāi)挖”的規(guī)定，寫(xiě)入地方性法規(guī)，但規(guī)定似乎沒(méi)能完全阻止“馬路拉鏈”。事實(shí)上，即使有此規(guī)定的城市，新建道路也難免出現(xiàn)被“開(kāi)膛破肚”的現(xiàn)象。最典型的是南京2013年3月1日起施行的《南京市城市治理?xiàng)l例》的“失靈”。雖然條例明確規(guī)定了“新建道路5年內(nèi)不得開(kāi)挖”，但這個(gè)規(guī)定并沒(méi)能管得住幾近瘋狂的“季挖挖”。

或?yàn)榱思骖櫞饲啊稐l例》得不到落實(shí)的現(xiàn)狀，南京市2014年6月出臺(tái)了《關(guān)于建立健全城市管理長(zhǎng)效機(jī)制的意見(jiàn)》，對(duì)“新建道路5年內(nèi)不得開(kāi)挖”的要求作了進(jìn)一步細(xì)化：對(duì)每年需要開(kāi)挖道路實(shí)行年初規(guī)劃、分步實(shí)施的方式，予以嚴(yán)格審批把關(guān)。每年確定開(kāi)挖道路總量和同步開(kāi)挖面積占比等剛性指標(biāo)，并向社會(huì)公示，嚴(yán)格控制道路開(kāi)挖行為，減少施工擾民。施工原則上采用頂管方式，一定距離內(nèi)不得重復(fù)開(kāi)挖。

頂管雖好，但是新的擔(dān)心隨之而來(lái)，這會(huì)不會(huì)給“馬路拉鏈”開(kāi)辟新的渠道，使新建不滿5年的道路被“開(kāi)膛破肚”，在頂管方式的相對(duì)隱蔽模式下，大行其道？若如此，治挖新政不僅難以改變城市地下管網(wǎng)各自為政、各行其是的亂象，還會(huì)加大城市治理的成本，造成更大的地下浪費(fèi)。

由此可見(jiàn)，“天天挖溝”的鄭州，缺的不只是一個(gè)“禁挖令”。要改變亂象，一要強(qiáng)化城市建設(shè)規(guī)劃的科學(xué)性、可持續(xù)性；二要強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行程序的監(jiān)督力度；三要完善對(duì)官員政績(jī)的考核評(píng)價(jià)體系。

主因：法規(guī)執(zhí)行過(guò)于“寬”和“軟”

有法學(xué)界人士表示，沒(méi)有得到很好執(zhí)行的法律和法規(guī)，基本上是涉及民生方面的。究其原因，不外乎就是公眾沒(méi)有自覺(jué)遵守以及執(zhí)法部門(mén)執(zhí)行不到位。

就拿在公共場(chǎng)所禁止吸煙的規(guī)定來(lái)說(shuō)，就遭遇了形同虛設(shè)的尷尬。1995年廣州市人民政府頒布實(shí)施的《關(guān)于禁止在公共場(chǎng)所吸煙的通告》規(guī)定，在醫(yī)院、車(chē)站等禁止吸煙的公共場(chǎng)所吸煙者，給予行政罰款20元；對(duì)在禁止吸煙范圍內(nèi)不設(shè)禁煙標(biāo)志或設(shè)置煙具者，給予罰款10。元至500元。實(shí)際上，15年過(guò)去了，公共場(chǎng)所吸煙的人仍然比比皆是。有人大代表表示，從實(shí)際執(zhí)行情況來(lái)看，對(duì)違反規(guī)定的吸煙人員的處罰措施基本無(wú)法執(zhí)行，其中緣由，一方面，是執(zhí)法不到位，沒(méi)有專人監(jiān)管；另一方面，可能是出于“法不責(zé)眾”的原因，執(zhí)法部門(mén)不愿執(zhí)行。

廣州大學(xué)法學(xué)院副教授李偉指出，法律法規(guī)一旦制定，就要嚴(yán)格執(zhí)行，只有做到寬嚴(yán)相濟(jì)，才能較好地發(fā)揮懲戒功能。“嚴(yán)”，并非是不分青紅皂白動(dòng)輒按“最上限”懲處，而是不折不扣地依法辦事。執(zhí)法只有做到寬嚴(yán)相濟(jì)、懲當(dāng)其罪、處當(dāng)其過(guò)，才能有效地維護(hù)其權(quán)威性。目前存在的問(wèn)題是，法律法規(guī)在執(zhí)行中往往過(guò)于“寬”和“軟”，例如“犬只限養(yǎng)”，發(fā)現(xiàn)有人違禁，一般礙于情面無(wú)人追究，即使追究也是輕描淡寫(xiě)，最終導(dǎo)致法不責(zé)眾。這樣一來(lái)，法律法規(guī)就會(huì)失去其規(guī)范、制約的效用。

應(yīng)對(duì)：“開(kāi)門(mén)立法”應(yīng)充分采納民間意見(jiàn)

有專家指出，立法和執(zhí)法監(jiān)督過(guò)程中的欠缺，再加上部分市民的意識(shí)差距，使一些法規(guī)變成了嚇唬人的“稻草人”。近幾年來(lái)，越來(lái)越多的地方正在實(shí)踐著“開(kāi)門(mén)立法”，在立法的過(guò)程中，要加強(qiáng)立法調(diào)研，充分采納民間尤其是可能成為執(zhí)法對(duì)象者的意見(jiàn)，只有這樣，才能避免自上而下的法規(guī)和執(zhí)法遭到自下而上的無(wú)視甚至抵制。當(dāng)然，僅有好的法規(guī)是不夠的，必須同時(shí)強(qiáng)調(diào)執(zhí)法監(jiān)督的嚴(yán)肅性。

有法學(xué)界人士認(rèn)為，立法的可執(zhí)行性不僅值得廣大市民關(guān)注，更值得立法者及法學(xué)界人士思考。法律的制定不光是禁止，更需要對(duì)問(wèn)題的出路進(jìn)行疏通與指導(dǎo)。就拿限制燃放煙花爆竹這個(gè)話題來(lái)說(shuō)，這項(xiàng)法規(guī)本身與中國(guó)傳統(tǒng)文化可能有所抵觸，所以，這項(xiàng)法規(guī)在實(shí)施過(guò)程中就一再進(jìn)行修改，先是全面禁放，后又改成限放，但效果依然不佳。這一現(xiàn)象恰恰說(shuō)明了我們?cè)诹⒎ǖ倪^(guò)程中缺乏民眾參與，使得法律法規(guī)在執(zhí)行過(guò)程中的可行性不強(qiáng)。

“法律法規(guī)有一定的前瞻性，意味著有部分規(guī)定在現(xiàn)有情況下難以執(zhí)行，但執(zhí)法難的主要原因還是行政機(jī)關(guān)執(zhí)法不力。有些執(zhí)法機(jī)關(guān)官僚思想嚴(yán)重，沒(méi)有服務(wù)意識(shí)，應(yīng)該讓他們知道拿這份工資就要履行應(yīng)有的職責(zé)?！贬槍?duì)這一問(wèn)題，廣東省人大代表、律師朱列玉認(rèn)為，應(yīng)該加強(qiáng)行政執(zhí)法宣傳；同時(shí)，要加強(qiáng)監(jiān)察工作，對(duì)沒(méi)有履責(zé)的行政機(jī)關(guān)或者行政人員進(jìn)行行政處罰。