涂永珍

黨的十八大以來，習(xí)近平總書記在一系列講話中闡述了推進(jìn)全面依法治國(guó)進(jìn)程中提高立法質(zhì)量的重要性，指出“不是什么法都能治國(guó)，不是什么法都能治好國(guó)；越是強(qiáng)調(diào)法治，越是要提高立法質(zhì)量”。古今中外治國(guó)理政的無數(shù)實(shí)踐證明，國(guó)有良法，方能善治；若無良法，難有善治。2014年10月，黨的十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）把提高立法質(zhì)量提到前所未有的高度。2015年3月15日，十二屆全國(guó)人大根據(jù)黨的十八大、十八屆三中、四中全會(huì)的精神通過了關(guān)于修改《中華人民共和國(guó)立法法》（以下簡(jiǎn)稱《立法法》），將提高立法質(zhì)量明確為立法的一項(xiàng)基本要求在總則中加以規(guī)定。這些預(yù)示著在全面推進(jìn)依法治國(guó)的新常態(tài)下，實(shí)現(xiàn)依法治省，必須在提高地方立法質(zhì)量上下功夫。據(jù)此，本文以黨的十八屆四中全會(huì)《決定》、《立法法》以及習(xí)近平總書記關(guān)于依法治國(guó)的重要論述為指導(dǎo)，結(jié)合河南省地方立法工作實(shí)際及存在的問題，就如何提高河南省地方立法質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)河南省委九屆九次全會(huì)提出的全面推進(jìn)依法治省提出一些建設(shè)性的思考。

一、當(dāng)前河南省地方立法工作的基本情況和取得的主要成就

（一）地方法規(guī)體系逐步完備

截至2013年12月底，河南省人大常委會(huì)先后審議通過的地方性法規(guī)規(guī)章185件，其中，審查批準(zhǔn)鄭州、洛陽兩個(gè)有立法權(quán)的市法規(guī)規(guī)章107件（鄭州市63件，洛陽市44件）。這些法規(guī)涉及到規(guī)范本省經(jīng)濟(jì)、文化、民生、社會(huì)保障和生態(tài)環(huán)境等方方面面，為河南改革開放、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定提供了良好的法制環(huán)境。

（二）突出地方特色

多年來，河南省人大常委會(huì)在維護(hù)憲法權(quán)威，保持國(guó)家法律統(tǒng)一的情況下立足河南實(shí)際，注重立法精細(xì)化，以解決實(shí)際問題為導(dǎo)向，立足打造“四個(gè)河南”，走出中原立法的特色之路。比如《河南省歷史文化名城保護(hù)條例》《河南南省安陽殷墟保護(hù)管理?xiàng)l例》《鄭州市嵩山歷史建筑群保護(hù)管理?xiàng)l例》等法規(guī)，為河南省文化產(chǎn)業(yè)和旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展提供了法制保障。

（三）拓展公民有序參與地方立法的途徑，提高參與質(zhì)量

立法為民，民主立法才能體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的主人翁地位。自地方立法工作開展以來，河南省已經(jīng)基本形成了民主立法的工作機(jī)制。一是向社會(huì)公開征集地方立法規(guī)劃項(xiàng)目；二是舉行立法聽證會(huì)；三是深入基層，通過召開座談會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)等形式，開展立法調(diào)研，直接聽取人民群眾意見；四是開展立法評(píng)估，就法規(guī)實(shí)施情況聽取人民群眾的意見，等等。

（四）適時(shí)做好“立改廢釋”工作

近幾年來，河南省人大常委會(huì)結(jié)合本省全面深化改革的實(shí)際，積極推動(dòng)立法工作由單純重視制定新法到適應(yīng)改革發(fā)展新需求“改廢釋”工作機(jī)制轉(zhuǎn)變。如河南省人大常委會(huì)2014年至2018年地方立法規(guī)劃73件項(xiàng)目中，修訂占39件，占總規(guī)劃的53.4%；2014年度立法的8件審議項(xiàng)目，修訂項(xiàng)目占6件，達(dá)75%。同時(shí)，省人大常委會(huì)相繼修改和廢止了45部不適應(yīng)當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的地方性法規(guī)，不僅有效地維護(hù)了憲法權(quán)威和國(guó)家法制的統(tǒng)一，也使河南省地方性立法主動(dòng)適應(yīng)發(fā)展新常態(tài)，滿足發(fā)展新需求。

（5ti）立法技術(shù)不斷提高

為了加強(qiáng)和改進(jìn)河南省地方立法工作，提高立法質(zhì)量，2003年省人大就制定了《河南地方立法技術(shù)規(guī)范》，對(duì)法規(guī)的名稱、題注、結(jié)構(gòu)、內(nèi)容、用語都做了比較詳細(xì)具體的規(guī)定。

二、提高河南省地方立法質(zhì)量的制約因素

（一）河南省人大常委會(huì)立法權(quán)存在虛置現(xiàn)象，沒有充分發(fā)揮好在地方立法工作中的主導(dǎo)作用

一是人大常委會(huì)還缺乏有效的機(jī)制和途徑來獲取社會(huì)各個(gè)階層的立法訴求，實(shí)踐中大多數(shù)立法草案都是由部門起草的，多少存在部門利益立法現(xiàn)象，人大常委會(huì)在修改時(shí)協(xié)調(diào)難度比較大，影響了立法的公正公平性；二是人大常委會(huì)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的力度不夠，特別是涉及部門之間、不同群體之間以及管理者與相對(duì)人之間的利益沖突；三是人大常委會(huì)組成人員參加調(diào)研論證的工作機(jī)制尚未健全。

（二）立法和改革決策銜接不夠緊密，導(dǎo)致法規(guī)不太“管用”

一是立法體例上片面追求“大而全”“小而全”，盡可能注重法規(guī)體系的完備，而缺乏法規(guī)的實(shí)用性、針對(duì)性和可操作性；二是簡(jiǎn)單照搬上位法，凸顯地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化生態(tài)發(fā)展的地方特色不夠；三是對(duì)地方政府權(quán)力負(fù)面清單規(guī)定的比較粗放，沒有設(shè)置相應(yīng)的程序，責(zé)任規(guī)定的過于原則，等等。

（三）沒有形成常態(tài)化的地方法規(guī)清理修改解釋工作機(jī)制，導(dǎo)致法的客觀性和協(xié)調(diào)性不夠

一是與上位法沖突。表現(xiàn)為：有的實(shí)施性法規(guī)的上位法已經(jīng)修改或者廢止，地方性法規(guī)沒有及時(shí)修改，創(chuàng)制性法規(guī)出臺(tái)在國(guó)家法律或者行政法規(guī)之前，上位法出臺(tái)后，地方性法規(guī)沒有及時(shí)修改等，導(dǎo)致地方立法與國(guó)家法律或行政法規(guī)規(guī)定不一致；二是有的地方性法規(guī)規(guī)定自身之間的沖突，其中部門權(quán)力、職能交叉現(xiàn)象比較嚴(yán)重；三是有的地方性法規(guī)、規(guī)章在制定時(shí)就不符合客觀性和實(shí)踐性要求，等等。

（四）地方立法利益平衡性不夠，存在“六重六輕”現(xiàn)象

由于在過去的地方立法中不太重視社會(huì)各個(gè)群體的利益關(guān)系，實(shí)踐中出現(xiàn)“重公權(quán)、輕私權(quán)；重管理、輕服務(wù)；重許可、輕監(jiān)管；重權(quán)力、輕責(zé)任”，以及對(duì)公民“重義務(wù)、輕權(quán)利；重處罰、輕教育”的“六重六輕”現(xiàn)象。今后河南省地方立法者在進(jìn)行利益衡量時(shí)，必須體現(xiàn)法的公平正義之價(jià)值功能，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)利益分配所涉及的各個(gè)方面。

三、提高河南省地方立法質(zhì)量，助推依法治省的對(duì)策建議

（一）在堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)下，充分發(fā)揮省人大的主導(dǎo)作用

黨的十八屆四中全會(huì)明確強(qiáng)調(diào)：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征，是社會(huì)主義法治的最根本的保障?！彼?，河南省人大常委會(huì)在立法工作中，對(duì)重要的法規(guī)草案，在提請(qǐng)省人大常委會(huì)審議之前，應(yīng)向省委報(bào)告，立法中遇到的重大問題應(yīng)向省委請(qǐng)示，在決策時(shí)應(yīng)取得省委的支持。年度立法計(jì)劃、重大立法項(xiàng)目要報(bào)省委批準(zhǔn)或討論決定。凡是省委研究確定的改革經(jīng)驗(yàn)成熟事項(xiàng)，就要抓緊擬定法規(guī)草案，全面準(zhǔn)確地體現(xiàn)省委的決策，從而保證地方立法正確的政治方向。同時(shí)，按照十八屆四中全會(huì)《決定》的要求，還要充分發(fā)揮省人大常委會(huì)在地方立法中的主導(dǎo)作用，真正落實(shí)省委對(duì)地方立法工作的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一。

（二）加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域地方立法，注重立法和改革決策相銜接

河南省地方立法要主動(dòng)適應(yīng)全面深化改革要求，跟進(jìn)改革探索，做到重大改革于法有據(jù)。從河南省的實(shí)際情況來看，目前以下幾個(gè)重大改革發(fā)展規(guī)劃對(duì)立法有明顯需求：一是實(shí)現(xiàn)跨區(qū)域發(fā)展的有法可依問題；二是對(duì)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的立法要跟上；三是對(duì)河南省10個(gè)省直管縣的法律適用要有明確的立法解釋；四是圍繞美麗河南建設(shè)，加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)、生態(tài)建設(shè)、資源節(jié)約、污染防治等方面地方立法，等等。

（三）依法明確地方政府權(quán)力的邊界，實(shí)現(xiàn)公權(quán)力與私權(quán)利的平衡性

由于權(quán)力任性的特點(diǎn)，需要依法明確政府權(quán)力的邊界，劃出紅線杠杠，特別是許可權(quán)、處罰權(quán)、強(qiáng)制權(quán)的設(shè)置需要合法合理。實(shí)踐中，公權(quán)與私權(quán)沖突已經(jīng)成為當(dāng)前河南省社會(huì)治理面臨的較為嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)問題。尤其是在征地拆遷工作中，時(shí)常發(fā)生公權(quán)與私權(quán)的碰撞，不僅使人民群眾的利益受損，也減損了地方政府的公信力。因而，在地方立法過程中，要重視對(duì)私權(quán)利的保護(hù)，以此制約政府的公權(quán)力。同時(shí)還要強(qiáng)化對(duì)私權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)措施和途徑，盡可能使公權(quán)與私權(quán)處于平衡狀態(tài)。

（四）做好設(shè)區(qū)的市的立法工作，注重法的協(xié)調(diào)性

一是維護(hù)法律法規(guī)的統(tǒng)一，即：設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)不得同憲法、法律、行政法規(guī)和省人大制定的地方性法規(guī)相抵觸。二是省人大常委會(huì)要統(tǒng)籌把握，特別注意法規(guī)的協(xié)調(diào)性。按照《立法法》的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)要報(bào)省級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后實(shí)施。如果發(fā)現(xiàn)法規(guī)中有重大違法問題或者與上位法相抵觸，可以退回省轄市人大常委會(huì)進(jìn)行修改，也可以向市人大常委會(huì)提出不予批準(zhǔn)的建議。