◎?qū)O 榮

◎彭 超

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092）

東北地區(qū)煤炭類資源型城市轉(zhuǎn)型的路徑探索
——基于地方政府主導(dǎo)的視角

◎?qū)O 榮

◎彭 超

（同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院，上海200092）

東北地區(qū)作為中國(guó)傳統(tǒng)的老工業(yè)基地，曾借助煤炭產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市建設(shè)領(lǐng)域走在前列，然而隨著資源的逐漸枯竭，城市產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與重構(gòu)成為不可回避的問(wèn)題。煤炭城市轉(zhuǎn)型在產(chǎn)業(yè)重構(gòu)基礎(chǔ)上，還應(yīng)充分利用土地整理、人力資源開(kāi)發(fā)、區(qū)域互動(dòng)等方式以期形成合力。而創(chuàng)新發(fā)展則是城市轉(zhuǎn)型的動(dòng)力源，唯有在技術(shù)與制度領(lǐng)域皆有所突破，才可能實(shí)現(xiàn)煤炭城市的轉(zhuǎn)型。

東北地區(qū)；資源型城市轉(zhuǎn)型；煤炭城市；地方政府

改革開(kāi)放以來(lái)，東北地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展由于多方面因素而逐步放緩。因此，自2003年起，中央政府便提出東北振興計(jì)劃以期重振老工業(yè)基地，黨的十八大以來(lái)，供給側(cè)改革和去產(chǎn)能政策的落實(shí)更是使資源型城市轉(zhuǎn)型這一領(lǐng)域再次成為學(xué)界研究和關(guān)注的焦點(diǎn)。

根據(jù)生命周期理論的闡釋，資源型城市會(huì)分別處于不同的發(fā)展階段——興起期、繁榮期和衰退期，對(duì)于不同發(fā)展階段的煤炭城市，所選取的相應(yīng)發(fā)展路徑也有所區(qū)別。東北地區(qū)的煤炭城市多興起于20世紀(jì)中期，在經(jīng)歷生產(chǎn)繁榮的幾十年后，普遍處于衰退階段。衰退期的煤炭城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一，主要依靠煤炭行業(yè)作為其支柱產(chǎn)業(yè)，而隨著煤炭資源的日漸枯竭，產(chǎn)業(yè)也隨之開(kāi)始衰退，大量煤炭行業(yè)的職工被分流，城市經(jīng)濟(jì)衰退現(xiàn)象明顯。筆者認(rèn)為，對(duì)于這一類型資源型城市的轉(zhuǎn)型，需要在政府的主導(dǎo)下，重點(diǎn)從以下五個(gè)方面進(jìn)行突破。

一、煤炭城市的產(chǎn)業(yè)重構(gòu)

（一）產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的可行方案

煤炭產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型與升級(jí)是一個(gè)循序漸進(jìn)的過(guò)程，在新的產(chǎn)業(yè)沒(méi)有培育成型之前，放棄已有的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)而盲目創(chuàng)新求變是很危險(xiǎn)的做法，新型產(chǎn)業(yè)的培育需要以原有支柱產(chǎn)業(yè)為依托，在此基礎(chǔ)上向上游或者下游延伸。東北地區(qū)目前的人口凈流出量為年均150萬(wàn)人次，因此，在短時(shí)間內(nèi)并不適合向勞動(dòng)密集型的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，紡織業(yè)、食品加工業(yè)等需要耗費(fèi)大量勞動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)是很難在東北地區(qū)扎根并生長(zhǎng)的?？紤]東北地區(qū)主要資源型城市普遍在發(fā)展的黃金階段并沒(méi)有意識(shí)到轉(zhuǎn)型的迫切性，錯(cuò)過(guò)最佳的轉(zhuǎn)型時(shí)機(jī)，而現(xiàn)如今的財(cái)政實(shí)力已不足以負(fù)擔(dān)其進(jìn)行大規(guī)模的投資建設(shè)。目前，煤炭城市產(chǎn)業(yè)重構(gòu)的可行方案有三種：一是發(fā)展新興產(chǎn)業(yè)，如新材料產(chǎn)業(yè)或生物工程產(chǎn)業(yè)；二是加大對(duì)煤炭行業(yè)接續(xù)產(chǎn)業(yè)的投資力度，如煤炭資源的深加工等；三是充分利用東北地區(qū)的黑土地優(yōu)勢(shì)，將發(fā)展的重心轉(zhuǎn)向農(nóng)業(yè)。這三種方案都有著自身的優(yōu)勢(shì)與短板，在實(shí)際應(yīng)用的過(guò)程中，還需因地制宜，找到適合本地區(qū)的發(fā)展路徑。

（二）產(chǎn)業(yè)重構(gòu)中的市場(chǎng)退出

當(dāng)資源型城市的資源枯竭、產(chǎn)業(yè)陷入困境時(shí)，國(guó)有資源型企業(yè)或地方集體資源型企業(yè)就要考慮市場(chǎng)退出的問(wèn)題，這里所討論的市場(chǎng)退出，并不單一指企業(yè)的破產(chǎn)清算，也包括從原有資源型產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域退出，從而實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和退出現(xiàn)有地區(qū)的產(chǎn)業(yè)遷移。其中破產(chǎn)清算與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型是資源型企業(yè)的主要退出手段，改制重組與產(chǎn)業(yè)遷移作為輔助手段，需要與主要手段配合使用以達(dá)到最佳效果。與絕大多數(shù)的資源型城市一樣，東北地區(qū)煤炭城市國(guó)有煤炭企業(yè)具有政企合一的性質(zhì)，在具有企業(yè)屬性的同時(shí)，肩負(fù)大量的社會(huì)責(zé)任，不論是破產(chǎn)還是改制重組，都會(huì)加大社會(huì)成本。作為地方的支柱性產(chǎn)業(yè)，國(guó)有煤炭企業(yè)吸納本地區(qū)內(nèi)大量的勞動(dòng)力，企業(yè)的退出必然會(huì)造成員工的大量失業(yè)，大規(guī)模的失業(yè)對(duì)于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)穩(wěn)定是極為不利的因素，如何安置企業(yè)職工是企業(yè)退出必須考慮的問(wèn)題。隨著國(guó)有資源型企業(yè)的逐步退出，其產(chǎn)業(yè)所覆蓋的領(lǐng)域也逐漸減少，這對(duì)中小型企業(yè)而言則意味著更大的發(fā)展空間，在國(guó)有資源型企業(yè)的觸角涉及城市中各個(gè)行業(yè)領(lǐng)域的時(shí)候，中小型企業(yè)很難得到足夠的生存空間，由于在信息與資源獲取方面存在明顯的劣勢(shì)，中小型企業(yè)往往無(wú)力與國(guó)有資源型企業(yè)展開(kāi)公平競(jìng)爭(zhēng)，這也是資源型城市中很難出現(xiàn)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的重要原因。因此，在國(guó)有資源型企業(yè)退出的同時(shí)，政府應(yīng)加強(qiáng)政策引導(dǎo)，通過(guò)財(cái)政稅收等手段將發(fā)展的重心向中小型企業(yè)偏移，促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)重構(gòu)，保證國(guó)有資源型企業(yè)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型與城市新興經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)的培育工作同步進(jìn)行。

二、煤炭城市的土地整理

（一）煤炭城市土地整理的方向

煤炭城市作為典型的資源型城市，土地資源的利用效率整體偏低，亟須通過(guò)合理的布局和規(guī)劃提高土地的利用效率。在煤炭城市中，既有尚未開(kāi)發(fā)的土地，又存在需要復(fù)墾的土地，還有經(jīng)過(guò)開(kāi)采而出現(xiàn)塌陷需要改造的土地，應(yīng)視不同情況采取不同的處理方式。人口嚴(yán)重流失的東北地區(qū)進(jìn)行土地整理不應(yīng)盲目過(guò)多地從事房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，以避免造成三線城市的房市庫(kù)存積壓和“僵尸城”風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)，過(guò)多的住房無(wú)疑意味著土地資源的浪費(fèi)。因此，應(yīng)加強(qiáng)城市規(guī)劃，有選擇地進(jìn)行合理的開(kāi)發(fā)，使城市內(nèi)的土地地盡其用。此外，還應(yīng)著重整改塌陷區(qū)與棚戶區(qū)，促進(jìn)城市內(nèi)各功能區(qū)的劃分，對(duì)現(xiàn)有耕地予以保護(hù)。近年來(lái)，由于煤炭資源的市場(chǎng)價(jià)格持續(xù)走低，絕大多數(shù)煤炭城市的財(cái)政狀況并不理想，因此，政府應(yīng)充分利用市場(chǎng)機(jī)制，有效激發(fā)民間資本的活性，使之參與城市的建設(shè)與改造。資本是具有逐利性的，民間資本作為最為活躍的資本形式之一，有著巨大的利用空間，合理的政策引導(dǎo)可以使其成為城市土地整理的新動(dòng)能。

（二）煤炭城市土地整理的途徑

1.通過(guò)對(duì)塌陷區(qū)、荒廢的作業(yè)區(qū)進(jìn)行復(fù)墾，還原其耕地屬性，配合農(nóng)業(yè)發(fā)展的途徑。

2.通過(guò)對(duì)已有或即將退出市場(chǎng)的礦區(qū)進(jìn)行改造，在改善周邊環(huán)境的同時(shí)，發(fā)展旅游業(yè)。對(duì)于不同類型的塌陷區(qū)，可以有不同的利用方式，如安徽省淮北市在治理沉陷區(qū)的過(guò)程中所采取的“六大措施、三種類型”：一是充分利用多層煤炭開(kāi)采深層沉陷區(qū)，開(kāi)展水產(chǎn)養(yǎng)殖；二是對(duì)淺層沉陷區(qū)進(jìn)行表層土壤剝離回填技術(shù)進(jìn)行土地復(fù)墾，通過(guò)造地開(kāi)展種植；三是利用煤矸石直接填充沉陷區(qū)，通過(guò)人工造地的方式提供基建用地，并為沉陷區(qū)村莊的搬遷提供新村址；四是利用粉煤灰填充沉陷區(qū)，植樹(shù)造林，改善生態(tài)環(huán)境；五是對(duì)于地下正在采煤的沉陷區(qū)，開(kāi)展魚(yú)鴨混養(yǎng)利用；六是利用大面積的沉陷區(qū)域，興建水上公園，發(fā)展旅游業(yè)。三種類型分別為：一是發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)示范區(qū)；二是生態(tài)旅游區(qū)；三是通過(guò)發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、綜合工業(yè)、礦井水、粉煤灰和煤矸石的治理和綜合利用，重點(diǎn)建設(shè)環(huán)保型工業(yè)園區(qū)［1］。對(duì)廢棄的大型礦區(qū)和年份久遠(yuǎn)的工廠遺址可以通過(guò)改造，發(fā)展礦山旅游業(yè)，本地居民對(duì)這些工廠和礦區(qū)是司空見(jiàn)慣的，但對(duì)未見(jiàn)過(guò)礦區(qū)生產(chǎn)的外來(lái)游客，這些新事物是具有一定吸引力的，發(fā)展此類旅游業(yè)的前提是要解決好環(huán)境與安全問(wèn)題。

三、煤炭城市的人力資源開(kāi)發(fā)

（一）政府在控制人力資源流出上應(yīng)有所作為

城市轉(zhuǎn)型的實(shí)現(xiàn)離不開(kāi)各層次人力資源的參與，通過(guò)提高勞動(dòng)力的整體素質(zhì)以增強(qiáng)城市的競(jìng)爭(zhēng)力，是煤炭城市實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效途徑。然而人力資本的流動(dòng)是一種市場(chǎng)的自發(fā)行為，低收入地區(qū)的勞動(dòng)力會(huì)自發(fā)地向高收入地區(qū)流動(dòng)。近年來(lái)，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度減緩，整體收入水平低于全國(guó)水平，造成人力資源大規(guī)模外流，其中，既包括一線產(chǎn)業(yè)工人等低端勞動(dòng)力的流出，也包括中高端技術(shù)從業(yè)者的出走。人力資本流出嚴(yán)重的東北地區(qū)，市場(chǎng)的自發(fā)流動(dòng)方向如果沒(méi)有得到有效的外部力量干預(yù)，此種趨勢(shì)在短時(shí)間內(nèi)很難扭轉(zhuǎn)，這就需要政府在特殊時(shí)期有所作為。對(duì)跨區(qū)域的人力資源流動(dòng)，政府可以通過(guò)宏觀調(diào)控，合理配置煤炭資源的開(kāi)發(fā)產(chǎn)量，在可預(yù)期的范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)人力資源的整體遷移，在降低失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的同時(shí)，承擔(dān)一定的遷移成本，平穩(wěn)地實(shí)現(xiàn)人力資源的跨區(qū)域流動(dòng)；在跨行業(yè)遷移方面，政府應(yīng)盡早著手對(duì)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)開(kāi)展培育工作，通過(guò)大力發(fā)展服務(wù)業(yè)等第三產(chǎn)業(yè)來(lái)吸納剩余勞動(dòng)力，在此基礎(chǔ)上，政府還應(yīng)加強(qiáng)對(duì)跨行業(yè)遷移的勞動(dòng)者進(jìn)行職業(yè)技能培訓(xùn)，提升其跨行業(yè)就業(yè)的本領(lǐng)；跨區(qū)域和行業(yè)的人力資源遷移，由于存在不確定性和高風(fēng)險(xiǎn)性，政府應(yīng)盡快完善遷移制度，保障人力資本流動(dòng)的有序進(jìn)行。在人才的引進(jìn)上，政府需要通過(guò)政策傾斜吸引東北三省外的優(yōu)秀人才到東北就業(yè)，同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)在省外務(wù)工和學(xué)習(xí)的東北人回到東北建設(shè)家鄉(xiāng)。相比于從外省引進(jìn)人才，通過(guò)提供返鄉(xiāng)政策等方式將在外省工作和學(xué)習(xí)的本土人才吸納回流往往更為有效。因?yàn)樽鳛楸镜厝?，不論是周邊的社?huì)關(guān)系還是自幼養(yǎng)成的生活習(xí)慣和文化積淀，都會(huì)促使其更愿意扎根故土，建設(shè)家鄉(xiāng)的意愿也更為強(qiáng)烈，因此，在開(kāi)發(fā)本土人力資源方面要從物質(zhì)和情感兩方面著手，靠情留人，留住能人，只有這樣，才能獲得更多建設(shè)城市經(jīng)濟(jì)、實(shí)現(xiàn)城市轉(zhuǎn)型的人力資本。

（二）煤炭城市人力資源的再就業(yè)的途徑

社區(qū)既是現(xiàn)代化社會(huì)的重要標(biāo)志，也是實(shí)現(xiàn)再就業(yè)的重要途徑之一。所謂社區(qū)就業(yè)，是指政府、企業(yè)、社區(qū)組織在社區(qū)這一層面為喪失工作崗位的勞動(dòng)者提供就業(yè)支持，通過(guò)提供工作崗位或開(kāi)展技能培訓(xùn)等方式，幫助失業(yè)群體實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。而社區(qū)就業(yè)的順利實(shí)現(xiàn)，必須注意以下三點(diǎn)：第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略亟須轉(zhuǎn)變。我國(guó)絕大多數(shù)城市長(zhǎng)期實(shí)施的發(fā)展戰(zhàn)略是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)優(yōu)先戰(zhàn)略，處于轉(zhuǎn)型時(shí)期、面臨重大就業(yè)壓力的東北地區(qū)煤炭城市，就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略方針需要被放在更高的戰(zhàn)略地位上來(lái)探討，政府有義務(wù)通過(guò)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型促進(jìn)對(duì)就業(yè)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)較大的行業(yè)發(fā)展，為勞動(dòng)者提供更多的就業(yè)崗位，幫助失業(yè)者實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。第二，增強(qiáng)社區(qū)吸納勞動(dòng)力的能力。一方面，加強(qiáng)社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高社區(qū)提供公共服務(wù)的能力，通過(guò)政府、企業(yè)與社區(qū)的互動(dòng)促成政府購(gòu)買公共服務(wù)、企業(yè)服務(wù)外包等項(xiàng)目開(kāi)展；另一方面，加強(qiáng)社區(qū)意識(shí)的培育工作，增強(qiáng)社區(qū)的向心力，使社區(qū)內(nèi)的成員獲得歸屬感和使命感，促進(jìn)社區(qū)的良性運(yùn)行和發(fā)展。第三，加強(qiáng)公共就業(yè)服務(wù)體系的建設(shè)，逐步完善勞動(dòng)力市場(chǎng)。身處轉(zhuǎn)型旋渦中的煤炭城市在推進(jìn)社區(qū)就業(yè)的過(guò)程中，應(yīng)著重加強(qiáng)社區(qū)組織和公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，在大力開(kāi)展崗前培訓(xùn)和就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)的同時(shí)，應(yīng)規(guī)范操作流程，通過(guò)運(yùn)用多樣化的用工制度拓寬就業(yè)渠道。在失業(yè)者重新步入工作崗位后，公共就業(yè)服務(wù)機(jī)構(gòu)需要對(duì)其進(jìn)行一段時(shí)間的跟蹤指導(dǎo)和定期培訓(xùn)，避免由于對(duì)新的工作崗位無(wú)法適應(yīng)而出現(xiàn)再次失業(yè)的情況。

社區(qū)就業(yè)固然可以緩解煤炭城市一部分的就業(yè)壓力，但隨著煤炭資源的枯竭和機(jī)械自動(dòng)化水平的逐年提高，逐年擴(kuò)大的失業(yè)群體是無(wú)法通過(guò)社區(qū)就業(yè)完全吸納的。在《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》中，除了東部地區(qū)的京津冀、長(zhǎng)江三角洲和珠江三角洲等三大城市群毫無(wú)懸念地被列為未來(lái)重點(diǎn)發(fā)展的城市群，成渝、中原、長(zhǎng)江中游、哈長(zhǎng)等四大城市群也位列其中，成為國(guó)家未來(lái)重點(diǎn)培育的城市群，其中，哈長(zhǎng)城市群指的正是哈爾濱—長(zhǎng)春大城市群。大城市群的建設(shè)是國(guó)家在未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)發(fā)展的大方向，作為東北地區(qū)唯一的大型城市群，哈長(zhǎng)城市群未來(lái)的發(fā)展對(duì)東北地區(qū)意義深遠(yuǎn)，是東北地區(qū)煤炭城市轉(zhuǎn)型得以實(shí)現(xiàn)的有力保證。隨著哈長(zhǎng)城市群的逐步建設(shè)和發(fā)展，地區(qū)范圍內(nèi)新的發(fā)展中心將得以形成，東北地區(qū)勞動(dòng)力外流的趨勢(shì)或?qū)⒌玫骄徑?。而隨著城市之間相互聯(lián)系的加強(qiáng)，近年來(lái)作為人力資源主要輸出地的資源型城市可以通過(guò)勞務(wù)派遣的方式將人力資源輸送到大城市群中的主要城市，以實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力的跨區(qū)域遷移，而這種勞動(dòng)力的遷移不僅可以通過(guò)個(gè)體方式進(jìn)行，還可以通過(guò)集體遷移的方式實(shí)現(xiàn)。煤炭城市的失業(yè)人員在原有工作崗位上有著明確的分工且紀(jì)律性較強(qiáng)，經(jīng)過(guò)合理安排后，當(dāng)他們集體遷移新的工作崗位時(shí)，具有磨合期短、生產(chǎn)效率高的優(yōu)勢(shì)。當(dāng)然，勞務(wù)派遣并非必然跨區(qū)域，年紀(jì)較大、文化程度不高的失業(yè)者可以通過(guò)派遣到當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)，在社區(qū)層面幫助其就業(yè)，這種“非正規(guī)就業(yè)”也是在就業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略方針下所倡導(dǎo)的就業(yè)方式。

四、煤炭城市的創(chuàng)新發(fā)展

（一）煤炭城市創(chuàng)新的主體

煤炭城市的創(chuàng)新是多角度、多領(lǐng)域的創(chuàng)新。創(chuàng)新實(shí)施的主體，既包括政府部門、科研機(jī)構(gòu)，又包括公私企業(yè)和其他主體。企業(yè)是創(chuàng)新活動(dòng)中最主要的承擔(dān)者和實(shí)踐者，在城市的創(chuàng)新系統(tǒng)中占有重要的地位。在東北地區(qū)的煤炭城市中，企業(yè)存在的主要形式為國(guó)家所有或地方集體所有，中小型私營(yíng)企業(yè)數(shù)量十分有限，這在一定程度上限制企業(yè)作為創(chuàng)新主體在城市創(chuàng)新系統(tǒng)中發(fā)揮作用。我國(guó)主要的國(guó)有資源型企業(yè)在技術(shù)創(chuàng)新和自主研發(fā)過(guò)程中都暴露出創(chuàng)新能力薄弱、技術(shù)引進(jìn)方式落后等弊端，這既與其自身的經(jīng)營(yíng)模式有關(guān)，也與其所依托的資源型城市的行政體制和地理位置密不可分。我國(guó)的資源型城市多分布于內(nèi)陸地區(qū)，相比于沿海地區(qū)的城市，開(kāi)放程度較低，且遺留較強(qiáng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思維，這就使得其在參與外來(lái)技術(shù)交流與合作的過(guò)程中遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于東部和東南部地區(qū)。東北地區(qū)煤炭城市和其他類型的資源型城市，只有提高城市的開(kāi)放程度，在引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)的同時(shí)，加強(qiáng)吸收利用和自主研發(fā)，努力形成具有地域特色的自主產(chǎn)品，才能在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中求得生存。

（二）政府在煤炭城市創(chuàng)新中的作用

煤炭城市的創(chuàng)新并不能單純地依賴企業(yè)自行開(kāi)展，地方政府在創(chuàng)新系統(tǒng)的建設(shè)過(guò)程中仍有不可替代的作用。政府部門的主要職能包括產(chǎn)、學(xué)、研等多層次政策的制定、技術(shù)與人才的引進(jìn)、與國(guó)內(nèi)外企業(yè)團(tuán)體開(kāi)展技術(shù)交流與合作以及通過(guò)財(cái)政稅收領(lǐng)域的制度創(chuàng)新引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展等。在企業(yè)無(wú)法自發(fā)進(jìn)行創(chuàng)新時(shí)，政府通過(guò)行政力量引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和創(chuàng)新成為城市創(chuàng)新的主要手段。以技術(shù)引進(jìn)為例，政府擁有更多的資源和優(yōu)勢(shì)可以促成合作，時(shí)下常見(jiàn)的做法是通過(guò)政策傾斜，以高新技術(shù)園區(qū)的形式吸納創(chuàng)新型的中小企業(yè)落地，利用產(chǎn)業(yè)的集聚效應(yīng)形成區(qū)域優(yōu)勢(shì)［2］。煤炭城市產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)應(yīng)注意以下四點(diǎn)：一是明確園區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)的定位，在現(xiàn)有基礎(chǔ)上發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)資源，一味地求新求變而放棄自身原有優(yōu)勢(shì)往往會(huì)造成舍近求遠(yuǎn)的結(jié)果；二是高效節(jié)能和綠色產(chǎn)業(yè)是引進(jìn)的重點(diǎn)，煤炭城市的環(huán)境問(wèn)題已成為影響城市可持續(xù)發(fā)展的重要因素，應(yīng)在引進(jìn)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，完善園區(qū)內(nèi)的一體化服務(wù)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)向生態(tài)園區(qū)的轉(zhuǎn)變；三是所引進(jìn)的產(chǎn)業(yè)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，通過(guò)集聚效應(yīng)實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)收益的最大化，培育煤炭城市新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)是產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立的根本目的；四是最大限度地吸納當(dāng)?shù)貏趧?dòng)力，以緩解煤炭城市日益緊張的就業(yè)壓力。

五、煤炭城市的區(qū)域互動(dòng)

（一）區(qū)域間的互動(dòng)作用

區(qū)域一體化是城市發(fā)展的一般規(guī)律，既包括經(jīng)濟(jì)的一體化，也包括文化和社會(huì)的一體化。煤炭城市作為典型的資源型城市，在城市的發(fā)展歷程中具有一定的特殊性，如何在資源日漸枯竭后，更好地融入所在區(qū)域中的經(jīng)濟(jì)和文化體系，通過(guò)積極的區(qū)域間互動(dòng)，加快城市的轉(zhuǎn)型和可持續(xù)發(fā)展是煤炭城市以及所有資源型城市必須認(rèn)真思考的問(wèn)題。區(qū)域一體化之所以能夠有效促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，究其緣由，正是由于區(qū)域一體化的過(guò)程增強(qiáng)該區(qū)域內(nèi)部各個(gè)經(jīng)濟(jì)體之間的相互聯(lián)系，擴(kuò)大市場(chǎng)整體規(guī)模并在一定程度上實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部的產(chǎn)業(yè)格局重構(gòu)，通過(guò)增加良性競(jìng)爭(zhēng)降低企業(yè)的運(yùn)營(yíng)成本，并有效減少不同地區(qū)間政策的干預(yù)和對(duì)市場(chǎng)的分割。區(qū)域一體化有利于發(fā)揮區(qū)域經(jīng)濟(jì)的集聚效應(yīng)，通過(guò)集中不同產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢(shì)，形成互補(bǔ)從而降低各自成本，達(dá)到互利共贏的效果。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，集聚的出現(xiàn)多是一種自發(fā)的市場(chǎng)行為，而在現(xiàn)階段的中國(guó)，這種集聚往往更多地被渲染上行政色彩而通過(guò)行政指令的手段得以實(shí)現(xiàn)，時(shí)下大型城市群的建設(shè)便是很好的例證。城市群即指在特定地域范圍內(nèi)，以1個(gè)以上特大城市為核心，由至少3個(gè)以上大城市為構(gòu)成單元，依托發(fā)達(dá)的交通通信等基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)所形成的空間組織緊湊、經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密，并最終實(shí)現(xiàn)高度同城化和高度一體化的城市群體［3］。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截至2012年年底，我國(guó)各大城市群的總面積占全國(guó)面積的25%，然而這些城市群卻集中全國(guó)62%的人口和80%的經(jīng)濟(jì)總量?？梢?jiàn)，區(qū)域一體化即區(qū)域內(nèi)城市的共同發(fā)展，既需要依靠互利共贏的市場(chǎng)原則加以驅(qū)動(dòng)，也需要國(guó)家層面的宏觀政策加以規(guī)范和指導(dǎo)。

（二）煤炭城市的互動(dòng)機(jī)制

從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的視角來(lái)審視煤炭城市的轉(zhuǎn)型，可以將其視為一個(gè)本土化的過(guò)程，通過(guò)在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等多領(lǐng)域融入所在區(qū)域的方式來(lái)實(shí)現(xiàn)區(qū)域融合，離不開(kāi)必要的區(qū)域互動(dòng)機(jī)制的支持。其中，最重要的一項(xiàng)就是人口流動(dòng)機(jī)制，近年來(lái)東北地區(qū)煤炭城市人口外流趨勢(shì)明顯，這既降低本地區(qū)的購(gòu)買力水平，也造成勞動(dòng)力的流失，成為阻礙城市轉(zhuǎn)型和發(fā)展的不利因素。因此，政府需盡早打破戶籍制度的壁壘，促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口的流動(dòng)，在落戶、就業(yè)、教育和醫(yī)療領(lǐng)域，給予新市民與原住民同等待遇，吸引農(nóng)村人口向城市流動(dòng)，特別是向新區(qū)流動(dòng)，這樣不僅可以使移居人口提高生活質(zhì)量，享受城市生活的便利，還可以為政府節(jié)約出大量耕地以供開(kāi)發(fā)利用。但政府需要著重解決農(nóng)村人口進(jìn)入城市后的就業(yè)問(wèn)題，由于近年來(lái)煤炭城市失業(yè)嚴(yán)重，在有效解決國(guó)企職工的再就業(yè)問(wèn)題前，進(jìn)行人口引入要有計(jì)劃、有步驟、有針對(duì)性，盡管新移居的人口會(huì)提升城市的購(gòu)買力并促進(jìn)消費(fèi)，但低迷的就業(yè)形勢(shì)無(wú)法提供大量的工作崗位，失業(yè)問(wèn)題不僅會(huì)使移居人口陷入生活困境，還會(huì)增加社會(huì)的不安定因素。

煤炭城市的轉(zhuǎn)型從本質(zhì)上講是產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型，在資源枯竭前融入?yún)^(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)與周邊城市的互動(dòng)，就需要建立一套完善的產(chǎn)業(yè)發(fā)展互動(dòng)機(jī)制。國(guó)有煤炭企業(yè)所囊括的業(yè)務(wù)往往是大而全的，且各區(qū)域內(nèi)的企業(yè)所擁有的比較優(yōu)勢(shì)各不相同，這就為產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展提供條件，通過(guò)剝離邊緣業(yè)務(wù)和產(chǎn)品外包等手段，將非主營(yíng)業(yè)務(wù)的具體實(shí)施工作交由更為專業(yè)化的團(tuán)隊(duì)從事，這不但可以節(jié)約成本，而且可以為主營(yíng)業(yè)務(wù)的創(chuàng)新發(fā)展騰出更多空間和精力，有利于在原有的主營(yíng)業(yè)務(wù)基礎(chǔ)上發(fā)展出延伸產(chǎn)業(yè)，如以初級(jí)產(chǎn)成品為主營(yíng)業(yè)的企業(yè)可以通過(guò)縱向發(fā)展戰(zhàn)略延伸產(chǎn)品的精加工業(yè)務(wù)，將之培育成企業(yè)新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展需要政策的有力保障，這既需要經(jīng)濟(jì)層面的政策支持，也需要社會(huì)、環(huán)境等領(lǐng)域的政策指導(dǎo)。在經(jīng)濟(jì)政策方面，通過(guò)改革稅費(fèi)制度，既可以讓利于地方，也可以促進(jìn)中小企業(yè)的發(fā)展，還可以通過(guò)設(shè)立轉(zhuǎn)型基金為城市轉(zhuǎn)型工作的開(kāi)展提供有力的資金支持；在社會(huì)政策方面，不僅應(yīng)著重加強(qiáng)人才引進(jìn)，留住區(qū)域內(nèi)的人才，提高城市的創(chuàng)新能力，還要加緊開(kāi)展職業(yè)技能培訓(xùn)，緩解就業(yè)壓力，為新增人口提供更多的就業(yè)崗位，從而促進(jìn)區(qū)域內(nèi)人口的流動(dòng)；在環(huán)境政策方面，應(yīng)加強(qiáng)環(huán)境污染的補(bǔ)償機(jī)制，做到誰(shuí)污染誰(shuí)治理，通過(guò)環(huán)境稅等手段提高企業(yè)污染環(huán)境的成本，使企業(yè)充分考慮環(huán)境的補(bǔ)償和修復(fù)問(wèn)題，與此同時(shí)，還可以創(chuàng)新開(kāi)采權(quán)的承包制度，通過(guò)產(chǎn)權(quán)的轉(zhuǎn)讓使企業(yè)主自發(fā)地保護(hù)自己的礦產(chǎn)資源以便于資源的可持續(xù)利用；為確保相關(guān)政策的有效落實(shí)，必須加強(qiáng)監(jiān)管力度，完善相關(guān)法律法規(guī)，提高資金的使用效率，從而保障城市轉(zhuǎn)型的質(zhì)量。

［1］高新才.中國(guó)資源型城市轉(zhuǎn)型路徑研究［D］.蘭州：蘭州大學(xué)博士學(xué)位論文，2011.

［2］徐會(huì).煤炭型城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型中接替主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的選擇研究［D］.哈爾濱：哈爾濱工業(yè)大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

［3］朱科幫，李軍彥，聶廣禮.基于比較優(yōu)勢(shì)的京津冀協(xié)同發(fā)展及銀行信貸策略研究［J］.農(nóng)村金融研究，2015，（12）：45-50.

（責(zé)任編輯：溫美榮）

D639.62；F299.2

A

1005-460X（2016）05-0113-04

2016-06-18

孫榮（1953—），男，上海人，教授，博士研究生導(dǎo)師，從事公共行政學(xué)理論與方法、城市治理與社區(qū)發(fā)展研究；彭超（1989—），男，黑龍江雙鴨山人，博士研究生，從事城市發(fā)展與管理研究。