摘 要：以成功解決環(huán)境治污的德國為考察對象，試圖從經(jīng)濟學視角分析其環(huán)境治理排污費的制度設計及其實踐效果，以期為我國當下的環(huán)境治理提供有益鑒借。研究發(fā)現(xiàn)，德國排污費制度與庇古稅及鮑莫爾-奧茨稅存在理論相異性。真正使德國排污費制度產(chǎn)生強大治理功效的，不是某單一理論或手段使然，而是價格差模型與目的稅模型混合構(gòu)造的結(jié)果。即直接規(guī)制、排污費、補助金等三種政策手段組合發(fā)力成就了德國清潔的自然生態(tài)。因此，在治理污染的制度設計中，對政策手段的分析與運用，我們應突破單一的政策分析定勢，盡可能設計出精密而有效的政策模型組合體，并結(jié)合其他諸如社會分配等現(xiàn)實要素，以實現(xiàn)我國排污治污高水平、高效率的提升。

關(guān)鍵詞：環(huán)境經(jīng)濟學；德國；排污制度；環(huán)境稅

中圖分類號：X196 文獻標志碼：A

文章編號：1006-1398（2015）04-0050-10

一 引 言

黨的十八大提出要著力加強生態(tài)文明建設，打造“美麗中國”的國家名片。2014年3月14日，國家環(huán)境保護部在《中國人群環(huán)境暴露行為模式研究報告》中指出：現(xiàn)在我國有28億居民飲用不安全水，解決飲用水水質(zhì)問題已經(jīng)到了刻不容緩的地步。可見，控制污染排放、構(gòu)建生態(tài)安全，已經(jīng)成為我國社會可持續(xù)發(fā)展的重大問題。2015年6月10日，國務院法制辦公布了《中華人民共和國環(huán)境保護稅法（征求意見稿）》，從內(nèi)容上看，該意見稿大體上是在2003年7月實施的《排污費征收使用管理條例》基礎上，對現(xiàn)有排污收費的類型和金額進行了“費改稅”的平移，同時吸納了2014年排污收費提標改革的新成果，體現(xiàn)了“清費立稅”[1]的新思路?！董h(huán)境保護稅法（征求意見稿）》（2015）立于《節(jié)能減排綜合性工作方案》（國發(fā)[2007]15號）提出“研究開征環(huán)境稅”基礎上，是環(huán)境立法的一個重要階段性成果。然與稅收手段相比，單純的排污收費強制性不夠：如排污收費執(zhí)法部門級別較低、權(quán)限有限；另外，收費制度規(guī)范性難以把握，企業(yè)尋租現(xiàn)象嚴重，有些地方執(zhí)法部門甚至為一己私利，保護當?shù)匚廴酒髽I(yè)而干預排污費制度的實施。所以，我國現(xiàn)有的以排污收費制度為核心的環(huán)境稅制度亟需完善，比如，在稅目和應納稅額的設置、環(huán)保稅的歸屬和用途以及相關(guān)配套制度都需進一步改善。

本文考察德國的排污費制度，旨在通過分析其積極效應及其制度局限性，推進與完善環(huán)境經(jīng)濟政策的理論基礎及其相應的政策設計。德國所設計的排污費制度是以鮑莫爾-奧茨稅為理論模型構(gòu)筑的，被學界認為是真正意義上的歐洲唯一的排污費制度[2]。環(huán)境經(jīng)濟學者Kneese&Bower（1968）所著《水質(zhì)管理論》，通過對德國魯爾地區(qū)的水管理部，英格蘭以及威爾士的河川管理廳等地方水管理部門進行考察發(fā)現(xiàn)，德國水管理部門在水污染費用分擔制度方面，有著區(qū)別于其他水管理部門的重要制度特征：其一，德國環(huán)境法規(guī)定，企業(yè)須持排污許可證，方可向公共水域排污、排水；其二，排污許可證的發(fā)放，以達成政府規(guī)定的環(huán)境目標為限，這也是德國進行排污處理設施建設之依據(jù)[3]。事實上，德國排污制度的確立是與現(xiàn)代水管理制度一并確立的，它作為國家環(huán)境生態(tài)安全法體系的重要組成部分，其宗旨就是保障國民清潔用水和國家生態(tài)安全。

二 德國排污費制度的初始設計與后續(xù)修正

（一）鮑莫爾-奧茨稅的理論與實踐

德國排污費制度的設計是以鮑莫爾-奧茨稅為理論模型的。當時的環(huán)境問題專家認為，如果用最小的費用，能在全德國實現(xiàn)II類水目標，即通過生物處理使凈化率達到90%，那么排污費制度則值得大力推廣。為此，環(huán)保專家還通過模擬把每一個污染單位的污染價格界定為80馬克每立方的水平。但是，到了20世紀70年代中后期，也就是排污費法制定期間，各界發(fā)現(xiàn)，按照鮑莫爾-奧茨稅為理論模型設定的排污費，卻已經(jīng)與鮑莫爾-奧茨稅理論數(shù)值嚴重背離了，主要表現(xiàn)為以下兩個方面：（1）設定價格偏低。雖然是經(jīng)專家論證所提的建議，但是將排污費的價格定為12馬克（見圖1中的t）是無法實現(xiàn)II類水的目標的。（2）排污費價格結(jié)構(gòu)違背了費用效率原則。從圖1可以看出：縱軸部分所表示的是排污費的價格/費用，橫軸部分表示的是污水排放量。而MC1、MC2、MC3則表示不同排放者被限定的排放削減費用函數(shù)，e2是聯(lián)邦政府所規(guī)定的最低排放標準。當排放者沒有達到最低排放標準之規(guī)定時，排污費價格為t；如果滿足了最低標準的要求，價格就降低到正常值的一半。此時，由于各個排污者都是在其所對應的稅率和被限定的排污削減費用相同的地方來決定其排放量的，因此，各排污者排污量將與其自身的限定排污削減費用MC1、MC2、MC3相對應，并在e1、e2、e3處進行排放。然而，事實上，在如圖1所示的曲線價格結(jié)構(gòu)下，各排污者的限定排污削減費用不僅未能在價格t處實現(xiàn)均等化，也未能實現(xiàn)費用的最小化。于是，以單一的鮑莫爾-奧茨稅模型為理論指導，并不能解決德國排污費的制度設計。

（二）德國排污費制度的后續(xù)修正與調(diào)整

事實上此項排污費制度設定之初，多數(shù)學者提倡試圖通過諸如征收排污費等單一的直接規(guī)制手段來實現(xiàn)對污染的控制。實踐表明，單一的直接規(guī)制并不能如設計者之愿。于是，德國的環(huán)境政策基本上都運用了幾個政策手段的組合，實現(xiàn)了排污費、環(huán)境稅與補助金等三種政策手段的組合。另外，與沒有稅收負擔的直接規(guī)制相比，鮑莫爾-奧茨稅顯然加重了排污者的負擔。為此，在后續(xù)的制度設計時，德國的排污費制度又充分考慮了社會分配變量，主要引入了價格差模型和目的稅模型。其一，價格差模型。價格差模型是一種對實際排污量小于國家最低排放基準的排污者實行價格打折或削減的方式，以緩和排污分配，鼓勵排放者限量排污的一種方法。但是，該模型的邊際費用沒能實現(xiàn)均等化，致其也達不到費用最小化的目的。其二，目的稅模型。該模型是20世紀70年代中期德國環(huán)境問題專家所倡導的，他們認為：如果把排污費收入的全部或部分投入到國家的水質(zhì)保全建設方面，那么在很大程度上可以起到改善環(huán)境的作用。同時，隨著該筆經(jīng)費的增加即有效運用，生態(tài)環(huán)境將得到有效改善，排污者的排污費價格也將響應下降。為此，專家委員會還特地進行了相應的模擬，結(jié)果顯示，采用目的稅模型，即使排污費價格為40馬克，它也能發(fā)揮相當于70馬克價格水平的鮑莫爾-奧茨稅模型那樣的同等刺激效果。于是，在后續(xù)的制度設計過程中，目的稅模型在德國排污費制度中正式得到了確認與實施。

通過后續(xù)的制度修正與調(diào)整，到1985年，德國政府提出在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)II類水的水管理目標，且每年都要進行高水平的水質(zhì)改善投資，以加速提高排污費的減排效果。

（三）德國排污費法的制定及其標準設定

德國的排污費制度以排污費法為依據(jù)，以水質(zhì)管理總目標為歸旨[4]，主要有兩大考量：其一，作為直接規(guī)制的有益補充，經(jīng)濟手段正式被引入，從20世紀六七十年代的情況來看，直接規(guī)制手段根本無法阻止德國水質(zhì)的進一步惡化，無奈之下德國政府才不得不引入排污費制度[5]；其二，“誰污染，誰負擔”原則（Polluter Pays Principle）從理論層面正式走向?qū)崉詹僮鳎?0世紀60年代末，由德國社會民主黨和自由民主黨所組建的聯(lián)合政府，對環(huán)境保護賦予了跟外交、安保、產(chǎn)業(yè)、教育等等同的重要地位，為了改善持續(xù)惡化的環(huán)境，1971年德國政府發(fā)布了環(huán)境保護計劃，明確實施了環(huán)境保護的污染者負擔原則、預防原則和合作三原則，其中污染者負擔原則須同直接規(guī)制和稅/附加費等政策同時加以實施[6]。基于上述考量，德國政府于1976年制定并實施的《德國排污費法》，該法于1994年做出了修訂。

德國排污費法中規(guī)定的排污費，是對向公共水域排放污水者所征收的一種費用。其中義務繳納者為直接排放者，但不包括家庭等通過自治體的下水道設施而排放污水的間接排污者。從理論上看，排污費的課稅標準以污染單位數(shù)作為課征依據(jù)，即按排污許可證上記載的推算值來計算。另外，對小規(guī)模排放者（如一天排放量少于8m3的家庭或個人），由于其污染單位數(shù)無法達到應征基本數(shù)，所以一律按統(tǒng)一基準計算繳納。

排污費的價格在制度設計之初即被定為12馬克每立方，以后按年逐漸提高。另外，如果排放者能夠滿足水管理法中第7a條的規(guī)定，即能按照技術(shù)水準規(guī)定的最低要求基準排污，則將所適用的排污費價格降低50%。此外，因為排污費是一種目的稅，所以該稅只能用于特定用途，如用于各州政府的行政費用開銷、水質(zhì)保全費用開銷以及從事保全事業(yè)的工作人員的教育費用等。

排污費的計算。德國排污許可證上都嚴格記載了各排放者應該遵守的年度排污總量，各排污的參數(shù)濃度參照表1所列標準。于是，通過以下計算公式可計算出各排放主體的排污費負擔額。

排污費負擔額=污染單位數(shù)×排污費價格（每個污染單位）

計算發(fā)現(xiàn)，如果實際負荷擔量低于許可證上規(guī)定的負擔量，就可以向當局事前報告，向政府申請對減少部分排污費負擔額的減免。

三 價格提高與排污費基準強化的德國排污費制度經(jīng)濟效應

德國排污費價格初定為12馬克每立方，以后按年逐漸提高。事實上，12馬克的排污費價格對政府所要達成的環(huán)境目標實在太低。為了提高其減排效果，必須提升相應的排污費價格。具體作法是將12馬克的價格不斷提高到70馬克的單位水平。同時，還須定期修改相應的技術(shù)水準，以強化最低基準要求。然而，在提高排污費通常價格標準的同時，適用于大多數(shù)排污者的折扣價格卻從引入之初起，就一直沒變。因此，從實踐角度看，德國排污費制度的減排激勵，基本是通過強化提高排污基準來實現(xiàn)的?；趦r格提高與排污費基準強化，本文還將對德國排污費制度進行經(jīng)濟效應分析。

（一）同一價格案例的分析

如圖2示，假定圖上的經(jīng)濟體是由2家擁有不同邊際排放削減費用曲線的排污者構(gòu)成。為簡單起見，將排污量處于第1和第2的排污者的邊際排放削減費用函數(shù)設定為公式所示的線性函數(shù)，分別為：MC1=-12e1+10，MC2=-2e2+20。其中：e1，e2分別為排污者第1和第2的排放量。假定期初的宏觀總排放量（）等于175，然后采取相應的政策并使其排放量削減到=10的水平。

以鮑莫爾-奧茨稅在費用效率上所達成的=175的初始狀態(tài)為出發(fā)點。假設通過排放基準強化（a）或排污費價格提高（b）兩種方式，使排放量的削減達到=10的水平。

通過排放基準的強化來實現(xiàn)=10時，根據(jù)定義，排放量的分配變成了e1=e2=5（排污權(quán)等量分配原則），此時，雖然是基準值強化，但規(guī)定基準值以下的排污者必須負擔一定價格的排污費；通過價格提高來實現(xiàn)=10時，在e1+e2=10的條件制約下，找出使兩家排污者的邊際費用均等化的價格。

接下來分析兩種方式在資源配置上的效果以及對分配所產(chǎn)生的影響。如圖2所示：最初的總排放量=175，實現(xiàn)價格為t0=5。此時兩排放者排放量為（e1，e2）=（10，175）。其一，如果為強化排放基準的方式，根據(jù)定義：排污權(quán)實行等量分配的原則，此時，各排放者的排放量為（e1，e2）=（5，5）；如果采取提高價格方式，解-12e1+10=-2e2+20和e1+e2=10，得出必要價格為t=8，此時兩排放者的排放量為（e1，e2）=（4，6）。所以，得出以下結(jié)果：

（1）通過直接規(guī)制所帶來的削減費用增加量=□ABCE+□KLRQ=50

（2）通過價格提高所帶來的削減費用增加量=□ABGF+□PMRQ=4875

可見，[通過排放基準強化帶來的削減費用增加部分]>[通過價格提高帶來的削減費用增加部分]。也充分說明，要在一定期間內(nèi)達成所定的環(huán)境目標，從資源配置角度看，通過價格提高的方式在效率上要優(yōu)于通過排放基準強化的方式。因為價格提高的方式，維持了邊際費用的均等化。

下面分別探討兩種手段對分配的效果。

首先，從圖2可知，稅收負擔的變化量為：

（a）-□ABCE-□SLRQ=-375

（b）-□ABGT+□FTJI-□NMRQ+□LJNP=-75

在（a）情況下，稅負擔的節(jié)約額更大些?，F(xiàn)在稅負擔的變化量和削減費用的變化量相加后所得出的凈負擔額的變化量為：

（a）50-375=125

（b）4875-75=4125

相對于（a）情景，（b）情景下的各個排污者的負擔額在增加。說明如果想通過提高價格來解決污染，即使從經(jīng)濟總量來說，這種方式有益于提高排污費用的污染削減效率，但它卻增加了排污者的稅收負擔，從費用分配的角度看，這也消減了排污費用的節(jié)約效果。相反，（a）情景下，即使目標基準趨向嚴格，但由于排污價格沒有發(fā)生變化，節(jié)稅效果反而變得更加顯著。

以上分析結(jié)果顯示，如果以排放費削減值和與之相對應的排污費負擔附加額之總費用作為考察指標，我們發(fā)現(xiàn)，通過強化基準的方式進行優(yōu)化減排比采用鮑莫爾-奧茨稅方式優(yōu)化減排效果更佳。該結(jié)果是在同一價格模式下所得到的，如果對基準值以下的排污費價格打折，那么強化基準將會促進減排費負擔的進一步降低。接下來通過價格差模型作進一步研究。

（二）價格差模型的案例分析

與同一價格案例相似，政府提高減排效果，一般通過提高排污價格和強化排放基準等兩種方式來實現(xiàn)。而究竟選擇兩者中的哪一種，還需加以分析。接下來，我們將通過現(xiàn)實版的價格差模型做出研判。

如圖3所示，不同的邊際排放削減費用函數(shù)，分別用MC1、MC2、MC3、MC4表示。假定一般模擬價格為20馬克，而滿足政府設定的最低基準為E0時的折扣價格為10馬克（α=05），此時的排污費價格由psjl所表示的部分構(gòu)成。如果將價格提高一倍到40馬克，折扣價格也隨之被提高到20馬克，價格構(gòu)成則變?yōu)閳D中的fjbc部分。而在強化排污基準的情況下，價格則會維持不變，最低要求基準則從E0強化到E1。結(jié)果價格結(jié)構(gòu)就變成了pqhl所示的部分。

于是，可得以下結(jié)論：

（1）資源配置的效率性。由圖3可見，排污價格提高時，排污者MC1、MC2、MC3、MC4的排放量都減少了，即排污價格的提高對所有的排污者都帶來了削減排污費的刺激效應；另一方面，在MC1、MC2的排放量都減少的同時， MC3和MC4的排放量并沒有發(fā)生任何變化，這說明，強化排放基準的方式對已經(jīng)滿足基準的排污者（如MC3、MC4）并不能帶來任何的減排激勵效果。

（2）分配過程的有效性。圖3可見，隨著排污價格的提高，排污者MC2，MC3，MC4的排污費分別提高了□fgrp、◇finsp、△dkj、□aclf。這說明，與強化排放基準相比，增加排污價格將給排污者帶來更大的經(jīng)濟負擔，這進一步說明，與強化直接規(guī)制相比，提高排污費價格更容易降低費用分配的有效性。另一方面，在強化排污基準的情況下，MC3、MC4的排放量沒有發(fā)生根本性變化，其費用負擔也沒有發(fā)生變化，而MC1、MC2卻追加了額外負擔，分別為△mrq和◇finsp，這說明，與提高排污價格一樣，強化排污基準也可能帶來排污費分配過程的有效性問題。

以上結(jié)果分別從資源配置和環(huán)境改善的角度印證了Ewringmann 和Gawel的觀點。即雖然排污價格的提高在刺激效果方面強于強化直接規(guī)制，但卻無法回避排污費用分配上的非效率問題。因此，政府應通過強化排污基準等組合規(guī)制手段，以規(guī)避排污費用分配上的非效率問題，進而更有效地實現(xiàn)其污染減排的政策目標。

四 德國排污費制度的當下評價與啟示

通過從分配問題和制度設計、提高價格與強化排污基準等方面，對不同的排污激勵方式所帶來的經(jīng)濟效果進行分析，可得以下研究結(jié)論與評價啟示。

（一）關(guān)于研究結(jié)論

第一，直接規(guī)制和采用鮑莫爾-奧茨稅模型規(guī)制對資源配置效果不同。通過對直接規(guī)制和采用鮑莫爾-奧茨稅模型進行比較發(fā)現(xiàn)：采用直接規(guī)制時，全體排污主體都能夠獲得由于效率改進而得到的凈效益；引入鮑莫爾-奧茨稅后，雖然微觀的個別排污者負擔有所加重，但從宏觀角度看，社會經(jīng)濟全體的排污總費用會有所降低。另外，從減排費用分配的角度看，直接規(guī)制并不會造成稅收負擔，而鮑莫爾-奧茨稅卻會給排污者帶來了額外負擔。采取價格差模型時，因為邊際費用沒有達到均等化，所以費用最小化未能實現(xiàn)，而且價格折扣對排污削減的作用也減弱。而采取目的稅模型時，由于對政策當局來說，搜集每一個排污者邊際排放削減費用的數(shù)據(jù)、信息幾乎不可能，于是怎樣對每一個排污者分配采取補助金形式的稅收變得相當困難，所以政策當局只得用其他的基準對補助金進行分配來代替補助金政策，盡管它與效率性基準一致。此時，目的稅模型費用效率性便不存在。

第二，在同一價格的事例中基準強化比鮑莫爾-奧茨稅的負擔要少。雖然要在一定期間內(nèi)實現(xiàn)所定的環(huán)境目標，從資源配置角度看，價格的提高在效率上要優(yōu)于排放基準的強化。但是價格的提高加重了每一個排污者的負擔。因此，若采用價格提高的辦法，不僅會使稅收負擔加重，而且在分配方面也會使費用節(jié)約效果不復存在，雖然從宏觀角度對經(jīng)濟全體而言費用效率的污染減少了。反觀若采用基準強化的手段，將會使稅收節(jié)約效果相當明顯。因為雖然基準變嚴，但是價格并未發(fā)生變化。所以，若用總費用（排放削減費用+排污費負擔）對基準強化和鮑莫爾-奧茨稅進行比較，前者的負擔要比后者小。由于我們是在同一價格的條件下得到的這個結(jié)論，因此就同德國的排污費制度相吻合，若排放價格在基準值以下便對其進行打折，基準強化會使費用負擔變得更低。

第三，應用價格差模型時若考慮資源配置的效率性，價格提高使得全部排污者的排污減少，而強化排污基準只削減了已達到基準的排污者的排污而對其他排污者并未造成影響。而在分配效果方面，價格的上升比排放基準的強化給排污者帶來的負擔要大。因此，排污費價格的上升比直接規(guī)制強化更易在分配上產(chǎn)生難題。

第四，分配問題會給制度設計帶來影響。似乎德國既采用了價格提高的方法，也強化了最低要求基準。但只是通常價格提高了，折扣價格從實施開始就大體上沒有進行過調(diào)節(jié)，但是折扣價格才是大部分排污者都適用的價格。所以事實中，只是單單依靠排污基準的強化這一種手段在加強刺激效果。Ewringmann以及Gawel認為應該保持最低要求而提高價格，這較為符合經(jīng)濟效率，然而現(xiàn)實想要實現(xiàn)卻很困難。上述兩個結(jié)論證明了Ewringmann 、Gawel所言。但是也表明了政策當局僅采取直接規(guī)制強化手段的原因，因為即便價格提高比直接規(guī)制具有更好的激勵作用，但分配上的問題卻得不到解決。所以，政策當局運用直接規(guī)制強化的手段，它可以既避免分配上的問題又能達到政策目的。這說明，在對制度進行設計時，分配問題會對政策當局帶來相當大的影響。

（二）關(guān)于研究評價

第一，德國的排污費制度對控制污水排放起到重要作用，德國的排污費制度因具備完善的法律基礎而奠定其地位。如頒布了世界上第一部征收廢水排污費的法律《向水源排放廢水征稅法》、1996年頒布了《水資源管理法》等，且對征稅范圍進行了廣泛全面的規(guī)定[8]。德國排污費的計算公式、征收標準較為科學，對污染程度進行評價的方法也比較科學有效。雖然對于是采取經(jīng)過多次修正而更復雜的排污費制度，還是取消排污費采取有基礎的直接規(guī)制來控制污染更為理想，但其排污費制度在環(huán)境政策上所作的重要貢獻卻是無法否認的。雖然它和經(jīng)濟學者預期的效果不一樣，然這20年間水質(zhì)的改善不能不說與排污費制度的作用有關(guān)。隨著排污費法的制定、監(jiān)督部門的施壓和監(jiān)管的不斷加強，企業(yè)和地方政府在制定排污治理辦法時都會認真考慮排污費的因素。

第二，德國的排污費在資源配置效率上未能充分發(fā)揮作用。從理論上說，在資源配置方面，對鮑莫爾-奧茨稅和直接規(guī)制進行比較可知，使用前者時，經(jīng)濟體能夠獲得由于效率改進而得到凈效益，引入鮑莫爾-奧茨稅后，從微觀來看個別的排污者的負擔有所加重。但從宏觀的角度，即就經(jīng)濟全體的角度看排污削減的總費用會降低。因此，鮑莫爾-奧茨稅能夠發(fā)揮資源配置作用。雖然德國排污費在一開始被認為采用鮑莫爾-奧茨稅的形式較為有效，但在實施后卻發(fā)現(xiàn)現(xiàn)實中的排污費與庇古稅和鮑莫爾-奧茨稅都不同。究其原因：一是制度本身在設計層面既想避免分配問題的發(fā)生又要考慮到達到改善環(huán)境目的所致；二是直接規(guī)制在引入排污費之前的基礎非常廣，因此排污費獨自產(chǎn)生的資源配置作用受到了約束。于是德國排污費制度就對之前分析提到的價格差模型以及目的稅模型進行組合，即應用了直接規(guī)制、排污費、補助金的政策組合形式。故其發(fā)揮出來的作用也不一樣。特別是價格差模型下，排污削減刺激效果變?nèi)?，使得對基準以下的殘余污染的課稅毫無價值，也使費用效率性減少。不僅丟失了經(jīng)濟手段的優(yōu)勢，利用排污費控制污染也變得不可能。因此，理論分析時較為完善的經(jīng)濟手段在現(xiàn)實的環(huán)境政策中不能完全起到作用。

第三，德國在制定排污費制度時，關(guān)注了分配問題對其的影響。從前文的分析論述中可見，雖然從理論上考慮經(jīng)濟效率時，不改變基準、提高價格的手段較為理想，但是德國的政策當局在考慮了分配問題的情況下，仍然采取了直接強制的手段。這說明在設計制度時，初期的分配狀況會對其產(chǎn)生決定性的作用。而現(xiàn)有的理論一直以來低估了分配問題給制度設計帶來的影響。

（三）關(guān)于三點啟示

啟示一：經(jīng)濟手段比直接規(guī)制更為有效。德國的排污費制度與直接規(guī)制相比，經(jīng)濟手段更有效。長期以來，經(jīng)濟學設定一定的假定條件、建立理論模型，以此驗證經(jīng)濟手段比直接規(guī)制更理想。但理論界通常會忽略這樣的事實，那就是現(xiàn)實環(huán)境中經(jīng)濟手段并不能充分發(fā)揮其功能，因此只能采取政策組合形式。例如德國的排污費和美國的排污許可證交易制度，若將政策進行組合便會減少它們的費用效率性和動態(tài)效率性。而經(jīng)濟學界始終堅持著這種偏離了理論的觀念，并對此予以了否定。然而，恰恰是理論這一方需要受到批判性探討，因為他們沒有考慮這樣的理論并且背離了現(xiàn)實。所以，有必要通過理論對現(xiàn)實進行分析，之后再用分析的現(xiàn)實的結(jié)果對理論進行反饋。

啟示二：突破單一的政策分析，通過精密政策組合分析以達成多個政策目標。經(jīng)濟學在對環(huán)境政策進行分析判斷時，都是以費用效率性為基礎，事實上其目標除了費用最小化以外，還包括運用總量控制來治理環(huán)境，即控制每一個排污源以便阻止產(chǎn)生不可逆的損害[9]。實施政策時還應考慮到分配問題，環(huán)境政策大多時候不是獨立的，不同的政策目標使其互不影響，而是要將其看成一個整體同時進行處理。經(jīng)濟手段也會如此，即僅考慮如何實現(xiàn)費用效率性的環(huán)境目標，而將分配問題留給其他的方法和手段。德國的排污費和美國的酸雨計劃，大多時候都想在同一個政策框架中同時解決多個政策目標。既要解決分配問題，又要采取費用效率性的環(huán)境政策，同時還要注意積累性污染和綜合性污染，這樣的行為風險很大，政策手段也毫無疑問會變?yōu)閺碗s的政策組合。因此，對政策手段進行理論分析時，不應僅依靠某一個政策分析費用效率性，而應該要著重考慮運用政策組合的方法進行分析以實現(xiàn)多個政策目標。

啟示三：理論不應低估分配問題給制度設計帶來的影響。迄今理論界未考慮到分配問題會給制度設計造成相當重要的影響，但通過分析德國的排污費制度，包括美國的酸雨計劃，我們發(fā)現(xiàn)在制度設計時分配狀況有著決定性的地位，會對其產(chǎn)生重大影響。今后設計經(jīng)濟政策時，需注意采取經(jīng)濟手段后該如何使排污者的經(jīng)濟負擔有所減輕。即便是德國排污費制度的目的稅模型，也組合了降低稅率和補助金的手段，既使分配問題有所解決又使實現(xiàn)環(huán)境目標變?yōu)榭赡?，從而成為強有力的政策組合。雖然在現(xiàn)實政策中，補助金十分有效，但20世紀70年代之后，環(huán)境經(jīng)濟學的理論分析對象中沒有出現(xiàn)過。即在對政策手段進行比較時，理論上就認定補助金并不是合適的手段，所以不必進行深層分析。然事實中最常采用的是補助金的形式，理論分析對此的忽視也決定了其不切實際的一面。為了使分配問題得到緩解，我們采取了補助金、降低稅率、控除等政策手段，當然其支付費用可能很高。如此一來，經(jīng)濟手段原本的作用會受到損害，并且會使“污染者負擔原則”這樣的環(huán)境政策上的公平性概念變得不那么明確。所以，即使我們的目的是不讓這樣的政策手段成為單純保護污染企業(yè)的措施，也要在理論上制定分配問題緩和政策的相關(guān)基準，并批判分析其現(xiàn)實。因此，以后設計環(huán)境政策時，在分析框架中納入分配問題緩和政策十分必要。

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Abstract：Throughout Chinas economic growth for over thirty years， the high annual average of 10% growth speed has been seen as a wonder of the world， however， the accompanying environmental pollution and ecological balance problems become more and more serious and have resulted in a serious negative impact on sustainable economic development. In this historical context， the governments efforts to find an effective governance tool and approach have become imperative. Based on full study and systematic research of the German system of pollution discharge fee， this paper aims at ascertaining the theoretical origin of system design and its practical effects， so as to find positive theoretical value and real reference significance for China in the rapid urbanization process. The study shows that the German sewage charges system in reality has diversities not only with the Pigovian Tax theory but also with Baumol & Oates Tax. Through more in-depth research， it finds that what really makes the German sewage charges system works is the combination of price difference model and objective tax model in the system， namely direct regulation， pollution discharge fee and grants. Therefore， the significant revelation which it gives us is to break the previous habit of single policy analysis in the future theoretical analysis of policy approaches and to use the approach of sophisticated policy combination analysis as far as possible.

Key words：environmental economics； Germany； sewage system； environment tax

【責任編輯 南 橋】