◎金太軍（1.南京審計(jì)大學(xué) 國家治理與國家審計(jì)研究院，江蘇 南京 211815；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州215200）

◎鹿 斌 （蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215021）

協(xié)同治理生成邏輯的反思與調(diào)整

◎金太軍1，2（1.南京審計(jì)大學(xué) 國家治理與國家審計(jì)研究院，江蘇 南京 211815；2.江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心，江蘇 蘇州215200）

◎鹿 斌 （蘇州大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，江蘇 蘇州215021）

為了應(yīng)對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)不確定性特征的發(fā)展，由個(gè)體失敗所演繹出來的協(xié)同治理似乎成為社會(huì)治理創(chuàng)新的必然選擇。然而，基于對(duì)不確定性的重新解讀、個(gè)體失敗的行為指向和對(duì)協(xié)同惰性的深刻認(rèn)知，協(xié)同治理的生成邏輯存在一定的推理謬誤，這并非是從“應(yīng)然”到“實(shí)然”的簡單跳躍。因此，有必要形成一種更適合后現(xiàn)代社會(huì)治理的邏輯演繹。并基于協(xié)同惰性的風(fēng)險(xiǎn)，一方面要以公共權(quán)力為邏輯起點(diǎn)；另一方面，要以政治認(rèn)同、主體條件、經(jīng)濟(jì)績效、制度保障等四個(gè)要素為功能性支撐，以期達(dá)到善治的目的。

社會(huì)治理；協(xié)同治理；不確定性；集體行動(dòng)；協(xié)同惰性

一、引論

從黨的十六屆四中全會(huì)提出要建立“健全黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理新格局”到十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理，增強(qiáng)社會(huì)發(fā)展活力，提高社會(huì)治理水平”，政策文本中語義的變化體現(xiàn)的是后現(xiàn)代社會(huì)對(duì)治理模式的改革訴求。但不論是社會(huì)管理還是社會(huì)治理，多元協(xié)同已然奠定在當(dāng)下治理模式中的應(yīng)然選擇地位，成為探索治理理論的語義外延以及善治良政實(shí)踐的核心主題。而這卻不由自主地產(chǎn)生一個(gè)疑問：為何協(xié)同治理能成為后現(xiàn)代社會(huì)的應(yīng)然選擇？對(duì)于這個(gè)問題的回答，即涉及協(xié)同治理的生成邏輯。綜觀現(xiàn)有的文獻(xiàn)資料，如胡德（Hood，2003）、卡藍(lán)默（Pierre Calame，2005）、鄭巧（2008）、沙勇忠（2010）、俞可平（2012）等，其生成邏輯的演繹大致可以概括為不確定性—個(gè)體失敗—集體傾向—協(xié)同治理。

作為后現(xiàn)代社會(huì)的標(biāo)志性特征，不確定性所帶來的風(fēng)險(xiǎn)和沖突成為社會(huì)治理的巨大障礙，而由此產(chǎn)生的個(gè)體失敗似乎不可避免。這種個(gè)體失敗使行動(dòng)者不由得傾向于調(diào)整自身的外延關(guān)系以尋求集體性的合作，試圖用集體的建構(gòu)性力量彌補(bǔ)“單打獨(dú)斗”的不足。應(yīng)當(dāng)說，這一邏輯演繹結(jié)合對(duì)理論要義與客觀實(shí)踐的運(yùn)用與體悟，使社會(huì)治理內(nèi)生語義與核心要旨得到彰顯。

但在筆者看來，這一生成邏輯似乎陷入赫斯科維茨（Melville Jean Herskovits）的“應(yīng)然—實(shí)然之謬誤”，即從“是怎樣”簡單跳躍到“應(yīng)當(dāng)怎樣”的天然偏見或線性推理。因?yàn)檫@種推理是非理性的，沒有正當(dāng)?shù)囊罁?jù)，以至于和客觀情況存在嚴(yán)重的脫節(jié)，它充其量只是一個(gè)推理的謬誤。具體來說，協(xié)同治理的生成邏輯看似由淺入深、步步推進(jìn)，卻存在諸多的漏洞，產(chǎn)生諸多疑問。如不確定性怎樣解讀？是否一定帶來威脅和沖突？是否會(huì)造成個(gè)體的失敗進(jìn)而產(chǎn)生集體傾向？更重要的是，難道協(xié)同治理就不必然成功？這些疑問構(gòu)成對(duì)協(xié)同治理生成邏輯的深刻反思。

二、“不確定性”的內(nèi)涵解讀

在人類社會(huì)的任何一個(gè)歷史階段中，“不確定性—確定性—新的不確定性—再確定性”的循環(huán)前進(jìn)始終成為歷史發(fā)展的偉大律動(dòng)。如果說在近現(xiàn)代社會(huì)中，由于生產(chǎn)力水平和人類認(rèn)知程度的限制而造成的這種律動(dòng)還不甚明顯的話?！半S著后現(xiàn)代運(yùn)動(dòng)興起，以‘邏輯上的非決定論’和‘歷史上的進(jìn)化論終結(jié)’為內(nèi)核的不確定性范式卻替代了現(xiàn)代性的確定性范式，成為確定性闡釋的后現(xiàn)代話語”［1］。正因?yàn)槭呛蟋F(xiàn)代社會(huì)的差異性、多元性、不穩(wěn)定性、復(fù)雜性撬動(dòng)確定性因素中的不確定性因子，而它們卻塑造后現(xiàn)代精神的核心旨?xì)w。在鮑曼（Zygmunt Bauman）看來，“如果說現(xiàn)代性首先表現(xiàn)為‘確定性’以及對(duì)于‘普遍性基礎(chǔ)’的崇拜，那么后現(xiàn)代性則最主要地表現(xiàn)為是一種不確定性和‘多元主義’，一種對(duì)現(xiàn)代理性的失望和反思，一種對(duì)現(xiàn)代理性霸權(quán)的一元論的改弦易轍”［2］。可以說，工業(yè)革命出現(xiàn)之后所形塑的近現(xiàn)代社會(huì)必然性和理性特征在后現(xiàn)代社會(huì)已然迷失其歷史方位，而隨機(jī)性、偶然性等不確定性因素卻在自然界和社會(huì)中比比皆是，成為推動(dòng)歷史發(fā)展和演化而不可忽視的動(dòng)力。

施瓦茨（Swartz）曾言：“這個(gè)世界總是充滿了不確定性。”［3］通常來說，不確定性主要產(chǎn)生于以下三個(gè)方面：第一，由于外部環(huán)境的變遷而造成的不穩(wěn)定狀態(tài)，這是最為常見的、時(shí)時(shí)發(fā)生的，或潛移默化，或突如其來的“變動(dòng)態(tài)”；第二，諸如權(quán)力、信息和能力等資源的不均衡配置，由此而產(chǎn)生行動(dòng)體和行動(dòng)本身的“多樣態(tài)”，用博曼（James Berman）的話來說，“行動(dòng)領(lǐng)域是開放的，而不可能如實(shí)驗(yàn)室環(huán)境般封閉”［4］；三是由于受非理性因素（如感情波動(dòng)、價(jià)值取向）的干擾，行動(dòng)者的行為時(shí)常偏離正常的輸出渠道，并且基于非理性因素不確定性和隱性的考量，這對(duì)行為的影響既至關(guān)重要又潛移默化。

關(guān)于不確定性的定義，理查德·福爾勒（Richard Fuerle）將不確定性解釋為“在任何一瞬間個(gè)人能夠創(chuàng)造的那些可被意識(shí)到的可能狀態(tài)之?dāng)?shù)量”［5］。而米塞斯（Misses）用事例概率來表示的不確定性卻是指“對(duì)于特定事件，我們知道一些決定其結(jié)果的因素，但同時(shí)也存在著我們不知道的決定因素”［6］。應(yīng)當(dāng)說，這種定義方式和內(nèi)容都具有顯著的哲學(xué)意蘊(yùn)，是在一個(gè)相對(duì)抽象的語義空間內(nèi)的解讀。雖然不確定性的概念屬于自然辯證法范疇，但在公共領(lǐng)域的應(yīng)用就應(yīng)當(dāng)嵌入政治科學(xué)的話語譜系。在筆者看來，對(duì)于不確定性概念的解讀應(yīng)立足于后現(xiàn)代社會(huì)背景，側(cè)重于內(nèi)容的解構(gòu)以從部分窺探整體，從而避免拘泥于本身的整體闡述而陷入抽象的邏輯陷阱。因此，不確定性的解釋應(yīng)當(dāng)包含以下四個(gè)要素：一是復(fù)雜性。之所以復(fù)雜，是由于我們對(duì)于它的界定很難予以準(zhǔn)確的定位，對(duì)所謂系統(tǒng)鑲嵌的情況幾無可能合理厘定。簡言之，“確定性連通簡單性，不確定性連通復(fù)雜性”［7］。二是多元化。這是由于后現(xiàn)代社會(huì)的流動(dòng)性而造成的，不論是人群的自由遷徙還是科技助推，多樣的利益、價(jià)值、行為的交流與碰撞已成為常態(tài)。吉登斯（Anthony Giddens）說，“脫域化”［8］使人們離開祖輩生活的地域到陌生的地方去，使不同的要素在特定的空間集聚成為可能。不僅如此，亨廷頓（Samuel Huntington）提出的“文明的沖突”、哈?。≧ussell Hardin）的群體沖突邏輯中的認(rèn)同差異、奧爾森（Mancur Olson）集體行動(dòng)困境中的利益沖突、梅莉（Sally Engle Merry）的法律多元理論，無不在說明多元化在后現(xiàn)代社會(huì)中所造成的挑戰(zhàn)。三是無序性，從許多方面來說，人類是有著有序性偏好的，對(duì)有序性的追求是獲得預(yù)期結(jié)果的前提，也是人的安全感的來源。但無序卻始終伴隨著歷史的左右，并給人的有序追求造成極大的障礙。后現(xiàn)代社會(huì)中的結(jié)構(gòu)調(diào)整、改革發(fā)展、轉(zhuǎn)型升級(jí)都成為無序性擴(kuò)大不言而喻的前提。四是不穩(wěn)定性，普利高津（Llya Prigogine）認(rèn)為，“在我們的世界里，我們在所有的層次上都發(fā)現(xiàn)了漲落、分流和不穩(wěn)定性，導(dǎo)致確定性的穩(wěn)定系統(tǒng)僅僅與理想化、與近似性相對(duì)應(yīng)”［9］。也許他把穩(wěn)定性看成不可觸摸的空中樓閣似乎有些言過其實(shí)，但對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)不穩(wěn)定性的悲觀論調(diào)仍然具有現(xiàn)實(shí)意義。

作為后現(xiàn)代社會(huì)的重要標(biāo)志，人們在談?wù)摬淮_定性時(shí)似乎都是與威脅、風(fēng)險(xiǎn)、危機(jī)、失敗等消極性詞匯相聯(lián)系，這就在社會(huì)治理的邏輯演繹中自然而然地形成“不確定性導(dǎo)致個(gè)體失敗”的假象。奈特（Frank H.Knight）并不認(rèn)同這種聯(lián)系，他認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)等消極性詞匯與不確定性是有著很大區(qū)別的，所謂風(fēng)險(xiǎn)是“可量度的不確定性，而不可量度的不確定性才稱為‘不確定性’”［10］211。也就是說，“在風(fēng)險(xiǎn)中，一組事實(shí)中的結(jié)果分布是已知的（或是通過事先的計(jì)算，或是出自以往經(jīng)驗(yàn)的統(tǒng)計(jì)），但對(duì)于不確定性來說，這一結(jié)果是未知的，這是由于所涉及的情況極為特殊，所以根本不可能形成這樣一組事實(shí)”［10］211。而張康之對(duì)不確定性的悲觀態(tài)度也持否定觀點(diǎn)，他指出：“不確定性決不意味著施予組織的都是消極壓力，在某種意義上，不確定性可能是組織潛在的資源，最起碼，對(duì)于擁有自主性和積極行動(dòng)愿望的組織成員來說，不確定性是以機(jī)遇形式出現(xiàn)的資源”［11］。首先，不確定性也意味著模糊性和彈性，這就為各行動(dòng)者利用邊界不清的機(jī)遇進(jìn)行協(xié)商談判、討價(jià)還價(jià)預(yù)留空間，也為擴(kuò)大自身能力、擴(kuò)展行動(dòng)領(lǐng)域提供便利；其次，不確定性也是一種權(quán)力來源，克羅齊耶（Michel Cozier）曾言，“一般的或特殊的不確定性因素，在任何交易中都構(gòu)成最根本的資源。不確定性因素的存在，在行動(dòng)者看來就是權(quán)力”［12］。誰能夠掌握不確定性領(lǐng)域，誰控制關(guān)鍵的不確定性領(lǐng)域，誰就擁有關(guān)鍵的權(quán)力；再次，不確定性更是一種“創(chuàng)造性的破壞力量”，不論是對(duì)制度建構(gòu)還是社會(huì)結(jié)構(gòu)的沖擊，由此而產(chǎn)生的任何創(chuàng)新性要素，都是對(duì)舊事物的摒棄和發(fā)展。波拉克（HenryN.Pollack）指出：“不確定性，遠(yuǎn)非前進(jìn)的障礙，它實(shí)際上是創(chuàng)造性的強(qiáng)烈刺激因素和重要組成部分。”［13］因此，不確定性同樣遵循自然辯證法的規(guī)律。在后現(xiàn)代社會(huì)中，它所帶來的結(jié)果并不必然與威脅、風(fēng)險(xiǎn)等消極性詞匯相連，而是存在深厚的積極性價(jià)值和建構(gòu)性力量。

三、不確定性場域中的個(gè)體行動(dòng)選擇

按照協(xié)同治理生成的一般邏輯：“不確定性—個(gè)體失敗—集體傾向—協(xié)同治理。”不確定性導(dǎo)致個(gè)體失敗，應(yīng)當(dāng)說這樣的演繹結(jié)果具有一定的合理性。按照胡德的說法，“任何一個(gè)行動(dòng)者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決復(fù)雜多樣、不斷變動(dòng)的問題所需要的所有知識(shí)和信息；沒有一個(gè)行動(dòng)者有足夠的能力有效地利用所需的工具；沒有一個(gè)行動(dòng)者有充分的行動(dòng)潛力單獨(dú)地主導(dǎo)一個(gè)特定的政府管理模式”［14］。的確，在后現(xiàn)代社會(huì)，我們生活的世界正在發(fā)生深刻而重大的變化，這種變化以復(fù)雜性的系統(tǒng)撬動(dòng)結(jié)構(gòu)、以多元化的要素助推碰撞、以無序性的流動(dòng)加劇矛盾、以不穩(wěn)定性的結(jié)構(gòu)釋放沖突，從而時(shí)時(shí)刻刻都在改變?nèi)藗兊纳罘绞胶蜕鐣?huì)秩序。面對(duì)不確定性的挑戰(zhàn)，顯然增加脆弱而有限的個(gè)體行動(dòng)的失敗幾率。政府失敗、市場失靈、志愿者失靈等觀點(diǎn)的提出，不僅是在治理理論內(nèi)生語義上的反思，更是對(duì)客觀實(shí)踐多維外延的拷問。

不過，僅側(cè)重于不確定性的消極影響而推導(dǎo)出個(gè)體失敗，顯然是將這種片面思維擴(kuò)大化的邏輯結(jié)果。上文業(yè)已指出，不確定性也是以機(jī)遇形式出現(xiàn)的一種資源，是人類創(chuàng)造性發(fā)展的重要源泉。從這個(gè)意義上來說，不確定性并不意味著必然走向失敗，如果運(yùn)用得當(dāng)，會(huì)在一定程度上產(chǎn)生積極的作用，助推個(gè)體治理能力的發(fā)展。在實(shí)踐中，證明此觀點(diǎn)的例子俯拾即是，如對(duì)中國而言，從2008年開始的服務(wù)型政府建設(shè)，即是一場政府自身革命。面對(duì)當(dāng)代社會(huì)中民眾對(duì)公共服務(wù)多元化、復(fù)雜性、個(gè)性化的要求，以管制為核心的傳統(tǒng)政府職能已然脫離時(shí)代的步伐。在以人為本和執(zhí)政為民理念的指導(dǎo)下，以政府結(jié)構(gòu)調(diào)整為起點(diǎn)、以政府行為優(yōu)化為抓手、以政府機(jī)制創(chuàng)新為選項(xiàng)，將公共服務(wù)職能上升為政府的核心職能成為服務(wù)型政府建設(shè)的內(nèi)生語義和現(xiàn)實(shí)訴求。而在西方各國，在經(jīng)歷“企業(yè)家政府”失敗的教訓(xùn)后，新公共服務(wù)理論試圖吸收傳統(tǒng)公共行政理論的合理內(nèi)核，提出以“掌舵”角色替代“劃槳”角色，使政府改革更加關(guān)注民主價(jià)值和公共利益，更適合現(xiàn)代治理發(fā)展。但需要強(qiáng)調(diào)的是，不確定性對(duì)個(gè)體行為的影響，絕不是簡單的哈姆雷特式預(yù)言（生存還是毀滅），在充滿不確定性的后現(xiàn)代社會(huì)中，個(gè)體行為的選擇和結(jié)果運(yùn)用非此即彼的簡單取舍難以找到正確的答案，而是應(yīng)內(nèi)嵌于復(fù)雜的治理過程以及深刻的關(guān)系調(diào)整之中。

可見，“不確定性導(dǎo)致個(gè)體失敗”這一邏輯環(huán)節(jié)存在漏洞，而由此演繹出的“個(gè)體失敗產(chǎn)生集體傾向”這一環(huán)節(jié)同樣留有疑問。因?yàn)閭€(gè)體與集體的直線式對(duì)立僅具有抽象意義上和平面結(jié)構(gòu)中的邏輯關(guān)系。嚴(yán)格來說，這也應(yīng)當(dāng)屬于非此即彼的二元思維框架。但在社會(huì)治理中，作為一個(gè)動(dòng)態(tài)、復(fù)雜、多維的行動(dòng)空間，這絕非是運(yùn)用簡單的二元思維框架能夠回應(yīng)的，而將理論語義中的邏輯關(guān)系“不加修飾”地嵌入實(shí)踐行為中顯然是一種“想當(dāng)然的無知”。面對(duì)不確定性的挑戰(zhàn)，我們需要拓寬新的視野，創(chuàng)立新的關(guān)系和規(guī)范準(zhǔn)則，進(jìn)行一場“治理革命”，為我們賴以生存的地球村的未來提供新的精神方向和治理體制［15］。但個(gè)體行動(dòng)所做出的調(diào)整，并不必然形成與他人合作的意愿，而是有五種可能的選擇：一是自我優(yōu)化，即通過自身改革甚至革命以實(shí)現(xiàn)與治理需求相匹配。這方面的例子也不勝枚舉，如前文提到的服務(wù)型政府建設(shè)即是一例。二是他人協(xié)助，麥圭爾（Michael McGuire）認(rèn)為，知識(shí)作為社會(huì)與經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)中的一個(gè)要素日益凸顯，通過非政府的參與者將不同的知識(shí)整合為共同的任務(wù)能夠創(chuàng)造更富有的生產(chǎn)力［16］。如智庫在社會(huì)治理中承擔(dān)信息收集、分析和知識(shí)輸出的功能，成為行動(dòng)者的重要智囊。三是轉(zhuǎn)交給他人，即其他行動(dòng)者相對(duì)自身而言更具效率和效益的事項(xiàng)可以通過正式或非正式協(xié)定轉(zhuǎn)移治權(quán)。這即是薩瓦斯（E.S.Savas）所倡導(dǎo)的合同外包，利用政府和企業(yè)或社會(huì)組織的互動(dòng)合作來共同提供公共服務(wù)［17］。四是放棄，對(duì)公共治理而言，這并不是一種消極行為，反而是契合善治良政的有益之舉。如政府權(quán)力的轉(zhuǎn)移和下放，不但有利于減輕自身負(fù)擔(dān)，而且對(duì)于培育社會(huì)力量、釋放市場紅利大有裨益。五是合作，這也就是所謂的集體行動(dòng)。可見，在社會(huì)治理中，個(gè)體行為選擇的方式多種多樣，不僅具有完善的理論支撐，更有豐富的實(shí)踐佐證。當(dāng)然，集體行動(dòng)的確存在巨大優(yōu)勢，因?yàn)閭€(gè)體更有可能受到外部的威脅，這種脆弱和不安全的感受，提供維系內(nèi)部整合的強(qiáng)大動(dòng)力。正如鮑曼所說：“團(tuán)結(jié)在所有社會(huì)中都是確定性的庇護(hù)與保障，是信任、自信與勇氣的庇護(hù)與保障，沒有它們，自由的實(shí)踐和嘗試的意愿都是不可想象的?！保?8］應(yīng)當(dāng)說，在后現(xiàn)代社會(huì)，國家與社會(huì)關(guān)系的深刻調(diào)整和演變，為集體行動(dòng)的建構(gòu)提供必要性說明，而且公共理性的擴(kuò)散和個(gè)人理性的受制也助推合作行為的凸顯。

在實(shí)踐中，集體行動(dòng)并非是“必然的成功”，失敗卻往往伴隨左右。從理論上分析，至少有兩個(gè)因素制約這種集體行動(dòng)選擇，一方面，集體行動(dòng)理論認(rèn)為，雖然個(gè)人理性是集體行動(dòng)的邏輯起點(diǎn)，但這卻成為“搭便車”困境的主要起源［19］；另一方面，卡尼曼和特維斯基（Kahn man,D.＆A.Tversky）提出的展望理論［20］，是從個(gè)體行為非理性選擇的角度出發(fā)，認(rèn)為基于人的認(rèn)知局限，在不全面的信息和不完全的理性支配下，易于導(dǎo)致行為的扭曲，阻礙趨向合作行動(dòng)的有效選擇。因此，集體行動(dòng)并非是個(gè)體行為選擇的唯一方向，甚至其失敗的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增加放棄這種選擇的可能。

四、協(xié)同惰性：希望的破滅？

個(gè)體失敗與集體行動(dòng)之間的確不存在必然的關(guān)系，但總體傾向還是相當(dāng)明顯的。舉例言之，在過去的三十年中，中國就經(jīng)歷三次集體行動(dòng)浪潮，分別是改革開放初期以傳統(tǒng)政治精英為代表的社會(huì)類別群體或身份共同體；21世紀(jì)初期政治精英與新興經(jīng)濟(jì)主體的聯(lián)合行動(dòng)；2008年之后以社會(huì)力量崛起為標(biāo)志的多元行動(dòng)主體的共同參與。正如奧蘭·揚(yáng)（Oran Young）寫道，“一個(gè)治理體系是一個(gè)不同集團(tuán)的成員就共同關(guān)心的問題制定集體選擇的特別機(jī)制”［21］。而它的最新進(jìn)展即是眾所周知的協(xié)同治理，我們無須再次贅述它在何種層次上運(yùn)作或是處于何種文化和歷史背景，僅在一個(gè)不確定性的環(huán)境中，它所促使的“所有個(gè)體的攜手并進(jìn)而使我們獲得安全和確定性的根本保障”這一點(diǎn)，就足以令我們的思維邏輯產(chǎn)生偏向。但我們有必要擔(dān)憂的是，協(xié)同治理并非想象中那樣“應(yīng)然”實(shí)現(xiàn)，諸如在目標(biāo)、權(quán)力、利益、信任和成員結(jié)構(gòu)上的差異足以使其困難重重。簡言之，協(xié)同治理并非總是有效的，協(xié)同惰性（collaborative inertia）時(shí)常出現(xiàn)。依據(jù)協(xié)同優(yōu)勢理論的分析，協(xié)同惰性主要表現(xiàn)在以下五個(gè)方面：

一是目標(biāo)。在任何行動(dòng)過程中，明確地“一致同意”是合作構(gòu)成的基點(diǎn)。這里所謂的“一致同意”即是共同目標(biāo)的達(dá)成。但該理論卻強(qiáng)調(diào)，“由于摻雜著組織的和個(gè)人的因素，就目標(biāo)達(dá)成共識(shí)并不是一件容易的事情”［22］。對(duì)任何一個(gè)協(xié)同治理過程來說，目標(biāo)的沖突始終存在于個(gè)體目標(biāo)與集體目標(biāo)的波動(dòng)與偏向之中。集體的目的在于實(shí)現(xiàn)集體行動(dòng)，獲得公共利益，而個(gè)人的目的則更為直接明了，即獲取更大的自我利益。從這個(gè)角度看，漫長的協(xié)同治理過程也即是目標(biāo)取得一致的過程，其實(shí)問題的關(guān)鍵不在于耗費(fèi)時(shí)間的長短，而是在于時(shí)間的消磨。一方面，參與者可能會(huì)在這段時(shí)間中出現(xiàn)對(duì)初始目標(biāo)的更改甚至背叛；另一方面，天生的競爭取向會(huì)在這種消磨中日益凸顯，以加快獲益的可能，從而導(dǎo)致各方之間的緊張關(guān)系。

二是權(quán)力。毫無疑問，權(quán)力是治理過程中資源分配的根本性力量，失去權(quán)力意味著失去一切。但協(xié)同優(yōu)勢理論認(rèn)為，權(quán)力更應(yīng)當(dāng)是“能夠?qū)f(xié)商行為和實(shí)施方式產(chǎn)生一定影響的力量，因而提出‘權(quán)力點(diǎn)’（points of power）的概念，并認(rèn)為這是構(gòu)成協(xié)同權(quán)力基礎(chǔ)的重要組成部分”［23］?！皡f(xié)同惰性的出現(xiàn)，往往是由于‘權(quán)力點(diǎn)’失去動(dòng)態(tài)性，某一個(gè)參與主體始終掌握權(quán)力，占據(jù)‘權(quán)力點(diǎn)’，從而擠壓其他參與者的權(quán)力點(diǎn)位，使其喪失發(fā)揮功能、突出作用的機(jī)會(huì)，從而導(dǎo)致協(xié)同過程的‘一家獨(dú)大’，甚至陷入命令—服從模式的窠臼”［24］。這一點(diǎn)與史密斯（John Maynard smith）提出的協(xié)議理論論述相吻合，即“如果A比B有更強(qiáng)的協(xié)議力量，A通常將在協(xié)議利益中獲得更大的份額”［25］。就中國來看，雖然協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)多元參與，但政府主導(dǎo)的政治生態(tài)并沒有發(fā)生根本性的變化，因而所謂的協(xié)同也往往表現(xiàn)為政府主導(dǎo)、多元參與的獨(dú)特模式。因此，協(xié)同惰性不僅深深嵌入這種模式結(jié)構(gòu)，甚至?xí)诤艽蟪潭壬闲纬晒袒y(tǒng)治的新格局。

三是利益。馬克思認(rèn)為，“人們奮斗所爭取的一切，都同他們的利益相關(guān)”［26］。可以說，利益既是一切社會(huì)矛盾的根源，也是人類歷史進(jìn)步的源泉。協(xié)同治理中的利益分析同目標(biāo)一樣，既存在公共利益，也存在個(gè)人利益，這也是與目標(biāo)的二重性緊密相連的。按照協(xié)同優(yōu)勢理論的表述，人們之所以參與協(xié)同過程，最重要的動(dòng)力之一就在于利用集體的力量彌補(bǔ)個(gè)體的脆弱，通過公共利益的實(shí)現(xiàn)而推及個(gè)人利益的獲取。但現(xiàn)實(shí)恰恰與此相反，協(xié)同治理成為個(gè)人利益獲取的工具，公共利益反而成為副產(chǎn)品。在達(dá)爾（Robert A.Dahl）所提出的多元主義民主的困境中，就認(rèn)為，“由于組織關(guān)注于分散的公民利益，因而許多公民共享的利益，也是潛在的，可能會(huì)被疏忽”［27］。

四是信任。信任不同于其他要素，雖然“看不見、摸不著”，卻實(shí)實(shí)在在地構(gòu)成任何一個(gè)組織的權(quán)威和能力，是維系組織成敗的關(guān)鍵要素。值得擔(dān)憂的是，信任并非是天然產(chǎn)生的，而是依賴于后天的培育。因此，對(duì)組織和個(gè)人在信任上的任何美好預(yù)設(shè)都存在失敗的風(fēng)險(xiǎn)。一般而言，在關(guān)系復(fù)雜的治理中，不信任應(yīng)是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的常態(tài)。信任之所以難以建立，主要基于三個(gè)方面的因素：一是由于多元主體在合作治理中基于個(gè)人利益最大化的現(xiàn)實(shí)考量，往往采取傾向性明顯的行為方式，這對(duì)相互關(guān)系中的信任感具有很強(qiáng)的侵蝕作用［28］；二是信任與風(fēng)險(xiǎn)相伴相隨，一方選擇信任另一方，也就意味著必須承擔(dān)失信的可能；三是信任關(guān)系的建立并非是“一朝一夕”的，而是基于長期的關(guān)系沉淀。但協(xié)同治理卻往往是因特殊需要而形成，具有顯著的暫時(shí)性，這種在時(shí)間上的沖突也提升了信任關(guān)系建立的難度。因此可以說，協(xié)同行為中的信任闕如，已然成為協(xié)同惰性產(chǎn)生的重要來源。

五是成員結(jié)構(gòu)。協(xié)同優(yōu)勢理論認(rèn)為，在協(xié)同行為中，“成員關(guān)系表現(xiàn)為三個(gè)特征，即模糊性、復(fù)雜性和動(dòng)態(tài)性”［29］。模糊性主要是指在協(xié)同治理實(shí)踐中，參與各方由于信息受限和功能受阻，難以認(rèn)知其他各方的具體情況，因而造成“他是誰？我和誰？為了誰？”等一系列治理難題。而復(fù)雜性與此緊密相連，既然成員結(jié)構(gòu)的模糊性造成行動(dòng)中的認(rèn)知困境，就由此而易于引發(fā)行為上的不協(xié)調(diào)、不統(tǒng)一、不均衡，形成相對(duì)無序的不利局面。動(dòng)態(tài)性是強(qiáng)調(diào)成員結(jié)構(gòu)變化的實(shí)時(shí)性、持續(xù)性特征，這就為它的模糊性和復(fù)雜性又注入新的不確定性因素。應(yīng)當(dāng)說，成員結(jié)構(gòu)的三種特性進(jìn)一步加劇協(xié)同內(nèi)部溝通的困難，成員關(guān)系的變動(dòng)不居使本就復(fù)雜的公共事務(wù)治理難上加難，協(xié)同失敗、治理失效就成為當(dāng)下的常態(tài)。

總之，協(xié)同治理也并非是萬能，需要從高高在上的“神壇”走下。我們可以理解面對(duì)后現(xiàn)代社會(huì)不確定性風(fēng)險(xiǎn)而趨向協(xié)同治理選擇的合理性，但我們更需要冷靜、客觀地認(rèn)識(shí)一種治理模式的有限性，從而在具體的行為選擇中不至于陷入固定、盲目的邏輯困境。

五、協(xié)同治理生成邏輯的調(diào)整

我們對(duì)于協(xié)同治理生成邏輯的反思并非是一種全盤否定，而是在理論深度和實(shí)踐高度上的揚(yáng)棄和發(fā)展。并試圖吸收其合理內(nèi)核，在批判繼承治理理論對(duì)協(xié)同治理有效借鑒的基礎(chǔ)上，形成一種更適合后現(xiàn)代社會(huì)治理的邏輯演繹。相比于“不確定性—個(gè)體失敗—集體傾向—協(xié)同治理”邏輯的“應(yīng)然—實(shí)然之謬誤”，筆者認(rèn)為，協(xié)同治理的生成邏輯可以這樣調(diào)整：不確定性—確定選擇標(biāo)準(zhǔn)（過程和結(jié)果）—協(xié)同治理（公共權(quán)力起點(diǎn)和要素支撐）。具體來說，不確定性是后現(xiàn)代社會(huì)標(biāo)志性特征之一，邏輯演繹以此為起點(diǎn)，符合現(xiàn)階段社會(huì)治理對(duì)現(xiàn)實(shí)的具體回應(yīng)。而確定選擇標(biāo)準(zhǔn)是指確定社會(huì)治理模式的選擇標(biāo)準(zhǔn)，一是過程要具有民主性，二是結(jié)果要具有有效性。這就超越了從主體維度思考治理模式的傳統(tǒng)范式，著眼于治理理論在社會(huì)結(jié)構(gòu)變遷和政治改革實(shí)踐中的運(yùn)用，并通過對(duì)民主化和有效性的衡量和體悟，從而充分彰顯治理理論契合后現(xiàn)代社會(huì)治理實(shí)踐的高度和深度。依據(jù)過程和結(jié)果標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行社會(huì)治理模式的選擇，不一定指向協(xié)同治理模式，如政府在純公共物品供給、市場機(jī)制在資源配置中的作用、社會(huì)組織在整合基層力量上顯然更具優(yōu)勢。但是，在推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化建設(shè)的過程中，如果說需要準(zhǔn)確定位國家與社會(huì)關(guān)系的歷史方位，具體回應(yīng)民主政治發(fā)展的內(nèi)生要義，契合后現(xiàn)代社會(huì)公共理性建構(gòu)的現(xiàn)實(shí)訴求，那么這種邏輯演繹偏向于協(xié)同治理模式應(yīng)當(dāng)成為一種必要。當(dāng)然，協(xié)同治理也存在惰性的風(fēng)險(xiǎn)。這就需要對(duì)其進(jìn)一步地說明和完善，一方面要以公共權(quán)力為邏輯起點(diǎn)，而非關(guān)系的調(diào)整；另一方面，需要基于四個(gè)要素的功能性支撐。關(guān)于協(xié)同治理的邏輯起點(diǎn)，依據(jù)原有的邏輯演繹過程，從個(gè)體失敗的角度思考集體行動(dòng)的傾向，是基于個(gè)體力量的不足而尋求群體行動(dòng)，這應(yīng)是關(guān)系調(diào)整的維度。但筆者認(rèn)為，協(xié)同治理是一種權(quán)力關(guān)系的紐合，“關(guān)系”固然重要，但“權(quán)力”更勝一籌。因此，“公共權(quán)力”應(yīng)是其邏輯起點(diǎn)。眾所周知，關(guān)系僅是公共權(quán)力的派生物，掌握何種權(quán)力決定擁有何種關(guān)系。在協(xié)同治理中，權(quán)力擁有者意味著擁有對(duì)重要資源的配置權(quán)，他不僅代表一種權(quán)威，更是他者依賴的基礎(chǔ)。正是基于這種依賴關(guān)系，從而構(gòu)成協(xié)同主體間的多元關(guān)系生成。從這個(gè)角度看，對(duì)于“公共權(quán)力”邏輯起點(diǎn)的定位，直接影響協(xié)同治理研究的演繹進(jìn)路，從而對(duì)延伸探究和發(fā)展具有重要作用。

協(xié)同治理是一個(gè)復(fù)雜的集體行動(dòng)過程，它不僅涉及主體互動(dòng)、機(jī)制運(yùn)作、結(jié)構(gòu)搭建等常規(guī)性要素，更需要內(nèi)嵌于國家治理體系整體的架構(gòu)之中。莫拉維斯克（Julius Moravcsik）曾為“共同體聯(lián)系”設(shè)定四個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，即：（1）互相尊重；（2）關(guān)注彼此福利；（3）在共同問題上互相信任；（4）互相關(guān)照［30］。可以看出，這些標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)意識(shí)到共同體自身運(yùn)作的不足而需要進(jìn)行補(bǔ)充，但側(cè)重于成員關(guān)系的主觀認(rèn)同似乎略顯單薄。因此，本文提出協(xié)同治理應(yīng)基于四個(gè)要素的功能性支撐。

第一，政治認(rèn)同。格爾茨（Clifford Geertz）認(rèn)為，認(rèn)同是對(duì)共同體的依附，也就是一種“原初忠誠”。這種忠誠可以建立在語言、風(fēng)俗、宗教、地域種族或認(rèn)定的血緣紐帶的基礎(chǔ)上［31］。但這樣的理解顯然忽略政治學(xué)的內(nèi)生語義，認(rèn)同不僅是一種主觀感受，更是一種力量。用羅斯金（Michael G.Roskin）的話來說，合法性的基礎(chǔ)就是同意［32］。

在協(xié)同治理中，政治認(rèn)同應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)層次上建構(gòu)：一是行動(dòng)者認(rèn)同，哈丁認(rèn)為，“個(gè)體對(duì)諸如族群這樣的群體的認(rèn)同是理性的，而非原生性的，亦非超理性的”［33］。從這個(gè)意義上講，行動(dòng)者的理性來源于兩個(gè)方面：獲益和法規(guī)。所謂獲益，簡單地說，即是協(xié)同治理能夠?yàn)樾袆?dòng)者帶來切實(shí)的利益，不論是直接針對(duì)個(gè)人利益還是通過公共利益間接實(shí)現(xiàn)，只有利益才是認(rèn)同的根本動(dòng)力；而法規(guī)本身就是理性的文本呈現(xiàn)，對(duì)它的遵守，也就是對(duì)理性的運(yùn)用。二是高層認(rèn)同，派伊（Pye）認(rèn)為，在對(duì)整個(gè)政治體系沒有深刻認(rèn)同的情況下，政治發(fā)展通常不能得到長遠(yuǎn)的推進(jìn)［34］14。作為一個(gè)“威權(quán)主義”色彩較為濃厚的國度，高層的一言一行對(duì)社會(huì)和基層具有很大程度的影響。從這個(gè)角度來看，協(xié)同治理僅僅獲取行動(dòng)者自身的認(rèn)同還只是第一步，只有上升到國家的層面，進(jìn)入中央政府的視野，才能具有從上至下、從局部到整體的實(shí)際的政治意義。

第二，主體條件。這里應(yīng)當(dāng)從兩個(gè)問題去思考，一方面，協(xié)同主體的規(guī)模，是否越多元越好？斯坦納（Rudolf Steiner）持肯定的態(tài)度，他認(rèn)為，在存在眾多亞文化的情況下，若某一亞文化改善它的處境，誰受到的損失就不是非常清楚。因此，這種情況可能導(dǎo)致相互合作的情景。這種觀點(diǎn)似乎暗含一種判斷，即一個(gè)社會(huì)區(qū)塊越多，其合作的可能性也就越大，相應(yīng)的情況也就越好。但利普哈特（Arend Lijphart）卻持反對(duì)意見，認(rèn)為“比之于一個(gè)有著相對(duì)多的區(qū)塊的社會(huì)，一個(gè)擁有相對(duì)少（三個(gè)或四個(gè)）的區(qū)塊的社會(huì)，對(duì)協(xié)合民主構(gòu)成了更加有利的基礎(chǔ)；比之于一個(gè)高度分化的社會(huì)，區(qū)塊相對(duì)少的社會(huì)也大大有利于實(shí)行協(xié)合民主。其中的原因在于，隨著參與協(xié)商群體數(shù)量的增加，它們之間的合作也變得更加困難”［34］48。筆者贊同后者的觀點(diǎn)，協(xié)同治理以協(xié)商和談判為主要行動(dòng)方式，太多的主體參與，可能會(huì)降低行動(dòng)的效度，造成不必要的阻礙。另一方面，主體間互動(dòng)需要平等，但是否意味著是無差異行動(dòng)？對(duì)這個(gè)回答顯然是否定，多元主體存在差異，擁有各自獨(dú)特的優(yōu)勢和資源配屬，因而協(xié)同是一個(gè)互補(bǔ)長短、相輔相成的過程。如政府與社會(huì)組織的協(xié)同過程，就需要政府提供公共資源，而社會(huì)組織提供社會(huì)資本，以實(shí)現(xiàn)公共與私人的對(duì)接。

第三，經(jīng)濟(jì)績效。協(xié)同治理是尋求合作共享的有效機(jī)制，因而以公正、平等為核心的價(jià)值旨?xì)w才是其內(nèi)生語義。我們當(dāng)然不能夠否認(rèn)和抹殺政治語義中公平的合理性和必要性，但是，對(duì)經(jīng)濟(jì)績效的追求和強(qiáng)調(diào)也是符合公共話語譜系的外延。作為一個(gè)發(fā)展中國家，效率主義導(dǎo)向能夠持續(xù)刺激行動(dòng)者發(fā)揮自主能動(dòng)性的最大化，不但激發(fā)獲取常規(guī)的、存量收益的興趣，而且在合理的范圍內(nèi)能夠?qū)崿F(xiàn)超常規(guī)的增量收益。

從實(shí)踐的意義上看，這種發(fā)展秩序成為后發(fā)國家的一種優(yōu)勢。應(yīng)當(dāng)說，在協(xié)同治理中強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)績效的實(shí)現(xiàn)，一方面，是個(gè)人理性發(fā)揮不得不面對(duì)的現(xiàn)實(shí)需求，另一方面，是對(duì)公共利益要求做出的應(yīng)有回應(yīng)。至于這二者關(guān)系的處理可以遵循這樣的邏輯：在充分對(duì)話的基礎(chǔ)上，將個(gè)人利益整合為公共利益，而非簡單的加減運(yùn)算，從而在保證公共利益實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，兼顧個(gè)人利益。不過還需要強(qiáng)調(diào)的是，正如登哈特（Robert B.Denhardt）所言，我們不能把效率的衡量當(dāng)成唯一的討論議題，而失去以自由、正義和公平等術(shù)語為代表的一些更廣泛的人類價(jià)值問題作為評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的重要性［35］。

第四，制度保障。從實(shí)踐來看，集體行動(dòng)的失敗往往多于成功，究其原因，其中一個(gè)重要的因素即是缺乏應(yīng)對(duì)不確定性的制度保障。馬俊就指出：“制度通過對(duì)行為體預(yù)期的引導(dǎo)和保護(hù)，向行為體提供了應(yīng)對(duì)不確定性的社會(huì)建制。”［36］應(yīng)當(dāng)說，制度在功能上就是對(duì)不確定性的一種控制和對(duì)確定性的一種規(guī)定。無論是奧爾森提出的“選擇性的激勵(lì)”，還是奧斯特羅姆（Eleanor Ostrom）提出的自主性制度，或是布東（Raymond Boudon）、貝茨（Robert H.Bates）、奈特（Jack Knight）等學(xué)者指出的制度建構(gòu)的重要性，集體行動(dòng)的規(guī)范性研究顯然已經(jīng)成為走出集體行動(dòng)困境的密鑰。當(dāng)然，制度建構(gòu)本身也存在諸多失效的可能，但這絕不意味著從根本上動(dòng)搖制度保障在集體行動(dòng)或是協(xié)同治理中的地位。它所具有的強(qiáng)制性與認(rèn)同的普遍性特征，能夠?yàn)檎闻c社會(huì)秩序提供最有力的保障，成為一種功能性需求而滿足于一個(gè)群體或是社會(huì)。

總之，這里所討論的實(shí)施協(xié)同治理的四個(gè)支撐條件，雖然有助于解釋協(xié)同治理何以可為，但它們既不是必要條件也不是充分條件。即使當(dāng)所有的條件都不利，要實(shí)行協(xié)同治理或許困難，但不應(yīng)被視為不可能；相反，即使四個(gè)條件都具備甚至還存在更多的有利條件，但也不能保證協(xié)同治理的成功實(shí)踐。這就符合阿爾蒙德（Gabriel A.Almond）在研究政治科學(xué)中提出的，協(xié)同治理符合所講的“強(qiáng)調(diào)機(jī)動(dòng)余地、自由范圍和冒險(xiǎn)空間的政治科學(xué)文獻(xiàn)”［37］。

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（責(zé)任編輯：溫美榮）

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2016-05-30

教育部哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究重大課題攻關(guān)項(xiàng)目“創(chuàng)新社會(huì)治理體制與社會(huì)和諧穩(wěn)定長效機(jī)制研究”（14JZD029）；國家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方政府社會(huì)管理創(chuàng)新研究”（13AZD018）；江蘇省新型城鎮(zhèn)化與社會(huì)治理協(xié)同創(chuàng)新中心科研成果

金太軍（1963—），男，安徽全椒人，院長；主任，教授，博士研究生導(dǎo)師，教育部長江學(xué)者特聘教授，從事當(dāng)代中國政府與政治、地方政府與社會(huì)治理研究；鹿斌（1989—），男，江蘇徐州人，博士研究生，從事地方政府治理研究。