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“四知四清四掌握”工作運行機制存在的問題及對策*

*[決策咨詢項目]本文系中共新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校2014年決策咨詢項目“‘四知四清四掌握’工作運行機制存在的突出問題和解決辦法”的研究成果。

陳奇彪

摘要“四知四清四掌握”社區(qū)工作制度是新疆城鎮(zhèn)社區(qū)黨組織和居委會服務(wù)群眾、凝聚民心、保穩(wěn)定、促和諧的重要舉措。由于社區(qū)流動人口不斷大量增加等新情況，“四知四清四掌握”在實施中遇到具體困難，也存在一些突出問題：社區(qū)工作人員入戶難，入戶率減少；社區(qū)工作內(nèi)容繁雜、“四知四清四四掌握”工作受到影響；住戶較多社區(qū)“四知四清四掌握”工作不扎實；社區(qū)工作人員身份與行政職能沖突，“四知四清四掌握”難度大；社區(qū)工作人員整體結(jié)構(gòu)與新形勢工作任務(wù)不相適應(yīng)；社區(qū)工作人員流動頻繁，影響“四知四清四掌握 ”工作正常開展。“四知四清四掌握”的一些工作要求納入新疆地方性法規(guī)建設(shè)；剝離應(yīng)由相關(guān)行政部門履行的職責，進一步科學界定社區(qū)工作；提高社區(qū)管理的科學技術(shù)含量，精煉社區(qū)工作人員隊伍；完善監(jiān)督、堵塞漏洞、確保社區(qū)工作人員深入居民；強化對社區(qū)工作人員輪流培訓，提高工作能力；把人口多的大社區(qū)拆分幾個社區(qū)；公安派出所掌握的社區(qū)居民信息應(yīng)與社區(qū)共享；整合平臺，保障工作高效。

關(guān)鍵詞四知四清四掌握城市社區(qū)工作運行機制問題對策

“四知四清四掌握”社區(qū)工作制度是新疆城鎮(zhèn)社區(qū)黨組織和居委會服務(wù)群眾、凝聚民心，保穩(wěn)定、促和諧的重要舉措，對維護新疆社會穩(wěn)定起到了積極作用?！八闹那逅恼莆铡笔侵?知轄區(qū)住戶的每個家庭成員基本情況及其社會關(guān)系，知每個家庭經(jīng)濟狀況，知每個家庭成員的政治表現(xiàn)，知每個家庭成員遵紀守法情況；轄區(qū)就業(yè)情況清，重點人員情況清，流動人口情況清，貧困群體情況清；掌握轄區(qū)基本情況及社情動態(tài)，掌握轄區(qū)宗教活動情況，掌握轄區(qū)居民的熱點難點問題，掌握轄區(qū)各類積極分子情況。自2007年11月，自治區(qū)黨委組織部印發(fā)新黨組通字[2007]85號文件，要求在全區(qū)推行“四知四清四掌握”工作機制到2015年已八個年頭，目前“四知四清四掌握”執(zhí)行狀況如何？能否適應(yīng)新形勢新情況、存在什么問題？2014年7月至9月，筆者等一行7人先后分赴烏魯木齊、伊寧市、阿克蘇地區(qū)等，針對新疆城市社區(qū)“四知四清四掌握”工作存在的問題開展深入社區(qū)調(diào)研。

一、目前社區(qū)開展“四知四清四掌握”工作基本情況

“四知四清四掌握” 社區(qū)工作管理制度，在實踐中有了新的發(fā)展與創(chuàng)新，內(nèi)容也有了改革。很多社區(qū)對“四知四清四掌握” 實行網(wǎng)格化管理，力求及時掌握轄區(qū)內(nèi)每個居民家庭、流動人口、出租房屋等的基本情況。有的社區(qū)實行 “四類管理法”，對社區(qū)常住人口和流動人口按照放心戶、基本戶、重點工作戶、重點管控戶等實行分類管理和服務(wù)。其基本情況概括如下：

1.普遍重視建立相關(guān)制度

從各社區(qū)調(diào)研情況看，各級地方黨委、政府對社區(qū)維穩(wěn)與服務(wù)工作非常重視，不定期督促檢查社區(qū)的各項工作。社區(qū)普遍制定“四知四清四掌握”相關(guān)制度。如“出租房屋登記備案制”、“干部包戶責任制”等。要求社區(qū)工作人員做到小區(qū)入住一名流動人員,社區(qū)必須24小時以內(nèi)了解其基本信息。社區(qū)制定有較完善的“重大情況漏報緩報責任倒查追究制度”、“居民基本情況登記”等制度。筆者所調(diào)研的社區(qū)大部分制定有考核社區(qū)干部的制度，如《社區(qū)信息管理考核細則》《社區(qū)包戶干部督查績效考核制度》等，并將這些制度作為一項重要工作內(nèi)容納入年終考核工作中。

2．改進工作方法、發(fā)展新措施

社區(qū)在貫徹“四知四清四掌握”實踐中創(chuàng)新了“四類管理法”、即“四化管理”、“三三六六制”、“二維碼信息采集系統(tǒng)”①等新方法。并發(fā)動群眾、“群防群治”，發(fā)揮十戶長、單元長、樓長作用，由群眾積極配合，報送租房戶、住戶的材料及有關(guān)信息。筆者所調(diào)研的社區(qū)大部分實施“網(wǎng)格”化管理，采取“網(wǎng)格長—包戶人—網(wǎng)格員”三級管理模式，把流動人口和出租房屋管理服務(wù)作為“網(wǎng)格化”管理重點。

3．加強領(lǐng)導，確定職責

各社區(qū)基本成立與“四知四清四掌握” 工作有關(guān)的領(lǐng)導小組，形成由街道黨政領(lǐng)導包社區(qū)、社區(qū)支部書記包巷、社區(qū)干部包戶的“四知四清四掌握”工作格局。成立“四知四清四掌握”工作機制聯(lián)席會議，下設(shè)辦公室，把“四知四清四掌握”工作機制作為當前加強基層組織建設(shè)的一項重點工作。如烏魯木齊市一些區(qū)強化了社區(qū)書記對社區(qū)包戶干部隨機抽查倒查機制。凡發(fā)現(xiàn)漏登、不登入戶信息的，扣除績效獎。筆者走訪的烏魯木齊市某區(qū)五個社區(qū)，均建立了“四知四清四掌握”工作臺帳，數(shù)量不一(基本上都有三四十本)，收錄了近三千名常住人口和約2萬名流動人口的基本信息。

二、“四知四清四掌握”工作運行機制存在的突出問題

1.社區(qū)工作人員入戶難，入戶率減少

社區(qū)干部入戶是主動密切聯(lián)系居民，了解居民實際情況，獲取相關(guān)信息，幫助居民解決矛盾與困難的積極有效方法。但居民對“四知四清四掌握”政策知曉率較低，社區(qū)干部入戶居民有的不配合，反感，甚至不開門。加之社區(qū)工作人員人手有限，工作繁重，入戶率明顯減少。采取“二維碼”技術(shù)的社區(qū)，存在個別社區(qū)工作人員責任心不強，利用“二維碼”技術(shù)漏洞作假，規(guī)避走訪居民與入戶工作。有些社區(qū)，對重點戶和流動人口了解核實只能采取帶任務(wù)入戶,比如填表格,傳達有關(guān)文件等理由來保障入戶任務(wù)完成。社區(qū)在登記流動人口和租房信息方面，出現(xiàn)個別社區(qū)工作人員與租房者不見面情況。為了方便，房主往往代替租房者將租房人身份證、居住證、租房協(xié)議等證件拿到社區(qū)辦公室，報社區(qū)工作人員登記，由此出現(xiàn)租房者多人，只提供一個身份證登記現(xiàn)象，對此應(yīng)引起重視。從整體看，社區(qū)干部深入居民不夠，尤其是非重點社區(qū)，許多居民不認識社區(qū)干部。

2.社區(qū)工作內(nèi)容繁雜、“四知四清四掌握”工作受到影響

很多職能部門工作交由社區(qū)負責，社區(qū)工作繁雜，如計劃生育、城市文明、環(huán)境衛(wèi)生、黨政工群、中小學入學率管理、精神文明工作、安全生產(chǎn)、疫苗接種等工作均由社區(qū)負責。社區(qū)工作多頭管理，很多機制難達其實效。社區(qū)面臨各職能部門十幾個網(wǎng)絡(luò)平臺，要求所有工作全部納入網(wǎng)格化，網(wǎng)格化維護穩(wěn)定作用受到?jīng)_擊。有些社區(qū)人口眾多，每名社區(qū)工作者包戶達200～300戶，甚至500多戶，工作任務(wù)多頭，管不過來，為完成任務(wù)，難免出現(xiàn)胡亂填報住戶信息情況，網(wǎng)格化管理有流于形式跡象。

3.住戶較多社區(qū)“四知四清四掌握”工作不扎實

部分流動人口眾多的大社區(qū)很難切實達到“四知四清四掌握”工作機制要求。烏市某街道辦下轄的27個社區(qū)中，上萬戶的社區(qū)占1/3，大部分社區(qū)都已超過6千戶。社區(qū)干部抱怨稱要求社區(qū)干部做到“四知”不現(xiàn)實。掌握社區(qū)重點人員和流動人口情況是做好社區(qū)維護穩(wěn)定工作的重點和難點。社區(qū)干部在掌握社區(qū)重點人員和流動人口信息方面還存在一些不足。

4．社區(qū)工作人員身份與行政職能沖突，“四知四清四掌握”難度大

社區(qū)不享有行政執(zhí)法權(quán)，因而造成有些職能行使陷入困境。諸如核實經(jīng)濟收入涉及個人隱私，居民不愿向社區(qū)透露真實收入。另外有些疆內(nèi)少數(shù)民族流動人員真實身份、家庭情況、經(jīng)濟狀況、政治表現(xiàn)了解難較度大。居民收入、職業(yè)等欄目難免出現(xiàn)工作人員隨意填寫，沒有正確傳遞真實信息。

有的地區(qū)要求社區(qū)保障小學入學率達99%；初中入學率達98%，計劃生育超生率不能到18‰。社區(qū)工作人員只有監(jiān)督權(quán)，沒有行政執(zhí)法權(quán)，不僅難以管理與完成，而且分散精力，影響維穩(wěn)與服務(wù)工作。

許多職能部門將蓋章職能推向社區(qū)，居民拿著各種各樣證明要求審查蓋章，許多蓋章事項并非社區(qū)權(quán)限，消耗社區(qū)干部維穩(wěn)精力，造成與居民諸多矛盾。

5．社區(qū)工作人員整體結(jié)構(gòu)與新形勢工作任務(wù)不相適應(yīng)

社區(qū)工作人員在完成新形勢下的工作任務(wù)時，力量仍顯不足，如伊寧市社區(qū)承擔30多項工作，社區(qū)一個網(wǎng)格員還要了解100戶左右居民情況,有的社區(qū)一個網(wǎng)格員承擔400多戶。任務(wù)重、人手不夠是其面臨的最大困難。阿克蘇地區(qū)一些社區(qū)雖然按每個社區(qū)5～7名國家干部標準加大了干部力量配備，并配備12～20名左右的聘用人員和公益性崗位安置人員。入戶走訪、分片包戶任務(wù)仍十分繁重，有些社區(qū)每名干部與居民的比例達到1：2000左右。調(diào)研烏魯木齊市天山區(qū)轄區(qū)的五個社區(qū)，其在編干部人數(shù)為10～14人不等。全部都是一崗雙責，既要承擔社區(qū)具體承辦的業(yè)務(wù)工作又要承擔包戶工作，工作雜，任務(wù)重，壓力大。有時為了迎接上級領(lǐng)導檢查，社區(qū)不得不放下包戶工作，使“四知四清四掌握”工作不能保持常態(tài)，出現(xiàn)疏漏。大部分社區(qū)，男女干部比例嚴重失調(diào)，男干部普遍偏少，有的社區(qū)工作人員二三十人，只有四五人是男性，給夜間入戶和其他一些維穩(wěn)工作帶來不便。業(yè)務(wù)工作新手多、熟悉基層情況少、懂“雙語”干部少，社區(qū)干部整體素質(zhì)仍偏低。

6．社區(qū)工作人員流動頻繁，影響“四知四清四掌握 ”工作正常開展

社區(qū)都配備有大量的公益性崗位工作人員，因工資少、待遇差而影響其積極性。此外，公崗工作人員流動性大、更換頻繁。一些社區(qū)經(jīng)常兩個月左右人員就會換一茬。其后果是對“四知四清四掌握”工作嚴重影響，新來的又得從頭開始熟悉居民信息與各項工作。

三、對策建議

1．將“四知四清四掌握”的一些工作要求納入新疆地方性法規(guī)建設(shè)

“四知四清四掌握”工作機制有利于維護社會穩(wěn)定和服務(wù)居民。從2009年全面推行以來，積累了不少成功經(jīng)驗。因此，可將“四知四清四掌握”在實踐中切實可行的內(nèi)容，成功做法，總結(jié)完善，上升為新疆地方性法規(guī)，可“先行先試”。

我們同“三股勢力”的斗爭是長期的、復(fù)雜的、尖銳的，以法的形式規(guī)范“四知四清四掌握”工作管理制度，能保障其常態(tài)化；法是權(quán)利義務(wù)的社會規(guī)范，“四知四清四掌握”部分內(nèi)容的法治化，有利于強化社區(qū)工作人員工作責任心；同時以法治方式授權(quán)或委托基層社區(qū)某些行政管理權(quán)，社區(qū)干部就能依法行使職權(quán)，有益于社區(qū)管理和居民配合，有利于維護基層穩(wěn)定。

2．剝離應(yīng)由相關(guān)行政部門履行的職責，進一步科學界定社區(qū)工作

社區(qū)承擔過多職責，整日應(yīng)付各種驗收檢查，必然嚴重影響“四知四清四掌握”，沖淡社區(qū)服務(wù)居民與維護穩(wěn)定兩大職責?？煽紤]在街道辦事處設(shè)立“行政性服務(wù)大廳”，目前社區(qū)一些行政職能可由街道辦承擔。有些職能如開婚姻狀況證明等都應(yīng)回歸相應(yīng)行政部門去完成?；鶎邮蔷S護社會穩(wěn)定的重點領(lǐng)域，也是最容易出問題的地方。要保障與規(guī)范社區(qū)工作人員有足夠的時間深入居民，服務(wù)居民，聯(lián)系群眾。

3.提高社區(qū)管理的科學技術(shù)含量，精煉社區(qū)工作人員隊伍

如何解決社區(qū)工作人員人手不夠的矛盾：第一，應(yīng)建立數(shù)字化社區(qū)。政府出資幫助社區(qū)實現(xiàn)視頻網(wǎng)絡(luò)全覆蓋監(jiān)控，加強視頻化、網(wǎng)絡(luò)化、信息化的技術(shù)支持，只有這樣才能避免陷入增人、增資、增編制、增機構(gòu)的怪圈。第二，對社區(qū)管理和對流動人口的信息獲取，要形成物業(yè)公司、業(yè)主委員會、社區(qū)居委會三方合力，此外還要充分發(fā)揮樓棟長、單院長、十戶長作用。由于物業(yè)公司涉及收取居民物業(yè)費等工作，對居民信息掌握較好，讓物業(yè)公司、社區(qū)居民也參與到社區(qū)治理中，充分調(diào)動社會組織和群眾力量，可在一定程度上緩解人手不夠的問題。

如何解決人員不穩(wěn)定和結(jié)構(gòu)性問題，提高社區(qū)工作人員待遇是穩(wěn)定社區(qū)工作人員的直接辦法。“四知四清四掌握”工作質(zhì)量好壞并不是由人數(shù)多寡直接決定的，而主要是由人的素質(zhì)和工作態(tài)度決定。要改革招“公崗”只求數(shù)量不求質(zhì)量的狀況，與其招15人、每人發(fā)3000元工資，不如精簡隊伍，只招10人、每人發(fā)4000元工資。這樣，工資水平的提高可以吸引更多人才留下來，同時也會吸引更多男性同志加入社區(qū)建設(shè)，逐步解決社區(qū)隊伍不穩(wěn)定、人員素質(zhì)不高、男女比例失調(diào)的問題。

4．完善監(jiān)督、堵塞漏洞、確保社區(qū)工作人員深入居民

任何先進的技術(shù)、手段都是輔助工作，不能取代社區(qū)工作人員親自深入居民和入戶工作，這是了解社情民意，維護和諧穩(wěn)定直接有效的方法。對數(shù)字化等工作要改革完善，以保障不定期入戶核實掃碼。要完善監(jiān)督，堵塞漏洞，堅決防止不深入居民的作假現(xiàn)象。

5．強化對社區(qū)工作人員輪流培訓，提高工作能力

目前對社區(qū)書記主任的培訓有所加強，但針對社區(qū)工作人員的學習培訓工作仍然薄弱。建議制定社區(qū)工作人員教育培訓規(guī)劃，明確教育培訓目標、內(nèi)容和任務(wù)。堅持對社區(qū)所有在崗工作人員不定期分批輪訓，包括進崗培訓、在崗培訓。采取基本理論和業(yè)務(wù)知識學習、考察、專題培訓、經(jīng)驗交流相結(jié)合等形式，達到增長才干、強化責任、開闊視野、提高能力和個人素質(zhì)。目前，有些大學畢業(yè)生分配到社區(qū)擔任干部，對社區(qū)吸收新鮮力量有積極意義，但由于工作不熟、專業(yè)不對口等問題，建議在新疆高校試點開設(shè)“社工”專業(yè)的本科班，畢業(yè)后分配到各社區(qū)，充實專業(yè)力量 。

6．把人口多的大社區(qū)拆分為幾個社區(qū)

隨著城鎮(zhèn)化的推進，社區(qū)流動人口也快速增長，有些社區(qū)住戶多，規(guī)模大，有限的社區(qū)力量難以應(yīng)對急劇膨脹的社區(qū)事務(wù)，當務(wù)之急是要在科學劃分社區(qū)人口和規(guī)模基礎(chǔ)上，實行部分規(guī)模過大社區(qū)的分社，以提高管理的有效性。

7．公安派出所掌握的社區(qū)居民信息應(yīng)與社區(qū)共享

對社區(qū)居民信息的掌握，如房產(chǎn)、戶籍等，公安派出所有很詳實的信息登記，如果能與社區(qū)共享，社區(qū)據(jù)此進行確認，可極大地提高入戶效率。在流動人口聚集的部分重點社區(qū)如果能共享小賓館的信息平臺，可及時了解轄區(qū)內(nèi)流動人口情況，有效提高監(jiān)控效率。

8．整合平臺，保障工作高效

目前，社區(qū)錄入平臺一共有6個，包括警綜平臺、流動人口管理平臺、居住證平臺、計劃生育平臺、勞動和社會保障平臺和昆侖網(wǎng)平臺。6個平臺意味著一個社區(qū)干部要將同樣的一戶信息錄入6次，如果后期需要更新，同樣的一戶信息要在6個平臺分別更新，非常麻煩。建議將6個平臺整合成一個綜合性的平臺，使每一戶的信息(姓名、性別、年齡、職業(yè)、宗教信仰、家庭成員、政治面貌、計劃生育、戶籍遷出遷入、社會保障、有無犯罪記錄等等)能綜合完整地呈現(xiàn)在一個平臺里，而不用因為一戶的不同信息而在不同的平臺里查找。這樣不僅可以節(jié)約社區(qū)干部的工作時間，也有利于新來的社區(qū)干部通過平臺了解住戶信息。

注釋：

①“四類管理法”:在對轄區(qū)各類情況做到四知四清四掌握的基礎(chǔ)上，堅持重點人員重點抓的原則，對社區(qū)所有常住人口和流動人口按照放心戶、基本戶、重點工作戶、重點管控戶實行分類管理的一種方式。“四化管理”:即運用單位化管理、網(wǎng)格化覆蓋、社會化服務(wù)、數(shù)字化支撐的模式，實現(xiàn)社區(qū)各項工作穩(wěn)步開展?！叭啤?指流動人口租房后三小時內(nèi)出租人上報承租人信息，六小時內(nèi)社區(qū)民警和干部入戶登記承租人信息。流動人口退租后三小時內(nèi)出租人上報情況，六時內(nèi)社區(qū)要將承租人信息進行注銷的一種管理制度?！岸S碼信息采集系統(tǒng)”:對流動人口進行信息化采集，實現(xiàn)入戶刷碼進行管理。將二維碼依照房東名字、房屋住址、房間號張貼，并錄入房間內(nèi)每位流動人口、上傳至二維碼平臺，最后用社區(qū)WIN7系統(tǒng)電腦，登錄二維碼平臺進行人工錄入。

〔責任編輯：石夢華〕

文獻標識碼中國圖書分類號D669.3A

文章編號1671-4741(2016)01-0057-04

[作者簡介]陳奇彪，中共新疆維吾爾自治區(qū)黨委黨校法學部主任，教授。