關于人大個案監(jiān)督的幾個問題

文／席文啟

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關于人大個案監(jiān)督的幾個問題

文／席文啟

摘要：全面推進依法治國，一個十分重要的方面，就是人民代表大會對政府、法院和檢察院等法律實施系統(tǒng)進行更加有效的監(jiān)督。從歷史看來，個案監(jiān)督的存在有其深刻的理論依據(jù)和法律依據(jù)。改革開放以來，全國人大及其常委會對個案監(jiān)督進行了嘗試，并力圖建立法律支撐體系。在進行個案監(jiān)督時，必須明確其監(jiān)督的主體、客體，以及監(jiān)督的范圍；還要明確個案監(jiān)督與司法獨立和司法監(jiān)督的關系。在此基礎上，應當鼓勵各地進行個案監(jiān)督的試驗。

關鍵詞：人大監(jiān)督;司法監(jiān)督;案件監(jiān)督

黨的十八屆四中全會關于全面推進依法治國的決定，把依法治國的戰(zhàn)略和舉措提升到一個新的水平。而在依法治國舉措當中，一個十分重要的方面，就是人民代表大會對政府、法院和檢察院等法律實施系統(tǒng)進行更加有效的監(jiān)督，在這方面我們有許多事情要做。其中，如何開展對司法系統(tǒng)的案件監(jiān)督問題，就是一個非常值得研究的問題。

一　個案監(jiān)督的歷史與界說

（一）個案監(jiān)督的始末

個案監(jiān)督起源于20世紀80年代中后期，是全國人大常委會和地方人大常委會在受理人民群眾的申訴、控告、檢舉和對司法工作進行監(jiān)督的實踐中摸索出來的一種有用有效的監(jiān)督形式。最早介入對法院具體案件的監(jiān)督，是全國人大常委會1984年對遼寧省臺安縣“三律師案”的監(jiān)督。[1]最早提出個案監(jiān)督的地方性法規(guī)，是遼寧省人大常委會于1987年11月制定的全省各級人大常委會監(jiān)督司法的暫行規(guī)定。[2]到2002年，已有10余個省級人大制定了關于個案監(jiān)督的專項地方法規(guī)，20余個省級人大制定的綜合性監(jiān)督法規(guī)中絕大多數(shù)也有關于有個案監(jiān)督的規(guī)定。至于省級以下人大常委會制定的地方性法規(guī)或辦法就更多了。可以說，在本世紀初的幾年中，在全國縣級以上人大常委會比較普遍地開展起了個案監(jiān)督。這種情況既表明了個案監(jiān)督的蓬勃發(fā)展，也表明了它在發(fā)展中的不斷規(guī)范。

改革開放以來，全國人大及其常委會對個案監(jiān)督是一直持肯定和支持態(tài)度的，并力圖建立法律支撐體系。1989年七屆全國人大二次會議的常委會工作報告中曾指出：“人大在監(jiān)督法院、檢察院的工作時，不直接處理具體案件。對法院、檢察院的工作有意見，可以提出質詢和詢問。糾正錯案應當由法院、檢察院嚴格按照法律程序去辦。人大如果對法院、檢察院處理的特別重大的案件有意見，可以聽取法院、檢察院的匯報，也可以組織調查，如確屬錯案，可以責成法院、檢察院依法糾正或處理?！边@段話既肯定了個案監(jiān)督，又提出了個案監(jiān)督的基本原則和程序。1993年，全國人大常委會作出了《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》，其中第10條就是對常委會對在執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大典型違法案件進行監(jiān)督的具體規(guī)定（內容見后）。1999年，全國人大內務司法委員會向全國人大常委會提交了《關于對審判、檢察機關重大違法案件實施監(jiān)督的決定》（草案），委員長會議正式提請于同年8月舉行的九屆全國人大常委會第十一次會議進行審議，并于同年10月召開的第十二次會議上進行了第二次審議，后來這個草案由于爭議較大而被廢止。2002年，全國人大常委會專門組織力量對全國個案監(jiān)督的情況進行了大規(guī)模的專題調查，并取得了多項很有價值的調研成果。

在個案監(jiān)督實踐過程中，有兩個方面的問題引起司法界和理論界的熱烈討論：一是個案監(jiān)督有無憲法和法律依據(jù)問題；二是個案監(jiān)督是否影響法院和檢察院獨立行使審判權和檢察權問題。[3]就此，論辯雙方在上個世紀90年代和本世紀初前幾年進行了饒有意義的討論，這場討論一直持續(xù)到2007年監(jiān)督法出臺。

（二）個案監(jiān)督的界說

關于什么是個案監(jiān)督，有不少說法。通常認為，個案監(jiān)督就是對違法案件進行的監(jiān)督。這個說法比較簡練易記，但是卻不夠嚴謹。因為對有所懷疑的某一案件啟動個案監(jiān)督的程序時，還沒有充分的證據(jù)說它就是違法案件，而只能稱之為涉嫌違法案件。因此有人提出對這個通常說法予以修正，比如可以這樣說：個案監(jiān)督是“人大常委會依照法定權限和程序，對其認為必須監(jiān)督的涉嫌違法而未依法糾正的具體案件辦理工作實施的監(jiān)督。”[4]這樣說，當然比較全面完整，但我覺得還可以簡化為：個案監(jiān)督是指人大對涉嫌違法案件（審理工作）進行的監(jiān)督。

個案監(jiān)督具有重要意義。其一，從其對司法公正意義的角度說，個案監(jiān)督有助于糾正冤假錯案，維護司法公平、公正；有助于審判權和檢察權的統(tǒng)一、正確行使；有助于推進全面依法治國，建設社會主義法治國家。其二，從其對人大司法監(jiān)督意義的角度說，個案監(jiān)督是對整體監(jiān)督和一般監(jiān)督的重要補充和必要延伸；是對人大司法監(jiān)督方面存在的籠統(tǒng)化、虛泛化、柔弱化、表面化的切實改進。整體監(jiān)督和一般監(jiān)督是必要的，也是有一定成效的，但是它們也的確存在著責任模糊、缺乏標準的弱點。如果把整體監(jiān)督、一般監(jiān)督與個案監(jiān)督結合起來，就具備了司法監(jiān)督方面的面、線、點的完整組合，人大對司法的監(jiān)督就一定能夠邁上一個大臺階。其三，從其對支持司法獨立意義的角度說，個案監(jiān)督是防止非國家權力機關對案件審判和案件檢察干涉的一種有力措施，是對司法審判權和檢察權相對獨立性的一種支撐和保護。從實際發(fā)生錯案的原因分析，除了屬于司法機關自身的原因之外，有相當一部分錯案是由于外部干涉干擾造成的，是由于法院的獨立審判權或檢察院的獨立檢察權沒有得到真正落實的結果，而這些外部力量又往往是司法系統(tǒng)自身所抵制或抗拒不了的。而人大在所進行的個案監(jiān)督過程中，一旦發(fā)現(xiàn)某錯案是由于外部干涉干擾而造成的，那么，人大就此是可以有所作為的，只要把調查結果公之于眾就可以了。

關于個案監(jiān)督的主體和客體也是一個需要討論的問題。個案監(jiān)督的主體是人大及其常委會，尤其是人大常委會，這個說法沒有什么爭議。有爭議的是，委員長會議（包括主任會議，下同）能否構成個案監(jiān)督的主體？根據(jù)全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第10條，對有些重大典型違法案件，委員長會議根據(jù)調查情況，可要求有關機關限期處理，這是一條重要依據(jù)。同時，委員長會議的職責是處理人大常委會的重要日常工作，對于重大典型違法案件的監(jiān)督，似也應屬重要日常工作之列。再有，委員長會議也有提出個案監(jiān)督議案、進行監(jiān)督議程的安排等職權，似也應屬于監(jiān)督主體。另外，專門委員會（或不設專門委員會的常委會工作機構）能否構成個案監(jiān)督主體？專門委員會有協(xié)助常委會進行司法監(jiān)督的功能，也可以提出糾正某些錯案的建議，似也與個案監(jiān)督主體有關聯(lián)。許多地方人大常委會制定的地方法規(guī)，賦予專門委員會以受理相關案件、進行初步調查，并經領導同意發(fā)出糾正建議書的權力，這些職權是否使其具有了監(jiān)督主體的資格？似也值得考慮。筆者認為，在個案監(jiān)督問題上，委員長會議與專門委員會具有一定的監(jiān)督主體資格，但由于它們都不具有監(jiān)督結果的最后決定、決議權，應該屬于個案監(jiān)督的非完全主體。相應地，人民代表大會及其常委會則屬于個案監(jiān)督的完全主體。

個案監(jiān)督的客體（對象，下同），首先是司法系統(tǒng)的法院、檢察院，這是沒有爭議的。但監(jiān)督客體中，是否還應該包括行政系統(tǒng)的辦案機關（比如公安部門、國家安全部門、監(jiān)獄管理部門、司法行政部門等），卻是有爭議的。筆者認為，這些機關也應該列入監(jiān)督客體的范圍，因為它們都是辦案機關。就是說，凡是辦案機關，包括行政系統(tǒng)的辦案機關，都應該列入個案監(jiān)督的客體范疇。因為它們同樣可能違法，同樣可能造成冤假錯案。當然，如果涉及到有關國家機密的具體案件，是否列入監(jiān)督范圍可以另論。

還需要說明的是個案監(jiān)督的范圍，至少涉及以下三個方面：其一，上級人大能否對下級辦案機關（包括法院、檢察院和政府系統(tǒng)的辦案機關）實施個案監(jiān)督？答案應當是肯定的，上級人大不僅可以而且應該對下級辦案機關實施個案監(jiān)督。因為各級人大都有保證憲法和法律在本行政區(qū)域實施的責任與職權，而本行政區(qū)域內任何一級辦案機關都有可能違法辦案，都應該置于人大的監(jiān)督之下。而且在受理案件過程中，人大可以要求本級辦案機關對下級辦案機關的涉嫌違法案件進行監(jiān)督，并限期進行回復，并不一定直接與下級涉案機關打交道。況且，由于可能存在地方保護等原因，有相當一部分在本級人大難以得到有效監(jiān)督的涉嫌違法案件，還必須由上一級人大進行監(jiān)督才能夠收到實效。其二，是全面監(jiān)督違法案件，還是只監(jiān)督重大違法案件？按照違法必糾的原則，對于涉嫌違法的案件都應該進行監(jiān)督，所以在監(jiān)督范圍上可以不做一般違法案件和重大違法案件的區(qū)分，但可以規(guī)定人大應該重點監(jiān)督那些重大涉嫌違法案件，特別是在需要人大監(jiān)督的案件比較多的而監(jiān)督力量又不足的情況下，尤其應該如此。其三，人大應該重點監(jiān)督哪些涉嫌違法案件？大家比較認可的，一是涉嫌實體處理違法的案件，即在認定事實和適用法律方面有錯誤且判決已生效的案件；二是涉嫌程序嚴重違法的案件；三是涉嫌司法人員有貪贓枉法行為的案件。這里應該注意的是，人大個案監(jiān)督案例的選擇，應該著重放在社會輿論反映強烈的重大涉嫌違法案件和涉及損害公民權益、有違社會公平正義的重大涉嫌違法案件。[5]

二　個案監(jiān)督的理論依據(jù)和法律依據(jù)

（一）理論依據(jù)

在我看來，進行個案監(jiān)督的道理是很充分的。依次說主要有這樣幾個方面或者層次：

一是任何公共權力都需要監(jiān)督。人們?yōu)榱松媾c發(fā)展，必須結成一定的群體共同生活，而人類共同體的存在又離不開一定方式的授權與行權，就是說必定需要大多數(shù)的人們把自己的權力，不管是自愿的還是被迫的，交給少數(shù)人來掌握和行使。就多數(shù)人來說，是擺脫不了這種權力配置格局的，每一個個人既需要得到這種格局的某種保護，也可能會受到這種格局的某種侵害。這種規(guī)律性的現(xiàn)象，逐漸地被人們所認識。法國啟蒙思想家孟德斯鳩說過：“任何擁有權力的人，都易濫用權力，這是萬古不變的一條經驗。”英國歷史學家艾克頓說過：“權力傾向于腐敗，絕對的權力傾向于絕對的腐敗?！盵6]這兩句話已經把權力監(jiān)督的必要性說得十分深刻。說到底，之所以要對公共權力進行監(jiān)督，就是要防止公共權力的腐敗與濫用。司法審理中的審判權和檢察權都是公共權力，因而也都需要進行監(jiān)督。

二是對于公共權力而言，不但需要內部有適當?shù)谋O(jiān)督，而且需要有外部監(jiān)督。從公共權力監(jiān)督的配置上來說，人們能夠想象出來的監(jiān)督方式都已經付諸實施了。這其中，很重要的一種監(jiān)督配置，就是既要有內部的監(jiān)督，也要有外部的監(jiān)督。比如，我們在政府內部設置了監(jiān)察機關和審計機關，這是從內部對政府機構進行監(jiān)督的，屬于政府自我監(jiān)督的性質；同時，在政府外部還設置了人民代表大會對政府的全面監(jiān)督和檢察院反貪系統(tǒng)的專項監(jiān)督這些制度性監(jiān)督體系。實踐證明，這種內外監(jiān)督的雙重配置，并不是多余的。顯然，對于作為公共權力的審判權和檢察權，也同樣需要內部監(jiān)督和外部監(jiān)督。

三是有授權就要有監(jiān)督，誰授權誰就應該擔負監(jiān)督之責。對于國家公共權力，既有國家體系內部的監(jiān)督，也有國家體系外部的監(jiān)督，包括執(zhí)政黨的監(jiān)督、政協(xié)的民主監(jiān)督、媒體的輿論監(jiān)督等。但是，在這些眾多的監(jiān)督中，有一個最基本的監(jiān)督法則，那就是誰授權誰監(jiān)督，授權者要擔負起對被授權者進行監(jiān)督的主要責任。司法系統(tǒng)的審判權和檢察權都是由國家權力機關即人民代表大會授予的，理應由人民代表大會及其常委會進行監(jiān)督。有授權而無監(jiān)督，是授權方的失職；被授權而拒絕被監(jiān)督，是被授權方的無知。

四是授權者對于被授權者的基本行為具有責無旁貸的監(jiān)督權力與監(jiān)督職責。同級人民代表大會把審判權授予了法院，那就理應監(jiān)督法院審判權力的行使即審判行為；人民代表大會把檢察權授予了檢察院，那就理應監(jiān)督檢察院檢察權力的行使即司法檢察行為?，F(xiàn)在，既然司法工作是以審判為中心開展的，那么人民代表大會也就理應對案件的審判和案件審判的檢察，包括類案和個案，進行監(jiān)督。特別是當著已經發(fā)現(xiàn)有重大冤假錯案嫌疑而又得不到糾正的時候，這種監(jiān)督就理應是當仁不讓的了。

（二）法律依據(jù)

實施個案監(jiān)督的道理是充分的，實施個案監(jiān)督的法律依據(jù)也是充分的。我們也分幾個層次來說。

先說相關法律依據(jù)。其一，從工作監(jiān)督看。憲法第3條規(guī)定：國家行政機關、審判機關、檢察機關由人大產生，對它負責，受它監(jiān)督。人大是對其工作進行監(jiān)督的主體，而案件審判、案件檢察是兩院最主要的業(yè)務工作，當然在工作監(jiān)督之列，當然要受到監(jiān)督。憲法第67條、104條、地方組織法第44條規(guī)定：地方人大及其常委會監(jiān)督本級一府兩院工作。這當然也就包括法院的案件審判工作和檢察院的案件檢察工作。其二，從保證憲法和法律實施看。憲法第67條規(guī)定：全國人大及其常委會監(jiān)督憲法實施。地方組織法第44條規(guī)定：地方各級人大常委會保證憲法、法律、行政法規(guī)和上級人大決議在本行政區(qū)域內的遵守和執(zhí)行。案件監(jiān)督正是保證憲法法律能夠在案件審判和案件檢察中得到統(tǒng)一、正確實施的重要方面。其三，從受理申訴、控告、檢舉看。憲法第41條規(guī)定：對于人民群眾的申訴、控告和檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。地方組織法第44條規(guī)定：地方人大常委會受理人民群眾對本級一府兩院和國家工作人員的申訴和意見。受理申訴、控告和檢舉就不可能不涉及司法機關辦理的具體案件。如果僅僅把受理變成轉辦甚至是轉交，是不正確的，是受理機關不作為的表現(xiàn)；因為轉交、轉辦都不是法律規(guī)定的真正意義上的受理。其四，憲法和法律規(guī)定人民代表大會有組織特定問題調查并依據(jù)調查結果做出處置的權力，而特定問題調查本身就是個案監(jiān)督的一種形式。

再說直接法律依據(jù)。全國人大常委會《關于加強對法律實施情況檢查監(jiān)督的若干規(guī)定》第10條規(guī)定：“對執(zhí)法檢查中發(fā)現(xiàn)的重大的典型違法案件，委員長會議可以交由專門委員會或常委會辦事機構進行調查。調查結果應向委員長會議報告，委員長會議可根據(jù)情況，要求有關機關限期處理，有關機關應及時報告處理結果。必要時，委員長會議可提請常委會會議審議。對特別重大的典型違法案件，常委會可依法組織特定問題的調查委員會。常委會不直接處理具體案件，具體案件應由法律實施主管機關嚴格依照法律程序辦理?！边@是人大常委會進行個案監(jiān)督的最直接的法律性依據(jù)。

還有特殊法律依據(jù)。憲法和法律賦予人大在特定條件下不僅可以干涉司法，而且也可以介入特殊司法程序，甚至直接行使某些特殊司法權。憲法第67條規(guī)定：全國人大常委會有行使特赦權；地方組織法第44條規(guī)定：地方人大常委會有受理人民群眾對國家執(zhí)行機關及其工作人員所提出的申訴的職權；憲法第71條，地方組織法第31條、第52條規(guī)定：人大及其常委會有組織特定問題調查權及就調查結果作出決定權；憲法第73條，地方組織法第28條、第47條規(guī)定：人大及其常委會有對國家執(zhí)行機關的質詢權；憲法第74條、地方組織法第35條規(guī)定：非經人民代表大會主席團或人大常委會許可，人大代表不受逮捕或者刑事審判；人民檢察院組織法第17條規(guī)定：檢察委員會討論重大案件，檢察長不同意多數(shù)人意見，可以報請本級人大常委會決定。人大常委會對檢察院有爭議的案件有裁定權。

這些憲法和法律規(guī)定告訴我們，人大不是絕對不可以介入司法的；它不但可以介入司法，而且在一定情況下還有直接司法權。那種認為人大無權干涉司法、無權開展司法案件監(jiān)督（主要是個案監(jiān)督）的說法，是沒有根據(jù)的，也是沒有道理的。

還有立法原意方面提供的依據(jù)。我們從相關法律條文的立法或者修改的原本意圖也可以找到人大可以過問或者介入司法案件的依據(jù)?，F(xiàn)行憲法第126條規(guī)定：“人民法院依照法律規(guī)定獨立行使審判權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉”；第131條規(guī)定：“人民檢察院依照法律規(guī)定獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人干涉。”這兩條是根據(jù)五四憲法有關條款修改而來的，原來的寫法是“人民法院獨立行使審判，只服從法律”；“地方各級人民檢察院獨立行使職權，不受地方國家機關干涉?！睂@兩條進行修改的本意，1981年彭真在談到民事訴訟法草稿第三稿時有個解釋，他說：“第七條的規(guī)定是‘人民法院獨立進行審判，只服從法律，其他任何機關、團體和個人不得干涉或施加影響?！@樣規(guī)定，有幾個問題需要考慮：第一，要不要受黨的領導？刑事訴訟法的說明中講了在黨的領導下，公、檢、法互相配合，互相制約。第二，法院是向人大和人大常委會負責并報告工作的。人大和人大常委會可不可以干涉、可不可以施加影響？對法院審判中的任何重大問題都不得施加影響嗎？例如，對林彪、江青反革命集團的審判，全國人大常委會決定成立特別檢察廳、特別法庭進行起訴、審判，這也是一種干涉。第三，公檢法分工協(xié)作，互相配合，互相制約。檢察院對法院的判決不同意，可以提出抗訴。制約也是干涉?！盵7]就是說，這種修改的本意就是要表明：其一，黨對法院、檢察院這兩個國家司法機關，同樣是實施領導的，它們不是像西方某些司法機關那樣是絕對獨立的。其二，人大作為國家權力機關，對司法機關的審判權和檢察權，在特定的條件下，也是可以過問甚至是介入的；向人大負責并報告工作，就意味著在特定情況下可以過問甚至介入其審判工作和檢察工作，包括監(jiān)督甚至是直接介入某些案件。就是說，在我國審判權和檢察權的獨立也是相對的，而不是絕對的。其三，檢法之間的互相制約也是國家機關之間的干涉與介入，不好說任何機關都不能干涉。這就從立法的本意上說明了人大是可以監(jiān)督司法機關審理的具體案件的。

三　個案監(jiān)督與司法獨立和司法監(jiān)督的關系

（一）個案監(jiān)督與司法獨立的關系

其一，司法獨立是人大監(jiān)督下的相對獨立。我國的國家權力配置不同于西方的三權分立，整個司法機構不是絕對獨立的，而只有職權上的某種獨立性，即獨立審判權和獨立檢察權。但這些職權的獨立性也都是相對的，是在國家權力機關授權和監(jiān)督之下相對獨立地行使審判權和檢察權。而西方司法制度不同于我國司法制度的地方，是司法機構自身的獨立設置與獨立運作，除了受立法權和行政權的制衡之外，具有某種意義上的充分獨立性。在我國，一切權力屬于人民，人民行使權力的機關就是一個人民代表大會；在我國，沒有超越人民代表大會權力之上的國家權力，包括法院的審判權和檢察院的檢察權。人大把審判權授予法院、把檢察權授予檢察院，而對于它們到底做得如何，不可能不許過問、不予過問。授權必有監(jiān)督。由此可以知道，我國的司法制度是人大監(jiān)督之下相對獨立的司法制度，我國的司法審判權、司法檢察權是人大監(jiān)督之下的相對獨立的審判權和檢察權。當然，在個案監(jiān)督中，人大不自己行使審判權和檢察權，而是具有發(fā)現(xiàn)問題要求糾正之權。

其二，司法公正離不開外部監(jiān)督，尤其是人大監(jiān)督。從權力會導致腐敗、絕對的權力會導致絕對的腐敗這個定理出發(fā)，任何一種權力要想正確行使，都不能脫離監(jiān)督。內部監(jiān)督有必要，但也不能沒有外部監(jiān)督；而且在某種意義上說，外部監(jiān)督更為重要。沒有外部監(jiān)督的監(jiān)督，不是完整意義上的監(jiān)督，也不是真正有效的監(jiān)督。比如，把對政府財政實施監(jiān)督的審計部門設在政府內部當然有一定的監(jiān)督作用，但卻總不如放在政府外部進行監(jiān)督來得更為有力。檢察院對于法院的監(jiān)督，從兩家不是一家的角度看是外部監(jiān)督，但要從兩家均屬司法系統(tǒng)而言，又屬于內部監(jiān)督；而且其運作起來也確有某些身不由己之處。我國司法中以往存在的諸多腐敗現(xiàn)象，不能說與缺少強有力的外部監(jiān)督無關。而在外部監(jiān)督中，在我國的政治體制和司法體制下，人大監(jiān)督是具有最高法律效力的監(jiān)督。

其三，特殊情況下人大可以介入司法案件或者行使司法權。在前面所引證的法律條款中，其中有些是直接涉及司法案件的。比如，對法院、檢察院的質詢，不可能不涉及具體案件；比如，對法院、檢察院開展特定問題調查，也不可能不涉及具體案件。而特赦權，就是由人大直接行使的一種特殊的司法權。至于由人大及其常委會作出決定成立特別法庭、特別檢察廳就更是如此。其中有些條款似乎并未直接涉及人大可以行使或介入司法權。比如，受理公民申訴、控告、檢舉等。但只要開展這些工作，就不可避免地要涉及到具體的司法案件問題。而這種對涉及具體案件的受理，其實質也就是個案監(jiān)督。

綜上所述，人大不是不可以過問具體司法案件的，不是不可以干涉具體司法案件的，也不是絕對不可以介入司法工作的；而且，在一定的情況下，它不但可以過問、干涉、介入司法案件，甚至還具有直接的司法權。結論是很清楚的，個案監(jiān)督與司法獨立并無沖突，與審判獨立和檢察獨立并無沖突。

（二）個案監(jiān)督與司法監(jiān)督的關系

其一，個案監(jiān)督包含有司法監(jiān)督的全部內容。我們知道，人大對國家執(zhí)行機關的監(jiān)督包括三個方面的內容，即工作監(jiān)督、法律監(jiān)督和人事監(jiān)督。對司法監(jiān)督，包括對審判權和檢察權的監(jiān)督，也不例外。個案監(jiān)督是對司法方面進行工作監(jiān)督、法律監(jiān)督、人事監(jiān)督的綜合運用，能夠通過特定具體案件全面了解監(jiān)督客體或監(jiān)督對象的狀況。對于個案監(jiān)督來說，在深入調查案件辦理情況的過程中，肯定既要涉及司法工作，也要涉及法律適用，還要涉及辦案人員。這充分表明，它是一種包含有司法監(jiān)督全部內容于其中的全面、具體、深入、高效的監(jiān)督形式，具有牽一發(fā)而動全身、借一管而窺全豹的監(jiān)督功能。這也是個案監(jiān)督價值之所以非常重大的原因之一。

其二，個案監(jiān)督是司法監(jiān)督的關鍵環(huán)節(jié)。人大現(xiàn)在通用的司法監(jiān)督方式，只有整體監(jiān)督和一般監(jiān)督兩種。整體監(jiān)督是指在一年一度的人民代表大會上，聽取和審議兩院的年度工作報告（包括前一年的工作總結和次一年的工作安排），它帶于工作監(jiān)督的性質，或者說屬于工作監(jiān)督的范圍。由于會前缺乏深入的調查研究，審議時間也非常短暫，故此很難深入了解兩院具體的工作狀況，收到監(jiān)督的實效。一般監(jiān)督是指按照監(jiān)督法的規(guī)定，由人大常委會所進行的聽取和審議兩院專項工作報告，由于事先需要進行一定程度的調查研究，就某一個方面的工作而言，應該說比代表大會聽取和審議整體報告有了一些深入，但仍然無法洞悉兩院履行其核心職能即案件審理的具體情況，故而仍然是比較隔膜的。至于監(jiān)督法規(guī)定可以使用的另外一種監(jiān)督形式——執(zhí)法檢查，實際上很少使用在兩院方面，而主要用在監(jiān)督政府有關部門或有關領域。其實，只要是對兩院核心業(yè)務開展某一方面的執(zhí)法檢查，也是一定要涉及到具體案件的。但由于這些年大家不敢涉及個案監(jiān)督，所以連對兩院的執(zhí)法檢查也很少進行，這就使得人大對司法的監(jiān)督一直處于籠統(tǒng)性、一般化的狀態(tài)，難以深入，難于收效。其實，未能卓有成效地開展個案監(jiān)督，乃是人大對司法監(jiān)督難以深入和難于收效的主要原因或根本原因。因此，個案監(jiān)督正是深入、高效地進行司法監(jiān)督的關鍵所在。

其三，個案監(jiān)督是司法監(jiān)督的要害所在。在我看來，法院的核心業(yè)務在案件訴訟、在案件審判、在個案審判，檢察院的核心業(yè)務在訴訟監(jiān)督、在案件審判監(jiān)督、在個案審判監(jiān)督。也就是說，司法工作的核心在審判，這是司法工作的規(guī)律所在?，F(xiàn)在，我們實行以審判為中心，在一定意義上就是這種工作規(guī)律的反映。如果人大對司法的監(jiān)督抓不住這個中心，那就不可能監(jiān)督到要害之處。而只搞距離中心業(yè)務遙遠的外圍監(jiān)督，豈不一定是事倍功半嗎？因此，司法監(jiān)督的要害在訴訟監(jiān)督，訴訟監(jiān)督的要害在案件監(jiān)督，案件監(jiān)督的要害在個案監(jiān)督。換句話說，個案監(jiān)督才真正是司法監(jiān)督的要害所在。人大對司法的監(jiān)督，再也不能離開這個中心和要害，只是圍繞著周邊繞圈子了。

四　關于開展個案監(jiān)督的幾點建議

其一，應該允許試驗、允許探索、允許討論。在上個世紀90年代和本世紀初的最初幾年，個案監(jiān)督在縣級以上人大常委會已經普遍展開，20余個有立法權的省、市級地方人大常委會或者專門就個案監(jiān)督立法，或者在司法監(jiān)督立法中設有個案監(jiān)督的專門章節(jié)條款。個案監(jiān)督取得了很好的效果，做到了“黨委政府滿意，司法機關支持，人民群眾擁護，社會輿論好評”。[8]個案監(jiān)督是司法監(jiān)督的銳利武器，是人民當家作主的重要體現(xiàn)，是人民代表大會制度實踐中的理論與實踐的重大創(chuàng)新。對于這樣一種監(jiān)督形式，理應允許實驗、允許探索、允許討論，不能因為有不同意見、不同聲音就叫停。應該站在維護公民權益、維護社會公平的角度，應該站在堅持、完善、發(fā)展人民代表大會制度的視角，應該站在代表廣大人民群眾根本利益的立場，去想問題、辦事情，尊重人民群眾的偉大創(chuàng)造，尊重人民代表大會制度理論與實踐的創(chuàng)新。

其二，總結既有經驗，進行適當規(guī)范。有了這樣一種正確的態(tài)度和立場，就應該著手做兩件事情，一是總結上個世紀80年代以來個案監(jiān)督的做法和經驗，既包括實踐中的做法和經驗，也包括立法中的做法和經驗，還應該包括在學術討論中有價值的理論成果，將這些東西進一步升華；同時也要就個案監(jiān)督中的問題進行調查分析，做出統(tǒng)一規(guī)范，糾正某些不恰當?shù)淖龇?，防止某些不良弊端的發(fā)生。把這兩個方面的工作做好了，我們就可以在個案監(jiān)督問題上統(tǒng)一思想，提高認識，凝聚共識，在個案監(jiān)督問題上向前看，往前走。

其三，打造人大司法監(jiān)督的重錘與利劍。在恢復個案監(jiān)督問題上，可以先行試點，以便在新的實踐經驗基礎上進行新的總結，形成新的認識。然后重啟立法程序，在原有法律草案的基礎上進行提升，形成一個關于案件監(jiān)督的專門法律，立出一個司法監(jiān)督方面科學、管用的國家法律，鍛造人大進行司法監(jiān)督的重錘與利劍。果能如此，對于全面推進依法治國大業(yè)，善莫大焉。

注釋：

[1]蔡定劍:《個案監(jiān)督的現(xiàn)狀及其改革》，《一個人大研究者的探索》，武漢：武漢大學出版社，2007年，第392頁。

[2]程湘清等：《遼寧省人大常委會對個案監(jiān)督進行立法》，《地方人大常委會30年——重大事件回放與點評》，北京：人民日報出版社，2010年，第88頁。

[3]李誠：《關于個案監(jiān)督合法性的爭論》，全國人大常委會辦公廳研究室編《研究資料》2003年第21期。

[4]黎賜錦、鄭毅生：《個案監(jiān)督專題研究》，全國人大常委會辦公廳研究室編《研究報告》2002年第6期。

[5]黎賜錦、鄭毅生：《個案監(jiān)督專題研究》，全國人大常委會辦公廳研究室編《研究報告》2002年第6期。

[6]轉引自劉政、程湘清：《人大監(jiān)督探索》，北京：中國民主法制出版社，2002年，第4、5頁。

[7]《彭真文選》，北京：人民出版社，1991年，第400-401頁。

[8]李誠：《關于個案監(jiān)督必要性的爭論》，全國人大常委會辦公廳研究室編《研究資料》2003年第22期。

責任編輯 顧偉偉

作者簡介：席文啟，北京市人民代表大會制度理論研究會副會長，教授，北京市，100022。

中圖分類號：D622

文獻標識碼：A

文章編號：1006-0138(2016)02-0023-07