尹麗娜

（武漢大學(xué)，湖北　武漢　430000）

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議程設(shè)置理論視野下我國大眾媒介對(duì)立法的影響
——以《食品安全法》為例

尹麗娜

（武漢大學(xué)，湖北武漢430000）

摘 要：2014年中共十八大第四次全體會(huì)議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)依法治國需推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法。被稱為“第四權(quán)力”的大眾傳媒在推動(dòng)立法方面起著重要作用。本文以《食品安全法》的出臺(tái)和修訂為例，從媒介議程、公眾議程和立法議程三者之間的影響機(jī)制出發(fā)分析大眾媒介的議程設(shè)置功能對(duì)科學(xué)立法的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：議程設(shè)置；媒介議程；立法議程；《食品安全法》

在議程設(shè)置功能的作用下，大眾媒介在立法機(jī)構(gòu)和公眾之間起著重要的鏈接作用，一方面大眾媒介的媒介議程影響公眾議程，形成公眾輿論，為科學(xué)立法、民主立法提供公民參與立法的途徑和方式，另一方面媒介議程又影響立法議程，完善重點(diǎn)領(lǐng)域立法，豐富立法項(xiàng)目，協(xié)助法律的創(chuàng)設(shè)、修訂、廢止等。本文主要以《食品安全法》的出臺(tái)和修訂為例，從媒介議程、公眾議程和立法議程三者之間的影響機(jī)制的角度分析大眾媒介的議程設(shè)置功能對(duì)科學(xué)立法的促進(jìn)作用。

一、議程設(shè)置與立法議程的概念

議程設(shè)置理論認(rèn)為大眾媒介可以通過賦予不同議題以不同的顯要性的方式來影響受眾議程，受眾會(huì)根據(jù)媒介議程來對(duì)現(xiàn)實(shí)世界的各類事件及其重要性進(jìn)行判斷。伯納德·科恩曾這樣評(píng)價(jià)大眾媒介的議程設(shè)置功能：“在多數(shù)時(shí)間，報(bào)界在告訴它的讀者該怎樣想時(shí)可能并不成功；但它在告訴它的讀者該想些什么時(shí)，卻是驚人地成功?！绷⒎ㄊ侵敢欢ǖ膰覚C(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，提出、制定、修改和廢止法律和其他規(guī)范性法律文件及認(rèn)可法律的活動(dòng)。本文中所引入的立法議程即立法者在諸多立法訴求中排除掉一部分訴求，只將其中一部分立法訴求確立為正式的立法議題，提上立法者的議程。

二、大眾媒介議程設(shè)置對(duì)立法的影響機(jī)制

在我國立法的進(jìn)程中，大眾媒介一方面為立法機(jī)構(gòu)提供外圍信息，傳達(dá)司法不適用情況，另一方面大眾媒介又為立法者和公眾提供意見交流和輿論表達(dá)的公共平臺(tái)。在設(shè)置議程的過程中，媒介議程、公眾議程、立法議程三者之間相互影響，相互作用，共同推動(dòng)著我國科學(xué)立法、民主立法的實(shí)現(xiàn)。

（一）媒介議程影響公眾議程，進(jìn)而推動(dòng)立法議程

大眾媒介議程設(shè)置的作用機(jī)制從影響公眾感知議題到引起公眾重視議題，再到影響公眾對(duì)議題重要程度的判斷，作為一個(gè)長期、綜合、宏觀的社會(huì)效果，媒介議程通過依次累積的過程，隨著時(shí)間的推進(jìn)，對(duì)公眾議程形成影響，媒介議程與公眾議程兩者之間形成契合關(guān)系，引發(fā)公眾反思，形成公眾輿論，媒介議程與公眾議程促進(jìn)議題的螺旋式上升發(fā)展，引起立法機(jī)構(gòu)關(guān)注，議題進(jìn)入立法議程，進(jìn)而推動(dòng)立法。

《食品安全法》早在2006年就已被列入立法計(jì)劃，2008年《食品安全法》草案公布。而就在同一年，三鹿奶粉引發(fā)的“三聚氰胺事件”進(jìn)入媒介議程，被各大媒體報(bào)道，引起公眾的普遍關(guān)注，政府高度重視，積極應(yīng)對(duì)公眾輿論，提出解決措施。在“三聚氰胺事件”的議程設(shè)置中，大眾媒介體現(xiàn)了議程設(shè)置理論的客體層面和屬性層面的議程設(shè)置。在客體議程設(shè)置中，新聞報(bào)道數(shù)量方面，傳統(tǒng)媒體如《人民日報(bào)》對(duì)該事件的報(bào)道有113篇、《河北日報(bào)》135篇等，新媒體如人民網(wǎng)設(shè)立“三聚氰胺事件”欄目10個(gè)，鏈接93條；新浪網(wǎng)設(shè)立欄目31個(gè)，鏈接217條。在新聞報(bào)道的刊登版面方面，《人民日報(bào)》、《河北日報(bào)》等紙質(zhì)媒體主要將三鹿事件的報(bào)道集中刊登于頭版、要聞版和國內(nèi)版。議題持續(xù)關(guān)注的時(shí)間跨度方面，從2008年5月網(wǎng)友網(wǎng)上發(fā)文指責(zé)三鹿奶粉有問題開始，到政府公布該事件及其相關(guān)人士的處理結(jié)果，媒體對(duì)“三聚氰胺事件”的報(bào)道持續(xù)了數(shù)月，報(bào)道時(shí)間跨度較大，關(guān)注較久。在屬性議程設(shè)置上，各類媒體的報(bào)道主題較為豐富，包括事件調(diào)查、患兒救治、問題奶粉處理、質(zhì)量檢查、索賠維權(quán)等多個(gè)主題。

“三聚氰胺事件”充分體現(xiàn)了媒介議程對(duì)立法議程的影響，為《食品安全法》草案的完善提供了事實(shí)依據(jù)，對(duì)《食品安全法》的出臺(tái)進(jìn)程、內(nèi)容修改、法律力度等都產(chǎn)生了重要推動(dòng)作用。該事件爆出后，溫家寶簽署國務(wù)院令，公布了《乳品質(zhì)量安全監(jiān)督管理?xiàng)l例》，填補(bǔ)了相關(guān)法律的空白。立法機(jī)構(gòu)及時(shí)對(duì)《食品安全法》草案的多個(gè)方面內(nèi)容進(jìn)行了修改，進(jìn)一步加強(qiáng)了對(duì)食品添加劑的監(jiān)管，完善了食品召回制度和食品安全事故處理機(jī)制，廢止了食品質(zhì)量免檢制度，最終審議并通過了現(xiàn)行的《食品安全法》。

（二）公眾議程推動(dòng)媒介議程，進(jìn)而促進(jìn)立法議程

隨著如今新媒體的盛行，傳統(tǒng)的大眾媒介議程設(shè)置模式由大眾媒體議程→公眾議程→政策議程（立法議程），逐漸發(fā)展為個(gè)體的自我議程→公眾議程→大眾媒介議程→政策議程（立法議程）。在這一模式中，個(gè)人在新媒體中發(fā)布的自我議程，引起公眾關(guān)注，形成公眾議程，進(jìn)而引起傳統(tǒng)媒體的關(guān)注和報(bào)道，公眾的自我議程被引入媒介議程，對(duì)議題的進(jìn)一步傳播，形成了更廣泛的公眾輿論。傳統(tǒng)媒體之間、傳統(tǒng)媒體與新媒體之間形成了議程設(shè)置的相互作用和影響，催生出新的議程設(shè)置效果，影響立法進(jìn)程。

近幾年大眾媒介對(duì)食品安全議題的議程設(shè)置逐漸由傳統(tǒng)媒體向新媒體轉(zhuǎn)移。在新媒體中，微博成為食品安全事件曝光的重要傳播渠道，思念水餃金黃色葡萄球菌超標(biāo)、肯德基吃出活蟲等事件的主要曝光媒介多集中于微博。當(dāng)事人在微博發(fā)布有關(guān)食品安全問題的消息，形成個(gè)體的自我議程。當(dāng)這一事件引起公眾關(guān)注，越來越多的人參與到事件的傳播過程中來，形成了公眾議程，經(jīng)過大量的轉(zhuǎn)發(fā)和評(píng)論形成公眾輿論，該議程會(huì)影響媒介議程，在公眾議題和媒介議題的聯(lián)合推動(dòng)下，進(jìn)一步擴(kuò)大議程影響，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對(duì)立法議程的影響。

也正是在公眾議程的影響下，媒介議程對(duì)食品安全問題的持續(xù)關(guān)注，讓立法機(jī)構(gòu)認(rèn)識(shí)到《食品安全法》的不足和及時(shí)進(jìn)行修訂的必要性，進(jìn)而進(jìn)一步推動(dòng)《食品安全法》修訂議程進(jìn)入立法議程，2013年國務(wù)院法制辦將修訂《食品安全法》列入立法計(jì)劃。

（三）立法議程影響媒介議程，進(jìn)而影響公眾議程

大眾媒介對(duì)立法的影響還表現(xiàn)為立法機(jī)構(gòu)在立法進(jìn)程的四個(gè)階段中可以用立法議程影響媒介議程。通過大眾媒介向公眾公布立法草案，征求公眾意見。那些與公眾利益息息相關(guān)的法律草案在出臺(tái)或修訂的過程中會(huì)在大眾媒體上進(jìn)行公布，媒體可以通過新聞報(bào)道、設(shè)置網(wǎng)絡(luò)投票、微博話題討論等形式，向公眾征集立法項(xiàng)目、公布法律草案，征求公眾的意見，聽取公眾的心聲，影響公眾議程。

2013年《食品安全法》的修訂被列入立法計(jì)劃，國務(wù)院法制辦公室將法案的送審稿及修訂說明在中央政府門戶網(wǎng)站、中國政府法制信息網(wǎng)、國家食品藥品監(jiān)管總局網(wǎng)等網(wǎng)站予以公布，征求社會(huì)各界意見。在中國人大網(wǎng)的法律草案征集意見中，《食品安全法》在20天中共有878人參與意見征集，共征收意見條數(shù)2943條。立法機(jī)構(gòu)為大眾媒介設(shè)置議程，將立法議程引入媒介議程，中央及省級(jí)的廣播、報(bào)刊、電視等各大媒體發(fā)布征集公眾對(duì)《食品安全法》修訂意見的消息，影響公眾議程。在這個(gè)過程中，大眾媒介既為公眾提供了參與立法、表達(dá)意見的平臺(tái)，又為立法機(jī)構(gòu)民主立法、科學(xué)立法提供了幫助。這一影響機(jī)制促進(jìn)了立法項(xiàng)目征集和論證制度的完善，拓寬了公眾有序參與立法的途徑和方式，有利于實(shí)現(xiàn)民主立法。公眾意見的廣泛征求，使得《食品安全法》的修訂更切合公眾利益，更符合社會(huì)實(shí)際。2015年4月我國最高立法機(jī)構(gòu)通過了新修訂的《食品安全法》，該法案于當(dāng)年10月正式實(shí)施。

三、大眾媒介促進(jìn)立法的反思

（一）正確認(rèn)識(shí)媒介作用，推動(dòng)科學(xué)立法

立法機(jī)構(gòu)的立法行為是一個(gè)復(fù)雜的過程，影響立法進(jìn)程的因素非常多，國家立法的基本理念、立法者行為、政府的意志、社會(huì)的變遷、公眾的利益訴求、焦點(diǎn)事件的突發(fā)等，都會(huì)對(duì)立法產(chǎn)生重要影響，大眾媒介對(duì)于立法的影響只是眾多影響立法的因素之一。我們既需要肯定大眾媒介在促進(jìn)立法進(jìn)程中所起到的重要作用，同時(shí)也要正確認(rèn)識(shí)大眾媒介的影響，不能盲目夸大，將其看作是推動(dòng)立法的唯一原因。與此同時(shí)，大眾媒介不應(yīng)以得到立法機(jī)構(gòu)認(rèn)可、刻意追求媒介議程影響立法議程作為媒介議程設(shè)置的主要目的。在議程設(shè)置的過程中，大眾媒介應(yīng)以其客觀真實(shí)的職業(yè)操守，合理設(shè)置媒介議程，推動(dòng)科學(xué)立法。

（二）重視多種聲音表達(dá)，促進(jìn)民主立法

在對(duì)各類媒體的“三聚氰胺事件”報(bào)道的分析中，政府成為發(fā)言權(quán)的主導(dǎo)，官方色彩濃重，相比之下，患兒家屬、相關(guān)專家、普通公眾、相關(guān)企業(yè)負(fù)責(zé)人的聲音較少。單一聲音并不利于立法的推動(dòng)，是與依法治國所強(qiáng)調(diào)的民主立法原則相違背的。因此大眾媒介在議程設(shè)置過程中應(yīng)注重多種聲音，秉持其客觀公正的原則，立足新聞事實(shí)，關(guān)注焦點(diǎn)事件，及時(shí)準(zhǔn)確地報(bào)道媒介議題，滿足公眾知情權(quán)，樹立正確的輿論導(dǎo)向，合理把握大眾媒介議程設(shè)置的“度”，將不同利益群體的聲音和訴求反映出來，促進(jìn)民主立法。

參考文獻(xiàn)：

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中圖分類號(hào)：G206

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1674-8883（2016）06-0096-02

作者簡介：尹麗娜（1989—），女，河北承德人，武漢大學(xué)新聞與傳播學(xué)院傳播學(xué)專業(yè)碩士，研究方向：廣播電視傳播學(xué)。