◎鞏麗娟（1.南京大學政府管理學院，江蘇南京210046；2.江蘇省社會科學院政治學研究所，江蘇南京210013）

長三角區(qū)域合作中的行政協議演進

◎鞏麗娟1，2（1.南京大學政府管理學院，江蘇南京210046；2.江蘇省社會科學院政治學研究所，江蘇南京210013）

改革開放三十多年也是長三角地區(qū)走向一體化的持續(xù)變革過程，行政協議的演化歷程反映了地方政府間關系的變化。作為地方政府間關系協調機制中的行政協議從“虛”到“實”、從“做做樣子”到得到切實的落實，可以說是長三角走向合作的縮影。央地關系以及經濟、社會發(fā)展的具體情境決定了行政協議的生成以及功能的狀況，從而使行政協議在不同階段會有著不同的表現。長三角的行政協議演進發(fā)生了一個逐漸由中央和社會雙向作用下的競爭約束機制演變成地方政府維護競爭與協作關系的工具的過程。透過行政協議三十多年來的發(fā)展歷程，可以發(fā)現長三角區(qū)域合作的一個發(fā)展脈絡，其中，特別突出的是地方政府對待區(qū)域合作的態(tài)度經歷了一個從被動參與到主動介入的過程，政府行為模式也實現了從政府主導到政府引導的轉型。

長三角；區(qū)域合作；地方政府；行政協議；引導職能

當前，關于區(qū)域合作中的行政協議研究基本上是從行政法的視角出發(fā)的，應當說，這些研究在探討行政協議的發(fā)生規(guī)律以及行政協議的應然狀態(tài)方面，都取得了積極成果。但是，行政法視角的研究主要表現為學理探討，由于中國缺乏相應的現實語境，易于陷入生搬硬套的誤區(qū)。此外，這些研究“大多屬于‘靜態(tài)’的現狀分析和對策探討，而較少關注地方合作背后所隱含的政治、經濟轉型的歷史過程，而這恰是中國經濟發(fā)展的特殊性所在”［1］。實際上，中國改革開放三十多年來，地方政府以及經濟、社會的發(fā)展都經歷了一個持續(xù)變革的過程，在靜態(tài)意義上分析和認識行政協議并不能適應并解釋這個動態(tài)過程。不過，行政協議作為一項政策工具已經被引入到地方政府的合作實踐之中，透過行政協議的演化歷程，是可以反觀地方政府持有的合作心態(tài)以及行為模式的變化規(guī)律的。也就是說，行政協議可以成為透視地方政府合作的一個視角。基于這一認識，本文試圖透過行政協議的文本去把握長三角區(qū)域合作的發(fā)展進程。事實上，在一個動態(tài)的發(fā)展過程中對行政協議進行歷時態(tài)的比較，尤其是將行政協議文本生成與當時的經濟、社會發(fā)展情境聯系在一起考察，是可以清楚地認識到長三角區(qū)域合作的整體面貌的，特別是可以讓我們能夠充分理解這樣一些問題：政府為什么選擇行政協議，政府對區(qū)域合作表達出怎樣的態(tài)度，采取了哪些促進合作行為發(fā)生的具體化措施。而這些問題給我們展示出的恰恰是一條通往區(qū)域合作的探索之路。

一、長三角地方政府間協作關系的生成

長三角區(qū)域互動關系的形成是改革開放的成果。改革開放前，對于包括長三角地區(qū)在內的整個中國社會來說，基本上都處于一種封閉狀態(tài)，各地方政府統一接受中央的縱向垂直管理，而地方政府間的橫向關系則表現為相互隔離的狀況，人們也將此稱作為“條塊分割”的治理模式。黨的十一屆三中全會開啟了改革開放的新紀元，其中，“開放”一詞不僅意味著國家的對外開放，還意味著國家對社會要素采取了開放與包容的態(tài)度。1984年，黨的十二屆三中全會通過了《中共中央關于經濟體制改革的決定》，指出經濟體制改革的中心環(huán)節(jié)是增強企業(yè)活力，提出企業(yè)應有多項自主權，應使企業(yè)真正成為相對獨立的經濟實體。對于有著深厚內生經濟傳統的長三角地區(qū)而言，國家政策的刺激使鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、家庭企業(yè)獲得了成長的重大機遇，人、財、物的流動開始活躍起來，并以其自由的本質沖破了行政邊界，在更為廣闊的區(qū)域空間內流動了起來?？梢哉f，長三角地區(qū)領先于全國而邁開了市場化的步伐。這個時候，盡管長三角地方政府尚未擁有自覺合作的意識，但由社會要素主導的市場化合作和民間合作卻迅速地興起。

由于國家確立了對社會要素開放的邏輯，在“簡政放權”和“放權讓利”雙重政策激勵下，地方政府的自主意識得以喚醒。自主性的獲取是地方政府成為獨立開展經濟和社會管理活動主體的前提，而長三角地區(qū)社會要素互動的增強也對地方政府提出了全新的要求。德尼·西蒙通過研究歐盟指出：“一體化是一個導向自由的概念，其首要的意義卻是消極的形式，它意味著消除源自成員國間邊界對生產要素的種種障礙，拆除各種影響自由流通的壁壘；然后才是積極意義上一體化——推行共同政策，促進經濟與社會政策的接近?！保?］在長三角區(qū)域合作的起點上，也可以看到相同的邏輯，在改革開放初期，一方面，社會要素和經濟資源有著強烈的自由流動要求，不斷地沖破行政邊界；另一方面，地方政府又對社會要素的流動和經濟資源的流通設置了各種各樣的障礙，試圖按照行政區(qū)劃而把社會隔離開來，把經濟活動限制在行政區(qū)域的范圍之內。因此，長三角區(qū)域合作首要任務就是打破地方政府的行政隔離，即拆除行政壁壘，而這一點又是開放邏輯中的題中應有之義。因此，在長三角地區(qū)，社會的流動和經濟的市場化成為來自底層的打破行政隔離的力量，而且，也迫使地方政府不得不去面對協作的問題。

可見，長三角地方政府間協作關系生成的動力是來自社會的，是在社會之中首先出現了社會要素的流動和經濟市場化對計劃經濟的封閉式管理構成了挑戰(zhàn)，不斷突破行政區(qū)劃的邊界，讓地方政府必須做出選擇，要么封閉邊界、阻止流動和抵制市場化；要么順應社會要求，通過地方政府間協作去解決新的問題。然而，正是在地方政府需要做出選擇的關口，中央的分權化改革促使地方政府獲取了自主性和“地方意識”，使地方政府產生了追逐本地區(qū)利益的要求。正如周偉林教授所分析的，“這種分權部分地改變了地方政府的地位與利益導向：第一，決策允許地方政府在中央給定的約束線內發(fā)揮自主創(chuàng)造性，進行不同方式的政策試驗；第二，財政分級核算、收入分成，在經濟上使得地方政府有了追求經濟績效的動力”［3］。這種地方利益的實現，特別是地方利益的最大化，肯定無法在封閉的邊界內進行，而是需要本地所屬的社會要素流動到“他地”，然后帶回經濟發(fā)展所需的各種資源，從而促進本地經濟的發(fā)展。同時，對“地方利益”的追逐又促進地方政府有著防止利益流向“他地”的沖動。所以，這一時期長三角地方政府陷入開放與封閉的兩難困境之中。不過，總體看來，這一時期要求打破計劃經濟模式的輿論非常強勢，致使地方政府不敢過多地采取舊的封閉式管理措施。而且，地方政府也發(fā)現，在社會要素的流動中，在經濟的市場化中，地方利益的增長是明顯的。所以，地方政府基本上在放棄封閉式管理的問題上做出了理性選擇。這樣一來，所面對的也就是另一類問題了，那就是隨著社會要素的流動和經濟的市場化，出現了跨越行政區(qū)的問題，而且這類問題迅速地涌現，必須通過地方政府間的協作加以解決。事實上，在利益驅動之下，地方政府開始回應社會所提出的協作需求，以支持企業(yè)橫向聯合經營為主的協作行動開始得到地方政府的支持和推廣，長三角地方政府間的隔離狀態(tài)也被沖破了，協作關系應運而生，這可以被界定為區(qū)域合作的初級形態(tài)。這種以競爭為目的的協作，“是發(fā)展社會主義市場經濟的客觀要求，是社會化大生產的必然趨勢，是對條塊分割、地區(qū)封鎖的有力沖擊”［4］，客觀上促使長三角地區(qū)的經濟、社會結構發(fā)生了整體性變遷。其主要成果就是在20世紀80年代中期形成了享譽全國的蘇南模式和溫州模式，從而標志著長三角地區(qū)先于全國邁入了市場化、工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的歷史進程。

當然，社會的流動和經濟市場化壓力并不是構成地方政府間合作的充分條件，來自中央的構想和規(guī)劃也構成重要動力。在這一時期，隨著經濟體制改革的不斷推進，中央逐漸形成了區(qū)域發(fā)展意識，也出現了“區(qū)域一體化”的提法，實際上，這是產生于中央的一種戰(zhàn)略性構想。1980年，國務院頒發(fā)了《關于推動經濟聯合的暫行規(guī)定》，明確提出走聯合之路，組織各種形式的經濟聯合體。具體到長三角地區(qū)，國務院在1982年則發(fā)出《關于成立上海經濟區(qū)和山西能源基地規(guī)劃辦公室通知》，提出以上海為中心同周邊9個城市共同組建成上海經濟區(qū)。成立“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”的舉措顯然是要對長三角的經濟體制改革和經濟發(fā)展進行統一規(guī)劃和管理，在某種意義上，可以說中央政府意識到地方政府的行政隔離已經成為經濟體制改革和經濟社會發(fā)展中的一個阻滯問題，需要通過成立上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室來解決這類問題，從而拉開了長三角一體化的序幕，社會要素的流動和經濟市場化也因為得到了中央支持而變得更加活躍。有了中央的這些精神，地方政府間是否或能否開展協作已經不僅是如何回應社會要求的問題了，而是一個是否愿意貫徹中央精神的問題。

二、在中央綜合協調下產生的行政協議

利益驅動是柄雙刃劍，一方面，地方政府在對地方利益的追逐中走向了建立地方政府間協作關系的方向；另一方面，地方政府又在地方利益追逐中成為獨立的競爭主體。結果，地方政府間關系既是協作關系又是競爭關系。隨著競爭意識以及競爭關系的持續(xù)增強，地方政府開始通過行政干預的方式去謀求地方利益的最大化。產生于這一時期的長三角地區(qū)中的行政干預主要反映了地方政府的一種本位主義傾向，其方式是借助于行政區(qū)（或地方政府的管轄區(qū)）邊界為剛性約束條件而實施行政管制，以限制市場和社會要素的自由流動。地方政府對社會采取這種控制的目的是為了把轄區(qū)內分散經營的個體經濟、集體經濟等多種經濟形式整合成一種合力，與周邊行政區(qū)經濟開展競爭，最終實現轄區(qū)利益最大化。這樣一來，又出現了雖然與計劃經濟時期的封閉式管理性質不同而形式卻又極其相似的行政控制。地方政府的這種行政干預顯然違背了中央的區(qū)域一體化戰(zhàn)略構想，因而，必須加以矯正。對于這些問題的解決，似乎有兩條路徑：一是中央政府出面協調；二是建立起約束地方政府競爭行為的協調機制。但是，在當時這兩條路都是走不通的，第一，地方政府間已經形成了一種競爭關系，都缺乏開展協作的積極性；第二，由于地方政府已經有了自主權，中央政府的協調也往往無法奏效。事實上，這一時期中央與地方政府以及地方政府之間的關系都還具有明顯的過渡性色彩，中央政府的行為中依然有著計劃經濟時期的那種指令性色彩，習慣于對地方發(fā)布行政指令，而地方政府出于擴大自身競爭實力的目的，往往不愿意按照中央政府的指令在地方政府間開展協作，更不愿意放棄那些有可能犧牲自身利益的重復建設項目，而且這一時期各地方政府由于獲得了一些國際貿易權，往往在海外市場上開展惡性競爭，使國家利益遭受巨大損失。因此，中央設立了“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”，希望通過這個機構來協調長三角地方政府間關系，并對地方政府的競爭行為進行約束。

“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”成立于1983年3月，主要職能是對上海經濟區(qū)進行規(guī)劃并對地方政府競爭行為加以協調。1983年8月，“上海經濟區(qū)規(guī)劃工作會議”在上海召開，這是“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”通過開展多方面協調工作而產生的一項成果。會議形成了一項重要協議，決定建立“上海經濟區(qū)省市長會議制度”，由經濟區(qū)各地省長、市長以及經濟區(qū)規(guī)劃辦公室主要負責同志參加，代表地方政府協商溝通，凝聚區(qū)域合作共識?！霸摃h制度為長三角行政協議的締結提供了第一個程序平臺”［5］。1985年，經濟區(qū)省市長會議在南京召開，做出了“制定經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃綱要的決定”，這是長三角區(qū)域地方政府間形成的又一項重要協議。1986年，省市長會議通過了《上海經濟區(qū)章程》和《上海經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》，其中，《上海經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》是由課題組在大量實地調研的基礎上形成的，對經濟區(qū)戰(zhàn)略目標、戰(zhàn)略重點、戰(zhàn)略突破口以及地區(qū)布局和經濟結構等重大問題都做出了具有規(guī)劃意義的設想。就這份“綱要”在會議上通過而言，可以看作長三角地方政府達成合作共識而形成的最具實質性意義的行政協議。

長三角地區(qū)是我國率先走上市場化道路的地區(qū)，在行政協議出現之前，市場主體已經開始通過簽署協議的方式開展協作生產和協作經營。這一現象實際上所呈現給我們的是一個具有規(guī)律性的社會運行狀況，那就是首先有了市場主體間的協作（或者說民間協作），然后才會有地方政府間的協作。這是因為，市場主體不會受到行政區(qū)劃的限制而在一個地方政府的管轄下開展協作生產和協作經營，在利益追求的驅動下，市場主體是無視甚至蔑視行政區(qū)劃邊界的，必然會跨越行政區(qū)劃的邊界去尋找最佳的協作對象。結果，也就必然會把地方政府引向協作的方向。長三角地方政府間的協作就是遵循了這一邏輯。但是，市場主體間的協作最終還是要落實在地方政府間的關系上，需要得到地方政府的支持。因為，“地區(qū)間在經濟社會發(fā)展中所產生的矛盾與沖突，主要是一種利益矛盾，有時候表面上看起來是企業(yè)等市場主體之間的利益矛盾，但其背后往往反映的是政府間利益的沖突，是在有限資源約束條件下地方政府追求地方利益最大化所致”［6］。所以說，促進市場主體協作關鍵是要在地方政府間建立起協作關系?？傊?，就長三角地區(qū)的情況來看，是市場主體聯合經營方式建立起來之后而對地方政府提出了協作要求，要求地方政府間建立起協作關系，而簽署行政協議則是地方政府確認協作的一種方式。這些便是長三角地區(qū)行政協議出現的背景。

從20世紀80年代行政協議的出現過程來看，我們可以清晰地看到長三角區(qū)域協作的動力最初來自中央政府和社會力量的雙重推動，是在中央和社會力量的雙重作用下而走向了協作的道路。在這里，地方政府明顯地表現出被動性和消極性，其實也反映出地方政府主導地區(qū)發(fā)展的制勝心態(tài)和競爭行為取向。正是由于地方政府持有的這種心態(tài)，長三角行政協議首先是作為約束地方政府競爭行為的機制而出現的，目的就是為了打破依然具有計劃經濟色彩的封閉隔離狀態(tài)，從而實現對地方政府競爭行為的約束。當然，由于處于改革開放的初期，行政協議也就帶上了明顯的時代印記。就《上海經濟區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略綱要》而言，一方面，它是在中央成立的“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”綜合協調下形成的協議；另一方面，它又是地方政府橫向協商的產物，所以，這份行政協議的形成并不是地方政府自覺行動的結果，在某種意義上，甚至可以說是一種被動的產物。1988年，隨著“上海經濟區(qū)規(guī)劃辦公室”撤銷，在此期間所形成的一系列行政協議也隨之失效，并沒有發(fā)揮出前期所預想的作用。這充分說明，如果地方政府不主動轉變觀念，不放棄主導經濟、社會發(fā)展的行為方式，僅僅依賴中央指令和一紙協議是不可能真正打破隔離的，更不用說在區(qū)域合作中發(fā)揮促進作用了。

三、長三角地區(qū)發(fā)展催生的行政協議

競爭與協作是市場經濟條件下整個社會的兩個面相。對于長三角地區(qū)而言，如果說20世紀80年代地方政府間開始生成競爭與協作關系，那么進入20世紀90年代，隨著競爭關系的增長，地方政府則被納入一個并不平衡的競爭與協作系統之中，競爭行為迅速增長而協作動力明顯不足?？梢哉f地方政府有著以鄰為壑的心態(tài)，從而破壞了本應具有的協作關系?！皯斂吹剑瑓f作與競爭之間是有著相容性的?；蛘哒f，協作與競爭是需要得到相互支持的，沒有競爭的協作是低效的甚至是無效的，沒有協作的競爭則是無序的，甚至會陷入霍布斯所說的‘原始叢林’之中。因此，要保證協作與競爭之間能夠共存共在并相互支持，就需要為之建立起一整套規(guī)則，從而把協作與競爭都納入到規(guī)則調整的范疇之中”［7］。基于這樣一個出發(fā)點，地方政府開始理性地對待競爭，試圖在競爭的過程中也尋求協作。也正是在這一背景下，行政協議開始廣泛出現在區(qū)域合作會議的桌面上。這樣一來，長三角地方政府在市場化進程中經歷了惡性競爭之后，懷著沉痛的教訓而開始通過行政協議的方式去建立協作關系，從而在競爭的同時也開展協作，形成了競爭與協作關系共在的局面。但是，這種協作依然是以競爭為目的的，因而，也是非常不穩(wěn)固的協作，它隨著政府利益取向的變動而變化，而且時常遭遇到競爭行為的挑戰(zhàn)。所以，在這一時期，惡性競爭依然是時常出現，并導致諸多消極后果，雖然地方政府間簽訂了一些行政協議，卻很少得到認真的遵守。

審視長三角地區(qū)這一時期地方政府間的競爭，可以發(fā)現它是由多重因素引發(fā)的：一是1993年，中共中央做出了《關于建立社會主義市場經濟體制基本問題的決定》，實行分稅制，在這一精神指導下，1994年國務院實施了分稅制財政體制改革，1995年進行了政府間財政轉移支付制度改革，稅源統一為中央稅、地方稅和中央地方共享稅。與20世紀80年代的財政包干體制改革相比，這項改革加強了中央權威，而地方政府則陷入財政吃緊的狀態(tài)。為了解決地方財政的緊張狀態(tài)，地方政府必然要尋求或培育屬于自己的稅源，因而引發(fā)地方政府間對稅源的爭奪，相互打壓對方，甚至為了擴大自己的稅收而不惜采用不正當手段去與相鄰省市進行惡性競爭。二是由財政體制改革牽引出的考核體制的影響。正是因為分稅制改革強化了中央的宏觀調控能力，中央對地方政府的考核就直接決定了中央對地方的財政轉移支付，從而對地方政府形成巨大壓力。尤其是在GDP考核目標導向下，地方政府層層承接經濟任務指標，出于對上級負責的需要，也因為某種利益驅動的制勝心態(tài)，出現了地方政府間的惡性競爭，政府間的關系轉化成橫向利益排斥的關系。三是地方官員出于政治晉升目標而進行競爭，周黎安教授提出了“政治錦標賽”的觀點，揭示了地方官員獲取GDP業(yè)績是為了晉升的目的，從表面看來，地方政府官員表達的是對本地經濟發(fā)展負責的愿望，而實際上，則是為了自己的晉升需要，也許這就是唐斯所說的，“所有的官員都對掌握著他們工作安全與職位晉升的組織表現得忠心耿耿”［8］，這“也使得他們不惜一切手段去獲得經濟發(fā)展，這其中包括一些不利于培育和維護市場秩序的手段”［9］?？傊?，在財稅角逐和政績現實的雙重因素驅動下，地方政府與轄區(qū)利益之間結成了密不可分的聯系，進而驅使競爭關系擴張。

惡性競爭顯然是非理性的，即便說它是理性的，也只意味著一種“經濟人”理性。就地方政府是轄區(qū)利益的代言人來說，在經濟人理性的驅使下去開展非理性的惡性競爭是市場經濟初期必然會出現的現象，在西方國家市場經濟初建的時代，市場主體的惡性競爭也曾是歷史上的一頁。但是，在中國建立市場經濟的初期，以地方政府為主體的惡性競爭則是一個不正常的現象。因為政府本身應當是理性的，而基于理性的行為應當把協作放在首位。費孝通先生于20世紀90年代初期在長三角調研時提出“要把上海建成大陸的香港”的設想，這一設想就是要以上海為龍頭，江浙為兩翼，把整個長江流域建設為長三角地區(qū)廣袤的腹地。但是“上海發(fā)展所缺少的，還是作為中心都市的上海和作為腹地的長江三角洲之間的中間層次的紐帶，缺少一批圍繞它的、能把它托起來的中等城市”［10］。而“建立在分工基礎上的合作則是獲得更大收益的必由之路”［11］。顯然,中央也意識到費孝通先生所揭示的這些問題，并通過加強政策激勵的方式促進長三角的協作關系。1990年4月18日，黨中央、國務院做出開發(fā)開放浦東的重大決策。1992年，在黨的十四大報告中明確提出，以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，進一步開放長江沿岸城市。因此，長三角地區(qū)迎來了歷史性的重大發(fā)展機遇，并開始自覺地抓住政策優(yōu)勢而加快擴大對外開放的步伐。為了達成江浙滬三地共同發(fā)展的目標，以內生型經濟為主的江浙兩地就需要借助浦東開發(fā)開放的歷史機遇，積極向上?？繑n，從而順利實現由內生型經濟向外向型經濟的轉型。而上海長期以來都是國有企業(yè)的重鎮(zhèn)，自身腹地又非常有限，要作為中心城市在長三角乃至全國以及世界崛起，也就必須以江浙為腹地，即依托江浙而謀求發(fā)展，在某種意義上，上海需要通過服務于江浙的經濟發(fā)展而增強自身開放的價值，需要在與內生型經濟相對活躍的江浙地區(qū)保持良性互動中去獲得自身發(fā)展的動力。這些就是長三角地區(qū)建立起協作關系的基礎和條件。

與20世紀80年代中央政府以行政指令以及設置專門性協調機構去主導地方政府的合作試驗不同，進入20世紀90年代，地方政府開始樹立起服務于競爭的協作理念。這是得益于發(fā)展市場經濟的驅動，使地方政府意識到協作比惡性競爭能獲得更大的利益，表明地方政府的利益追逐開始變得理性化，并在考慮協作事宜方面有了一些積極性和主動性，也希望把協作意愿轉化成科學化、技術化的制度安排。行政協議作為市場經濟契約精神的衍生物，也就成為維護地方政府競爭與協作關系的首選工具。從20世紀90年代初期長三角地方政府開始著手主動地建立區(qū)域合作機制，到2004年黨政主要領導座談會聯系會議制度建立，長三角地區(qū)已經建立起三級聯席會議制度，切實進入了通過行政協議去建立地方政府間協作關系的進程。近年來，作為區(qū)域合作重要機制的長三角城市經濟協調會產出了許多行政協議，表明這一區(qū)域的協作關系已經完全建立起來，而且進入不斷健全的階段。目前，長三角地方政府已經具備了通過行政協議開展協作和規(guī)范競爭的能力，從而把經濟、社會引向健康發(fā)展的軌道。

四、從行政協議看地方政府行為的演變

目前，長三角地區(qū)地方政府已經普遍運用行政協議開展協作，在遇到跨轄區(qū)的橫向關系協調問題時，首先想到的就是利用會議制度或臨時性的接洽磋商去簽訂相關行政協議，這也促進了行政協議形式的多樣化，有了諸如“協議”“意見”“章程”“意向書”“共同宣言”“備忘錄”“行動計劃”“會議紀要”“規(guī)劃”“方案”等多種形式。這些行政協議，都包含或凝聚地方政府的協作愿望和協作要求，在協調長三角經濟、社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。如果說長三角地區(qū)的一體化程度是中國各個區(qū)域中最高的話，無疑是得益于大量行政協議而生產出來的?？梢灶A見，未來若干年內將是長三角行政協議得以大量生產的繁榮時期，特別是長三角的高鐵網、高速公路網建立起來以后，使長三角地區(qū)的地理空間得到了極大的縮小，人與物資的流動性都得到極大增強，必然會使這一區(qū)域中地方政府應當以及可以開展協作的事項迅速增長。這樣一來，不但行政協議的數量會大量增長、形式會更加多樣化，而且行政協議主體也會多元化，將會不以行政層級對等的方式出現。

從長三角行政協議所涉及的協作內容來看，長三角地方政府間的協作經歷了一個從經濟領域開展協作延伸至在廣泛的社會領域中開展協作的過程。最初，行政協議涉及的內容主要是旅游和商貿。之后，又確定了科技、信息、國企改革、環(huán)保、交通基礎設施等協作專題，基本上也都是服務于發(fā)展區(qū)域經濟的需要。再后，地方政府間開展協作領域呈現出擴大的趨勢，逐步擴展到廣泛的社會領域，地方政府在社會治理、公共服務、城鎮(zhèn)化等問題上都表達出高度關切的態(tài)度。從長三角行政協議的演化歷程看，地方政府對于協作的態(tài)度也經歷了一個從被動參與到主動介入的過程，協作的自覺性和主動性都處在一個不斷增長的過程中。如果說20世紀80年代地方政府是在中央與社會雙重作用下被動參與區(qū)域協作的話，那么，20世紀90年代以后，隨著建立社會主義市場經濟目標的確認以及長三角地區(qū)市場化節(jié)奏的加快，推動了地方政府在利益驅動下開始主動考慮協作的問題，而在新世紀之后，由于全球化、后工業(yè)化浪潮的沖擊，長三角地區(qū)地方政府則有了開展協作的積極性和主動性。在長三角地區(qū)地方政府開展協作的意愿不斷增強的過程中，也出現了地方政府轄區(qū)內管理方式方法的轉變。我們看到，在競爭沖動較為強烈的時期，地方政府往往出于主導轄區(qū)內經濟、社會發(fā)展的需要而實施超強的控制，隨著協作意愿的增強，地方政府在轄區(qū)內的管理中也表現出主動放松對社會要素和資源流動的控制，在使市場和社會主體的活躍度不斷提升的同時，社會自治力量也獲得成長空間。目前，長三角地區(qū)在一定程度上已經形成了由政府、經濟主體和社會主體等多元主體構成的合作治理網絡?？梢哉f，長三角地區(qū)經濟和社會發(fā)展中所取得的巨大進步在很大程度上要歸結為地方政府間的協作，正是政府間的協作促進了流動性的增長、拓展了經濟和社會發(fā)展空間和提高了生產、經營以及社會活動的效率。所以，在總結長三角地區(qū)經濟和社會發(fā)展成就時，地方政府間的協作是一個必須引起關注的維度。

長三角通過行政協議建立起來的地方政府間協作關系不僅收獲了經濟和社會發(fā)展的輝煌成就，還促進了政府自身的職能模式變革。我們看到，在中國服務型政府建設的過程中，上海和南京是最先提出了服務型政府建設愿景的地方政府。其實，當地方政府間關系從競爭轉變?yōu)閰f作后，政府主導轄區(qū)內經濟和社會發(fā)展的沖動也就會相應地減弱，從而轉向為轄區(qū)內經濟主體和社會主體提供服務方面，政府職能也就會表現為一種“引導型政府職能模式”。關于“引導型政府職能模式”，是張康之教授從中國經濟、社會發(fā)展中提煉出來的一個概念，根據張康之教授的界定，“引導型政府職能模式”是指政府定位在服務者角色上，擔負起引導社會治理的職責［12］。根據張康之教授的看法，“引導型政府職能模式”實現了政府干預和社會自主的有機結合，它既不是對社會的放任也不是對社會的控制，而是表現為政府提供一個方向性的指導，把社會中的自主和自由凝聚到經濟、社會發(fā)展的共同方向上來。從長三角區(qū)域經濟、社會發(fā)展的情況看，走向引導型政府職能模式建立的路徑是非常清晰的，首先是通過行政協議建立起地方政府間的協作關系，然后在協作行動中實現了職能轉變，即朝著服務型政府及其引導型職能的方向轉變，可以說長三角地方政府現在所擁有的政府職能模式已經是引導型的。具體地說，長三角地方政府的工作重心已經轉移到規(guī)劃引導、制度供給、優(yōu)化環(huán)境、培育社會自治力量等方面，在區(qū)域經濟主體和社會主體間的合作問題上，地方政府在職能上突出表現為發(fā)揮搭建平臺的作用，是通過政府協作而為經濟主體、社會主體的合作打開了一個廣闊空間。長三角地方政府協作現在正在進入一個由地方政府根據經濟、社會發(fā)展的現實要求進行戰(zhàn)略規(guī)劃并開展協調行動的新階段，而在政府與社會的關系上，所扮演的就是服務者和引導者的角色。“引導具有方向性，在這一點上，它與控制非常相似，二者的不同在于，控制是通過強制的方式來限定控制對象的行為方向，引導則通過激勵、風險預警等非強制性的方式來向引導對象展示各種選擇的利弊，從而幫助其作出最具有社會合理性的選擇”［13］。這一點，從近年來長三角城市經濟協調會設置的會議主題就可以看出來，例如，面對2008年全球性金融危機持續(xù)蔓延，長三角地方政府適時做出戰(zhàn)略引導，在2009年長三角主要領導座談會上，探討了合作應對國際金融危機、保持經濟平穩(wěn)較快發(fā)展的策略和方法；城市經濟協調會則將會議主題設置為“貫徹國務院指導意見精神，共同應對金融危機，務實推進長三角城市合作”，根據《長江三角洲地區(qū)城市合作（湖州）協議》的內容，首次將長三角金融合作設為專門性的合作專題，并決定建立長三角金融合作聯席會議制度，研究防范金融風險的應對之舉，完善應急預案。從這里可以看出，行政協議既是推動地方政府建立起引導型政府職能模式的原因，又是地方政府發(fā)揮引導職能的途徑。

總的說來，在改革開放的進程中，行政協議伴隨著長三角地方政府間協作關系的生成和演變過程，見證了長三角地區(qū)經濟、社會發(fā)展的歷程，也促進了長三角地方政府職能模式的變革。也就是說，長三角地區(qū)行政協議的演化歷程反映出長三角地區(qū)地方政府協作關系建立的一條基本脈絡，也是長三角區(qū)域經濟主體和社會主體普遍合作關系建立的主要動因。當前，長三角地區(qū)依然面臨區(qū)域一體化的繁重任務，而這項任務的承擔，顯然還需要繼續(xù)借助于行政協議所鋪設的道路，需要借助于行政協議去推動區(qū)域一體化的進程。長三角的地理位置決定了它在中國改革開放的過程中一直處于前沿，通過行政協議去規(guī)范和協調地方政府間協作關系是它取得的一項經驗，這項經驗對于中國其他地區(qū)的地方政府協作關系的建立是有借鑒意義的。當然，我們也應看到，長三角通過行政協議建立地方政府間協作關系是一條探索性的道路，在這條道路上是遭遇過挫折和反復的，而且，現在依然存在一些需要加以改進的方面。比如，陳國權教授在對長三角區(qū)域合作進行反思的時候就指出，長三角存在重大問題磋商機制遠遠落后于形勢發(fā)展的要求等問題［14］。再者，全球化、后工業(yè)化浪潮對中國社會的沖擊也一波比一波更為激烈，處于沿海地區(qū)的長三角顯然所受到的沖擊更大，這也對長三角地區(qū)地方政府提出了更高的要求，即如何不拘一格地創(chuàng)建行政協議、利用行政協議和發(fā)掘行政協議的功能？解決這個問題是需要有創(chuàng)新勇氣的，相信長三角地區(qū)的地方政府能夠承擔起新的探索使命。

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（責任編輯：溫美榮）

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1005-460X（2016）01-0016-06

2015-11-25

國家社會科學基金青年項目“治理能力現代化視域下政府職能履行方式研究”（14CZZ003）；江蘇省社會科學院青年項目“長三角區(qū)域合作進程中地方政府行為模式的嬗變”（QN1508）

鞏麗娟（1982—），女，山東泰安人，博士研究生；助理研究員，從事長三角地方政府研究。