景天魁,楊建海，2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

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底線公平和非繳費(fèi)性養(yǎng)老金：多層次養(yǎng)老保障體系的思考

景天魁1,楊建海1，2

(1.中國(guó)社會(huì)科學(xué)院 社會(huì)學(xué)研究所，北京 100732；2.北京工商大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，北京 100048)

十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家明顯加大了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度，意在構(gòu)筑多層次、多元化的養(yǎng)老保障制度。國(guó)家在促進(jìn)補(bǔ)充養(yǎng)老保障發(fā)展的同時(shí)，更應(yīng)該結(jié)合中國(guó)城鄉(xiāng)二元的社會(huì)結(jié)構(gòu)特征，重視廣大城鄉(xiāng)居民尚無有效養(yǎng)老保障的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，盡快建立以底線公平為價(jià)值理念的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金，滿足全體老年國(guó)民的基本生活保障需求，以此推動(dòng)多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)。

“底線公平”;非繳費(fèi)性養(yǎng)老金;多層次養(yǎng)老保障

建立和完善多層次養(yǎng)老保障體系始終是中國(guó)政府在養(yǎng)老領(lǐng)域的政策目標(biāo)。 十八屆三中全會(huì)以來， 國(guó)家明顯加大了補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持力度， 已經(jīng)出臺(tái)多個(gè)政策文件促進(jìn)養(yǎng)老保障體系的發(fā)展。 從個(gè)稅遞延繳納以促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展， 到?jīng)Q定進(jìn)行機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金改革， 再到以稅收優(yōu)惠促進(jìn)購買商業(yè)健康保險(xiǎn)， 這些政策文件的出臺(tái)清晰地表明政府對(duì)建立補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的支持力度和決心。 但是， 國(guó)家在加大市場(chǎng)機(jī)制促進(jìn)多元養(yǎng)老保障發(fā)展的同時(shí)， 也不應(yīng)忽視政府自身的力量， 以保障低收入群體的社會(huì)福祉。 中國(guó)雖然已經(jīng)實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度上的全覆蓋， 但這種基于職業(yè)身份而劃分的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度， 在保障能力上是有差別的， 特別是對(duì)農(nóng)村和城市貧困居民的保障效果尚難令人滿意。 所以， 構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系， 應(yīng)該在完善與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的養(yǎng)老金和大力促進(jìn)各種補(bǔ)充養(yǎng)老措施的同時(shí)， 把底線公平作為制定社會(huì)政策的價(jià)值理念， 基于城鄉(xiāng)二元社會(huì)結(jié)構(gòu)和收入差距較大的社會(huì)現(xiàn)實(shí)， 建立人人都有資格享受的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金， 以滿足那些低收入和社會(huì)弱勢(shì)群體的養(yǎng)老保障權(quán)利， 保障他們的基本生活， 使之避免陷入貧困， 實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平正義。

一、中國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系面臨的挑戰(zhàn)

中國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系的建設(shè)，始于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革。1991年，國(guó)務(wù)院《關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》，第一次提出要“逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度”。此后，在1995年國(guó)務(wù)院頒布的、決定中國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度模式的重要文件《關(guān)于深化企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的通知》中，明確指出：“國(guó)家在建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，保障離退休人員基本生活的同時(shí)，鼓勵(lì)建立企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)，構(gòu)建保障方式多層次的養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。” 此文件的頒布，預(yù)示著多層次養(yǎng)老保障體系建設(shè)的開始?？墒?，由于企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革本身的艱巨性和復(fù)雜性，加上當(dāng)時(shí)國(guó)有企業(yè)改革的急難攻堅(jiān)，作為補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的企業(yè)年金一直沒有發(fā)展起來。直到2004年頒布《企業(yè)年金試行辦法》，才標(biāo)志著多層次養(yǎng)老保障體系在中國(guó)初步確立。

中國(guó)設(shè)定的養(yǎng)老保障體系包括三個(gè)層次：第一層是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，目標(biāo)是收入替代，保障退休人員的基本生活；第二層是以企業(yè)年金為主的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，目標(biāo)是對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的補(bǔ)充，意在提高退休人員的生活待遇；第三層是個(gè)人養(yǎng)老儲(chǔ)蓄，目標(biāo)是鼓勵(lì)社會(huì)成員積極參與養(yǎng)老規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)多元養(yǎng)老。但是，在多層次養(yǎng)老保障體系發(fā)展過程中并沒有實(shí)現(xiàn)制度設(shè)計(jì)的初衷。

首先，雖然中國(guó)已經(jīng)形成以基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)為主體的多層次養(yǎng)老保障體系，然而在實(shí)踐中過分依賴第一層次的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，國(guó)家歷年來公布的《勞動(dòng)就業(yè)社會(huì)保障統(tǒng)計(jì)年報(bào)》顯示，中國(guó)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)金占到個(gè)人養(yǎng)老基金來源的50%以上，而企業(yè)年金則僅占基金來源的5%，且企業(yè)年金的覆蓋范圍還僅局限于部分行業(yè)和企業(yè)，在基金積累規(guī)模、覆蓋率和替代率等方面都非常低。再看個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老。中國(guó)雖然是國(guó)民儲(chǔ)蓄率最高的國(guó)家之一，但是高儲(chǔ)蓄率是源于政府和企業(yè)的高儲(chǔ)蓄，而居民儲(chǔ)蓄僅占GDP的20%，而且很大一部分屬于少數(shù)高收入群體。據(jù)保守估算，中國(guó)5%的儲(chǔ)戶占銀行個(gè)人儲(chǔ)蓄總額的40%，而剩下20億元的個(gè)人存款則屬于13億中國(guó)人，如果平均起來，每個(gè)人的儲(chǔ)蓄額非常之低，顯然遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足養(yǎng)老需求[1]。事實(shí)證明，個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老方式對(duì)養(yǎng)老保障的支持也是心有余而力不足。這表明，雖然中國(guó)養(yǎng)老保障體系是多層次的設(shè)計(jì)，但現(xiàn)實(shí)情況是“一層獨(dú)大”、“一條腿走路”，明顯呈現(xiàn)“頭重腳輕”的格局。

其次，對(duì)中國(guó)多層次養(yǎng)老保障體系造成挑戰(zhàn)的另一個(gè)社會(huì)現(xiàn)實(shí)是，社會(huì)福利長(zhǎng)期“二元分割”和“職業(yè)區(qū)隔”帶來的城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保障問題。有的居民居住在農(nóng)村，或是雖為城市居民但始終未在正規(guī)部門就業(yè)，導(dǎo)致他們僅能享受政府提供的、每月不足百元的“城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金”，這種待遇水平完全無法滿足老年人的基本生活需求，加上家庭養(yǎng)老功能在逐步弱化，可以預(yù)見的是在政府和家庭保障雙方缺失的情況下農(nóng)村老人陷入貧困、甚至是極度困境也就在所難免。如果這種狀況一直持續(xù)下去，對(duì)政府的信譽(yù)和執(zhí)政能力顯然會(huì)帶來嚴(yán)重挑戰(zhàn)。

二、底線公平的理論內(nèi)涵及其實(shí)踐意義

“底線公平”這一概念是2002年筆者在吉林大學(xué)演講時(shí)首次提出來的，2004年發(fā)表的《底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)》對(duì)其進(jìn)行了系統(tǒng)論證。確切地說，“底線公平”是一個(gè)確定和描述社會(huì)公平度的概念[2]。也就是說，雖然社會(huì)個(gè)體的先天稟賦各異、后天環(huán)境不同，造成個(gè)人之間所能獲得的社會(huì)權(quán)利存在極大差異，但是在一個(gè)文明社會(huì)，要有一個(gè)共同認(rèn)可的基本社會(huì)權(quán)利。這個(gè)基本社會(huì)權(quán)利包括“最低生活保障權(quán)利”、“公共衛(wèi)生和醫(yī)療救助權(quán)利”和“受基礎(chǔ)教育的權(quán)利”。在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，基本社會(huì)權(quán)利就是人人能夠享受基本的養(yǎng)老保障。而這些基本社會(huì)權(quán)利就是“底線公平”的概念表述。

具體而言，“底線公平”是指根據(jù)國(guó)民基本生活和發(fā)展需要， 劃定一條社會(huì)共同認(rèn)可的底線。 底線以下的部分是每一個(gè)公民在生活和發(fā)展中共同需要的部分， 其基本權(quán)利必不可少， 否則將對(duì)生存權(quán)和發(fā)展權(quán)產(chǎn)生剝奪。 因此， 無論能力高低、 無論地區(qū)差異， 都需要社會(huì)和政府來提供這種保障。 需要說明的是， “底線公平”不是就保障水平高低的意義而言， 而是就政府和社會(huì)必須保障的、 必須承擔(dān)的責(zé)任意義而言的， 它是政府責(zé)任的“底線”[3]。

(一)“底線公平”的理論內(nèi)涵

第一，“底線公平”是政府的當(dāng)然責(zé)任。根據(jù)社會(huì)公民權(quán)利理論，公民權(quán)的一個(gè)要素是“取得最基本的經(jīng)濟(jì)福利與保障……以及過上相對(duì)于普遍社會(huì)標(biāo)準(zhǔn)而言的體面生活”[4]。公民資格的長(zhǎng)期演化最終促成了西方的福利國(guó)家，而這種建立在權(quán)利觀念基礎(chǔ)上的制度化福利，對(duì)每個(gè)公民來說就是一種權(quán)利且無條件享受。與之相符合，“底線公平”為政府責(zé)任提供了一個(gè)明確的界限，即底線及其以下部分是政府的當(dāng)然責(zé)任，通常是以法定的、強(qiáng)制性的方式予以保障和實(shí)施的。而底線以上的部分，則可以通過多元渠道來解決，政府、企業(yè)、社會(huì)、家庭、個(gè)人等各負(fù)其責(zé)。

第二，“底線公平”是社會(huì)差異之外共同認(rèn)可的底線。 根據(jù)底線公平理論，底線公平就是尋求社會(huì)成員福利需求的“最大公約數(shù)”[5]。既然是“最大公約數(shù)”，它體現(xiàn)的一定是社會(huì)成員的共同需求，而這個(gè)共同需求一定是人人不可避免的基本需求。這也是提出“底線公平”概念的原因，就是要為這個(gè)差異較大的社會(huì)提供一個(gè)實(shí)現(xiàn)公平的基點(diǎn)，尋找全社會(huì)可以共同接受和維護(hù)的價(jià)值基礎(chǔ)，明確政府的責(zé)任“邊界”，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。

第三，“底線公平”體現(xiàn)的是弱勢(shì)群體和底層民眾的基本需求。根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，只有較低的需求滿足以后，才有可能實(shí)現(xiàn)更高層次的需求。作為社會(huì)成員共同需求的“底線公平”，決定著它必然是一種較低層次的基本需求。而作為基本需求的義務(wù)教育、公共衛(wèi)生和基本生活保障等“底線”正是人人所必需的，但是最有可能失去這種基本需求的人群恰恰是底層民眾和弱勢(shì)群體。這就需要社會(huì)政策重點(diǎn)關(guān)注大多數(shù)人的基本利益，滿足弱勢(shì)群體和底層群眾的基本需要。

(二)“底線公平”理論提出的社會(huì)背景

一方面，政府責(zé)任與市場(chǎng)作用的邊界開始模糊，在社會(huì)保障領(lǐng)域市場(chǎng)的作用開始大于政府責(zé)任。改革開放以來，特別是1993年開始實(shí)行市場(chǎng)化改革以來，在社會(huì)福利和社會(huì)保障領(lǐng)域進(jìn)行了一系列市場(chǎng)化導(dǎo)向的改革，政府責(zé)任和市場(chǎng)作用的邊界開始變得模糊。教育產(chǎn)業(yè)化導(dǎo)致“上學(xué)費(fèi)用飆升”，醫(yī)療市場(chǎng)化造成“看病難、看病貴”，不合理的收入分配也致使基尼系數(shù)一路走高。究其原因，可以歸結(jié)為在義務(wù)教育和衛(wèi)生醫(yī)療領(lǐng)域政府責(zé)任和市場(chǎng)作用邊界沒有劃清，責(zé)任失守，底線失守，底線責(zé)任失守[6]。

另一方面，社會(huì)保障長(zhǎng)期以來的二元分割，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)發(fā)展沒有帶來社會(huì)保障的進(jìn)步。中國(guó)社會(huì)福利和社會(huì)保障制度的明顯特征是城鄉(xiāng)分割、職業(yè)有別，尤其在養(yǎng)老保障領(lǐng)域，經(jīng)過企業(yè)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的“十一連漲”，城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)金基本都可達(dá)到2000元以上，而在廣大的農(nóng)村地區(qū)，多數(shù)老年人僅能領(lǐng)取不足百元的基礎(chǔ)養(yǎng)老金，這個(gè)數(shù)額在中國(guó)任何地區(qū)都無法保障老年人的基本生活。結(jié)果是經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老金的支出也越來越多了，但是養(yǎng)老金的差距卻越來越大了。這就要求一種價(jià)值理念來整合這種差距，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)的基本公平正義。

(三)底線公平在養(yǎng)老保障體系中的體現(xiàn)

一般來說，社會(huì)保障的目標(biāo)包括防止貧困、收入替代和社會(huì)公平三個(gè)層次。而防止貧困是最基本的保障，也是實(shí)施社會(huì)政策的根本要義，因?yàn)樯鐣?huì)保障就是幫助人們抵御個(gè)人無法抵御的風(fēng)險(xiǎn)，而低收入者和弱勢(shì)群體是抗風(fēng)險(xiǎn)能力最差的群體。因此，社會(huì)保障和社會(huì)福利政策應(yīng)當(dāng)旨在惠及抗風(fēng)險(xiǎn)能力差的群體[6]。

具體到養(yǎng)老保障領(lǐng)域，根據(jù)底線公平的理論內(nèi)涵，就是要建立一套防止老年貧困的制度和機(jī)制。前文已有論述，十八屆三中全會(huì)以來，國(guó)家已經(jīng)發(fā)力建立多種形式的補(bǔ)充養(yǎng)老，目的是要真正構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系以分擔(dān)政府壓力。但是，面對(duì)養(yǎng)老金待遇水平的巨大差距，特別是農(nóng)村老人普遍存在的貧困問題，政府在養(yǎng)老保障方面尚沒有出臺(tái)相關(guān)措施，這顯然有悖于公平社會(huì)的價(jià)值選擇。而“底線公平”理論正好可以為此提供理念基礎(chǔ)，即確保公民的“底線公平”是基礎(chǔ)中的基礎(chǔ)。這在西方發(fā)達(dá)國(guó)家構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的實(shí)踐中已成共識(shí)，他們改革的基本方向都是在大力促進(jìn)私人養(yǎng)老金發(fā)展的同時(shí)，建立人人都可享受的最低保障養(yǎng)老金。

三、域外非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度建設(shè)的啟示

非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在國(guó)內(nèi)外已有很多研究，這里的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金也就是“底線公平”里的基本生活保障養(yǎng)老金，為方便起見，這里仍沿用非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的概念。

提及非繳費(fèi)性養(yǎng)老金，不得不論及世界銀行的多支柱養(yǎng)老金方案，其中作為零支柱的國(guó)民養(yǎng)老金即是非繳費(fèi)性質(zhì)的。那么，這里“多支柱”和“多層次”有什么區(qū)別和聯(lián)系呢？筆者認(rèn)為，“層”(layer)和“柱”(pillar)其實(shí)是事情的一體兩面，“柱”是指養(yǎng)老金得由誰來提供、都有哪些主體來提供，而“層”是各個(gè)“柱”所應(yīng)該發(fā)揮的功能。“多支柱”是世界銀行提出的一個(gè)概念，其基礎(chǔ)源于老齡化壓力下福利提供的多元性。而多層次更多的是個(gè)社會(huì)學(xué)概念，它是為不同階層、準(zhǔn)確地說是對(duì)處于不同收入層次人群提供的收入保障。因此，結(jié)合中國(guó)各階層收入水平差異，使用“多層次”這個(gè)概念更符合中國(guó)的實(shí)際情況，它不僅能夠體現(xiàn)國(guó)家對(duì)不同層次養(yǎng)老金的不同責(zé)任，從中也能看出中國(guó)養(yǎng)老保障體系的內(nèi)在結(jié)構(gòu)。

(一)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的歷史及淵源

非繳費(fèi)性養(yǎng)老金起源于歐洲。1891年，丹麥實(shí)行了世界上第一個(gè)基于家計(jì)調(diào)查的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金，目的在于緩解老年貧困。隨后，澳大利亞、法國(guó)、愛爾蘭、新西蘭等也相繼建立了這項(xiàng)制度。其中，英國(guó)于1909年建立了以稅收為財(cái)政基礎(chǔ)的非繳費(fèi)性、統(tǒng)一的、家計(jì)調(diào)查的養(yǎng)老金，這正是貝弗里奇福利模式的體現(xiàn)。

目前，世界上建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度的國(guó)家主要集中于非洲、南亞、南美等經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)。之所以建立這種非繳費(fèi)性的養(yǎng)老金制度，原因之一是由于經(jīng)濟(jì)的不發(fā)達(dá)、居民收入水平相對(duì)較低，如果采取繳費(fèi)性、與職業(yè)關(guān)聯(lián)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，必將使大部分社會(huì)成員被排斥在受益范圍之外；而采取這種非繳費(fèi)性、普遍受惠的養(yǎng)老金制度，能夠迅速擴(kuò)大覆蓋范圍，惠及全體國(guó)民。二是有些國(guó)家建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度是受到貝弗里奇福利思想的影響，認(rèn)為社會(huì)保險(xiǎn)體系應(yīng)覆蓋包括農(nóng)民在內(nèi)的全體國(guó)民，個(gè)人所得到的待遇與其繳費(fèi)沒有關(guān)系，以此保證全體國(guó)民都能享受到最低的保障待遇[7]。三是世界銀行的積極推動(dòng)。世界銀行在積極參與和支持各國(guó)養(yǎng)老金改革的同時(shí)，積極推銷養(yǎng)老保障的多支柱理念，尤其是在2005年出版的世界銀行報(bào)告中提出“零支柱”概念為不發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金提供了理論支持。他們認(rèn)為，所有的養(yǎng)老金制度原則上都必須包括旨在提供基本收入保障用于消除貧困的零支柱，以保證那些終生收入較低或大部分時(shí)間從事非正規(guī)就業(yè)的人們?cè)诶夏陼r(shí)能夠得到基本的保障。

(二)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的經(jīng)驗(yàn)與成效

在建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金計(jì)劃的國(guó)家中，受益年齡大多數(shù)在65歲以上，尼泊爾的受益年齡最高，達(dá)到了75歲，少數(shù)國(guó)家如巴西、毛里求斯的受益年齡是在60歲。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的待遇水平一般不高，最低的只有每月2美元，如印度和孟加拉國(guó)。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的支出所占GDP的比重也不高，一般不超過1%，但是南非達(dá)到了1.4%。盡管如此，實(shí)施非繳費(fèi)性養(yǎng)老金制度的國(guó)家大大提高了農(nóng)民的養(yǎng)老保障覆蓋面[8]，2000年，毛里求斯、 納米比亞、 博茨瓦納等國(guó)家基本實(shí)現(xiàn)了 100%的覆蓋率，南非的覆蓋面也達(dá)到了 88%。非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在發(fā)展中國(guó)家的實(shí)施起到了很好地防止貧困的作用。在普惠式養(yǎng)老金制度實(shí)施以后，阿根廷、巴西、智利和哥斯達(dá)黎加的赤貧率分別降低了67. 1%、95. 5%、21. 4%和69%，貧困率分別降低了30. 8%、29. 2%、24. 3%和18. 7%[9]。

(三)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金給我們的啟示

第一，非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是防止老年貧困的有效途徑。無論是在發(fā)達(dá)國(guó)家還是在發(fā)展中國(guó)家，老年人是易于遭受貧困的脆弱群體。應(yīng)對(duì)此種狀況的一個(gè)主要措施是提供非繳費(fèi)性養(yǎng)老保障金。實(shí)際上，一些建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金國(guó)家的貧困發(fā)生率都有了顯著的下降。而中國(guó)，尤其是在廣大農(nóng)村地區(qū)，面臨著年輕人口向城市流動(dòng)、未富先老、家庭養(yǎng)老功能弱化等多重影響，老年人更容易陷入貧困。因此，盡快建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是解決中國(guó)老年貧困問題切實(shí)有效的途徑。

第二，非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系的基礎(chǔ)。無論是世界銀行提出的“五支柱”方案，還是歐洲國(guó)家養(yǎng)老金改革后的多層次體系，都把由政府絕對(duì)負(fù)責(zé)的最低生活保障養(yǎng)老金(即非繳費(fèi)性養(yǎng)老金)列為制度的基礎(chǔ)。盡管支出金額占財(cái)政的比例不高，但因其具有全民共享的特征，在解決和預(yù)防老年貧困、實(shí)現(xiàn)社會(huì)最基本的公平(即底線公平)方面，起到了不可替代的作用。以上決定了非繳費(fèi)性養(yǎng)老金必定是多層次養(yǎng)老保障體系的制度基礎(chǔ)，可以說，這個(gè)“基礎(chǔ)”既是多層次養(yǎng)老保障體系最基本的層次，也是一個(gè)重要的組成部分。

第三，非繳費(fèi)性養(yǎng)老金是實(shí)現(xiàn)底線公平的基本制度。通俗地講，底線公平就是滿足最大多數(shù)人的最根本利益，因?yàn)檫@個(gè)利益具有普遍需求性質(zhì)，即便是富可敵國(guó)，也保不準(zhǔn)哪天會(huì)淪落到流浪街頭。所以，具有滿足大多數(shù)人的普遍需求、保障人們基本生活從而防止貧困的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金就是一個(gè)文明社會(huì)的“底線”，只有這個(gè)“底線”獲得了保障，社會(huì)才能實(shí)現(xiàn)真正的公平。

四、建立以底線公平為基礎(chǔ)的多層次保障體系

筆者認(rèn)為中國(guó)當(dāng)前的養(yǎng)老保障制度最大的缺陷、也可以說是最不公平之處是缺乏具有底線公平意義的基本保障養(yǎng)老金。目前中國(guó)雖然躍居為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，但是人均收入水平還遠(yuǎn)低于世界平均水平，甚至低于非洲一些國(guó)家；最為重要的是，中國(guó)還是一個(gè)發(fā)展極不平衡的國(guó)家，不僅地區(qū)之間存在收入差異，在城鄉(xiāng)之間和不同職業(yè)群體之間也存在極大的差異。這種社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)就決定了，在中國(guó)必須要設(shè)立一種能夠涵蓋不同地區(qū)、不同收入水平、非繳費(fèi)性的、能夠全民共享的基本生活保障養(yǎng)老金。

(一)以底線公平為基礎(chǔ)的多層次保障體系架構(gòu)

前文已有論述，中國(guó)著力構(gòu)建的多層次養(yǎng)老保障體系包括第一層次的社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、第二層次的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、第三層次的個(gè)人儲(chǔ)蓄養(yǎng)老保險(xiǎn)。從其內(nèi)涵來看，存在著一些突出問題，一是著力構(gòu)建的核心在于保險(xiǎn)而非保障，二是缺乏面對(duì)全體公民的、保障基本生活的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。基于此，為確保全民共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，實(shí)現(xiàn)人人有保障的社會(huì)政策目標(biāo)，筆者認(rèn)為應(yīng)該重構(gòu)目前過于偏向保險(xiǎn)的保障體系，建立以底線公平為價(jià)值理念、非繳費(fèi)性養(yǎng)老金為制度實(shí)踐基礎(chǔ)的多層次養(yǎng)老保障體系。

根據(jù)發(fā)達(dá)國(guó)家養(yǎng)老金改革的經(jīng)驗(yàn)，特別是西歐國(guó)家建設(shè)多層次養(yǎng)老保障體系的實(shí)踐，理想的多層次養(yǎng)老保障體系應(yīng)該是：第一層是非繳費(fèi)性基本生活保障養(yǎng)老金，受益人群是全體老年國(guó)民，目的是防止貧困；第二層次是與職業(yè)相關(guān)聯(lián)的繳費(fèi)養(yǎng)老金，包括強(qiáng)制性的政府養(yǎng)老金和非強(qiáng)制性的企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老金，目的是收入替代；第三層次是各種私人養(yǎng)老保障手段，包括個(gè)人儲(chǔ)蓄理財(cái)、商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)等，目的是鼓勵(lì)個(gè)人養(yǎng)老規(guī)劃，提高老年生活品質(zhì)。

(二)建立全民普惠的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金

一般來說，非繳費(fèi)性養(yǎng)老金在實(shí)施過程中分為兩種方式：一種是全民普惠人人可享，一種是通過家計(jì)調(diào)查的方式對(duì)受益對(duì)象進(jìn)行篩選。由于貧困人口較少，多數(shù)發(fā)達(dá)國(guó)家采用家計(jì)調(diào)查的方式進(jìn)行甄選受益對(duì)象。而在欠發(fā)達(dá)國(guó)家多是采用全民普惠方式，這是因?yàn)?，一是受益人?shù)眾多；二是鑒于實(shí)施家計(jì)調(diào)查需要一定數(shù)量的行政資金，同時(shí)也要求相對(duì)可靠和準(zhǔn)確的個(gè)人收入記錄，往往在這些國(guó)家缺乏相應(yīng)的數(shù)據(jù)；再者實(shí)施家計(jì)調(diào)查也容易滋生腐敗。事實(shí)證明，很多貧困國(guó)家在實(shí)行普惠制養(yǎng)老金過程中，面向全體老年人要比經(jīng)過家計(jì)調(diào)查運(yùn)作起來更簡(jiǎn)單，開支也較小。

鑒于中國(guó)的人均國(guó)民生產(chǎn)總值遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于多數(shù)已經(jīng)實(shí)施非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的非洲和亞洲國(guó)家，中國(guó)完全有能力實(shí)施面向全民老年國(guó)民的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。如果考慮到非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的行政執(zhí)行成本問題，加上政府部門缺乏個(gè)人和家庭收入的完整數(shù)據(jù)，筆者建議，中國(guó)的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金應(yīng)該采用全民普惠方式。

(三)非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的資格條件、資金來源和待遇水平

所謂全民普惠，即凡是達(dá)到一定年齡條件，不分職業(yè)、地域、城鄉(xiāng)、是否已經(jīng)領(lǐng)取其他形式的養(yǎng)老金，皆可領(lǐng)取這種人人可享的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。作為唯一的年齡條件，根據(jù)未來中國(guó)人口結(jié)構(gòu)發(fā)展趨勢(shì)，筆者認(rèn)為年齡條件以65歲為宜，并且男女皆是如此。

至于資金來源問題，應(yīng)結(jié)合中國(guó)分稅制的財(cái)政體制，中央和地方共同負(fù)擔(dān)這部分養(yǎng)老金的資金來源。一方面中央政府在財(cái)政收入中占據(jù)主導(dǎo)地位，理應(yīng)承擔(dān)一定的財(cái)政支出責(zé)任；另一方面養(yǎng)老保障是地方政府責(zé)無旁貸的責(zé)任，也應(yīng)當(dāng)分擔(dān)一定比例的財(cái)政支出。但是，由于中國(guó)各地發(fā)展極不平衡，如果平均分擔(dān)養(yǎng)老責(zé)任就會(huì)造成各省份之間事實(shí)上的不公平。故此，建議借鑒城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)中基礎(chǔ)養(yǎng)老金的財(cái)政分擔(dān)方案，根據(jù)不同地域，中央和地方分擔(dān)不同的財(cái)政比例。

因?yàn)楣P者定義的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金屬于基本生活保障范疇，所以在待遇水平的設(shè)定上建議參考最低生活保障制度?！?014年社會(huì)服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示，2014年中國(guó)農(nóng)村最低生活保障月平均為232元、城市為411元。根據(jù)《2014年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，中國(guó)65歲以上的老人為1.3755億人。由于缺乏城鄉(xiāng)具體的老年人口比例，假定為城鄉(xiāng)老人比例相當(dāng)。將上述數(shù)據(jù)結(jié)合2014年GDP總量和全國(guó)財(cái)政總收入綜合計(jì)算，非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的支出占財(cái)政收入的3.79%、占GDP的0.84%。從上述數(shù)據(jù)來看，和一些已經(jīng)建立非繳費(fèi)性養(yǎng)老金的亞非國(guó)家相比，中國(guó)的財(cái)政負(fù)擔(dān)能力是完全可以承受的。

總之，養(yǎng)老金制度的建設(shè)不能再忽視體系性或系統(tǒng)性，不能再重復(fù)過去以身份或職業(yè)為基礎(chǔ)的養(yǎng)老金制度，而應(yīng)該有系統(tǒng)地考慮構(gòu)建多層次的養(yǎng)老保障體系。歐洲國(guó)家養(yǎng)老金制度改革的實(shí)踐證明，他們已經(jīng)超越了“僵化”的福利體制分析模式，而采用了一種不同的分析方式來度量養(yǎng)老金制度的“兩個(gè)世界(俾斯麥的社會(huì)保險(xiǎn)模式和貝弗里奇的基本保障模式)”[10]。從他們的改革歷程來看，普遍走向了“公私混合”的多層次保障體系。構(gòu)筑多層次養(yǎng)老保障體系，不僅是養(yǎng)老保障制度改革的必然趨勢(shì)，也是社會(huì)結(jié)構(gòu)變化的結(jié)果、社會(huì)公平正義使然。

所以，筆者的中心論點(diǎn)是，國(guó)家在大力推動(dòng)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、構(gòu)筑多層次養(yǎng)老保障體系的同時(shí)，不應(yīng)忽視建立保障老年人群基本生活的非繳費(fèi)性養(yǎng)老金。因?yàn)檫@是對(duì)國(guó)民基本權(quán)利的保障，是文明社會(huì)的體現(xiàn)，是實(shí)現(xiàn)社會(huì)“底線公平”的基本制度。

[1]謝勇.中國(guó)居民儲(chǔ)蓄的分布特征——微觀數(shù)據(jù)及其宏觀含義[J].經(jīng)濟(jì)與管理研究,2010(10).

[2]景天魁.“底線公平”的社會(huì)保障體系[J].中國(guó)社會(huì)保障,2008(1).

[3]景天魁.底線公平與社會(huì)保障的柔性調(diào)節(jié)[J].社會(huì)學(xué)研究,2004，(6).

[4]MARSHALL T.H ,BOTTOMORE T.Citizenship and Social[M] .London: Pluto Press,1992.

[5]畢天云.論底線公平視域下的中國(guó)社會(huì)福利制度體系[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐,2011，(1).

[6]景天魁.底線公平概念和指標(biāo)體系：關(guān)于社會(huì)保障基礎(chǔ)理論的探討[J].哈爾濱工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版),2013，(1).

[7]楊德清,董克用.普惠制養(yǎng)老金：中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障的一種嘗試[J].中國(guó)行政管理,2008，(3).

[8]楊立雄.建立非繳費(fèi)性的老年津貼：農(nóng)村養(yǎng)老保障的一個(gè)選擇性方案[J].中國(guó)軟科學(xué),2006，(2).

[9]陳志國(guó).發(fā)展中國(guó)家農(nóng)村養(yǎng)老保障架構(gòu)與中國(guó)農(nóng)村養(yǎng)老保障模式的選擇[J].改革,2005，(1).

[10]EBBINGHAUS,GRONWALD M .The varieties of pension governance: Pension privatization in Europe[M]. Oxford :Oxford University Press,2011.

[責(zé)任編輯：高云涌，張斐男]

1002-462X(2016)03-0032-05

2015-10-28

景天魁(1943—)，男，教授，博士生導(dǎo)師，從事社會(huì)認(rèn)識(shí)論、社會(huì)科學(xué)方法論和社會(huì)學(xué)哲學(xué)研究；楊建海(1979—)，男，講師，從事養(yǎng)老保障研究。

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