○　孫紅軍， 陸敏菊

(1.蘇州大學(xué)　政治與公共管理學(xué)院， 江蘇　蘇州　2015123；2.蘇州科技大學(xué)　教育與公共管理學(xué)院， 江蘇　蘇州　2015009)

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向公民負責(zé)：西方“責(zé)任政府”的歷史變遷

○孫紅軍1，2， 陸敏菊2

(1.蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院， 江蘇蘇州2015123；2.蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院， 江蘇蘇州2015009)

就對“民意”的回應(yīng)而言，“責(zé)任政府”在西方萌芽于古希臘羅馬、奠基于西歐的中世紀，產(chǎn)生于近代，經(jīng)歷了有限責(zé)任、全面責(zé)任和當(dāng)代多元復(fù)合責(zé)任幾個發(fā)展階段。由于西方各個歷史時期所處經(jīng)濟社會發(fā)展階段不同，政府責(zé)任及“責(zé)任政府”建設(shè)在各個階段都有不同的表現(xiàn)形式，形成不同的理論和實踐成果。這些理論和實踐成果為我們今天的“責(zé)任政府”建設(shè)提供了有益的借鑒。

責(zé)任政府；歷史變遷；探析

從權(quán)責(zé)一致的角度而言，政府由誰產(chǎn)生、權(quán)力來自于何處，政府就應(yīng)該對誰負責(zé)?！瓣P(guān)于責(zé)任的設(shè)計與我們政府同樣古老，它在各種政制中都不可或缺?！薄?〕因此，廣義上的“責(zé)任政府”的涵義，意味著自政府產(chǎn)生之日起，就有政府責(zé)任這個問題，就有“責(zé)任政府”建設(shè)的問題。就此而言，無論是在古代的中國還是西歐，都有比較健全的政府責(zé)任問題的研究，都有一套責(zé)任政府體制設(shè)計，且在實踐中不斷加以完善。所不同的是，在近代以前，除了古希臘羅馬特有的奴隸制民主政體或者貴族政體之外，君主專制政體是主要的政體形式，政府是君主實行專制集權(quán)統(tǒng)治的工具，政府因此對“上”和“君”負責(zé)，理論上的研究和實踐中的探索都是圍繞如何來保證君主專制統(tǒng)治的長治久安。

到了西方近代以后，隨著自給自足的自然經(jīng)濟為商品經(jīng)濟所取代，市場經(jīng)濟得以產(chǎn)生和發(fā)展，與之相適應(yīng)產(chǎn)生了近代意義上的民主與法治觀念，以回應(yīng)“民意”、對公民負責(zé)的近代意義上的“責(zé)任政府”才得以產(chǎn)生，并隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，其內(nèi)涵不斷得到豐富、外延得到不斷擴展。

維爾丁等學(xué)者認為，“按照近代的說法，責(zé)任政府至少可以有三種解釋：第一，它指回應(yīng)民意的政府。在這個意義上，它可以用來將承認自己有義務(wù)征詢公眾意見的民主政府與使個人權(quán)利服從鐵板一塊的國家的極權(quán)主義政府區(qū)別開來。其次，這個術(shù)語指關(guān)于公共職責(zé)和道德責(zé)任的那些概念。很少有人否認政府的首要職責(zé)是使統(tǒng)治者服從國家利益，當(dāng)國家利益與公眾意見陷入沖突時，前者必須占先……第三，責(zé)任政府這個術(shù)語還意味著政府及各位部長對民選議會所負有的責(zé)任，這是今天實行議會制的各國通行的一個用法?！薄?〕

第三種意義上的“責(zé)任政府”，就是“一種需要通過其賴以存在的立法機關(guān)而向選民解釋其所作的決策并證明這些決策是正確合理的行政機構(gòu)”〔3〕，它在近代英國率先形成，英國式的責(zé)任內(nèi)閣制是其典型的表現(xiàn)形式。美國獨立后建立的總統(tǒng)制和法國歷經(jīng)坎坷建立的半總統(tǒng)制本質(zhì)上也屬于這種意義上的責(zé)任政府。它們有一些共同特點：“第一，都高度重視政府責(zé)任體制建設(shè)，緊緊圍繞確保政府的民主責(zé)任這一主題，完善政府責(zé)任體制建設(shè)?！诙?，都重視立法機關(guān)對政府權(quán)力的制約，確保政府的政治責(zé)任。……政府責(zé)任的目標就是要保證政府機關(guān)向代表機關(guān)和民選官員負責(zé)，并最終向人民負責(zé)，從而確保人民、代表機關(guān)和民選官員對政府的控制。……第三，都形成了一套立法機關(guān)對政府問責(zé)的機制，政府承擔(dān)政治責(zé)任的方式主要包括被質(zhì)詢、道歉、辭職、接受不信任案、解散等，并形成了完善的行政首長責(zé)任制與公務(wù)員責(zé)任制度?！薄?〕這種意義上的責(zé)任政府的一個突出特點，是強調(diào)政府官僚體制通過對立法機關(guān)負責(zé)，從而最終對選民負責(zé)。強調(diào)的是政府及其官僚體制的政治責(zé)任，或曰憲法責(zé)任、民主責(zé)任，而非政府對選民(公民)直接負責(zé)。與此相適應(yīng)，政府在經(jīng)濟上奉行的是自由放任的“不干預(yù)”，謹守“守夜人”的角色定位。

第一、第二種意義上的責(zé)任政府內(nèi)涵，是在19世紀中后期之后，政府逐漸由后臺走向前臺，由對社會生活不干預(yù)走向干預(yù)，由放任個人在市場經(jīng)濟汪洋大海中自由搏擊到為人們提供各種保障，到明確提出政府要對公民直接負責(zé)，并在如何更好地服務(wù)于公民方面不斷完善政府的責(zé)任體制，推進責(zé)任政府的建設(shè)。美國著名行政學(xué)家威廉·約翰遜認為，“美國憲政制度的一個中心原則就是政府為他所有的行為向公民負責(zé)?！薄?〕本文從政府對公民直接負責(zé)的角度，探究西方“責(zé)任政府”的歷史變遷的規(guī)律性及其未來的發(fā)展趨勢。

一、“責(zé)任政府”內(nèi)涵的擴大：從有限責(zé)任到全面責(zé)任

19世紀中后期，資本主義逐漸由自由競爭向壟斷過渡，壟斷雖然產(chǎn)生于市場經(jīng)濟，但卻破壞了市場經(jīng)濟的公平競爭。壟斷不僅引發(fā)以生產(chǎn)過剩為主要特點的經(jīng)濟危機，而且激化了社會矛盾，嚴重威脅著西方資本主義國家安全和社會秩序。經(jīng)濟危機的發(fā)生意味著自由市場經(jīng)濟時期所信奉的政府不干預(yù)的“自由放任”政策走到了盡頭，以強調(diào)國家干預(yù)為主要特征的凱恩斯主義粉墨登場。

凱恩斯主義的一大特點就是政府角色定位發(fā)生了重大變化，在經(jīng)濟領(lǐng)域由傳統(tǒng)的不干預(yù)發(fā)展到全面干預(yù)，由消極的、無為的“守夜人”發(fā)展為積極有為的“干預(yù)者”。福利國家也因此應(yīng)運而生，“政府行政權(quán)力拓展到了為人們提供更多的‘生存關(guān)照’的社會福利領(lǐng)域，國家行政權(quán)力廣泛介入到社會生活的方方面面 ，政府職能不再局限于傳統(tǒng)的國防、司法和行政管理職能，而是通過管理經(jīng)濟、收入再分配和社會福利來影響社會經(jīng)濟生活，國家關(guān)于社會經(jīng)濟生活的職能日益強化，福利國家逐步建立和完善；集中表現(xiàn)在政府公共支出的不斷增加，政府補貼與轉(zhuǎn)移性支出占GDP的比重、公共養(yǎng)老金支出占GDP的比重不斷上升?！薄?〕以政府為核心的國家機器在這一時期得到普遍強化，政府全面介入和廣泛干預(yù)社會生活。但是，政府職能的擴大，在限制壟斷、保障公平競爭，增強個人參與競爭能力的同時，勢必帶來政府權(quán)力的膨脹；政府權(quán)力的膨脹勢必使政府及其官員侵犯公民合法權(quán)益的可能性大大增加；政府侵權(quán)可能性的增加與侵權(quán)后相應(yīng)的救濟手段的缺乏必然引起人們的日益不滿。

在這種情況下，建立較為完備的行政責(zé)任體系，特別是強化政府及其公職人員的侵權(quán)責(zé)任，尤其是對公民個人的責(zé)任，有效地限制和約束政府行政權(quán)力的行使勢成必然。自法國勃朗戈案件以后，西方國家的行政責(zé)任制度突破了傳統(tǒng)理論和法律障礙，在建立并不斷完善政府針對公民個人的侵權(quán)責(zé)任機制方面有了迅速的發(fā)展。主要表現(xiàn)在：“第一，行政責(zé)任在西方各國普遍得到憲法和法律的肯定，政府責(zé)任和官員責(zé)任并存。各國公務(wù)責(zé)任法相繼問世，并以行政裁決和司法判決為基礎(chǔ)實行國家賠償。第二，國家過錯責(zé)任、嚴格責(zé)任即國家無過錯責(zé)任開始廣泛適用于政府及其官員的行政行為。美國于1946年頒布了《聯(lián)邦侵權(quán)賠償法》；古老的英國也廢棄了‘國王不能為非’的信條，于1947年制定了《王權(quán)訴訟法》，確立了國家對其代理人的侵權(quán)行為應(yīng)與私法上所規(guī)定的有行為能力的成年人一樣負法律責(zé)任的原則；日本1946年憲法中規(guī)定了國家侵權(quán)賠償原則，1947年正式頒布了《國家賠償法》；瑞士于1958年頒布了《聯(lián)邦與雇員賠償責(zé)任法》。第三，行政責(zé)任發(fā)展成為一種完善的政治法律體系，并與整體國家責(zé)任相聯(lián)系，成為現(xiàn)代民主政治體制國家制度的重要組成部分?！薄?〕

經(jīng)過這一時期的發(fā)展，西方各國基本上都否定了國家豁免說，普遍建立了國家行政責(zé)任制度，針對公民的政府侵權(quán)賠償責(zé)任被不同程度地確立。人們對于政府的觀念也發(fā)生了極大的變化：政府并非是超然于社會之上，享有特權(quán)的組織，而是作為為公共利益服務(wù)、為公民服務(wù)的法人。政府具有權(quán)利能力和行為能力，是法律關(guān)系上權(quán)利義務(wù)的主體之一，當(dāng)政府機關(guān)的行為侵害人民權(quán)利時，應(yīng)像其他法人組織一樣承擔(dān)侵權(quán)賠償責(zé)任。政府責(zé)任除了傳統(tǒng)的政治責(zé)任之外，在經(jīng)濟領(lǐng)域要承擔(dān)限制壟斷資本、扶持中小企業(yè)的責(zé)任；在社會領(lǐng)域，個人要求政府“為他們提供就業(yè)、培訓(xùn)、住房、醫(yī)療機構(gòu)、養(yǎng)老金等等?！薄?〕對公民個人的生存權(quán)保障“作為一種強制性、規(guī)范化的社會政策，已不再是統(tǒng)治者對被統(tǒng)治者的恩賜與憐憫，而是國家和社會的一項應(yīng)盡職責(zé)?！薄?〕經(jīng)濟危機導(dǎo)致的“市場失靈”使得政府由后臺走向了前臺，政府職能和權(quán)力在不斷擴展和膨脹的同時，政府責(zé)任機制也在不斷健全，政府責(zé)任由傳統(tǒng)的有限責(zé)任、主要是政治責(zé)任發(fā)展到政治、經(jīng)濟及社會的全面責(zé)任階段。

不過需要強調(diào)的是，這里的全面責(zé)任與中國計劃經(jīng)濟時期政府需要承擔(dān)無限責(zé)任是不同的。最主要的區(qū)別在于這個時期的西方國家政府作用發(fā)揮還是建立在市場在資源配置中仍發(fā)揮主導(dǎo)作用的基礎(chǔ)上的，“即使在嚴重蕭條的情況下，市場機制對私人部門的資源配置仍然起著基礎(chǔ)的、主導(dǎo)的作用”〔10〕。而我國計劃經(jīng)濟時期完全忽視市場在資源配置中的作用，由政府通過指令性和指導(dǎo)性計劃配置資源。在西方國家公民及其社會組織依然是經(jīng)濟和社會活動的主體，政府的福利并不能真的將什么都“包”下來，政府只是由傳統(tǒng)的任由個人在市場經(jīng)濟的汪洋大海中自由搏擊發(fā)展到為人們提供健全的福利保障和實現(xiàn)自身價值的能力；而在我國計劃經(jīng)濟時期，政府對社會生產(chǎn)實行統(tǒng)購統(tǒng)銷，將企業(yè)變成政府的一個車間，公民及社會需要由政府統(tǒng)一安排。

但是，由凱恩斯主義推動的福利國家政策在實踐中的不斷發(fā)展，一方面使得政府責(zé)任不斷加大，涉及的責(zé)任領(lǐng)域也越來越廣；另一方面也使得政府對社會干預(yù)的范圍和權(quán)力越來越大，對人們生活的影響越來越深，最終走向?qū)ι鐣倪^度干預(yù)。政府做了許多做不了也做不好的事，承擔(dān)許多不該承擔(dān)、事實上也承擔(dān)不了的責(zé)任。于是，政府承擔(dān)責(zé)任的實際能力與公眾對政府期待差距越來越大，政府公信力日漸下降，經(jīng)濟社會危機頻發(fā)。在“市場失靈”之后，西方國家在20世紀70年代出現(xiàn)了“政府失靈”，由此引發(fā)的政府改革運動也就應(yīng)運而生。

二、“責(zé)任政府”的觀念更新：強調(diào)政府對公民的直接責(zé)任

20世紀70年代以后，以醫(yī)治“市場失靈”為主要目的、主張政府全面干預(yù)的凱恩斯主義開始遭遇困境，“高福利”帶來了“高稅收”和“高赤字”?！案吒＠贝驌袅巳藗児ぷ骱蛣?chuàng)業(yè)的熱情，“高稅收”抑制了資本投資的積極性，“高赤字”使得政府債臺高筑。整個社會陷入經(jīng)濟“滯脹”的危機，發(fā)展低迷；政府機構(gòu)臃腫、效率低下，公眾對政府能力日益失去信心。建立在傳統(tǒng)政治與行政二分法及官僚制理論基礎(chǔ)上的責(zé)任政府體制面臨空前的挑戰(zhàn)。為了擺脫困境，重新激活社會活力，以英國和美國為代表的西方國家開展了聲勢浩大的政府改革運動，民主制度和行政體制因此發(fā)生了極大的變化。

“第一，在政府權(quán)力不斷擴大的情況下，確保人民主權(quán)、立法權(quán)和政治家對行政權(quán)的有效控制，從而確保政府的民主責(zé)任。20世紀以來，政府職能大為擴張，出現(xiàn)了掌握巨大行政權(quán)力的‘行政國家’。政府從立法和司法機關(guān)接受了越來越多的委任立法權(quán)和委任司法權(quán)，行政自由裁量權(quán)不斷擴大?！绾慰刂乒倭乓彩侵卮笳n題……。第二，在政府自由裁量權(quán)增加的情況下，要更好地約束行政自由裁量權(quán)，從而確保政府的法律責(zé)任。‘濫用自由裁量權(quán)是所有不負責(zé)任的行政行為產(chǎn)生的根源?！?1〕……第三，在政府對顧客負責(zé)和對結(jié)果負責(zé)的情況下，要確保政府公民責(zé)任與顧客責(zé)任的統(tǒng)一。……第四，解決公務(wù)員的角色沖突，實現(xiàn)公務(wù)員的倫理責(zé)任。公務(wù)員的角色沖突突出地表現(xiàn)在權(quán)力沖突和利益沖突。權(quán)力沖突就是由于存在著兩種或兩種以上的權(quán)力來源，導(dǎo)致的兩種不同客觀責(zé)任之間的沖突，……利益沖突就是，公務(wù)員職位不同利益的管理者，必然卷入不同的利益問題中；同時，還容易發(fā)生公共角色與私人利益之間的沖突、客觀責(zé)任與個人可能利益之間的沖突。第五，在治理主體多元化的條件下，確保多元責(zé)任主體的公共責(zé)任。……當(dāng)代公共行政改革之后，出現(xiàn)了許多新的公共組織，……如何確保這些新興公共管理主體的公共責(zé)任，就成為當(dāng)代責(zé)任政府理論研究的新課題?！薄?2〕

“新公共管理理論”就是在回應(yīng)上述變化的背景下產(chǎn)生的，它提出“以市場為基礎(chǔ)的、靈活的、提供回應(yīng)性服務(wù)的企業(yè)化政府管理方式逐步取代了舊的、僵化的、科層制官僚體制的政府管理方式?！薄?3〕

“新公共管理理論”的突出代表是美國學(xué)者戴維·奧斯本(David Osborne)和特德·蓋布勒(Ted Gaebler), 他們在《改革政府: 企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中將新公共管理改革的原則概括為十個方面：“起催化作用的政府——掌舵而不是劃槳; 社區(qū)擁有的政府——授權(quán)而不是服務(wù); 競爭性政府——把競爭機制注入到提供服務(wù)中去; 有使命感的政府——改變照章辦事的組織; 講究效果的政府——按效果而不是按投入撥款; 受顧客驅(qū)使的政府——滿足顧客的需要, 不是官僚政治的需要; 有事業(yè)心的政府——有收益而不浪費; 有預(yù)見的政府——預(yù)防而不是治療; 分權(quán)的政府——從等級制到參與和協(xié)作; 以市場為導(dǎo)向的政府——通過市場力量進行變革?！薄?4〕其核心是強調(diào)行政系統(tǒng)(政府)與公民及社會組織的直接責(zé)任關(guān)系，將市場法則引入政府的社會治理之中，把社會公眾喻為“顧客”，把政府視為公共服務(wù)的提供者，認為社會公眾(公民)與政府的關(guān)系是一種客戶關(guān)系，強調(diào)政府在公共管理中必須要做好“以顧客為中心”。

“新公共管理理論”突破了傳統(tǒng)公共行政重在管理或者統(tǒng)治的理念，突破了重在強調(diào)政府及其公務(wù)員的政治責(zé)任、憲法責(zé)任和民主責(zé)任的理念，強調(diào)政府及其公務(wù)員對公民及社會的直接責(zé)任機制，要求政府要像企業(yè)一樣關(guān)心客戶(公民)的需求，有針對性地為不同的公眾提供不同的、便捷的服務(wù)，以滿足社會多元化的需要?！霸谠械哪Ｊ较?，政治領(lǐng)導(dǎo)者是實現(xiàn)責(zé)任機制的僅有渠道?，F(xiàn)在責(zé)任機制與公眾之間有了直接的聯(lián)系。這種聯(lián)系或許是為公眾提供咨詢，或許是通過利益集團，或僅是因為行政機構(gòu)認識到需要獲得公眾的認可而改進了與顧客的關(guān)系作為日常職責(zé)的一部分進行管理，試圖發(fā)現(xiàn)直接的責(zé)任渠道?！薄?5〕

“新公共管理理論”將企業(yè)家精神引入到公共管理之中，強調(diào)政府是“掌舵”而不是“劃槳”，強調(diào)政府要以顧客為導(dǎo)向，加強和改善為公民及社會的服務(wù)。從實踐上看，顧客導(dǎo)向和改善服務(wù)的特征，“特別明顯地體現(xiàn)在1991年梅杰政府的‘公民憲章’的白皮書上；而引入市場競爭機制這一特征則明顯地體現(xiàn)在1979年以來英國公共公司以及公共機構(gòu)的私有化浪潮之中，也反映在 1992年梅杰政府的‘為質(zhì)量而競爭’的政策文件上。這些措施促使提供公共物品和服務(wù)的公共部門接受市場檢驗；各公共部門之間、公共部門與私人部門之間為公共物品和服務(wù)的提供展開競爭，尤其是通過公開投標，贏得競爭并提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)的單位才能生存與發(fā)展?！薄?6〕

“新公共管理運動”對西方責(zé)任政府建設(shè)的影響是深遠的，它不僅極大地推進了70年代末、80年代初的西方各國的政府改革運動，而且，改變了西方國家的“責(zé)任政府”建設(shè)理念。由傳統(tǒng)的僅強調(diào)政府通過政務(wù)類公務(wù)員對議會負責(zé)，從而對選民負責(zé)來實現(xiàn)最終對公民及社會負責(zé)，向政府及其所有公職人員直接對公民及社會負責(zé)的轉(zhuǎn)變。強調(diào)政府及其公務(wù)員必須直接回應(yīng)公民及社會的利益訴求，并盡可能為他們提供所需要的服務(wù)。為了提高服務(wù)的效率，強調(diào)要把公民當(dāng)“顧客”看待，把企業(yè)家精神和市場法則引入到政府的社會治理之中，就是要求在政府治理中貫徹投入產(chǎn)出的理念，實現(xiàn)效率的最大化。

“新公共管理理論”的提出，是對凱恩斯主義遭遇困境進行反思的產(chǎn)物?！白杂煞湃沃髁x”與“凱恩斯主義”的失敗表明，在經(jīng)濟領(lǐng)域，市場與政府都不是萬能的?！笆袌鍪ъ`”和“政府失靈”都是客觀存在的?！靶鹿补芾砝碚摗彪m然主張對政府進行大范圍改革，但是，也認識到完全回到傳統(tǒng)的自由放任時代已不可能。政府在當(dāng)代社會經(jīng)濟生活中是不可缺少的。于是，在“責(zé)任政府”建設(shè)方面，他們認可權(quán)力的擴大是一個不可避免的事實，如何限制和有效約束政府權(quán)力，才是必須要著力解決的問題。他們提出的解決之道，不是強化政府的政治責(zé)任，相反，強調(diào)政府要對公民及社會直接負責(zé)，強調(diào)將市場法則和企業(yè)家精神引入到政府對社會的治理中，強調(diào)政府與公民及社會的關(guān)系也是一種市場中的客戶關(guān)系。一方面，政府在社會治理中，要按市場法則辦事，強調(diào)政府是“掌舵”而不是“劃槳”，為公民及社會提供的公共服務(wù)，能夠交給市場和社會組織完成的，要交由市場和社會組織解決；另一方面對政府治理社會或者為社會提供服務(wù)的績效和結(jié)果運用市場法則進行評價，被認為是落實政府責(zé)任的一個有效途徑。政府為社會提供服務(wù)的績效與結(jié)果如何，立法機關(guān)的外部監(jiān)督固然重要，公民及社會的評價更加重要。

“新公共管理理論”將市場法則和企業(yè)家精神引入政府對社會的治理或服務(wù)之中，強調(diào)政府對公民及社會的直接負責(zé)，強調(diào)“公務(wù)員對自己的行為和結(jié)果的實現(xiàn)承擔(dān)個人責(zé)任，……公共管理者應(yīng)對自己的行為和所屬部門的行為負責(zé)，不能聲稱對所有的行動應(yīng)負政治責(zé)任而放棄他們自己的職責(zé)”〔17〕等，是值得肯定的。但是，政府畢竟不是企業(yè)，公民也不是“顧客”。企業(yè)可以以利潤最大化為追求目標，可以有所為、有所不為，但政府不行。企業(yè)不為的領(lǐng)域恰恰是政府必須要為的，相反，企業(yè)有所為的，政府不一定要為。企業(yè)可以只顧經(jīng)濟利益，政府不能僅僅顧及經(jīng)濟利益，必須要兼顧社會公共利益，甚至要以社會公共利益為主。這就是“新公共管理理論”為“新公共服務(wù)理論”取代的原因所在。

三、“責(zé)任政府”發(fā)展的新趨勢：“責(zé)任主體”的多元化、復(fù)合化

“新公共服務(wù)理論”是美國著名公共行政學(xué)家羅伯特·B·登哈特(Robert.B.Denhardt)為代表的一批公共行政學(xué)者，在20世紀90年代后期，基于對新公共管理理論的反思，特別是針對作為新公共管理理論之精髓的企業(yè)家政府理論缺陷的批判而建立的一種新的公共行政理論，它力圖在新的責(zé)任環(huán)境中復(fù)興傳統(tǒng)的公共行政責(zé)任理論。

雖然“新公共管理理論”克服了傳統(tǒng)行政管理責(zé)任中行政問責(zé)的廣度與深度的不足，但由于過于關(guān)注市場，造成了責(zé)任的簡單化。因為，“民營化以及試圖模仿私營部門的種種努力縮小了責(zé)任的范圍，并且把關(guān)注的焦點放在了達到標準和使顧客滿意。這樣的方法并沒有反映公共部門中多重的、重疊的責(zé)任途徑，因為私營部門的標準更缺乏嚴格性。一個對其股東負責(zé)的私人公司不同于一個關(guān)注其公民的政府機構(gòu)。盡管私人公司總是并且主要是負責(zé)產(chǎn)生利潤，但是各個部門則必須更加關(guān)注過程和政策。就政府而言，‘其強調(diào)的是公共權(quán)力的責(zé)任，強調(diào)的是如何使政府及其機構(gòu)和官員對其最終的所有者——公民更加負責(zé)?！薄?8〕

針對“新公共管理理論”強調(diào)政府是“掌舵”而不是“劃槳”時，“新公共服務(wù)理論”認為，“在他們忙于‘掌舵’的時候，是否忘記了是誰擁有這艘船呢？……公共行政官員在其管理公共行政組織和執(zhí)行公共政策時應(yīng)該集中于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，他們工作的重點既不應(yīng)該是為政府這艘船掌舵，也不應(yīng)該為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機構(gòu)?！薄?9〕公民不僅僅是政府的顧客，同時是社會的主人，是政府權(quán)力的委托人。政府及其公職人員扮演的角色越來越不是公共服務(wù)的直接提供者，而是調(diào)停者、中間人，甚至裁判員。政府要扮演好這樣的角色，需要的不是傳統(tǒng)的管理控制，即“掌舵”，而是如何做好中間人、協(xié)調(diào)者的技巧，即“服務(wù)”。政府及其公職人員關(guān)注的不只是市場，還應(yīng)當(dāng)關(guān)注憲法法律、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范、職業(yè)標準和公民利益?！肮残姓賳T已經(jīng)受到并且應(yīng)該受到包括公共利益、憲法法令、其他機構(gòu)、其他層次的政府、媒體、職業(yè)標準、社區(qū)價值觀念和價值標準、環(huán)境因素、民主規(guī)范、公民需要在內(nèi)的公眾制度和標準等復(fù)雜因素的綜合影響，而且他們應(yīng)該對這些制度和標準等復(fù)雜因素負責(zé)?！薄?0〕因此，“新公共服務(wù)理論”認為，公共服務(wù)中的責(zé)任問題非常復(fù)雜，“它意味著要對一個復(fù)雜的外部控制網(wǎng)絡(luò)中的競爭性規(guī)范和責(zé)任進行平衡，它涉及職業(yè)標準、公民偏好、道德問題、公法以及最終的公共利益?；蛘哒缌_伯特·貝恩(Robert Behn)對此所解釋的那樣：‘公共管理者必須對誰負責(zé)？答案是每一個人’?！薄?1〕

珍妮特·V·登哈特和羅伯特·B·登哈特在《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》一書中，集中闡述了新公共服務(wù)的七項主要內(nèi)容?！?2〕第一，政府應(yīng)該服務(wù)于公民而非顧客。公共利益是就共同利益進行對話的結(jié)果，而不是簡單的個人利益的聚集。政府不僅僅要關(guān)注“顧客”的需求，更要著重關(guān)注公民，并且與公民建立信任和合作關(guān)系，滿足公民對公共管理活動參與的愿望，在公民權(quán)擴大的部分提供回應(yīng)性的服務(wù)。第二，政府應(yīng)追求公共利益的實現(xiàn)。新公共服務(wù)主張公民應(yīng)該把眼光從自身的利益擴展到更大的公共利益上，公共行政官員必須要促進建立一種集體的、共同的公共利益觀念。這個目標不是要找到由個人選擇驅(qū)動的快速解決問題的方案，而是要創(chuàng)立共同的利益和共同的責(zé)任。第三，政府要重視公民權(quán)勝過重視企業(yè)家精神。在治理體系中，政府扮演三種角色：一是與法律規(guī)則和政治規(guī)則有關(guān)的角色；二是與經(jīng)濟考慮和市場考慮有關(guān)的角色；三是與民主標準和社會標準有關(guān)的角色。新公共服務(wù)理論認為，在當(dāng)代與民主標準和社會標準有關(guān)的角色正在出現(xiàn)，政府必須確保民主過程得以維護，確保公共利益最終得到服務(wù)。致力于為社會做出有益貢獻的公職人員和公民要比具有企業(yè)家精神的管理者能夠更好地促進公共利益。第四，政府的思考要具有戰(zhàn)略性，行動要具有民主性。新公共服務(wù)理論認為，政策執(zhí)行的主要焦點是公民參與和社區(qū)建設(shè)。公民不被視為可能會妨礙“正確的”執(zhí)行的角色， 也不被當(dāng)作降低成本的工具。相反，公民參與應(yīng)被視為民主政體中政策執(zhí)行的一個恰當(dāng)?shù)暮捅匾慕M成部分。政府及其公職人員的角色應(yīng)主要是促進和鼓勵公民對公共政策的參與和幫助他們培養(yǎng)這種能力。第五，承認責(zé)任并不簡單。新公共服務(wù)既承認責(zé)任在民主治理中的中心地位，又承認行政責(zé)任的現(xiàn)實。公共部門中的責(zé)任應(yīng)該基于這樣一種理念，即公共行政官員即便是在涉及復(fù)雜價值判斷和重疊規(guī)范情況下也能夠并且應(yīng)該為了公共利益而為公民服務(wù)。政府應(yīng)該關(guān)注的不僅僅是市場，還應(yīng)該關(guān)注法令和憲法、社區(qū)價值觀、政治規(guī)范 、職業(yè)標準以及公民利益。第六，服務(wù)，而不是掌舵。對于政府來說，越來越重要的是要利用基于價值的共同領(lǐng)導(dǎo)來幫助公民明確表達和滿足他們的共同利益需求，而不是試圖控制或掌控社會新的發(fā)展方向。新公共服務(wù)理論認為，領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)是以價值為基礎(chǔ)的，并應(yīng)將價值與整個組織共享，必須以一種尊重公民權(quán)和給公民授權(quán)的方式，與公民共享權(quán)力，帶著激情、全神貫注地正直地實施領(lǐng)導(dǎo)。第七，重視人，而不只是重視生產(chǎn)率。新公共服務(wù)強調(diào)組織和管理中人的重要性，組織中的管理是通過人來實現(xiàn)的。在新公共服務(wù)論者看來，處于核心地位的人類行為要素，是人的尊嚴、自信、歸屬感、關(guān)心他人、服務(wù)以及基于共同理想和公共利益的公民意識。如果公共組織及其所參與其中的網(wǎng)絡(luò)，基于對所有人的尊重，通過合作和共同領(lǐng)導(dǎo)來運作的話，那么，從長遠來看，它們就更有可能取得成功。

總之，“新公共服務(wù)理論”既是對“新公共管理理論”反思的結(jié)果，也是當(dāng)代西方國家利益多元化、權(quán)力多中心化的產(chǎn)物。在當(dāng)代西方國家的公共服務(wù)中，政府的行動主體和其他的行動主體都根據(jù)他們自身的利益來做出選擇并采取行動，因此，為社會提供公共服務(wù)的責(zé)任主體呈現(xiàn)多元化、復(fù)合化的新特點?！靶鹿卜?wù)理論”給我們提供了一個充分重視民主、公民權(quán)和為公共利益服務(wù)的理論框架，它沒有完全否定“新公共管理理論”。羅伯特·B·登哈特強調(diào)：“即使在一種思想占據(jù)支配地位的時期里，其他思想也從來不會被完全忽略?！欢?，在民主社會里，當(dāng)我們思考治理制度時，對民主價值觀的關(guān)注應(yīng)該是極為重要的。效率和生產(chǎn)力等價值觀不應(yīng)喪失，但應(yīng)當(dāng)被置于民主、社區(qū)和公共利益這一更廣泛的框架體系之中。在這個框架中，其他有價值的技術(shù)和價值觀(比如傳統(tǒng)公共行政理論或新公共管理理論的核心思想)都可以粉墨登場 。隨著時間的流逝，這個爭論肯定還會持續(xù)若干年。但新公共服務(wù)理論提供了一個令人振奮的觀點，圍繞這個觀點，我們可以展望公共服務(wù)的前景。未來的公共服務(wù)將以公民對話協(xié)商和公共利益為基礎(chǔ)，并與后兩者充分結(jié)合?！薄?3〕“新公共服務(wù)理論”正在成為當(dāng)代西方各國進行政府改革、建設(shè)新的責(zé)任政府的重要理論指導(dǎo)。

四、簡短小結(jié)與展望

從權(quán)責(zé)一致的角度來說，我們可以從廣義上來理解“責(zé)任政府”的內(nèi)涵，在近代以前也存在著“責(zé)任政府”，只不過這時的政府主要負責(zé)的對象不是“民眾”，而是在上的各級政府直至最高統(tǒng)治者“國王”。政府在這里只是實現(xiàn)君主專制統(tǒng)治的工具。

從狹義上理解“責(zé)任政府”的內(nèi)涵，即從政府對“民意”的回應(yīng)，即對公民負責(zé)的角度而言，西方的“責(zé)任政府”萌芽于古希臘羅馬、孕育于中世紀、構(gòu)建于近代，在當(dāng)代，“責(zé)任政府”建設(shè)在理論與實踐方面均得到不斷的發(fā)展和完善。

在近代民族國家建立和工業(yè)革命時期，自由市場經(jīng)濟占主導(dǎo)地位，政府在這個時期扮演“守夜人”角色，對社會經(jīng)濟生活實行嚴格的“不干預(yù)”?！柏?zé)任政府”建設(shè)的重點是構(gòu)建政府及其公職人員通過向政治家負責(zé)、政治家對立法機關(guān)負責(zé)，并最終向選民負責(zé)的政治責(zé)任機制；在經(jīng)濟領(lǐng)域則強調(diào)政府絕對的“不干預(yù)”，對政府而言“法無授權(quán)即禁止”。亞當(dāng)·斯密認為，按照“自然自由的制度”，國家只有三個應(yīng)盡的義務(wù)：“第一，保護社會。第二，建立嚴格的司法機關(guān)。第三，建設(shè)并維持某些公共事業(yè)及某些公共設(shè)施?！薄?4〕對個人而言，“法無禁止即自由”，“每個人，在他不違反正義的法律時，都應(yīng)聽其完全自由，讓他采用自己的方法，追求自己的利益，以其勞動及資本和任何其他人或其他階級相競爭?！薄?5〕

19世紀末20世紀初，資本主義開始由自由競爭向壟斷過渡。經(jīng)濟危機的爆發(fā)，催生了凱恩斯主義，政府由原來的“守夜人”發(fā)展成為對社會經(jīng)濟生活的“全面干預(yù)”。政府職能急劇擴大，導(dǎo)致政府權(quán)力的膨脹、政府及其公職人員濫用自由裁量權(quán)的可能性的增加。一方面，以限制和約束政府行政權(quán)力的行政責(zé)任體制得以建立并不斷完善，“國王不為非”“國家主權(quán)豁免”的傳統(tǒng)觀念被打破，政府被視為是具有權(quán)利和行為能力的法人，需要與一般法人一樣為自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任。另一方面，人們對政府的認識也在發(fā)生著改變，對政府的期待也日益提高。政府責(zé)任從傳統(tǒng)的有限責(zé)任過渡到全面責(zé)任。

“新公共管理”運動的出現(xiàn)，和由此推動的遍及西方主要國家的行政改革運動，使得政府運行效率和結(jié)果受到前所未有的重視，市場法則和企業(yè)家精神被運用到政府對社會的治理與服務(wù)之中。強調(diào)政府的職責(zé)是“掌舵”而不是“劃槳”，強調(diào)政府及其公職人員對公民與社會的直接責(zé)任，要求他們直接回應(yīng)和滿足公民的利益訴求，公民被視為是政治市場的“顧客”，政府及其公職人員要像企業(yè)家對待顧客那樣對待公民。

“新公共服務(wù)理論”是對“新公共管理理論”反思的結(jié)果，強調(diào)不能僅僅把公民當(dāng)成“顧客”，強調(diào)政府及其公職人員的民主責(zé)任、憲法責(zé)任和政治責(zé)任必須受到重視，公民權(quán)、公共利益必須要得到維護。強調(diào)政府的角色不是“掌舵”而是“服務(wù)”，強調(diào)政府在為公民及社會提供服務(wù)時必須加強與政府組織、非政府組織的溝通，強調(diào)公民及社會對政府決策的參與。

綜上所述，近代以來，西方的責(zé)任政府建設(shè)走過了一條從近代以前的對公民的無責(zé)任、近代以后的有限責(zé)任、全面責(zé)任到當(dāng)代的多元復(fù)合責(zé)任的發(fā)展之路：從只強調(diào)政府及其公職人員對民選機關(guān)負責(zé)進而對選民負責(zé)、政府行政官吏對選民不直接負責(zé)，發(fā)展到政府及其公職人員要直接回應(yīng)公民及社會的利益訴求，既對上負責(zé)又直接對民眾負責(zé)；從政府的單一對公民負責(zé)的責(zé)任主體發(fā)展到為公民提供公共服務(wù)責(zé)任的多元復(fù)合主體。每一個發(fā)展階段都是對前一階段經(jīng)驗教訓(xùn)的總結(jié)，對當(dāng)時面臨的現(xiàn)實問題的回應(yīng)；都是著力解決政府責(zé)任和責(zé)任政府建設(shè)面臨的新問題和新挑戰(zhàn)。

從“責(zé)任政府”建設(shè)的未來發(fā)展來看，隨著西方社會權(quán)力的日益多中心化，利益多元化的不斷發(fā)展，公共服務(wù)責(zé)任主體多元化、復(fù)合化的趨勢將不斷發(fā)展。從權(quán)責(zé)一致的角度而言，政府任何時候都不可能“無責(zé)”，也不可能“全責(zé)”?！笆袌鍪ъ`”與“政府失靈”意味著，無論是市場還是政府都不是萬能的?！罢拗扑饺说闹鲃有?；壟斷(市場)的成分限制了完全競爭的作用?！薄?6〕因此，未來的責(zé)任政府建設(shè)的重點：第一，努力在“市場”與“政府”之間的關(guān)系上尋找一個平衡點。即為市場和政府找到一個合理角色的定位，讓政府盡應(yīng)盡的“職責(zé)”，既不“越位”，也不“錯位”，更不能“缺位”。要將市場在資源配置中的決定性作用與更好發(fā)揮政府作用統(tǒng)一起來?！白寚铱刂坪暧^總量體系，而讓市場在微觀部門充分發(fā)揮其效能”?！?7〕第二，努力在政府與公民及社會之間的關(guān)系上尋找到一個平衡點。既讓政府作為受托人始終對作為“主人”的公民及社會負責(zé)，又隨時回應(yīng)作為“客戶”的公民及社會的利益訴求，及時為他們提供方便、快捷的服務(wù)?！耙岣吖駲?quán)的重要地位和中心地位并且把公眾視為負責(zé)任的公共行政的基礎(chǔ)”，〔28〕將政府的政治責(zé)任與其他責(zé)任有機統(tǒng)一起來?！皬娀鐣芾砗凸卜?wù)職能；創(chuàng)新民意表達機制；培育和發(fā)展社區(qū)及公民社會組織；增加公民參與政治和社會事務(wù)的機會；為社會的公平正義提供制度保障；強調(diào)公民精神和公民美德；注重促進人的心理和諧?！薄?9〕第三，努力在政府作為公共服務(wù)的責(zé)任主體與監(jiān)督主體之間找到一個平衡點，即在對公民負責(zé)問題上，要處理好政府、非政府組織及其他社會組織的關(guān)系，能夠由市場或者社會組織提供的公共服務(wù)，要盡可能交給市場和社會組織；必須由政府提供的公共服務(wù)，政府要義不容辭承擔(dān)起來。對于前者，政府要盡到監(jiān)督與保障職責(zé)；對于后者，政府要自覺接受來自于公民及立法機關(guān)的外部監(jiān)督。要將政府責(zé)任履行的監(jiān)督和政府對非政府組織及其他社會組織的監(jiān)督有機統(tǒng)一起來，使得政府“提供更好的服務(wù), 更具反應(yīng)性”〔30〕?！案髫?zé)任主體都要履行自己的職責(zé)，并有義務(wù)對公共責(zé)任的客體或?qū)ο蟆娂懊褚鈾C構(gòu)作出解釋?！杂X接受公眾或民意機構(gòu)的監(jiān)督并向其匯報、解釋、反映情況、說明原因、提供賬目等?！瓕ζ洳划?dāng)行為進行撤銷和修改，對造成損失進行賠償。”〔31〕

注釋：

〔1〕Bruce L.R.Smith and D.C.Huague,The Dilemma of Accountability in Modern Government——Independence versus Control,St Martin’s Press,1971,p.312.

〔2〕N.Wilding and P.Laundy edit,An Encyclopedia of pailiament,Cassell & Company Lte.1972,pp.645-646.

〔3〕〔4〕〔英〕米勒、波格丹諾主編：《布萊克維爾政治學(xué)百科全書》，鄧正來等譯，中國政法大學(xué)出版社，2002年，第702、112-113頁。

〔5〕〔6〕William C.,Johnson.,Public Administration(Third Edition),Waveland Press, Inc.2004,pp.332,55.

〔7〕參見張國慶：《公共行政學(xué)》(第三版)，北京大學(xué)出版社，2007年，第16章行政責(zé)任。

〔8〕何金穎：《社會保障中的政府責(zé)任——兼評中國的政府責(zé)任問題》，《南都學(xué)壇》2003年第6期。

〔9〕鄭功成：《社會保障學(xué)：理念、制度、實踐與思辨》，商務(wù)印書館，2009年，第131頁。

〔10〕〔24〕〔25〕〔27〕曹沛霖：《政府與市場》，浙江人民出版社，1998年，第184、166、166、186頁。

〔11〕 〔美〕肯尼思·F·沃倫：《政治體制中的行政法》(第三版)，中國人民大學(xué)出版社，2005年，第161頁。

〔12〕〔31〕李軍鵬：《當(dāng)代西方責(zé)任政府理論研究述評》，《公共管理高層論壇》(第7輯)，南京大學(xué)出版社，2008年，第125-126、133頁。

〔13〕O.Hughes,Public Management and Administration:an Introduction,Macmillan Press LTD,ST.Martinps Press Inc,1998.

〔14〕〔美〕戴維·斯本、特德·蓋布勒：《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》，上海譯文出版社，2006年，第233頁。

〔15〕〔澳〕歐文·休斯：《公共管理導(dǎo)論》，中國人民大學(xué)出版社，2001年，第436頁。

〔16〕陳振明：《走向一種“新公共管理”的實踐模式——當(dāng)代西方政府改革趨勢透視》，《廈門大學(xué)學(xué)報》(哲學(xué)社會科學(xué)版)2000年第2期。

〔17〕張強：《政府責(zé)任模式的演變及其啟示》，《華南師范大學(xué)學(xué)報》(社會科學(xué)版)2004年第5期。

〔18〕〔19〕〔20〕〔21〕〔22〕〔28〕〔美〕珍妮特·V·登哈特和羅伯特·B·登哈特等：《新公共服務(wù)：服務(wù)而不是掌舵》，中國人民大學(xué)出版社，2010年，譯者前言第95頁、第5頁、正文第6-7、99、31、97頁。

〔23〕〔美〕羅伯特·B·登哈特：《新公共服務(wù)：服務(wù)而非掌舵》，《中國行政管理》2002年第10期。

〔26〕〔美〕保羅·A·薩繆爾森：《經(jīng)濟分析基礎(chǔ)》，商務(wù)印書館，1992年，第301頁。

〔29〕彭未名、王樂夫：《新公共服務(wù)理論對構(gòu)建和諧社會的啟示》，《中國行政管理》2007年第3期。

〔30〕虞維華：《公共責(zé)任的新概念框架——復(fù)合性公共責(zé)任理論及意義》，《東南學(xué)術(shù)》2006年第3期。

〔責(zé)任編輯：書緣〕

孫紅軍，蘇州大學(xué)政治與公共管理學(xué)院博士生，蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：政治學(xué)理論；陸敏菊，蘇州科技大學(xué)教育與公共管理學(xué)院副教授，研究方向：思想政治教育。

〔域外參考〕