黎　攀　方迎風(fēng)

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減貧政策的選擇與比較分析研究*

黎攀方迎風(fēng)

[摘要]近30年，中國扶貧取得了突出的成績，但依然存在很多問題，而國內(nèi)的研究主要集中在收入貧困測度以及宏觀經(jīng)濟(jì)與貧困的研究，對貧困者行為和微觀扶貧政策研究甚少。本文將以貧困測度研究為出發(fā)點，分析不同類型的貧困特征以及相對應(yīng)的扶貧政策選擇，主要結(jié)合不對稱信息下的個體行為研究，討論普適性政策和瞄準(zhǔn)性政策，并進(jìn)行兩種政策的福利比較分析，尋求既定扶貧成本下最大的減貧效果或既定減貧目標(biāo)下的最小成本的扶貧工具，為國家選取合適的扶貧政策提供參考，提高扶貧政策的實施效率。

[關(guān)鍵詞]貧困瞄準(zhǔn)性政策普適性政策減貧效率

*本文系教育部人文社科青年基金“區(qū)域性貧困聚集的形成機制與動態(tài)變遷研究：基于鄰里效應(yīng)的視角”（14YJC790026）、“國務(wù)院扶貧辦全國扶貧培訓(xùn)宣傳中心扶貧高級人才培養(yǎng)工程博士論文資助項目論文”（201505）、中國博士后科學(xué)基金第七批特別資助“公共支出選擇與人力資本分布匹配下的區(qū)域扶貧政策研究”（2014T70717）的階段性研究成果。

一、前言

近30年來，中國的扶貧成績顯著。但目前扶貧形勢依然不容樂觀，還存在很多問題。（1）農(nóng)村貧困人口呈現(xiàn)群集型和插花型并存的狀態(tài)，貧困人口分布向經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、生態(tài)環(huán)境脆弱以及自然災(zāi)害頻發(fā)的西部落后地區(qū)、山區(qū)集中。（2）貧困人口具有較大的脆弱性，容易受外部沖擊影響，導(dǎo)致扶貧中出現(xiàn)嚴(yán)重的返貧現(xiàn)象，很多家庭在受到自然災(zāi)害、通貨膨脹以及家庭變故等外部沖擊后變?yōu)樨毨?，甚至落入貧困陷阱。?）貧困地區(qū)尤其是連片的貧困山區(qū)公共品和社會保障供給嚴(yán)重不足，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后。（4）經(jīng)濟(jì)增長的益貧性不足，瞄準(zhǔn)性扶貧政策效率較低，貧困和低收入人口缺乏收入持續(xù)增長機制。

針對扶貧中出現(xiàn)的這些問題，目前有兩大類政策：瞄準(zhǔn)性政策（targeting）和普適性（universal）政策。普適性扶貧是按一定的原則對所有個體實施政策，不區(qū)分個體類別，主要有公共教育和醫(yī)療支出、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等。但是，政府需要規(guī)模較大的支出來保證政策的實施，在政府的財政預(yù)算約束下，龐大的使用主體會削弱減貧的力度。瞄準(zhǔn)性扶貧只針對貧困主體，它需要根據(jù)貧困主體的實際生活狀況來進(jìn)行補貼，主要有工作福利制（workfare）、稅收和補貼、實物轉(zhuǎn)移支付以及證明審核制度（mean-testing）等。但是，在缺乏個體及家庭等相關(guān)的私人信息的情況下，瞄準(zhǔn)性政策需要政府付出一定的交易成本從龐大的群體中識別出每一個貧困目標(biāo)。此時，政府要提高瞄準(zhǔn)的精準(zhǔn)性，就必須在付出一定成本的前提下制定相應(yīng)的自選擇契約來緩解政策執(zhí)行過程中由信息不對稱所導(dǎo)致的政策扭曲與福利損失。

兩大類扶貧政策各有利弊，需要進(jìn)行權(quán)衡取舍。目前，國內(nèi)大部分研究主要集中在單一維度貧困測度及宏觀經(jīng)濟(jì)與貧困之中，而對貧困者行為、不對稱信息下的微觀扶貧政策以及政策的實施準(zhǔn)則與效率卻研究甚少。本文將從微觀視角出發(fā)對扶貧政策進(jìn)行重新評估，整理與分析國內(nèi)外現(xiàn)有的扶貧政策研究文獻(xiàn)，彌補國內(nèi)對微觀扶貧政策研究的缺乏。

二、貧困主體的識別

政府在進(jìn)行扶貧時，首先遇到的是貧困主體的識別問題，它包括兩方面內(nèi)容：一是怎樣界定貧困人口；二是如何在信息不對稱的情況下確定貧困主體。

（一）貧困主體的確定

1.收入貧困測度。在貧困識別的過程中，貧困標(biāo)準(zhǔn)的確定至關(guān)重要，它一般是根據(jù)當(dāng)?shù)鼐用裆畹淖畹捅Ｕ纤揭约敖?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行制定。在劃定貧困線后，就可以選用貧困指標(biāo)來確定貧困程度?，F(xiàn)行最普遍使用的是貧困發(fā)生率，即貧困人口與總?cè)丝谥?。不過該指標(biāo)的不足在于它對貧困者的收入水平、收入改變及貧困者之間的收入轉(zhuǎn)移不敏感，使其在政策分析中有很大的不足。Foster等人[1]則提出了一類滿足轉(zhuǎn)移敏感性、可分可加性和單調(diào)性的貧困測度指標(biāo)來測量貧困深度及貧困嚴(yán)重性（簡稱FGT指數(shù)）。貧困指標(biāo)的選擇會影響到貧困測度的結(jié)果，貧困發(fā)生率下降并不意味著貧困深度及貧困嚴(yán)重性的下降，反之也是如此。貧困發(fā)生率對貧困線附近的人口最敏感，貧困深度則對所有貧困主體的收入變動有相同的敏感度。貧困嚴(yán)重度的敏感度則隨著貧困主體收入的上升而下降，對最貧困者的收入變動最敏感。如果利用轉(zhuǎn)移支付來最有效地扶貧，對于貧困發(fā)生率指標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)移支付用于貧困線附近的貧困人口；至于貧困深度指標(biāo)，則轉(zhuǎn)移支付的對象無關(guān)緊要；如果是貧困嚴(yán)重度指標(biāo)，則應(yīng)當(dāng)將轉(zhuǎn)移支付用于最貧困的主體。因此，從不平等的角度來衡量指標(biāo)的優(yōu)劣，貧困發(fā)生率較差，而貧困嚴(yán)重度指標(biāo)則較好。

2.多維貧困測度。在貧困主體的識別中，單一的收入或支出無法完全反映個體的生活狀況，個體可能在健康、教育等方面處于缺乏的水平。阿瑪?shù)賮啞ど璠2]提出用可行性能力來反映個體的生活狀況，它包括免受饑餓、疾病、營養(yǎng)不良等基本的可行能力，也包括享受教育、政治權(quán)力等自由。在此基礎(chǔ)之上，多維貧困測度逐漸被提出，[3]但是多維貧困的加總問題一直阻礙其在實際中的應(yīng)用。Alkire和Foster[4]提出多維貧困的“雙界線”測度方法，該方法因滿足相應(yīng)的公理與可操作性而被廣泛使用。[5] [6] [7]中國在開發(fā)式扶貧和扶貧攻堅計劃后，絕對貧困大幅度下降，但是收入差距卻不斷擴(kuò)大，原因在于許多個體在教育、醫(yī)療等方面處于貧乏狀態(tài)。因此，測度多維貧困對精準(zhǔn)扶貧具有積極的意義。

3.貧困脆弱性與長期貧困。貧困確定的另一困難是，貧困主體的脆弱性所導(dǎo)致的貧困動態(tài)變化。脆弱性指家庭因意外沖擊落入貧困的可能性。脆弱性的大小與兩方面有關(guān)：一方面是意外沖擊（疾病、自然災(zāi)害、經(jīng)濟(jì)波動等）的大?。涣硪环矫媸莻€體應(yīng)對風(fēng)險的能力，如資產(chǎn)擁有量、保險的購買情況以及人力資本存量等。[8] [9]脆弱性致使扶貧成為一項長期的任務(wù)。降低貧困脆弱性可以降低貧困發(fā)生的概率并減少貧困人口中的長期貧困，增強扶貧政策的有效性。在貧困研究中，脆弱性與持久性貧困經(jīng)常聯(lián)系在一起。持久性貧困指長時期處在貧困之中，而暫時性貧困則指由于意外沖擊致使暫時性落入貧困。區(qū)分持久性貧困與暫時性貧困對扶貧政策是相當(dāng)重要的。Jalan和Ravallion[10]指出增加人力資本和物質(zhì)資產(chǎn)或增加這些資產(chǎn)的收益對緩解長期貧困是比較適合的，而收入穩(wěn)定計劃及保險是緩解暫時性貧困的重要政策。

（二）貧困主體識別中的兩類錯誤

由于個體的生活能力、收入等信息是私人的，政府要正確判斷哪些個體是扶助的對象存在一定的困難。此時，對貧困主體的識別存在兩類統(tǒng)計上的錯誤：第I類錯誤是將真實貧困的人口排除在貧困主體之外，即所謂的“棄真”；第II類錯誤是將不屬于貧困的人口納入到了貧困主體中，被稱為“納偽”。[11]這兩類錯誤相互對立，減少第I類錯誤就必須加大檢查的成本或者擴(kuò)大扶貧的覆蓋面，這會增加第II類錯誤的概率。減少第II類錯誤需要實行更嚴(yán)格的證明制度及降低扶貧政策的激勵性，這會使更多貧困主體放棄參與到扶貧項目中去。這涉及政府在減貧時的兩類政策導(dǎo)向：普適性扶貧措施和瞄準(zhǔn)性扶貧措施。政府在制定扶貧政策時需要對犯這兩類錯誤的概率進(jìn)行權(quán)衡。

三、特定類型貧困的扶貧政策選擇

在確定貧困主體后，政府的問題是制定扶貧計劃。但是，對于不同的貧困特征及形成原因需要不同的扶貧政策。貧困的形成原因主要有地區(qū)發(fā)展落后、能力喪失、能力缺乏和外在沖擊等。由于區(qū)域整體性的貧困和老弱病殘類貧困比較特殊，本部分單獨對此兩類貧困的扶貧政策進(jìn)行討論。

（一）區(qū)域性扶貧政策

區(qū)域性經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的影響因素一般包括地理位置、歷史文化、相關(guān)社會習(xí)俗及制度體制等。這些因素會通過影響經(jīng)濟(jì)增長而影響貧困。[12]由于制度的路徑依賴，任何歷史事件所導(dǎo)致的貧困有可能一直持續(xù)下去，區(qū)域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也會因此容易陷入所謂的“貧困陷阱”。Jalan和Ravallion的實證分析顯示，地理上的“貧困陷阱”在中國農(nóng)村地區(qū)是存在的，地理上的外部性和個體財富的規(guī)模收益遞增可能是導(dǎo)致地區(qū)差異的原因。[13]

貧困陷阱的形成是由于存在某些內(nèi)在的加強機制。首先，經(jīng)濟(jì)落后，資本積累程度就較低，教育資源缺乏，致使人力資本水平很低，經(jīng)濟(jì)增長缺乏動力。其次，對某些特定的區(qū)域，地區(qū)惡劣的自然環(huán)境和薄弱的基礎(chǔ)設(shè)施等，致使其難以形成具有特色的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，以及吸引各類產(chǎn)業(yè)向其轉(zhuǎn)移與集聚，個體貧困脆弱性較高，最終使當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展更加落后。最后，由于與外界的相對隔閡，個體的社會網(wǎng)絡(luò)局限于當(dāng)?shù)?，社會相互作用效?yīng)進(jìn)一步阻礙落后地區(qū)局部群體的改變。在封閉陳舊的社會網(wǎng)絡(luò)下，創(chuàng)新者面臨的風(fēng)險很大，需要付出高昂的成本，而不愿意去打破現(xiàn)有的生活模式，從而陷入“貧困陷阱”。

針對區(qū)域性的貧困問題，首要任務(wù)是促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。最有效的政策是加大對貧困地區(qū)的各類公共投資，改善基礎(chǔ)設(shè)施水平、提高居民的教育水平，因地制宜發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。值得注意的是，政府首先需要進(jìn)行區(qū)域性瞄準(zhǔn)，然后因地、因時選擇與地區(qū)經(jīng)濟(jì)特征相匹配的公共資本類型來提高經(jīng)濟(jì)增長的質(zhì)量，以此獲得最高的扶貧效率，這在方迎風(fēng)等人（2014）的文章中有詳細(xì)的闡述和論證。[14]另一方面，人口聚類效應(yīng)被認(rèn)為是區(qū)域性貧困問題產(chǎn)生的一種內(nèi)在機制，而人口向外流動則是解決該種貧困問題的一種途徑。[15] [16]因此，要先通過通訊、電視衛(wèi)星、公路等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，加強信息流通，鼓勵人口向外流動。通過人口流動打破原有社會網(wǎng)絡(luò)的束縛，使居民有激勵去改變，利用這種網(wǎng)絡(luò)外部性來帶動整個地區(qū)的發(fā)展。對生態(tài)脆弱區(qū)和落后山區(qū)的居民實行整體遷移則是一種有效的措施。

（二）特定主體的扶貧

貧困人口中還有一類較為穩(wěn)定的群體是因能力缺失而需要扶持的，如殘疾個體、孤兒以及老年人口等。能力缺失型的貧困個體脆弱性較大，他們主要屬于長期貧困。

首先，中國貧困主體中殘疾人口比重一直很大，約占貧困總體的1/4，如2007年農(nóng)村貧困人口為1479萬（當(dāng)年國家貧困線為年人均收入785元），其中農(nóng)村絕對貧困的殘疾人口約464萬，相對貧困的殘疾人口約581萬。①貧困人口數(shù)來自《中國農(nóng)村貧困監(jiān)測報告2008》，殘疾貧困數(shù)據(jù)來自2007、2008年《中國社會統(tǒng)計年鑒》。對于殘疾貧困，國家主要以救濟(jì)式扶貧為主，并對部分殘疾貧困主體實施技能培訓(xùn)，使他們能自力更生。其次，老人和兒童兩類群體因其獨立生活能力較弱也成為貧困人口的主要組成部分?！吨袊r(nóng)村貧困監(jiān)測報告2009》顯示，0—15歲兒童的貧困發(fā)生率為16.4%，60歲以上老人的貧困發(fā)生率為14.8%。王小林等人[17]對2006年中國60歲以上老人貧困發(fā)生率估算發(fā)現(xiàn)以下特征：城市的老人貧困發(fā)生率為6.6%，農(nóng)村為13.67%；隨著年齡的增長，不論是城市還是農(nóng)村，貧困發(fā)生率都呈上升的趨勢；女性老人較男性老人的貧困發(fā)生率更高。最后，由于現(xiàn)代家庭的脆弱性，單親家庭及孤兒貧困問題也面臨嚴(yán)重的挑戰(zhàn)，更重要的是這些人口可能由于統(tǒng)計上的困難而沒有被納入到貧困人口之中。

對于特定類型貧困主體的瞄準(zhǔn)相對較為容易，而相應(yīng)的扶貧政策應(yīng)當(dāng)是發(fā)展和健全社會保障體系。然而，中國農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)行的社會保障及福利體系還急需去完善，并且新型農(nóng)村醫(yī)療合作保險和農(nóng)村社保的扶貧效果都還有待評估。

四、扶貧政策的效率與福利分析

針對扶貧中的普適性與瞄準(zhǔn)性兩種類型的扶貧政策，政府應(yīng)當(dāng)如何選擇呢？接下來，本文將對兩大類政策進(jìn)行闡述與討論，并進(jìn)行福利比較分析。

（一）普適性政策與收益歸屬分析

在討論公共政策的減貧效應(yīng)時，收益歸屬（benefit incidence）分析是一種比較流行的方法。如果明確某項政策能使貧困者獲取更多收益，則政府可加大該政策的支持力度。Lanjouw和Ravallion[18]等對非洲、東亞等一些國家的政府公共支出的減貧效應(yīng)進(jìn)行分析，結(jié)論顯示公共投資中基礎(chǔ)性項目的投資有利于貧困主體，比如基礎(chǔ)教育、鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)療等。中國也一樣，劉窮志[19]指出，并不是所有類別的公共支出都落實到貧困人口手上，其中，文教科衛(wèi)和社會救濟(jì)更多惠及窮人，但社會保障則相對供應(yīng)不足，而補貼給了富人等。鄒薇、張芬[20]分析得出，教育尤其是初中教育的投資可以緩解農(nóng)村地區(qū)的收入差異。

然而，由于收益歸屬分析要求微觀數(shù)據(jù)，并要對每個對象所獲得的政策貨幣化收益進(jìn)行衡量，使此方法的操作具有一定難度。由于數(shù)據(jù)的可獲取性和缺乏個體參與的信息，大部分研究是根據(jù)當(dāng)前參與到教育中的人數(shù)來估算收益。雖然現(xiàn)有研究得出小學(xué)教育是益貧的，但他們忽略了一個問題，即小學(xué)教育之所以是益貧的，很可能是因為公共支出是宏觀數(shù)據(jù)，測算分析時需要將教育投資平攤到每個參與人身上。而貧困主體由于教育、健康等私人能力投資短缺，參與到小學(xué)教育中比例很高，參與到中高等教育的比例較小。貧困主體各級教育的參與水平可能與子女在勞動市場上的工作有關(guān)，年齡較小時，很難進(jìn)入勞動市場為家庭帶來額外收入。當(dāng)子女年齡較大時，對于貧困家庭來說，教育的機會成本較高，因此一旦出現(xiàn)意外情況，子女就有可能放棄教育而進(jìn)入勞動市場。

不僅教育，醫(yī)療也是如此。貧困主體小病可能選擇不去醫(yī)院，更不敢去大醫(yī)院，因此他們享受到的醫(yī)療改革收益較小。從這個角度來說，只有小學(xué)教育或者初級醫(yī)療等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是益貧的，很可能是因為貧困主體在教育、健康等能力上投資不足，只能夠參與小學(xué)教育或初級醫(yī)療。政府政策的實施很容易忽略這種與貧困主體能力投資的匹配性問題，導(dǎo)致政策的結(jié)果產(chǎn)生誤導(dǎo)。根據(jù)2011年中國農(nóng)村貧困監(jiān)測調(diào)查顯示，2010年國家扶貧開發(fā)工作重點縣中農(nóng)村兒童失學(xué)原因有15.6%是由于經(jīng)濟(jì)困難，47.8%是由于家中缺少勞動力、因病休學(xué)等生活環(huán)境因素和自身因素，而農(nóng)民不能及時就醫(yī)的原因有54.5%是由于經(jīng)濟(jì)困難，34.6%是由于醫(yī)院太遠(yuǎn)。

與此同時，即使公共支出的項目可獲取性是平等的，不同群體從公共項目中獲取的收益是不一樣的。貧困群體可能由于教育、健康等能力的缺乏，從公共項目中獲取的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于富裕群體。結(jié)合之前貧困群體的參與性問題，這會進(jìn)一步推動兩類群體的收入差距不斷擴(kuò)大。然而，不平等又反過來加強貧困，這樣的循環(huán)加強機制致使“貧困陷阱”產(chǎn)生。因此，不同地區(qū)并不能通過盲目地增加公共支出的方式來減少貧困，在財政預(yù)算約束下，這樣盲目地增加公共投資很難獲得最高的扶貧效率。方迎風(fēng)[21]在新增長理論框架下研究政府公共支出類型選擇與私人能力投資匹配機制，指出政府要獲得最大的減貧效率，需要選擇與地區(qū)教育、健康等能力分布相匹配的公共投資類型。

（二）瞄準(zhǔn)性政策

在扶貧的早期階段寬泛式的政策效果明顯，而在后期更適宜使用瞄準(zhǔn)性政策。瞄準(zhǔn)性政策是針對特定貧困對象進(jìn)行幫扶，在此將主要討論經(jīng)濟(jì)學(xué)家比較關(guān)心的兩個代表性政策：不對稱性信息下的稅收（補貼）和工作福利化。

1.最優(yōu)稅收或補貼。在瞄準(zhǔn)性政策中討論最多的是信息不對稱下的最優(yōu)稅收問題。不同稅種以及稅收模式對降低不平等和減少貧困是相當(dāng)重要的。最優(yōu)稅收問題之前需要進(jìn)行社會目標(biāo)的選擇，福利主義目標(biāo)，還是非福利主義目標(biāo)。在扶貧的研究文獻(xiàn)中，福利主義目標(biāo)受到一致詬病，因為它的實踐意義并不大。非福利主義目標(biāo)在Sen首次提出后，被廣泛用于理論分析，比如扶貧政策研究，此時的目標(biāo)是最小化貧困程度或最小化政府支出。[22]研究顯示，非福利主義目標(biāo)下的稅收結(jié)論更符合直觀的解釋。

減貧中討論較多的是與貧困主體行為相關(guān)的兩種稅：收入稅和商品稅。在最優(yōu)收入稅的研究中，福利主義者的問題是在一定的資源約束和激勵約束下最大化社會福利，他們的主要結(jié)論是：（1）邊際稅率處處為非負(fù)；（2）只要每個人在最優(yōu)水平下提供勞動，最低收入者的邊際稅率為零；（3）只要人口中工資有上界，最高收入者的邊際稅率為零。第一個結(jié)論與人們?nèi)粘ｊP(guān)于福利最差的主體應(yīng)該是負(fù)的稅收（即補貼）有點相悖。Tuomala（1990）模擬結(jié)果也顯示在收入分布的左尾部邊際稅率為零并不是最優(yōu)的，因為對那些不工作是最優(yōu)的人來說邊際稅率應(yīng)該為正。[23]Kanbur等人[24]則考慮收入貧困最小情況下的最優(yōu)稅收，結(jié)果只有最高收入者的邊際稅率與福利主義的結(jié)論一樣，邊際稅率為零，因為不能扭曲最高收入者的工作積極性。但是前兩個結(jié)論被顛覆。在貧困最小化目標(biāo)下，如果對于最低收入者獲取工作是最優(yōu)的，則分布的左尾部邊際稅率應(yīng)該嚴(yán)格為負(fù)，即對收入非常低的貧困主體應(yīng)當(dāng)給予邊際收入補貼。

商品稅的稅率選擇主要涉及貧困主體所消費的商品類型，Pirttila和Tuomala（2004）[25]指出，如果某一商品是貧困主體大量消費的或是貧困標(biāo)準(zhǔn)中選擇的商品之一時，該商品以及與該商品形成互補關(guān)系的商品應(yīng)該實行低稅率或進(jìn)行補貼；與該商品形成替代關(guān)系或者是高收入群體大量消費的商品應(yīng)該實行高稅率。另外，對勞動具有促進(jìn)作用的商品應(yīng)該實行低稅率或進(jìn)行補貼（如補充能量的食品、生活必需品等），對勞動供給起負(fù)向作用的商品則實施高稅率（比如煙、酒、奢侈品等）。[26]

2.工作福利化。工作福利化要求一定的收入群體必須參與公共項目建設(shè)才可以獲得相應(yīng)的補貼。工作福利化可以緩解政府在扶貧中遇到的信息不對稱問題，獲得次優(yōu)結(jié)果。[27]在工作福利化的文獻(xiàn)中，大都忽略掉了貧困主體的閑暇福利。貧困者想要得到一定的補貼就必須付出一定的勞動，這是將非貧困者排除到這種補貼計劃之外的一種措施。同時，此前的所有對勞動福利分析的文獻(xiàn)中都只考慮如何將非貧困者排除在計劃之外，而忽略了貧困者內(nèi)部之間的差異性問題。在非福利主義目標(biāo)下，通過最小化政府支出來消除貧困，忽略貧困主體內(nèi)部之間差異的工作福利契約的實施對政府來說可并不是支出最小。接受工作福利契約——即通過參與政府的一些公共項目建設(shè)來獲取政府補貼——會擠出私人勞動，政府就要為這種扶貧計劃付出更高的代價。現(xiàn)有文獻(xiàn)在討論信息不對稱問題時，都只考慮補貼及相應(yīng)的扶貧措施會向非貧困者滴漏，而沒有去分析貧困之間的差別所帶來的額外成本。要真正在非福利主義目標(biāo)下來減貧，如何去區(qū)分貧困主體內(nèi)部之間的差異也是相當(dāng)重要的，同時還要考慮政府行為對于私人行為的影響，比如工作福利化和補貼會減少貧困主體的私人勞動供給。

（三）普適性政策與瞄準(zhǔn)性政策的福利比較

在對普適性和瞄準(zhǔn)性政策的討論中可以發(fā)現(xiàn)，兩種政策各有優(yōu)缺點。普適性政策因其廣泛的扶助對象，不會出現(xiàn)貧困遺漏問題，但在一定的資金約束下，扶貧效果并不理想。另外，在不同收入群體之間存在能力差異的情況下，各群體從普適性政策中可獲取的收益存在很大差異，很可能加大收入差距。因此，在Atkinson福利函數(shù)下，①Atkinson福利函數(shù)：W=ˉ（1-I），其中，ˉ是平均收入，I是不平等程度。Atkinson福利函數(shù)考慮不平等的福利損失，反映了收入與不平等之間的權(quán)衡。社會福利的損失會很大。瞄準(zhǔn)性政策可以避免資金向非貧困主體滴漏，但由于存在審查成本或信號成本，會大大降低貧困主體獲取的福利，同時還會使部分貧困主體放棄接受扶持。因此，兩種政策孰優(yōu)孰劣，還需要從其對社會福利影響的角度來進(jìn)行分析。

Atkinson[28]指出，在配置一定的總政府支出時，最低收入保證要優(yōu)于普適性政策。在目標(biāo)性效率測度下，其目的是緩解貧困，貧困證明計劃肯定要優(yōu)于普適性政策。但貧困證明存在交易成本，這使得接近貧困線的部分人群會放棄接受補貼，因為與相應(yīng)的成本比較，他們接受補貼不能獲取相應(yīng)的利益。利用多種不同的貧困指數(shù)，Besley[29]核算貧困證明計劃與普適性政策在貧困水平相同情況下的臨界成本，發(fā)現(xiàn)在貧困證明計劃下要達(dá)到相同的減貧效果，臨界成本非常高。Creedy[30]在貧困（使用不同的貧困指標(biāo)進(jìn)行測度）減少幅度相同的情況下，使用Atkinson福利函數(shù)對兩個計劃的福利進(jìn)行比較表明，除了在貧困發(fā)生率測度的貧困下貧困證明計劃是占優(yōu)的，在其他方法的貧困測度下，線性稅收是占優(yōu)的。

（四）信息不對稱下扶貧政策的激勵效應(yīng)

政府的扶貧政策會因?qū)€體信息的缺乏而產(chǎn)生激勵效應(yīng)，使其效果大大減弱。Creedy在比較貧困證明計劃與普適性政策兩種扶貧計劃時并沒有考慮激勵效應(yīng)，因此兩種政策的優(yōu)劣還有待進(jìn)一步評估?？紤]到激勵效應(yīng)，Besley和Coate研究在能力信息是私人的情形下，如何設(shè)計一個最優(yōu)的收入保障計劃。他們指出，要將高于某個收入水平的群體排除在計劃外，則要求收入低于規(guī)定水平的收益邊際稅率將是100%，這是工作激勵的逆向性現(xiàn)象。[31]雖然Besley和Coate指出實行工作激勵要優(yōu)于補貼計劃，但是在他們的分析中使用擬線性偏好、將貧困的原因僅歸結(jié)為能力的差異是有缺陷的。在能力存在差異時，政府可實行培訓(xùn)計劃，這會比工作福利化更為有效，因為對高能力個體來說參加培訓(xùn)的成本是巨大的，低能力個體參加培訓(xùn)而獲得的能力可以緩解長期貧困。

政府在應(yīng)對激勵效應(yīng)的過程中會面臨著道德風(fēng)險問題。由于扶貧政策不僅對貧困有影響，而且對貧困主體的行為也會產(chǎn)生影響，貧困者可能將補貼用于非必要生活部分，如奢侈品的購買。這些行為與貧困主體的“習(xí)慣形成”與“追趕效應(yīng)”有關(guān)。[32]“習(xí)慣形成”會使傳統(tǒng)的“消費平滑理論”失效，在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)波動時，貧困者因為當(dāng)前的消費習(xí)慣而難以降低消費水平，也就不能進(jìn)行預(yù)防性儲蓄來消除未來風(fēng)險。與此同時，貧困者在信貸市場中比富裕主體受到更大的信貸約束，在風(fēng)險來臨時，更易受到?jīng)_擊。信貸約束還影響到貧困主體子女的人力資本投資，從而形成一種貧困循環(huán)加強機制。

政府的政策性扶貧也會產(chǎn)生逆向激勵效應(yīng)，如降低部分貧困主體參加工作的積極性，或降低貧困主體對其可能遇到的風(fēng)險（意外的醫(yī)療支付、農(nóng)業(yè)風(fēng)險等）進(jìn)行保險的程度。這是一種“撒瑪利亞困境”，即人們預(yù)期到，如果自己在未來仍然處于貧困中，政府肯定要對其進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付，則使得貧困主體在當(dāng)期會過度消費而不進(jìn)行人力資本投資或工作。中國扶貧過程中出現(xiàn)的“等、靠、要”①“等、靠、要”指的是貧困區(qū)或貧困縣等待國家援助資金、靠上級財政撥款、要扶貧資金這種行為?，F(xiàn)象是這種困境的體現(xiàn)。逆向激勵效應(yīng)會使得個體在一定收入水平時不愿意通過在私人部門工作獲取收入，甚至降低私人勞動供給以符合收入轉(zhuǎn)移的條件，且最佳選擇是將勞動供給降低到零。Cavalcanti和Correa理論分析顯示，現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模對就業(yè)的影響是消極的，而福利項目的覆蓋范圍對就業(yè)率有積極影響。[33]

因此，在政策的比較分析中，如果不區(qū)分貧困主體內(nèi)部的不平等問題也會使自選擇機制失效，這是目前扶貧政策中不對稱信息問題研究的一大缺陷。政府對“撒瑪利亞困境”可采取的政策措施包括實行有條件轉(zhuǎn)移支付或者實物支持而不是直接進(jìn)行現(xiàn)金轉(zhuǎn)移支付，如特定教育和醫(yī)療的投資、相關(guān)技能的培訓(xùn)、特定食品的補貼及以工代賑等。[34]Currie和Gahvari[35]論證，這些措施在不完全信息下可以獲得次優(yōu)的福利結(jié)果?？傊?，在缺乏私人勞動和收入等相關(guān)信息時，政府制定目標(biāo)政策必須認(rèn)真考慮目標(biāo)政策的效率與激勵效應(yīng)之間的權(quán)衡。

五、總結(jié)

中國在扶貧開發(fā)工作中取得了突出成就，但扶貧任務(wù)依然非常艱巨，針對現(xiàn)時特有的貧困現(xiàn)狀，選擇合適的扶貧政策是提高扶貧效率的關(guān)鍵。首先，增加貧困山區(qū)以及生態(tài)脆弱區(qū)等落后地區(qū)的通訊、公路等生產(chǎn)性公共資本投資，促進(jìn)落后地區(qū)的信息流通，打破地區(qū)固有社會網(wǎng)絡(luò)的束縛，推動人口向外流動。對于生態(tài)脆弱區(qū)以及山區(qū)的居民可以實行整體遷移，但是需要注意貧困人口的能力投資問題，防止他們因缺乏工作技能而產(chǎn)生歸類效應(yīng)，重新回到貧困地區(qū)。其次，增加與教育、健康等能力相互補的公共投資，提高貧困人口的教育、健康等能力水平，通過公共資本與地區(qū)私人能力分布的相互匹配來提高公共投資的益貧性。在有限的資金預(yù)算約束下，需要掌握不同類型投資之間的平衡性，防止資源無效浪費。最后，對于政府和其他的資助者來說，需要通過一定的機制設(shè)計來獲取私人能力分布信息，緩解相互之間的信息不對稱問題，降低扶貧政策引發(fā)的貧困者行為扭曲效應(yīng)，提高扶貧政策的精準(zhǔn)性，使得相應(yīng)的公共政策能夠與私人能力匹配獲取最大效率。

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責(zé)任編輯：張超

作者簡介黎攀，武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院世界經(jīng)濟(jì)系博士研究生；方迎風(fēng)（通訊作者），武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院講師（湖北武漢，430072）。

〔中圖分類號〕F323.8

〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A

〔文章編號〕1000-7326（2016）02-0103-08