◎丁建彪 （吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012）

政策效能缺失視域下的“垃圾圍城”治理研究

◎丁建彪 （吉林大學(xué)行政學(xué)院，吉林長(zhǎng)春 130012）

“垃圾圍城”現(xiàn)象在全國(guó)范圍的出現(xiàn)和蔓延，有其重要的緣由，垃圾治理相關(guān)政策效能缺失是重要的根源之一，具體體現(xiàn)為程序性、交易性、實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性效能缺失。而破解這一問(wèn)題的出路就在于建構(gòu)起可持續(xù)、可復(fù)制的治理結(jié)構(gòu)：制度結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供穩(wěn)定和可持續(xù)的保障；關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供合作共治的模式；具象結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供有效的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)；聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供經(jīng)驗(yàn)累積。在推進(jìn)和實(shí)施過(guò)程中，應(yīng)從多維度的視角出發(fā)，綜合施策，標(biāo)本兼治：完善垃圾治理的相關(guān)政策，創(chuàng)新垃圾治理方式；培育統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的垃圾市場(chǎng)環(huán)境，為企業(yè)盈利提供多元化渠道；通過(guò)法律法規(guī)賦予社區(qū)垃圾治理職責(zé)，探索社區(qū)垃圾治理職責(zé)的實(shí)現(xiàn)形式；建立和完善鄉(xiāng)村和城市垃圾治理資金籌集機(jī)制；完善社會(huì)信用體系，強(qiáng)化執(zhí)法力度，簡(jiǎn)化訴訟和審判流程，保證懲戒機(jī)制發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。

環(huán)境治理；垃圾圍城；政策效能；治理結(jié)構(gòu)；對(duì)策

“垃圾圍城”造成的后果既威脅農(nóng)產(chǎn)品安全和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展，制約城鄉(xiāng)均衡發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化空間布局，也對(duì)居民的身心健康和社會(huì)的進(jìn)步發(fā)展產(chǎn)生嚴(yán)重影響，對(duì)我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)和綠色發(fā)展理念的落實(shí)構(gòu)成嚴(yán)重挑戰(zhàn)。推動(dòng)“垃圾圍城”的有效治理，已成為當(dāng)代中國(guó)迫切需要解決的議題。筆者從實(shí)踐性和規(guī)范性結(jié)合的視角出發(fā)，既立足實(shí)踐，分析這一問(wèn)題產(chǎn)生的根源，提出具體的解決對(duì)策，又從規(guī)范層面提出一種穩(wěn)定和可復(fù)制的治理結(jié)構(gòu)，為垃圾治理提供結(jié)構(gòu)性保障。

一、政策效能缺失——“垃圾圍城”困境的重要根源

垃圾治理相關(guān)政策效能缺失，是造成“垃圾圍城”困境的重要根源，其政策效能的缺失又具體體現(xiàn)為程序性、交易性、實(shí)質(zhì)性和規(guī)范性效能缺失。

1.程序性效能關(guān)注政策過(guò)程應(yīng)遵循的固定程序和解決政策議題所采納的科學(xué)方法。程序性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在我國(guó)并未形成統(tǒng)一制定垃圾治理政策的科學(xué)程序和評(píng)估流程。因此，在實(shí)踐層面，政策制定大多依賴基層政府對(duì)這一問(wèn)題的嚴(yán)重性判斷和領(lǐng)導(dǎo)干部的自我認(rèn)知，在這種情形下，基層政府制定的往往是一些權(quán)宜之計(jì)的政策，缺乏全局性和科學(xué)性。對(duì)垃圾治理政策的評(píng)估，也依賴政府部門自我評(píng)價(jià)，缺乏第三方和專業(yè)部門的評(píng)估，導(dǎo)致垃圾治理政策變遷的動(dòng)力不足，嚴(yán)重滯后于當(dāng)前復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)環(huán)境。另一方面，表現(xiàn)為治理方法的單一性和簡(jiǎn)單性。在全國(guó)范圍內(nèi)，對(duì)垃圾的治理，大多是政府部門，特別是環(huán)衛(wèi)部門進(jìn)行自上而下的自我主導(dǎo)，缺乏以問(wèn)題為導(dǎo)向的回溯勘查和由不同層次治理方法所組成的方法論體系。“目前只有城市環(huán)衛(wèi)部門在管理垃圾，他們主要負(fù)責(zé)將垃圾從社區(qū)運(yùn)送到垃圾處理站，在此過(guò)程中，并沒(méi)有注重垃圾的資源化處理，這種處理方法不適合垃圾的分類回收”［1］。垃圾治理有其特殊性，需要從實(shí)際存在的問(wèn)題出發(fā)，按倒序次序來(lái)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，獲得有效的政策手段，評(píng)估政策的可行性，推動(dòng)政策的執(zhí)行，確立政策的科學(xué)目標(biāo)。同樣，垃圾治理需要一個(gè)多層次、多樣化的治理方法構(gòu)成的方法論體系。不同區(qū)域、不同地區(qū)“垃圾圍城”生成的原因、解決的方法存在差異，只有當(dāng)微觀層面的治理方法不能解決問(wèn)題時(shí)，才可上升中觀層面的治理方法。宏觀層面的治理方法，則涉及根本性的問(wèn)題和政策供給。只有不同層次的方法相互聯(lián)動(dòng)形成合力，垃圾治理才能取得明顯成效。程序性效能缺乏，導(dǎo)致垃圾治理呈現(xiàn)出分散化、地方化傾向，垃圾治理方法缺乏針對(duì)性和差異性。

2.交易性效能關(guān)注資源被如何有效地利用，也即投入最少的資源成本來(lái)實(shí)現(xiàn)最大化的預(yù)期收益，并充分考慮其他主體參與的成本和收益優(yōu)勢(shì)。交易性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在大量的垃圾治理資源和資金被截留、流失、浪費(fèi)和無(wú)效利用。相比其他的公共項(xiàng)目，垃圾治理項(xiàng)目“黑箱作業(yè)”現(xiàn)象嚴(yán)重。政府主導(dǎo)建設(shè)的大型垃圾衛(wèi)生填埋場(chǎng)，大多在環(huán)境評(píng)估、生物處理技術(shù)、防滲透和防污染保護(hù)措施的可靠性和安全性方面較差，滲濾液處理系統(tǒng)不達(dá)標(biāo)，填埋氣回收利用設(shè)施形同虛設(shè)，專用壓實(shí)機(jī)設(shè)備數(shù)量有限，大多用推土機(jī)進(jìn)行作業(yè)，且耗費(fèi)大量的人力、物力和資金，在填埋的同時(shí)又造成二次污染。如在西部地區(qū)實(shí)行的“垃圾小屋工程”，每個(gè)成本都在5萬(wàn)—7萬(wàn)元之間，大都建在公路兩側(cè)，遠(yuǎn)離村民的生活區(qū)，堆放垃圾的空間極其有限，造成嚴(yán)重的資源浪費(fèi)。另一方面，表現(xiàn)在其他主體所擁有的資源和優(yōu)勢(shì)不能有效進(jìn)入垃圾治理環(huán)節(jié)。垃圾治理項(xiàng)目不是公益性項(xiàng)目，它需要企業(yè)、社會(huì)組織、社區(qū)、民眾等不同主體參與到治理過(guò)程之中，并獲得不同的收益。由于我國(guó)政府主導(dǎo)和政企合一的管理體制和機(jī)制的束縛，垃圾市場(chǎng)并未向社會(huì)和企業(yè)開放，導(dǎo)致企業(yè)擁有的資金、研發(fā)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)難以發(fā)揮。比如，機(jī)械分揀設(shè)備的投入和運(yùn)行，有氧和無(wú)氧存在條件下衛(wèi)生物堆肥技術(shù)的普及，垃圾處理熱解氣化技術(shù)的應(yīng)用等。對(duì)社區(qū)組織而言，由于缺乏法制化和制度化保障，大量的社區(qū)組織不能深度參與到垃圾治理的進(jìn)程中。社區(qū)組織對(duì)垃圾治理具有成本低、組織適應(yīng)強(qiáng)、管理系統(tǒng)完善、人員眾多，且擁有大量的固定場(chǎng)所和網(wǎng)格化的管理方法，社區(qū)組織擁有的這些自身優(yōu)勢(shì)也難以得到最大限度的發(fā)揮。

3.實(shí)質(zhì)性效能關(guān)注政策結(jié)果取得的實(shí)際績(jī)效，通過(guò)分析具體政策的績(jī)效來(lái)界定政策系統(tǒng)的整體效能。實(shí)質(zhì)性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在具體政策，特別是垃圾治理過(guò)程中最為關(guān)鍵和核心的“垃圾分類”和“垃圾收費(fèi)”政策的效能缺失。垃圾分類是世界范圍內(nèi)垃圾治理的通行做法，也是最有效和最可行的方法之一。在我國(guó)，垃圾分類政策的法律法規(guī)偏重于垃圾的傾倒、清掃、運(yùn)輸和處置的末端，作為垃圾分類的源頭卻無(wú)法可依。垃圾回收設(shè)施分類不規(guī)范，大多分為可回收和不可回收兩類，而大部分居民又不清楚哪些垃圾可回收、哪些垃圾不可回收。公眾垃圾分類意識(shí)不強(qiáng)，導(dǎo)致垃圾進(jìn)行混雜式傾倒和丟棄。即便有部分地區(qū)、單位和家庭進(jìn)行有限的垃圾分類，由于缺乏后續(xù)政策的跟進(jìn)和配套，垃圾在存放、收集、處理過(guò)程中進(jìn)行混雜式處理，垃圾分類政策不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。垃圾收費(fèi)政策是治理垃圾的另一種有效手段。在我國(guó)，大多數(shù)地方政府以發(fā)展落后、不增加居民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)為由，實(shí)行最低限度的“按戶收費(fèi)”政策，甚至不收費(fèi)，使得垃圾治理處于真空狀態(tài)，而作為控制垃圾總量、減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和可持續(xù)治理的重要保障的“按量收費(fèi)”政策，卻遲遲不能在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施和推廣。另一方面，表現(xiàn)在政策系統(tǒng)整體效能低下。政策系統(tǒng)的整體效能是通過(guò)系統(tǒng)內(nèi)具體政策效能的正負(fù)總和來(lái)界定的。我國(guó)的垃圾治理存在城市、城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村的三維政策結(jié)構(gòu)，不同區(qū)域的政策效能各不相同。城市垃圾治理取得顯著成效，政策效能得以明顯提升。但城鎮(zhèn)卻要接納大量未經(jīng)處理的人為轉(zhuǎn)運(yùn)的城市垃圾，加之城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速推進(jìn)和自身資金、技術(shù)和處理能力的限制，導(dǎo)致城鎮(zhèn)垃圾治理政策效能提升不明顯。同樣，城鎮(zhèn)產(chǎn)出的垃圾也人為轉(zhuǎn)運(yùn)到鄉(xiāng)村，加之鄉(xiāng)村垃圾由于工業(yè)的轉(zhuǎn)移和粗放型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)，產(chǎn)出大量的工業(yè)垃圾和農(nóng)業(yè)垃圾，鄉(xiāng)村垃圾治理陷入難以有效治理的惡性循環(huán)之中，造成鄉(xiāng)村垃圾政策效能低下。治理政策的多維性又造成政策相互重疊和交叉，缺乏有效的協(xié)調(diào)和銜接，導(dǎo)致政策系統(tǒng)整體效能低下。

4.規(guī)范性效能關(guān)注政策規(guī)范性目標(biāo)所產(chǎn)生的積極影響和對(duì)社會(huì)成員集體行動(dòng)的塑造。規(guī)范性效能具體包括社會(huì)可持續(xù)發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)、綠色發(fā)展理念等總的政策目標(biāo)釋放出的能動(dòng)效能。其中，綠色發(fā)展理念對(duì)“垃圾圍城”治理產(chǎn)生積極影響，它要求在全社會(huì)建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)，形成人與自然和諧發(fā)展的新理念，并推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)綠水青山、城鄉(xiāng)均衡、人文與自然景觀的高度融合。規(guī)范性效能缺失，一方面，表現(xiàn)在這些價(jià)值和理念并未真正滲透到社會(huì)領(lǐng)域，形成全社會(huì)自覺(jué)行動(dòng)的規(guī)范，特別是治理主體的自覺(jué)行動(dòng)規(guī)范?！袄鴩恰敝卫碛衅涮厥庑院蛷?fù)雜性，往往投入多、產(chǎn)出少，投入和產(chǎn)出不對(duì)稱，經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益釋放緩慢，這導(dǎo)致作為垃圾治理最重要主體的政府，在價(jià)值理念、目標(biāo)導(dǎo)向宣傳、普及和推廣中存在消極性特征，因?yàn)槔卫懋a(chǎn)生的效益并不像經(jīng)濟(jì)建設(shè)的指標(biāo)那樣具有杠桿撬動(dòng)作用。而且，在我國(guó)的政府系統(tǒng)內(nèi)部考評(píng)中，垃圾治理指標(biāo)并未真正納入考核體系，使政府官員缺乏晉升動(dòng)機(jī)和政績(jī)刺激。因此，部分政府官員只在形式層面予以響應(yīng)，在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中卻拖延、抵制這些發(fā)展理念，部分政府部門甚至本身成為“垃圾圍城”的保護(hù)者和制造者。另一方面，表現(xiàn)在這些規(guī)范性目標(biāo)沒(méi)有有效地塑造出集體行動(dòng)的動(dòng)機(jī)和動(dòng)力。綠色發(fā)展和生態(tài)文明的深入推進(jìn)，與社會(huì)成員的生存環(huán)境和生存質(zhì)量息息相關(guān)。但在行動(dòng)層面，個(gè)體行為與集體行動(dòng)之間會(huì)產(chǎn)生沖突和矛盾。個(gè)體的行為追求一定的經(jīng)濟(jì)利益，當(dāng)他們的利益存在持續(xù)增進(jìn)時(shí)，個(gè)體才根據(jù)這些共有的規(guī)范化開展集體行動(dòng)。但從垃圾治理中獲得的利益往往是間接性的，并不能直接轉(zhuǎn)化為物質(zhì)利益。因此，規(guī)范性價(jià)值的塑造受到個(gè)體狹隘性利益的抵觸，個(gè)體的行動(dòng)大多是“自掃門前雪”和“搭便車”。垃圾治理政策卻缺乏對(duì)社會(huì)成員進(jìn)行深層次的塑造，比如，開展公民生態(tài)教育、環(huán)境保護(hù)意識(shí)培育和健康生活方式的倡導(dǎo)，結(jié)果是垃圾治理集體行動(dòng)動(dòng)機(jī)不強(qiáng)和動(dòng)力不足。

二、治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建——“垃圾圍城”治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)

在垃圾治理相關(guān)政策效能缺失的背景下，“垃圾圍城”治理要取得明顯成效，需要從更為規(guī)范和科學(xué)的層面建構(gòu)起可復(fù)制、可借鑒和可推廣的治理結(jié)構(gòu)，因?yàn)槿魏螐木植?、單一層面提出的解決政策、制度和方法已不能從根本上破解這一難題，為“垃圾圍城”治理提供新的路徑選擇。

1.制度結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供穩(wěn)定和可持續(xù)的保障。制度是社會(huì)成員行為過(guò)程中產(chǎn)生的相對(duì)穩(wěn)定的規(guī)范，具有主觀和客觀的雙重特征。作為主觀的特征，它引導(dǎo)人們進(jìn)行社會(huì)活動(dòng)和社會(huì)交流，個(gè)體基于這些規(guī)范能動(dòng)地行動(dòng)。規(guī)范在特定的社會(huì)中又是共有的，所以制度也就變得客觀、穩(wěn)定和剛性，它限制人們行動(dòng)的自由，影響人們采取行動(dòng)的方式，為公眾正確行為設(shè)定界限。正是通過(guò)制度，人們的行為才得以被控制、引導(dǎo)和重塑，人們的日常行為才具有穩(wěn)定的特征。因此，制度結(jié)構(gòu)的核心是在完善具體制度內(nèi)容的基礎(chǔ)上形成相互銜接、相互配套的制度體系。“垃圾圍城”治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，需要一系列的制度體系。首先，要制定從源頭上控制垃圾總量和減少垃圾總量的制度，這一制度涉及垃圾的成本分擔(dān)、綜合回收循環(huán)利用技術(shù)、約束公眾自覺(jué)減少垃圾產(chǎn)出的習(xí)慣等不同方面。只有減少垃圾的絕對(duì)總量，解決“垃圾圍城”才有足夠的時(shí)間和空間。其次，健全和完善垃圾治理過(guò)程中的無(wú)縫銜接制度。要嚴(yán)格建立起垃圾源頭分類、分類收集、運(yùn)輸和處理的無(wú)縫銜接，減少垃圾二次圍城。再次，完善垃圾處理標(biāo)準(zhǔn)化的技術(shù)等級(jí)制度，這一制度涉及堆肥、生化處理、填埋、焚燒等不同的等級(jí)。只有當(dāng)某一等級(jí)的技術(shù)不能處理時(shí)，才能通過(guò)另一等級(jí)的技術(shù)來(lái)處理。比如在德國(guó)，42%衛(wèi)生填埋，40%焚燒制能，13%堆肥處理，5%機(jī)械生物處理。而在我國(guó)，總量70%的垃圾通過(guò)簡(jiǎn)單填埋來(lái)處理。最后，健全和完善嚴(yán)格的獎(jiǎng)罰制度。對(duì)垃圾分類良好的家庭、企業(yè)和組織，通過(guò)財(cái)稅和經(jīng)濟(jì)杠桿來(lái)激勵(lì)，對(duì)高危垃圾產(chǎn)出主體，比如，醫(yī)療、化工廢料、電子類廢棄物強(qiáng)化監(jiān)督力度，并對(duì)造成危害后果的相關(guān)主體加大處罰力度。通過(guò)優(yōu)化和完善具體制度的不足和缺陷，并將具體制度中科學(xué)、有效的要素上升為全國(guó)層面統(tǒng)一的制度安排，才能為垃圾治理提供制度性保障。

2.關(guān)系結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供合作共治的模式。關(guān)系結(jié)構(gòu)不同于制度結(jié)構(gòu)，它表現(xiàn)為不同治理主體之間相互依賴和相互合作的狀態(tài)。“社會(huì)關(guān)系不是實(shí)體事務(wù)，如果沒(méi)有人類每天的介入、行動(dòng)而產(chǎn)生和再現(xiàn)這種關(guān)系，它們是不存在的，所有的關(guān)系都在現(xiàn)實(shí)中流動(dòng)和運(yùn)動(dòng)著，在這種運(yùn)動(dòng)中，它每天都在變形、改變、侵蝕、消失或變質(zhì)”［2］。關(guān)系結(jié)構(gòu)的核心是確立起政府、市場(chǎng)和社會(huì)既各司其職又相互合作的共治模式。垃圾治理的特殊性，決定既不能完全依靠政府的主導(dǎo)來(lái)獨(dú)自解決，也不能依靠市場(chǎng)的自發(fā)性力量來(lái)解決，更不能交由社會(huì)自行消解，需要三方協(xié)同共治。政府應(yīng)整合和清理已有的不合理的政策和法規(guī)，重新制定符合新形勢(shì)下全國(guó)統(tǒng)一的政策法規(guī)，并將部分內(nèi)容納入法律層面強(qiáng)力實(shí)施。在全國(guó)范圍內(nèi)建立起統(tǒng)一的目標(biāo)管理、工作機(jī)制、推進(jìn)程序和保障手段。市場(chǎng)應(yīng)克服垃圾市場(chǎng)人為分割和地方各自為政的局面，培育全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的格局。透過(guò)價(jià)格機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從垃圾收集、分揀、回收、儲(chǔ)運(yùn)、處理、綜合利用和產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)的完整產(chǎn)業(yè)鏈。政府失效和市場(chǎng)失靈的地方，是社會(huì)組織發(fā)揮積極作用的節(jié)點(diǎn)。垃圾治理作為一種純粹性社會(huì)事務(wù)，社會(huì)組織能夠?qū)嵸|(zhì)性地承擔(dān)起局部范圍內(nèi)監(jiān)督、處理、宣傳和后續(xù)的服務(wù)性工作。社會(huì)組織也能為政府部門和企業(yè)之間的聯(lián)系搭建起合作橋梁，有效解決政府與企業(yè)之間缺乏銜接的局面。政府應(yīng)為全國(guó)統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的垃圾市場(chǎng)提供法治保障和制度供給，為社會(huì)組織明確權(quán)責(zé)關(guān)系和法律地位。市場(chǎng)充分發(fā)揮資金優(yōu)勢(shì)，通過(guò)技術(shù)升級(jí)和引入新的運(yùn)作模式，實(shí)現(xiàn)垃圾資源的減量化、資源化、無(wú)害化處理。社會(huì)組織在既定的法律框架下，充分釋放治理社會(huì)事務(wù)的優(yōu)勢(shì)，形成三者有機(jī)聯(lián)動(dòng)、合作共治的新模式。經(jīng)驗(yàn)表明，“合作既是治理的起點(diǎn)和歸宿，更是構(gòu)建社會(huì)公平正義的必要法則”［3］。

3.具象結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供有效的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。制度和關(guān)系結(jié)構(gòu)對(duì)個(gè)體的實(shí)踐活動(dòng)產(chǎn)生一定程度的強(qiáng)制，塑造他們垃圾處理習(xí)慣的形成。但在個(gè)體的行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)中，不同的行動(dòng)者并不完全遵守既有的制度規(guī)范和關(guān)系模式，而是分析各種資源在治理過(guò)程的分配，根據(jù)資源分配的程度，產(chǎn)生自我利益、自我動(dòng)機(jī)和自我目標(biāo)來(lái)展開行動(dòng)。不同行動(dòng)者的行為又彼此相互影響和相互依賴，形成穩(wěn)定狀態(tài)，這一狀態(tài)被描述為具象結(jié)構(gòu)?！安煌男袆?dòng)者在網(wǎng)絡(luò)中打破了傳統(tǒng)的垂直與水平關(guān)系，形成了錯(cuò)綜復(fù)雜的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中各節(jié)點(diǎn)互動(dòng)頻繁，形成一種權(quán)變式的管理”［4］。在具象結(jié)構(gòu)中，個(gè)人和家庭作為最基本的單元，它們的行動(dòng)直接關(guān)系垃圾治理的成效。因此，個(gè)人和家庭應(yīng)自覺(jué)地進(jìn)行垃圾分類和減少垃圾排放，自覺(jué)使用紙制類垃圾袋、可循環(huán)使用的布袋和可降解的生活用袋。對(duì)家用類和衣服類二手品，通過(guò)清洗和加工整理，進(jìn)行社會(huì)捐贈(zèng)。對(duì)電子類和電器類廢棄物，主動(dòng)投放到固定場(chǎng)所和專門的回收設(shè)備中。政府和企業(yè)作為垃圾收集和處置的主體單元，應(yīng)在公共場(chǎng)所、商場(chǎng)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)提供專用的收集設(shè)備和建立固定、便利的場(chǎng)所，減輕垃圾收集的成本和壓力。大型生活類超市，由于和居民生活息息相關(guān)，應(yīng)配備自動(dòng)化、智能化的回收機(jī)器。對(duì)部分可循環(huán)回收的用品加入虛擬成本，當(dāng)居民將這些用品放入回收機(jī)器之后，機(jī)器自動(dòng)將虛擬成本以購(gòu)物券的形式返還給居民，來(lái)刺激居民主動(dòng)投放。村民委員會(huì)和社區(qū)組織處在垃圾治理上下聯(lián)動(dòng)的中樞位置。部分工作人員應(yīng)走進(jìn)所在轄區(qū)，對(duì)居民進(jìn)行垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、減量化、資源處理意識(shí)的宣傳和普及，糾正居民隨意丟棄和傾倒垃圾的陋習(xí)。在垃圾的存放、收集和運(yùn)輸過(guò)程中，積極協(xié)調(diào)不同行動(dòng)主體的互動(dòng)行為。比如，協(xié)調(diào)居民、政府、建筑單位、企業(yè)之間臨時(shí)性存放垃圾的共有場(chǎng)所。在垃圾收集和運(yùn)輸過(guò)程中協(xié)調(diào)線路的科學(xué)設(shè)置，形成互相協(xié)調(diào)和相互信任的“大環(huán)衛(wèi)”體系。

4.聯(lián)盟結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，可為“垃圾圍城”治理提供經(jīng)驗(yàn)累積。美國(guó)學(xué)者薩巴蒂爾等人將“倡導(dǎo)聯(lián)盟”定義為“來(lái)自不同職位的人們，他們共享一個(gè)特定的信念系統(tǒng)———一套基本價(jià)值觀、因果假設(shè)和問(wèn)題感知，并且在長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)顯示出較強(qiáng)的協(xié)調(diào)活動(dòng)”［5］?！袄鴩恰辈粌H破壞環(huán)境，威脅農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和安全，嚴(yán)重影響人們的健康，對(duì)該問(wèn)題的有效治理易于取得全社會(huì)的普遍共識(shí)。但由于資源的占有和分配不均等，認(rèn)識(shí)和能力不一致，造成后果的直接性和間接性不對(duì)等多種因素的影響，形成垃圾治理過(guò)程中的不同聯(lián)盟。在“垃圾圍城”中受益或獲利的聯(lián)盟，缺少承擔(dān)社會(huì)責(zé)任和公平分擔(dān)治理成本的意愿，對(duì)垃圾治理持反對(duì)或消極態(tài)度。部分聯(lián)盟由于垃圾治理缺乏和自身的直接相關(guān)性，加之觀念和認(rèn)識(shí)上的限制，形成中立聯(lián)盟?！袄鴩恰碑a(chǎn)生后果與成員的利益和健康直接相關(guān)或者損害其既定利益的，形成垃圾治理的支持者聯(lián)盟。不同聯(lián)盟之間的穩(wěn)定狀態(tài)被描述為聯(lián)盟結(jié)構(gòu)。在聯(lián)盟結(jié)構(gòu)中，不同的聯(lián)盟成員通過(guò)闡述和支持他們的政策目標(biāo)來(lái)推動(dòng)他們利益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，同時(shí)攻擊其他聯(lián)盟，導(dǎo)致不同的聯(lián)盟之間存在對(duì)立、競(jìng)爭(zhēng)和沖突。但由于解決共識(shí)的黏合作用，聯(lián)盟結(jié)構(gòu)對(duì)垃圾治理發(fā)揮積極作用。一方面，不同聯(lián)盟之間通過(guò)各種平臺(tái)進(jìn)行跨聯(lián)盟政策學(xué)習(xí)。通過(guò)學(xué)習(xí)，提高“垃圾圍城”產(chǎn)生后果的認(rèn)識(shí)，對(duì)其生成的原因和影響垃圾治理的各種因素進(jìn)行深入探討，對(duì)不同的解決方案優(yōu)劣進(jìn)行比較，弱化不同聯(lián)盟之間的分歧，增加行動(dòng)共識(shí)和公平分擔(dān)成本的意愿，減少搭便車行為傾向的發(fā)生，推動(dòng)垃圾治理政策變遷和問(wèn)題解決。另一方面，政府又能更好地發(fā)揮自身汲取公共資源和相對(duì)獨(dú)立地位的優(yōu)勢(shì)。通過(guò)對(duì)中立聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟的訴求、利益和目標(biāo)進(jìn)行了解，采取合理的資源分配進(jìn)行引導(dǎo)和約束，并加大懲戒力度，實(shí)現(xiàn)中立聯(lián)盟和反對(duì)聯(lián)盟向支持聯(lián)盟的靠攏，減少垃圾治理的阻力。對(duì)支持者聯(lián)盟則進(jìn)行政策引導(dǎo)和經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，充分調(diào)動(dòng)他們的潛能，形成有效的集體行動(dòng)，推進(jìn)垃圾治理目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

三、綜合施策、標(biāo)本兼治——“垃圾圍城”治理的根本保障

“垃圾圍城”治理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，對(duì)造成這一困境根源的分析和治理結(jié)構(gòu)的構(gòu)建，需要從微觀的層面提出更為可行和可操作的對(duì)策，多措并舉，綜合施策，形成系統(tǒng)化的治理體系。

1.完善垃圾治理的相關(guān)政策，創(chuàng)新垃圾治理方式。在我國(guó)的行政體制中，政府對(duì)垃圾治理發(fā)揮不可替代的作用。政府應(yīng)將當(dāng)前普遍實(shí)行的“垃圾定額制”收費(fèi)政策轉(zhuǎn)變?yōu)橐勒铡岸嗯欧哦喔顿M(fèi)、少排放少付費(fèi)，混合垃圾多付費(fèi)、分類垃圾少付費(fèi)”為原則的“動(dòng)態(tài)制收費(fèi)”，以此來(lái)控制垃圾總量的產(chǎn)出和增加垃圾治理資金。在此基礎(chǔ)上，在有條件的城市和地區(qū)逐步推行“垃圾不落地”政策。在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地點(diǎn)，規(guī)定居民主動(dòng)將垃圾投放到專用的收集車上，對(duì)私自傾倒垃圾的行為進(jìn)行教育和懲罰，減少垃圾污染面積和對(duì)環(huán)境造成的危害。同樣，政府應(yīng)把“垃圾分類達(dá)標(biāo)”作為重要的指標(biāo)。在垃圾治理的前端，對(duì)垃圾分類業(yè)績(jī)突出的城市、城鎮(zhèn)、組織和家庭給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和一定的物業(yè)費(fèi)用補(bǔ)貼，對(duì)垃圾分類不達(dá)標(biāo)的單元，收取更加高昂的成本，建立起制度化的激勵(lì)和約束機(jī)制。在垃圾治理的中端，政府應(yīng)為單位和社區(qū)配備先進(jìn)的垃圾收集工具，特別是多廂式垃圾分類收集車的廣泛使用，并為企業(yè)和小區(qū)購(gòu)置先進(jìn)運(yùn)輸工具進(jìn)行稅收減免和購(gòu)置補(bǔ)貼。在垃圾治理的末端，根據(jù)不同的垃圾類別和屬性，采取不同的處理方式，確保垃圾治理從源頭、收集和處置形成一個(gè)良性循環(huán)的完整鏈條。另外，政府應(yīng)在全國(guó)范圍內(nèi)推行“環(huán)境資源獎(jiǎng)勵(lì)”政策。隨著城市化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，處在城鄉(xiāng)結(jié)合部的大量村民，為了從拆遷中獲得最大利益，私搭亂建大量的建筑物，拆除之后又產(chǎn)生大量的建筑垃圾。政府要對(duì)沒(méi)有私搭亂建的居民，給予環(huán)境資源獎(jiǎng)勵(lì)，獎(jiǎng)勵(lì)的額度要大于私搭亂建的成本，使私搭亂建失去獲利空間，同時(shí)對(duì)違章建筑進(jìn)行無(wú)償性拆除，綜合利用多種措施來(lái)控制這一現(xiàn)象的蔓延。

2.培育統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的垃圾市場(chǎng)環(huán)境，為企業(yè)盈利提供多元化渠道。“垃圾圍城”的解決，企業(yè)發(fā)揮不可或缺的作用，一方面，與垃圾市場(chǎng)的統(tǒng)一開放、競(jìng)爭(zhēng)有序的環(huán)境密切相關(guān)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)垃圾的回收利用每年可以創(chuàng)造出2 500億元以上的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)值。但由于人為性因素的分割和地方市場(chǎng)的各自為政，部分沿海地區(qū)的垃圾處理企業(yè)缺乏垃圾資源，其他地區(qū)的企業(yè)由于資金、技術(shù)和政策扶持的不足，垃圾資源卻堆積如山。通過(guò)市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，克服地區(qū)不平衡現(xiàn)象，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一開放的市場(chǎng)體系。另一方面，與垃圾處理企業(yè)能否獲得盈利機(jī)會(huì)和盈利空間緊密相關(guān)。有機(jī)垃圾壓氧堆肥技術(shù)的應(yīng)用，是企業(yè)獲得盈利的一個(gè)重要增長(zhǎng)點(diǎn)。垃圾處理企業(yè)應(yīng)利用專業(yè)化的技術(shù)培養(yǎng)和馴化微生物對(duì)有機(jī)垃圾進(jìn)行快速轉(zhuǎn)化，而微生物產(chǎn)出的糞便和微生物軀體可用來(lái)有機(jī)養(yǎng)殖，形成可循環(huán)的利潤(rùn)來(lái)源。在垃圾處理的末端，企業(yè)應(yīng)通過(guò)技術(shù)升級(jí)和科技創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)增長(zhǎng)。“作為第三代垃圾處理的熱解氣化技術(shù)，它可將垃圾置于1 200℃以上的高溫中分解轉(zhuǎn)化為汽，由此產(chǎn)生新的熱能用于發(fā)電或供熱，而處理過(guò)程很少產(chǎn)生二英等有害氣體，其高溫?zé)峤獾臍堅(jiān)勺鞯缆贰⒌虊蔚奶畛洳牧?，按一定配比可作為生產(chǎn)環(huán)保水泥、磚塊、下水管道等建材的原料”［6］。企業(yè)也可通過(guò)研發(fā)和推廣可降解技術(shù)而獲得巨大的盈利機(jī)會(huì)?？山到猱a(chǎn)業(yè)是綠色發(fā)展的關(guān)鍵性產(chǎn)業(yè)，是減少白色污染的重要舉措?？山到猱a(chǎn)業(yè)應(yīng)用領(lǐng)域廣泛，既涉及居民生活塑料用袋和包裝袋，也涉及農(nóng)民使用的塑料地膜和塑料類產(chǎn)品以及工業(yè)類塑料制品。通過(guò)降低技術(shù)成本和使用成本，在全社會(huì)普遍應(yīng)用，能為企業(yè)提供巨大的利潤(rùn)空間。

3.通過(guò)法律法規(guī)賦予社區(qū)垃圾治理職責(zé)，探索社區(qū)垃圾治理職責(zé)的實(shí)現(xiàn)形式。社區(qū)治理是破解“垃圾圍城”的可行和有效方式?！吧鐓^(qū)能夠做政府和市場(chǎng)不能做到的事情，因?yàn)樯鐓^(qū)擁有社區(qū)成員行為、能力和需求的信息，社區(qū)治理利用這些分散的私人信息，并根據(jù)其成員是否遵守社會(huì)規(guī)范進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰”［7］。在當(dāng)前，應(yīng)完善部分垃圾治理的法律法規(guī)，明確賦予社區(qū)垃圾治理的權(quán)限和地位，并給予人員編制、財(cái)務(wù)、收集工具和后勤保障等方面的保障。在此基礎(chǔ)上，探索社區(qū)垃圾治理職責(zé)的實(shí)現(xiàn)方式。社區(qū)應(yīng)積極吸納部分社工人員、失業(yè)人員和貧困人員參與垃圾治理進(jìn)程。通過(guò)專門化和專業(yè)化垃圾分類、分類回收利用等知識(shí)培訓(xùn)，改變當(dāng)前僅僅依靠部分環(huán)衛(wèi)人員被動(dòng)收集垃圾的方式。在遵守相關(guān)法律和授權(quán)的前提下，社區(qū)垃圾收集人員可給本轄區(qū)內(nèi)的家庭分發(fā)付費(fèi)式垃圾專用分類收集袋，收集袋的價(jià)格與收集成本大體一致。規(guī)定每個(gè)家庭主動(dòng)將垃圾分類投放到不同的專用垃圾袋中，社區(qū)人員在規(guī)定的時(shí)限內(nèi)周期性地上門主動(dòng)收集，從根本上實(shí)現(xiàn)“垃圾分類”和“多產(chǎn)出垃圾多出錢”政策落地。比如，“在臺(tái)北，垃圾必須使用專用付費(fèi)垃圾袋，如果不使用專用垃圾袋，清潔隊(duì)可拒收，居民投放垃圾時(shí)還會(huì)有專人抽樣檢查居民的垃圾袋，如果發(fā)現(xiàn)沒(méi)有按規(guī)定分類，會(huì)被罰款1 200元到6 000元新臺(tái)幣”［8］。另外，通過(guò)“社區(qū)+公司”形式，建立社區(qū)和公司占一定份額的混合制體制，共同實(shí)現(xiàn)垃圾收集、運(yùn)輸和處理的全過(guò)程。社區(qū)也可通過(guò)授權(quán)或委托的形式，建立垃圾清運(yùn)和處理公司，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)化和能源化處理，提高垃圾治理效能。

4.建立和完善鄉(xiāng)村與城市垃圾治理資金籌集機(jī)制。多方資金共籌機(jī)制是垃圾治理可持續(xù)的保證，是破解“垃圾圍城”的重要環(huán)節(jié)。在鄉(xiāng)村治理資金籌措上，要建立起專項(xiàng)資金公共池。中央政府按照一定比例投入專向資金，地方政府把垃圾治理費(fèi)用納入專向財(cái)政預(yù)算，作為鄉(xiāng)村垃圾治理的穩(wěn)定源頭。通過(guò)“企業(yè)+農(nóng)戶”的形式，充分挖掘鄉(xiāng)村地區(qū)有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品種植和有機(jī)養(yǎng)殖的經(jīng)濟(jì)潛力，將利潤(rùn)以一定的比例投入資金公共池中，擴(kuò)大資金來(lái)源。家庭通過(guò)一定的比例每月出資，來(lái)雇傭?qū)Ｂ毜娜藛T來(lái)進(jìn)行垃圾的收集和清理，剩余資金投入專項(xiàng)池中循環(huán)使用。比如，“廣西通過(guò)籌集、管理村莊保潔費(fèi)的方式向每戶每月收取35元，共自籌村莊保潔費(fèi)806萬(wàn)元，占城鄉(xiāng)垃圾治理總投入的23.17%”［9］。在城市垃圾資金籌措上，根據(jù)不同垃圾種類，實(shí)現(xiàn)分類籌集的多元化模式。對(duì)生活類垃圾，要按照“動(dòng)態(tài)收費(fèi)制”來(lái)征收，同時(shí)擴(kuò)大征收范圍，將國(guó)有機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者納入其中，擴(kuò)大垃圾治理資金增量。充分利用已成熟的各種收費(fèi)平臺(tái)，如代扣代繳、水費(fèi)和電費(fèi)聯(lián)合收取等方式，提高收費(fèi)率，盤活垃圾治理資金存量。對(duì)工業(yè)垃圾、電子垃圾和醫(yī)療垃圾，一方面，要通過(guò)“生態(tài)稅”和“環(huán)境資源稅”等稅收政策，補(bǔ)充垃圾治理資源來(lái)源；另一方面，建立政府、企業(yè)和社會(huì)力量占不同股份的混合所有制企業(yè)，加強(qiáng)技術(shù)研發(fā)，提升垃圾處理的產(chǎn)業(yè)化水平，將部分利潤(rùn)作為治理資金?！敖ㄖU棄物經(jīng)過(guò)破碎、分選后可得到所需粒徑的再生砂、石，而砂、石又是所有建筑材料中最基本的母體材料之一，能夠產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益”［10］。市政建筑和工程，應(yīng)優(yōu)先采購(gòu)建筑物廢氣循環(huán)利用的材料。廢橡膠通過(guò)微波脫硫等技術(shù)生產(chǎn)膠粉，膠粉與其他成分混合形成橡膠水泥、橡膠瀝青、鐵路枕木，可廣泛應(yīng)用于各種領(lǐng)域。廢玻璃通過(guò)粉碎、預(yù)成型、加熱焙烤，可做成人造石材、人造彩砂、玻璃微珠等建筑材料。電子垃圾通過(guò)人工拆解，將有毒物質(zhì)的零部件取出后，其他部件可通過(guò)電子破碎機(jī)和磁力分選分離回收技術(shù)，分離出鐵、鋁、銅和一些稀有貴金屬。城市產(chǎn)出的各種不同垃圾，通過(guò)技術(shù)創(chuàng)新和產(chǎn)品化經(jīng)營(yíng)，能夠釋放出巨大的經(jīng)濟(jì)和利潤(rùn)空間，可成為城市垃圾治理資金的重要來(lái)源。另外，政府應(yīng)面向城鎮(zhèn)或城市居民發(fā)行一定數(shù)量的專用債券，按照一定比率和利息，將這部分資金作為專項(xiàng)資金用于城市垃圾治理。

5.完善社會(huì)信用體系，強(qiáng)化執(zhí)法力度，簡(jiǎn)化訴訟和審判流程，保證懲戒機(jī)制發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。垃圾分類政策、垃圾收集過(guò)程的無(wú)縫銜接制度、垃圾收費(fèi)政策以及公眾垃圾分類意識(shí)的提高，都需要健全的自律和他律機(jī)制。要賦予村委會(huì)和社區(qū)垃圾治理信用記錄的權(quán)限，對(duì)隨意傾倒垃圾和違反垃圾分類等一系列政策的單元和個(gè)人，建立信用檔案來(lái)對(duì)其不良行為發(fā)生的頻率進(jìn)行記錄，將垃圾信用記錄和社會(huì)其他的信譽(yù)記錄互聯(lián)互通，并通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)入人民銀行的信用信息數(shù)據(jù)中心，作為發(fā)放貸款、享受政府稅收減免和補(bǔ)貼方面的重要指標(biāo)，推動(dòng)社會(huì)形成良好的自律機(jī)制。我國(guó)現(xiàn)行的垃圾治理的有關(guān)法律，只是鼓勵(lì)民眾實(shí)施，并未強(qiáng)制執(zhí)行，即便執(zhí)行，也缺乏可操作化的配套法律。因此，要根據(jù)現(xiàn)有的情況制定相關(guān)配套法律，做到有法可依、執(zhí)法必嚴(yán)和違法必究。在全國(guó)范圍內(nèi)普遍推行“垃圾圍城”監(jiān)測(cè)和執(zhí)法，對(duì)違法行為進(jìn)行嚴(yán)厲懲戒，特別是通過(guò)司法訴訟機(jī)制。法院要簡(jiǎn)化流程和改變一定的訴訟主體，支持垃圾公益訴訟。讓社會(huì)成員、企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體依據(jù)法律的特別規(guī)定，對(duì)隨意傾倒垃圾造成嚴(yán)重后果的行為，對(duì)相關(guān)民事主體或行政機(jī)關(guān)向法院提起訴訟。法院按照“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的原則，縮短案件審理時(shí)限和加大執(zhí)法力度。對(duì)拒絕執(zhí)行的企業(yè)、單位或部分公民，進(jìn)一步從經(jīng)濟(jì)制裁、出行限制、職務(wù)晉升等方面加大執(zhí)法力度，保證法院的判決得到真正落實(shí)。

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（責(zé)任編輯：于健慧）

D630；X705

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1005-460X（2016）05-0092-06

2016-02-16

國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大招標(biāo)項(xiàng)目“中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展道路的理論闡釋與實(shí)踐路徑研究”（12&ZD058）；吉林大學(xué)種子基金項(xiàng)目“‘垃圾圍城’治理中的政策效能缺失及聯(lián)盟治理結(jié)構(gòu)研究”（2015ZZ037）；“吉林省新型城鎮(zhèn)化發(fā)展對(duì)策研究——德國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展經(jīng)驗(yàn)借鑒”（2014BS004）

丁建彪（1979—），男，甘肅甘谷人，講師，從事公共政策與公共治理、垃圾治理研究。