◎張麗珍 （西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安710126）

◎何植民 （江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013）

改革開放以來(lái)的公共政策終結(jié)：割裂與整合之間

◎張麗珍 （西安電子科技大學(xué)人文學(xué)院，陜西西安710126）

◎何植民 （江西財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)稅與公共管理學(xué)院，江西南昌330013）

從理論上講，公共政策缺少一種質(zhì)問(wèn)政府深層結(jié)構(gòu)理性批判的傳統(tǒng)，公共政策終結(jié)試圖在政治體系的輸出面上進(jìn)行批判性反思。改革開放以來(lái)，在權(quán)力結(jié)構(gòu)博弈及適應(yīng)性學(xué)習(xí)作用下，我國(guó)曾啟動(dòng)過(guò)三次集中的公共政策終結(jié)運(yùn)動(dòng)，短期內(nèi)促成爆炸式的公共政策消亡，但卻暴露出政策主導(dǎo)型管理模式下政策制定的擴(kuò)張沖動(dòng)與政策終結(jié)的滯后傾向。因此，必須圍繞社會(huì)治理創(chuàng)新的戰(zhàn)略目標(biāo)，著重終結(jié)公共政策系統(tǒng)中的單向線性思維、改善公共政策主體品質(zhì)、彌補(bǔ)程序正義欠缺，以促進(jìn)國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)及公民之間相互包容的共治生態(tài)。

改革開放；公共政策終結(jié)；集中清理；自主性；適應(yīng)性學(xué)習(xí)

過(guò)去三十多年我國(guó)經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，而今，各種長(zhǎng)期積累的風(fēng)險(xiǎn)逐步釋放，包括人口、資源和環(huán)境紅利等基本面的悄然變換，意味著中國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入到一個(gè)新的階段。習(xí)近平主席以“新常態(tài)”概括當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)中核心要素的相互關(guān)系。這種理論整合對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的公共政策建構(gòu)具有方向性和框架性指導(dǎo)作用。由于政策環(huán)境的變化，黨的十八屆三中全會(huì)明確提出推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略目標(biāo)。十八屆四中全會(huì)將法治國(guó)家、法治政府與法治社會(huì)建設(shè)并論，意味著國(guó)家治理模式的重大變革。黨的十八屆五中全會(huì)及“十三五”規(guī)劃確立的“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展理念為國(guó)家治理提供鮮明的行動(dòng)指南，也為公共政策終結(jié)提供價(jià)值、制度以及工具選擇的政治環(huán)境與時(shí)代背景。本研究擬以一種更加本土化的線索梳理中國(guó)公共政策終結(jié)的起伏得失，從中得出可能的現(xiàn)實(shí)啟示。

一、隨時(shí)間展開的公共政策終結(jié)自主性

真實(shí)的公共政策具有獨(dú)特的時(shí)間界限。在當(dāng)前的政治學(xué)研究中，不管是規(guī)范研究還是經(jīng)驗(yàn)研究，頗有企慕形式化的趨向［1］。抽離歷史情境而進(jìn)行的形式化思考，容易誤使人將現(xiàn)時(shí)的政治生活、觀念乃至某些現(xiàn)象當(dāng)作歷史的必然?！坝捎诓荒軞v史地解讀文本，我們付出了高昂的機(jī)會(huì)成本，喪失了解讀中所能得到的最佳利益，亦即，在我們組織和思考政治、道德和社會(huì)的方式時(shí)意外看到的其他選項(xiàng)，得知我們大多數(shù)觀念的偶然性”［2］。若把公共政策終結(jié)放在時(shí)間序列之中，將會(huì)大大豐富相關(guān)社會(huì)要素，以及值得解釋的真正結(jié)果。公共政策的發(fā)展與凸顯行動(dòng)主體意志的存在主義哲學(xué)并非完全一致，往往超出行動(dòng)者的構(gòu)想，因?yàn)楣舱卟坏灰欢ㄔ诠δ苌线m應(yīng)或滿足社會(huì)需求，而且不一定能反映創(chuàng)建政策的政治精英的需要或利益。

作為政治過(guò)程的公共政策，其表達(dá)形式包括法律法規(guī)、行政規(guī)定、命令、決定、政府規(guī)劃及國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人的口頭或書面指示等，本研究主要探討行政機(jī)關(guān)作為政策主體的公共政策終結(jié)。在實(shí)踐中常會(huì)發(fā)現(xiàn)，一些政策對(duì)象已經(jīng)消失，因此，需要終結(jié)該項(xiàng)政策；而有些政策規(guī)劃往往由于資源短缺或者僅具有象征性意義，而不得不壓縮。從根本上講，政策終結(jié)既是政策周期的結(jié)束點(diǎn)，也是起始點(diǎn)，具有多重內(nèi)涵，包括政策使命的重新定位、機(jī)構(gòu)的撤銷、項(xiàng)目的完全或部分終結(jié)、財(cái)政緊縮等。為了實(shí)現(xiàn)政府發(fā)展的新目標(biāo)，那些過(guò)時(shí)的、失效的抑或錯(cuò)誤的行政法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件應(yīng)定期清理。我國(guó)法規(guī)清理是從實(shí)踐中發(fā)展出來(lái)的本土化的政策終結(jié)制度，是政策生態(tài)環(huán)境變遷加劇舊有的公共政策與新生的社會(huì)事物沖突的必然選擇，不同于西方政治環(huán)境中產(chǎn)生的政策終結(jié)?！度嫱七M(jìn)依法行政實(shí)施綱要》明確地提出，應(yīng)建立和完善行政法規(guī)、規(guī)章修改、廢止的工作制度和規(guī)章、規(guī)范性文件的定期清理制度。在社會(huì)和組織的層面上，由于技術(shù)進(jìn)步所導(dǎo)致的不期望的結(jié)果及其產(chǎn)生的影響正在擴(kuò)散；在制度演化的層面上，“五位一體”總體布局的落實(shí)，“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的推進(jìn)，均在呼吁政策終結(jié)的科學(xué)化與制度化。改革開放以來(lái)，雖然相關(guān)法律法規(guī)設(shè)定定期清理公共政策的要求，但政策終結(jié)卻呈現(xiàn)出較為明顯地集中運(yùn)動(dòng)式特征，大致分為三個(gè)階段［3］292。

（一）公共政策的第一次集中清理（1980—1987年）

1978年召開黨的十一屆三中全會(huì)后，國(guó)家法治得到恢復(fù)，需要重新審視新中國(guó)成立以來(lái)的法律。1980年，第五屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議通過(guò)的《全國(guó)人大常委會(huì)工作報(bào)告》，對(duì)法律、法令和行政法規(guī)的效力分為三種情況：第一種是完成歷史使命的法律自然失效，如土地改革法；第二種是仍然適用或者基本適用，但須稍加修改、補(bǔ)充。第三種是需要做根本性的修改或者廢止的。根據(jù)工作報(bào)告要求，全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其所屬各主管部門，開始對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)制定的法律、法令和行政法規(guī)全面清理。當(dāng)時(shí)，國(guó)務(wù)院法制局也對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)制定的行政法規(guī)進(jìn)行了清理。這一階段實(shí)施政策集中清理的主體包括全國(guó)人大常委會(huì)、國(guó)務(wù)院及其主管部門。可見，政策清理乃是最高立法及行政部門的職權(quán)活動(dòng)。只有當(dāng)最高權(quán)力部門清理或廢止相關(guān)法律法規(guī)后，地方人大或政府才能依法調(diào)整或廢止已經(jīng)被上級(jí)部門調(diào)整或廢止的法律或法規(guī)的下位階法律法規(guī)，這種運(yùn)作方式源自中央集中計(jì)劃的關(guān)系結(jié)構(gòu)。

（二）公共政策的第二次集中清理（1996—1997年）

黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建設(shè)目標(biāo)，在生產(chǎn)體系、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)管理等方面與傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的公共政策存在不同程度的沖突。1994年，國(guó)務(wù)院第154號(hào)令，發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止1993年底以前發(fā)布的部分行政法規(guī)的決定》［4］。這個(gè)決定指出，自1985年對(duì)新中國(guó)成立以來(lái)至1994年國(guó)務(wù)院（含政務(wù)院）發(fā)布或者批準(zhǔn)發(fā)布的行政法規(guī)全面清理以來(lái)，客觀情況已發(fā)生很大變化。為了適應(yīng)改革開放和建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制新形勢(shì)的需要，根據(jù)國(guó)務(wù)院對(duì)清理法規(guī)的要求，國(guó)務(wù)院各部門對(duì)那次清理后繼續(xù)有效的286件行政法規(guī)（已扣除1988年國(guó)務(wù)院關(guān)于廢止部分涉外法規(guī)的通知決定予以廢止和宣布自行失效的行政法規(guī)，同時(shí)增加1985年發(fā)布的行政法規(guī)）、那次清理中遺漏的33件行政法規(guī)和1986年至1993年國(guó)務(wù)院發(fā)布的365件行政法規(guī)共計(jì)684件再次全面清理。經(jīng)過(guò)這次清理，并經(jīng)國(guó)務(wù)院法制局逐漸復(fù)核，國(guó)務(wù)院決定予以廢止（含自行消失）的21件，其中，已制定新的其他法律或者由新的行政法規(guī)代替而應(yīng)廢止的13件；由于調(diào)整對(duì)象消失、適用期限已過(guò)或者就某一特定問(wèn)題做出的具有法律約束力的具體規(guī)定已經(jīng)過(guò)時(shí)而自行失效的8件。過(guò)去根據(jù)這些行政法規(guī)對(duì)有關(guān)問(wèn)題做出的處理仍然有效。此外，1986年至1993年公布的法律和發(fā)布的行政法規(guī)已明令廢止86件。此階段的公共政策終結(jié)既源于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，又服務(wù)于經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型，是社會(huì)進(jìn)步的內(nèi)在要求。

（三）公共政策的第三次集中清理（2000年至今）

2000年開始的第三次公共政策集中清理主要指為迎接入世所進(jìn)行的法律、行政法規(guī)及部門規(guī)章的清理工作。加入世貿(mào)組織，政府的一項(xiàng)基本義務(wù)是放棄歧視國(guó)外企業(yè)的法規(guī)政策。因此，從2000年起，國(guó)務(wù)院即啟動(dòng)相關(guān)法律及法規(guī)的清理工作，修訂大批行政法規(guī)，終結(jié)大量的與世貿(mào)組織規(guī)則相沖突的行政法規(guī)及規(guī)范性文件。中國(guó)加入世貿(mào)組織一年之內(nèi)，政府明顯加強(qiáng)法制建設(shè)，全面清理不符合世貿(mào)組織規(guī)則的法律法規(guī)?！皣?guó)務(wù)院各部門共清理法規(guī)2 300多件，其中廢止830件，修訂25件。19多萬(wàn)件地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和其他政策措施得到清理、廢止或者停止執(zhí)行”［5］。世貿(mào)組織要求凡執(zhí)行的必須是公開的，極大地提高了法律、法規(guī)和政策的透明度。2003年《行政許可法》對(duì)政府透明度提出更加嚴(yán)格、具體的要求。國(guó)務(wù)院和各地方政府取消數(shù)十萬(wàn)件行政審批項(xiàng)目，廢止大量?jī)?nèi)部文件。此后，公共政策終結(jié)全面展開，以行政審批制度改革的方式調(diào)整政府與企業(yè)、中央與地方政府的關(guān)系。新一屆政府將簡(jiǎn)政放權(quán)作為治理能力提升的重要部分，國(guó)務(wù)院組成部門已經(jīng)取消或者下放超過(guò)1/3以上的審批事項(xiàng)，通過(guò)審批領(lǐng)域的公共政策終結(jié)進(jìn)一步優(yōu)化權(quán)力配置關(guān)系及政府的權(quán)力清單。

公共政策終結(jié)的必要性及可能性既源自政策環(huán)境變遷，也受價(jià)值觀、對(duì)話、信任及民主治理這些哲學(xué)問(wèn)題的影響。由三次集中的政策終結(jié)運(yùn)動(dòng)可以看出，公共管理者對(duì)其行為的批判和反思，不但追求看得見結(jié)果的效率，而且思考那些與宗旨、沖突的利益和行動(dòng)的倫理后果有關(guān)的規(guī)范話語(yǔ)。

二、公共政策終結(jié)自主性探索的邏輯進(jìn)路

在一個(gè)政治選擇越來(lái)越普遍以及越來(lái)越負(fù)責(zé)任的領(lǐng)域里，越來(lái)越多的人或以代理人的身份參加進(jìn)來(lái)，或以直接或間接參與形成政策或挫敗政策的方式參與進(jìn)來(lái)，或以政策結(jié)果的受益者身份、受害者的身份參加進(jìn)來(lái)［6］。越來(lái)越多的社會(huì)因素參與公共政策終結(jié)過(guò)程，源自新的社會(huì)因素生成新的組織形式和社會(huì)運(yùn)動(dòng)，這些新因素表現(xiàn)出強(qiáng)烈的行動(dòng)主義取向，要求監(jiān)督、甚至參與到政府主導(dǎo)的社會(huì)治理中來(lái)。

（一）結(jié)構(gòu)引致均衡：立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的約束

公共政策缺少一種質(zhì)問(wèn)政府和國(guó)家的深層結(jié)構(gòu)理性批判的傳統(tǒng)［7］。公共政策自主性的成長(zhǎng)伴隨著權(quán)力關(guān)系的此消彼長(zhǎng)。隨著自由民主政治的實(shí)施，更多的主體參與到政策中來(lái)，同時(shí)，由于政府職能的部門化、分割化，使得公共政策終結(jié)不僅是立法者與民眾互動(dòng)的問(wèn)題，而且是職能部門與各種利益相關(guān)者的復(fù)雜互動(dòng)。因此，公共政策終結(jié)的部門化和多元化正成為政策過(guò)程中的協(xié)調(diào)難題?！吨腥A人民共和國(guó)憲法》賦予立法機(jī)關(guān)監(jiān)督行政機(jī)關(guān)的權(quán)力。立法機(jī)關(guān)通過(guò)行使立法權(quán)，質(zhì)詢并要求政府匯報(bào)工作等方式規(guī)范并約束政府解決公共問(wèn)題的政策行為?，F(xiàn)實(shí)情況是，有許多社會(huì)問(wèn)題需要政府解決，但沒(méi)有哪個(gè)政府可以一次解決所有的問(wèn)題。政府部門在解決社會(huì)問(wèn)題時(shí)最受詬病的則是公權(quán)對(duì)私權(quán)的侵害，而這種侵害除了具體行政行為之外，常以影響更深遠(yuǎn)的抽象行政行為出現(xiàn)，即各種準(zhǔn)立法行為，也即公共政策的制定權(quán)。在大量規(guī)范性文件中，公權(quán)與私權(quán)的不和諧表現(xiàn)很多，最集中的領(lǐng)域則是行政處罰權(quán)，突出的是違法設(shè)定行政處罰、擴(kuò)展上位法規(guī)定的給予行政處罰的行為、罰款數(shù)額突破上位法規(guī)定的上限、改變行政處罰主體等。

1996年3月，八屆人大四次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》，并規(guī)定：“本法公布前制定的法規(guī)和規(guī)章關(guān)于行政處罰的規(guī)定與本法不符合的，應(yīng)當(dāng)自本法公布之日起，依照本法及其各部門和各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會(huì)立即開展法規(guī)、規(guī)章清理工作?！备魇∈?、自治區(qū)、直轄市和較大的市的人大常委會(huì)責(zé)令同級(jí)政府部門做好法規(guī)、規(guī)章清理工作，既是對(duì)人大立法權(quán)的服從，也是履行其本職工作的要求。據(jù)此，許多現(xiàn)行政府規(guī)章需要修改或者廢止，許多規(guī)范性文件設(shè)定的行政處罰將失去效力。通過(guò)立法權(quán)規(guī)范行政機(jī)關(guān)行為、促進(jìn)依法行政、改進(jìn)行政管理工作，加強(qiáng)廉政建設(shè)、維護(hù)社會(huì)秩序和公共利益具有重大意義。立法權(quán)對(duì)行政權(quán)的約束，也是法律對(duì)各類下位公共政策的終結(jié)與糾偏，將會(huì)深遠(yuǎn)影響公共政策的目標(biāo)、環(huán)境、內(nèi)容、主體（或機(jī)構(gòu)）、過(guò)程以及效果等。

（二）適應(yīng)性學(xué)習(xí)：行政權(quán)的自我審查

在全球化時(shí)代，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的脆弱性正迫使政府更加將精力傾注在對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)之上，但是干預(yù)的手段、干預(yù)的效度卻為全球化的各種可能性所消融。改革開放以來(lái)，追求快速增長(zhǎng)的效率本位要求中央向地方更多地分權(quán)，地方向企業(yè)及其其他社會(huì)組織更多地分權(quán)。在單一制國(guó)家結(jié)構(gòu)中，中央對(duì)地方既有命令與約束，又要依賴地方實(shí)施中央政策，但二者的目標(biāo)并非總是完全一致。中央與地方在財(cái)務(wù)、專業(yè)上的競(jìng)爭(zhēng)，加之地方資源匱乏，不合理的激勵(lì)造成二者之間的互動(dòng)關(guān)系呈現(xiàn)出多元競(jìng)爭(zhēng)與復(fù)雜的博弈形式，以致政策領(lǐng)域中個(gè)別行動(dòng)者的利益逐步匯集為團(tuán)體利益。中央政府絕不應(yīng)該被視為團(tuán)體利益談判的平臺(tái)或場(chǎng)所，將其作用簡(jiǎn)化為對(duì)利益斗爭(zhēng)結(jié)果的合法化，而應(yīng)作為知識(shí)和信息的積極應(yīng)用者。知識(shí)和信息的分布與流動(dòng)造成不同的學(xué)習(xí)動(dòng)機(jī)與學(xué)習(xí)效果，中央政府在適應(yīng)性學(xué)習(xí)中為了增強(qiáng)自身合法性及工作效能，就需不斷完善自身建設(shè)，使工作走上法制化、規(guī)范化與科學(xué)化軌道，為地方政府、市場(chǎng)及社會(huì)提供可靠的公共政策及恰當(dāng)?shù)恼呓K結(jié)。當(dāng)前，我國(guó)公共政策供給與社會(huì)發(fā)展實(shí)際需求之間的矛盾并未解決，有些領(lǐng)域政策供給冗余，有些領(lǐng)域則供給短缺。依照《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)依法向有關(guān)人大常委會(huì)備案行政法規(guī)、規(guī)章。規(guī)章和規(guī)范性文件應(yīng)當(dāng)依法報(bào)送備案，做到有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾，這就要求對(duì)各類公共政策進(jìn)行審慎的監(jiān)查，及時(shí)終結(jié)有問(wèn)題的公共政策，促進(jìn)公共政策系統(tǒng)輸入與輸出的平衡。作為社會(huì)監(jiān)督的構(gòu)成部分，公民、法人和其他組織對(duì)規(guī)章和規(guī)范性文件提出異議的，制定機(jī)關(guān)和實(shí)施機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法及時(shí)研究處理。作為積極行政的探索，安徽省法制辦自1999年開始，每年選擇三四部政府規(guī)章，與相關(guān)實(shí)施部門聯(lián)合進(jìn)行規(guī)章實(shí)施效果評(píng)估，向省政府提交評(píng)估報(bào)告，并提出修改和廢止相關(guān)規(guī)章的建議［8］。行政權(quán)的自我審查，既有組織內(nèi)部成長(zhǎng)的因素，也有橫向以此規(guī)范公共政策體系，體現(xiàn)公共政策的公共性與權(quán)威性的需求。正是行政權(quán)的自我審查轉(zhuǎn)化為定期的公共政策終結(jié)，才可能優(yōu)化社會(huì)資源分配、規(guī)范社會(huì)行為、解決社會(huì)問(wèn)題，并促進(jìn)社會(huì)發(fā)展。

三、公共政策終結(jié)裂痕的生成

從世界范圍來(lái)看，關(guān)鍵時(shí)刻、關(guān)鍵事件的結(jié)果，以及主要?dú)v史過(guò)程次序的跨國(guó)差別，導(dǎo)致民族國(guó)家結(jié)構(gòu)的持久變異。我國(guó)改革開放之前的政治斗爭(zhēng)完全破壞決策和解決分歧的正常途徑，造成整個(gè)體制的能力嚴(yán)重下降［9］。單位制、戶籍制度使得公民的生活質(zhì)量嚴(yán)重依賴于所在單位資源和領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家與社會(huì)關(guān)系呈現(xiàn)出明顯的控制與被控制特征。改革開放以來(lái)，公社制度的廢除、中央向地方分權(quán)、鼓勵(lì)市場(chǎng)力量、機(jī)構(gòu)改革等重大事件改革新中國(guó)成立以來(lái)國(guó)家制度及公共政策的根基，并為當(dāng)下公共政策終結(jié)提供現(xiàn)實(shí)需要。然而，在經(jīng)濟(jì)、效率、效益、質(zhì)量、公平和幸福等價(jià)值嵌入公共政策系統(tǒng)時(shí)，不同政策的價(jià)值觀出現(xiàn)分歧，內(nèi)容相互沖突。如何整合價(jià)值觀各異、內(nèi)容沖突的公共政策就成為政府部門面臨的另一個(gè)難題，隨著社會(huì)復(fù)雜性及其不確定性的加劇，公共政策終結(jié)本身暗含的一致性標(biāo)準(zhǔn)及追求逐漸顯露出自身的局限性，難以有效回應(yīng)乃至引領(lǐng)現(xiàn)實(shí)世界，繼而與實(shí)踐之間出現(xiàn)諸多摩擦及裂痕。

公共政策終結(jié)的裂痕既源于政策過(guò)程的復(fù)雜屬性，也因?yàn)槲覈?guó)特殊的部門法律體系。我國(guó)有關(guān)公共政策終結(jié)的規(guī)定散見于各種行政立法中?！靶姓⒎ㄖ傅氖窍碛兄贫ㄐ姓ㄒ?guī)或規(guī)章權(quán)力的行政主體依法定職權(quán)和法定程序制定規(guī)范性文件的活動(dòng)”［3］111。然而，沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)常常制定并實(shí)施著各種辦法、規(guī)定、通知、命令、決定、解釋、公告、實(shí)施細(xì)則等形式的公共政策。我國(guó)沒(méi)有行政立法權(quán)的行政機(jī)關(guān)很多，只有國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院的組成部門和具有對(duì)外行政管理職能的國(guó)務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，以及省級(jí)人民政府和較大的市的人民政府具有行政立法權(quán)。從數(shù)量上不超過(guò)130個(gè)行政機(jī)關(guān)［3］116，而沒(méi)有行政立法權(quán)的機(jī)關(guān)則有很多。2 000多個(gè)縣級(jí)政府沒(méi)有行政立法權(quán)，除了較大的市，還有一些縣級(jí)以上、省級(jí)以下的政府也沒(méi)有立法權(quán)，還有各級(jí)政府中成千上萬(wàn)的行政主管機(jī)關(guān)也是沒(méi)有行政立法權(quán)的。雖然這些機(jī)關(guān)沒(méi)有行政立法權(quán)，但卻在不斷地制定規(guī)范性文件，而且實(shí)際上越靠近執(zhí)法第一線，越是與老百姓打交道，所依據(jù)的規(guī)范就越可能是這些規(guī)范性文件［3］116。

在觀念和邏輯上，公共政策是政治體系的輸出面，是公民與政府實(shí)際面對(duì)面的地方，公民在輸出面的遭遇時(shí)常會(huì)對(duì)他們的生活產(chǎn)生關(guān)鍵影響［10］，這就要求各種行政法規(guī)遵循嚴(yán)格的程序正義。當(dāng)前，行政立法有著明確的程序規(guī)定，而規(guī)范性文件程序或形式則沒(méi)有那么嚴(yán)格［3］117。根據(jù)國(guó)務(wù)院頒發(fā)的《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，由行政立法權(quán)機(jī)構(gòu)制定的行政法規(guī)和規(guī)章如果要廢止或宣布失效，參照制定的程序執(zhí)行。《行政法規(guī)制定程序條例》第35條規(guī)定，修改行政法規(guī)的程序，適用本條例的有關(guān)規(guī)定?！兑?guī)章制定程序條例》第37條規(guī)定，國(guó)務(wù)院部門，省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，應(yīng)當(dāng)經(jīng)常對(duì)規(guī)章進(jìn)行清理，發(fā)現(xiàn)與行政法規(guī)或者其他上位法的規(guī)定不一致的，或者與法律、行政法規(guī)或者其他上位法相抵觸的，應(yīng)該及時(shí)修改或廢止。修改、廢止規(guī)章的程序，參照本條例的有關(guān)規(guī)定。這些規(guī)定并非修改或廢止的限制性規(guī)定，而是施加修改和廢止的義務(wù)。行政法規(guī)的修改和廢止程序適用制定程序的規(guī)定，需要經(jīng)歷立項(xiàng)、起草、審查、審議或批準(zhǔn)、公布等一系列程序。行政規(guī)章的修改和廢止程序則參照制定程序，意味著行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件的修改和廢止程序與制定程序并不完全相同，具有相當(dāng)?shù)撵`活性及主動(dòng)性。由于規(guī)范性文件時(shí)效性較強(qiáng)，不一定經(jīng)過(guò)上述程序或沒(méi)有那么正規(guī)的過(guò)程，它在應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的復(fù)雜性與不確定性、迅速填補(bǔ)立法空白方面作用顯著，是行政機(jī)關(guān)進(jìn)行政策調(diào)整的主要載體。但也要警惕這些特點(diǎn)帶來(lái)的副作用，不能任由其侵奪立法的領(lǐng)域，應(yīng)該在盡可能大范圍內(nèi)由立法形式調(diào)整社會(huì)關(guān)系［3］118。

調(diào)整社會(huì)關(guān)系、分配社會(huì)資源的公共政策不但是一種話語(yǔ)形式，而且包含特定的價(jià)值。公共政策過(guò)程自由裁量權(quán)的行使蘊(yùn)含著人的主體自由和獨(dú)立判斷的價(jià)值，是知識(shí)從“注釋”向“評(píng)說(shuō)”轉(zhuǎn)型的過(guò)程，依賴于它們?cè)诂F(xiàn)實(shí)世界中的功效。而且公共政策，以及與之伴隨的政治動(dòng)員模式、制度性“博弈規(guī)則”，甚至公民思考政治世界的基本方式，一旦確立起來(lái)，經(jīng)常呈現(xiàn)自我強(qiáng)化的動(dòng)態(tài)［11］13。公共政策終結(jié)過(guò)程在組織載體與運(yùn)行程序兩個(gè)方面呈現(xiàn)出明顯的自我強(qiáng)化，凸顯公共政策終結(jié)過(guò)程的兩條裂縫。這是公共政策發(fā)展中的問(wèn)題，需要通過(guò)進(jìn)一步發(fā)展來(lái)解決。

為了應(yīng)對(duì)社會(huì)的挑戰(zhàn)，政府不斷地改進(jìn)其政策方針和行政管理，并通過(guò)政策終結(jié)賦予社會(huì)形勢(shì)新的內(nèi)涵。政府在行政過(guò)程可能會(huì)慢慢了解到一項(xiàng)政策不再奏效，無(wú)法實(shí)現(xiàn)他們預(yù)想的目標(biāo)，將其終結(jié)。公共政策終結(jié)工作仍然是我國(guó)公共政策過(guò)程的一個(gè)薄弱環(huán)節(jié)，各級(jí)政府對(duì)政策終結(jié)的認(rèn)知態(tài)度并不十分樂(lè)觀，政策終結(jié)的執(zhí)行程序多不合法且力度不夠［12］。

從組織載體看，地方各級(jí)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)監(jiān)督、備案及審查同級(jí)人民政府制定的行政法規(guī)或規(guī)章，有權(quán)撤銷本級(jí)人民政府做出的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。縣級(jí)以上人民政府有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門的不適當(dāng)?shù)拿?、指示和下?jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令。國(guó)務(wù)院各部門、以及省、自治區(qū)、直轄市的人民政府，應(yīng)當(dāng)對(duì)規(guī)章定期清理。清理的主要方式則以發(fā)布文件的形式陳述清理事由、對(duì)象及時(shí)效，并要求下一級(jí)政府按照要求清理規(guī)章及決定等規(guī)范性文件。行政立法程序只是籠統(tǒng)規(guī)定終結(jié)程序參照制定程序，即，負(fù)責(zé)制定公共政策的組織也對(duì)其是否終結(jié)負(fù)責(zé)。在現(xiàn)實(shí)中，更多的行政官員喜歡制定政策，而不是終結(jié)政策，因?yàn)檎呓K結(jié)的潛在含義就是承認(rèn)失敗，可能還要承擔(dān)政治責(zé)任。政策終結(jié)與政策制定、政策合法化、政策執(zhí)行及評(píng)估等環(huán)節(jié)并非是相互脫節(jié)、分散而不連續(xù)的過(guò)程。盡管政策設(shè)計(jì)之初的目標(biāo)是要持續(xù)相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)間，但政策過(guò)程的高度復(fù)雜性要求將社會(huì)規(guī)范和個(gè)人價(jià)值觀結(jié)合起來(lái)，而非單單鼓勵(lì)創(chuàng)新而不清掃舊物［13］。如果在對(duì)一項(xiàng)政策的評(píng)估和監(jiān)控中發(fā)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，或者根本不可能實(shí)現(xiàn)，該項(xiàng)政策就應(yīng)該被終結(jié)或者被新政策取代。然而，大多數(shù)時(shí)候，政府并不公開宣布終結(jié)某項(xiàng)政策，而是讓它們隨著時(shí)間的推移慢慢“干涸”［14］。最終從人們視線消失——可能還保留一個(gè)空殼式組織［11］194。官僚制組織理論表明，組織和政策的持續(xù)性運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生慣性，本能地反對(duì)任何變動(dòng)，而這一特征正是抵制政策終結(jié)的主要因素。當(dāng)政策終結(jié)危及組織的生存時(shí)，它會(huì)改變策略或調(diào)整結(jié)構(gòu)，想方設(shè)法延緩政策終結(jié)進(jìn)程。公共政策終結(jié)需要有更明確、更專門的組織主體，可參照行政審批制度改革的經(jīng)驗(yàn)設(shè)置一個(gè)任務(wù)型組織專司公共政策終結(jié)，為政策終結(jié)提供領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)督功能，旨在解決政策終結(jié)輸出不足并鏈接與政策制定的互動(dòng)，畢竟，政策過(guò)程功能性活動(dòng)之間的界限是模糊不清的。

從程序上看，法規(guī)的清理歷史體現(xiàn)出我國(guó)公共政策終結(jié)集中運(yùn)動(dòng)式特征。由于公共政策終結(jié)程序缺乏明確的法律依據(jù)，多以上級(jí)決定為準(zhǔn)，缺乏必要的社會(huì)調(diào)查、政策評(píng)估及政策監(jiān)督等保障性環(huán)節(jié)。事實(shí)上，盡管《規(guī)章制定程序條例》對(duì)行政法規(guī)和規(guī)章的清理做出規(guī)定，但并不詳盡，僅僅指出“根據(jù)制定程序進(jìn)行清理”，至于清理的效果如何，如果沒(méi)有及時(shí)清理又會(huì)怎樣，多元治理主體在政策終結(jié)中的角色等重要問(wèn)題并未提及。這與未來(lái)地方立法應(yīng)該堅(jiān)持觀念的法治化、權(quán)限的明細(xì)化、程序的民主化及公開化、立法的專業(yè)化之發(fā)展趨勢(shì)不符［15］。目前的公共政策終結(jié)多以上級(jí)規(guī)定、內(nèi)部文件及行政首長(zhǎng)命令等形式進(jìn)行。由于政策終結(jié)缺乏明確的制度保障，各級(jí)政府有了隨意選擇的可能性。各級(jí)人民代表大會(huì)及政府在規(guī)定政策清理決定時(shí)，僅對(duì)最后期限做了要求，有關(guān)政策終結(jié)的程序、資源、獎(jiǎng)懲及效果反饋等并未說(shuō)明。加之，我國(guó)對(duì)公共政策公布方式的制約，公共政策終結(jié)決定的傳播范圍也受影響，因?yàn)閷?duì)行政規(guī)章的正式公布，《立法法》并未做規(guī)定。《立法法》僅規(guī)定行政法規(guī)由總理簽署國(guó)務(wù)院令后應(yīng)及時(shí)在國(guó)務(wù)院公報(bào)和在全國(guó)范圍內(nèi)發(fā)行的報(bào)紙上刊登。由于缺乏行政規(guī)章的公布途徑，有時(shí)候政府以紅頭文件形式下發(fā)傳達(dá)，但作為外部相對(duì)人的廣大公眾無(wú)法及時(shí)知悉其內(nèi)容。以報(bào)紙公布也有缺陷，報(bào)紙覆蓋率有限，“往往難以真正達(dá)到公布規(guī)章的目的”［3］214。公共政策公布程序的問(wèn)題欲真正完善，關(guān)鍵在于政府部門的觀念轉(zhuǎn)變，站在保障公民知情權(quán)、促進(jìn)更合理的政府、社會(huì)及公眾關(guān)系的高度進(jìn)行審視和思考。社會(huì)不可能像一個(gè)人那樣自我更新、學(xué)習(xí)和改變?！吧鐣?huì)變遷并不必然會(huì)，而且從來(lái)都不會(huì)自然而然地導(dǎo)致新的社會(huì)形態(tài)出現(xiàn)。人們應(yīng)該進(jìn)行革新、應(yīng)該進(jìn)行實(shí)驗(yàn)，一步一步地設(shè)計(jì)出新的制度安排、關(guān)系機(jī)制以及重大的規(guī)則機(jī)制，使人們能夠在由他們過(guò)去的努力所創(chuàng)造的新的環(huán)境之中生活”［16］27。社會(huì)系統(tǒng)的諸種屬性，從根本上說(shuō)，取決于社會(huì)關(guān)系模式，這些模式在歷史的進(jìn)程中形成，個(gè)體可以使之改變，但卻不能將其根除。我們應(yīng)該積極利用出現(xiàn)的機(jī)遇，更新社會(huì)控制和權(quán)力關(guān)系。

四、社會(huì)治理創(chuàng)新中公共政策終結(jié)的整合面

公共政策是國(guó)家治理體系中最基本的元素以及相關(guān)性最強(qiáng)的方面，因?yàn)樗窃醋哉畽C(jī)構(gòu)并能達(dá)到社會(huì)層面且改變權(quán)利人生活的公共行動(dòng)［17］。國(guó)家與社會(huì)的分化及分立衍生出今天的社會(huì)治理體系。改革開放以來(lái)，從國(guó)家統(tǒng)治到國(guó)家管理，再到國(guó)家治理，是國(guó)家治理體系的一個(gè)跨越式發(fā)展。政府的壟斷管理及控制逐步轉(zhuǎn)向提倡多方合作協(xié)力，以達(dá)到國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)及公民之間的相互包容的共治。在這種情況下，公共政策體系的價(jià)值目標(biāo)、制度基礎(chǔ)及工具選擇無(wú)疑是需要重新整合的。以歷史制度主義來(lái)看強(qiáng)調(diào)對(duì)政策問(wèn)題的觀察分析，不應(yīng)只關(guān)注眼前的新聞現(xiàn)象，而應(yīng)縱觀整段歷史發(fā)展由來(lái)，把握政策的繼承性特點(diǎn)。“古往今來(lái)的遺產(chǎn)和制度將以各種各樣的、相互沖突的方式塑造中國(guó)的未來(lái)”［16］前言5。今天的決策者必須明確，所有公共政策終結(jié)都只能在一個(gè)被過(guò)去政策塑造的環(huán)境下施展，過(guò)去的政策結(jié)構(gòu)深刻影響當(dāng)下的政策環(huán)境。由于歷史情境的具體性、偶然性和變異性，使得理論分析應(yīng)建立在社會(huì)政策變化因時(shí)而異這個(gè)認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)上。社會(huì)已發(fā)生深刻變革，社會(huì)治理難以依賴舊有政策框架，需要?jiǎng)?chuàng)新公共政策及社會(huì)治理知識(shí)。

赫伯特·F.斯皮勒（Herbert F.Spirer）把政策終結(jié)中發(fā)生的問(wèn)題分為情緒上的不安、喪失集體歸屬感和工作興趣等。他主張通過(guò)確立新的目標(biāo)、賦予歸屬感、頻繁的開會(huì)、管理者巡視以及合理地利用所減裁人員等途徑來(lái)加以解決，給損益者提供參與利益以解決損益者的情緒問(wèn)題［18］。其實(shí)，在思考政策終結(jié)的銜接和過(guò)渡工作之前，更應(yīng)該對(duì)政策終結(jié)平衡社會(huì)關(guān)系、創(chuàng)新社會(huì)治理的著力點(diǎn)及整合面進(jìn)行明確。

（一）公共政策理念層面：拯救政府治理困境，終結(jié)單向線性思維

從政策科學(xué)的本質(zhì)來(lái)看，政策終結(jié)就是政府當(dāng)局對(duì)某一特殊功能、計(jì)劃、政策或組織，經(jīng)過(guò)審慎評(píng)估而加以結(jié)束或終止的過(guò)程，分為完全終結(jié)和部分終結(jié)［19］。完全終結(jié)是全面的、徹底的、一次性的終結(jié)方式，現(xiàn)實(shí)中的案例很少。部分終結(jié)則是穩(wěn)健的、局部性的、漸進(jìn)的終結(jié)方式。不論哪種方式的政策終結(jié)，公共政策的公共性弱化導(dǎo)致維護(hù)公共利益功能減退都是其主要原因。通過(guò)終結(jié)喪失公共利益目標(biāo)的政策，努力和效用有望處于一種良好的平衡狀態(tài)。阿倫特把“公共性”定義為最大可能地向絕大多數(shù)人敞開的世界。長(zhǎng)期以來(lái)，在我國(guó)社會(huì)治理以及風(fēng)險(xiǎn)化解中，政府仍承擔(dān)主要功能，其邏輯悖論在于當(dāng)政府以社會(huì)穩(wěn)定名義進(jìn)行網(wǎng)格化管理時(shí)，恰恰消滅社會(huì)自我治理的萌芽。社會(huì)治理長(zhǎng)期被政府壟斷，對(duì)社會(huì)力量封閉，社會(huì)被作為管理和控制對(duì)象，導(dǎo)致社會(huì)問(wèn)題不可治理性攀升。正是在這種單向思維作用下，我國(guó)政府在治理風(fēng)險(xiǎn)中的政策沖動(dòng)首先就是給風(fēng)險(xiǎn)定性。各種應(yīng)急管理政策，暗含著這樣一種邏輯，即風(fēng)險(xiǎn)與不確定性是偶然發(fā)生的，只要政府提供必要的政策救濟(jì)，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)是可以化解的。然而，復(fù)雜性與不確定性加劇的后工業(yè)社會(huì)，政府、社會(huì)、市場(chǎng)行為難以簡(jiǎn)單分離，市場(chǎng)危機(jī)可能引發(fā)社會(huì)危機(jī)乃至政治危機(jī)，因此，需要多元主體的復(fù)合治理。從現(xiàn)實(shí)來(lái)看，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)看作社會(huì)力量生長(zhǎng)過(guò)程政府與社會(huì)的緊張關(guān)系，是社會(huì)領(lǐng)域分化過(guò)程中政府的無(wú)限擴(kuò)張趨向捆綁社會(huì)自主性的產(chǎn)物。要實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的創(chuàng)新，首先要從理念上擯棄傳統(tǒng)的政府包攬一切社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的單向線性思維，避免將政府的政策觸角延伸到所有社會(huì)領(lǐng)域。

（二）公共政策主體層面：拯救精英階層困境，改善公共政策主體品質(zhì)

古往今來(lái)，精英主導(dǎo)社會(huì)發(fā)展都是普遍現(xiàn)象。不容回避，在中國(guó)市場(chǎng)化改革中，產(chǎn)生某些權(quán)力精英和資本精英，他們掌握和控制著社會(huì)主要的財(cái)富、權(quán)力，并在主流社會(huì)享有較高聲望［18］。精英階層的形成是社會(huì)分層的正常結(jié)果，已經(jīng)發(fā)展成為公共政策主體的骨干，在決定政策議題、評(píng)價(jià)政策效果、推動(dòng)政策終結(jié)中發(fā)揮重要作用。轉(zhuǎn)型期的精英階層雖是少數(shù)社會(huì)強(qiáng)勢(shì)力量，但組織起來(lái)成本小，獲益極大，在公共政策過(guò)程中掌握極其有力的話語(yǔ)權(quán)。對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說(shuō)，不是要不要精英階層主導(dǎo)，而是精英階層是否存在品質(zhì)的退化，以及能否堅(jiān)持很強(qiáng)的操守和責(zé)任意識(shí)，擔(dān)當(dāng)起有力的公共政策主體，以公共政策的終結(jié)與更新，促進(jìn)社會(huì)治理效果的改善。

（三）公共政策程序?qū)用妫簭浹a(bǔ)程序正義欠缺，增進(jìn)法治國(guó)家權(quán)威

法治國(guó)家是建立在市民社會(huì)基礎(chǔ)上，以社會(huì)為本位，通過(guò)良法治理，既服務(wù)于社會(huì)，又保障社會(huì)自由和自主，合理配置權(quán)力和權(quán)利的國(guó)家類型，其核心是國(guó)家權(quán)力（包括立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)等）的配置均受法律調(diào)整和約束［20］?，F(xiàn)實(shí)中卻有諸多公共政策在立法宗旨、立法原則、文本條款方面與法律乃至憲法相悖，造成事實(shí)上的“政策違法”現(xiàn)象，沖擊公共政策對(duì)特有社會(huì)問(wèn)題的解釋力和應(yīng)對(duì)力。從法治國(guó)家的目標(biāo)看，“政策違法”會(huì)加劇社會(huì)不公，導(dǎo)致政策失靈、公共利益受損、公共權(quán)威削弱。就社會(huì)治理的正義目標(biāo)而言，公共政策的程序正義是防止政策違法與糾正政策違法的重要選項(xiàng)。公共政策的程序正義必須遵循人本化的價(jià)值預(yù)設(shè)與再平衡的功能預(yù)期，對(duì)政治權(quán)力的行使進(jìn)行合理限制。公共政策程序的正義性在于它是一個(gè)開放結(jié)構(gòu)，沒(méi)有任何預(yù)設(shè)結(jié)果，經(jīng)過(guò)程序決定后，結(jié)果具有平等的普遍的約束性，這正是程序的價(jià)值，不依賴于程序結(jié)果的正當(dāng)性而內(nèi)在于程序自身之中。這種內(nèi)在正當(dāng)性不僅有防止公共政策偏離公共性的功能，還體現(xiàn)在公權(quán)在決策過(guò)程對(duì)私權(quán)的尊重和對(duì)社會(huì)秩序的自覺(jué)合理建構(gòu)。

不論是公共政策理念、公共政策主體，還是公共政策程序出現(xiàn)結(jié)構(gòu)不良，無(wú)一例外地會(huì)沖擊到社會(huì)治理創(chuàng)新。而當(dāng)其有所改善時(shí)，制約公共政策終結(jié)的組織不力及程序薄弱將會(huì)大大改善，這是因?yàn)楣怖硇砸呀?jīng)在政策過(guò)程生長(zhǎng)并指導(dǎo)社會(huì)治理實(shí)踐。對(duì)于所有國(guó)家而言，社會(huì)治理能力已經(jīng)成為發(fā)展的關(guān)鍵因素。而這種治理能力在很大程度上是通過(guò)公共政策的導(dǎo)向、規(guī)范、控制功用來(lái)實(shí)現(xiàn)。因此，為了提升政府治理能力與績(jī)效，必須提高公共政策質(zhì)量。當(dāng)然，公共政策系統(tǒng)中的優(yōu)良政策并非專屬于專家的建言，而是由利益相關(guān)方通過(guò)合理的程序共同協(xié)商達(dá)成共識(shí)后的決策。“一個(gè)群體的問(wèn)題，可能是另一個(gè)群體的財(cái)富”［21］，社會(huì)的分層化、多元化和復(fù)雜化產(chǎn)生多種權(quán)利和利益，每種權(quán)利和利益都有其正當(dāng)性，當(dāng)權(quán)利和利益發(fā)生沖突后，政府需通過(guò)政治程序或司法程序與當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)商。在現(xiàn)實(shí)中，協(xié)調(diào)利益各方需要諸多成本，因此，政策制定有時(shí)是利益相關(guān)人缺席狀態(tài)下的政府決定，至于公共政策質(zhì)量與價(jià)值如何被關(guān)心的并不多。公共政策終結(jié)旨在結(jié)束失效、過(guò)時(shí)、低效的公共政策，促進(jìn)新的有效的政策出臺(tái)以優(yōu)化政策資源、提高政策績(jī)效，成就一個(gè)高效和責(zé)任政府。因此，對(duì)于公共政策終結(jié)而言，分析的起點(diǎn)不能局限于“問(wèn)題”，而應(yīng)當(dāng)看準(zhǔn)潛在“收益”及可能的政策優(yōu)化與制度創(chuàng)新。公共政策終結(jié)過(guò)程的優(yōu)化要求作為客體的政策終結(jié)問(wèn)題能夠得到規(guī)則化確認(rèn)，而不是由政治領(lǐng)袖的個(gè)人意志決定。在確認(rèn)政策終結(jié)問(wèn)題時(shí)，應(yīng)建立在一套既定的規(guī)則基礎(chǔ)上，這套規(guī)則理應(yīng)反映多數(shù)社會(huì)公眾的意愿和要求?？傊?，公共政策終結(jié)與中央政府、地方政府、利益集團(tuán)及其國(guó)際組織有著千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。因此，公共政策不僅關(guān)系政策自身的性質(zhì)，還涉及政策選擇的過(guò)程，對(duì)公共政策終結(jié)過(guò)程既要保持一定的謹(jǐn)慎，又能容忍一定的不確定性。

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（責(zé)任編輯：朱永良）

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1005-460X（2016）05-0064-06

2016-04-21

教育部人文社會(huì)科學(xué)青年項(xiàng)目“社會(huì)治理創(chuàng)新中的公共政策終結(jié)問(wèn)題研究”（15YJC630175）

張麗珍（1981—），女，陜西眉縣人，副教授，從事政策科學(xué)與政府管理研究；何植民（1978—），男，湖南道縣人，副教授，從事公共管理研究。