小產(chǎn)權(quán)房為什么會(huì)長(zhǎng)期存在??
——一項(xiàng)民間合約視角的考察

文／張楊波

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小產(chǎn)權(quán)房為什么會(huì)長(zhǎng)期存在??
——一項(xiàng)民間合約視角的考察

文／張楊波

摘要：小產(chǎn)權(quán)房是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)重要話題。學(xué)界圍繞小產(chǎn)權(quán)房的成因提出市場(chǎng)供需說(shuō)、城鄉(xiāng)二元土地制度說(shuō)和政策監(jiān)管漏洞說(shuō)三種思路，而這些思路對(duì)微觀層面的考察相對(duì)缺乏。從經(jīng)濟(jì)社會(huì)學(xué)視角出發(fā)，借助民間合約研究框架，可以發(fā)現(xiàn)，小產(chǎn)權(quán)房的買賣雙方在交易過(guò)程中，不僅獲得了等于或大于交易風(fēng)險(xiǎn)的收益，而且有效規(guī)避了來(lái)自政策與法律的嚴(yán)厲懲罰。這種合約的廣泛存在與當(dāng)前有關(guān)的正式制度有密切聯(lián)系，即當(dāng)前有關(guān)城鄉(xiāng)土地、房地產(chǎn)管理、無(wú)效合同的法律界定既是催生小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的重要誘因，又是導(dǎo)致政府監(jiān)管乏力的根源。

關(guān)鍵詞：民間合約；收益；交易風(fēng)險(xiǎn)；政策監(jiān)管

一　現(xiàn)象與問(wèn)題

小產(chǎn)權(quán)房是當(dāng)前社會(huì)各界關(guān)注的一個(gè)重要話題。圍繞它的產(chǎn)權(quán)合法性討論成為學(xué)界爭(zhēng)議的焦點(diǎn)。產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為“產(chǎn)權(quán)是一束權(quán)利”，通過(guò)變更、界定與維持現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，能夠創(chuàng)造出一個(gè)交易成本低但效率高的產(chǎn)權(quán)制度。[1]產(chǎn)權(quán)的排他性、獨(dú)立性和明確分離邊界可以有效地分配風(fēng)險(xiǎn)和提高激勵(lì)。[2]從這種思路出發(fā)，建造在農(nóng)村集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房必然將面臨由于產(chǎn)權(quán)殘缺而帶來(lái)的各種交易風(fēng)險(xiǎn)，加上從中央到地方政府推出的監(jiān)管政策，按理說(shuō)它不應(yīng)該成為一個(gè)大問(wèn)題?？墒菗?jù)不完全統(tǒng)計(jì)，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房的面積約有66億平方米，在一些大中城市，甚至占到當(dāng)?shù)胤课菔袌?chǎng)的三分之一。[3]此外，近年來(lái)由于拆遷小產(chǎn)權(quán)房引發(fā)的沖突成為一個(gè)嚴(yán)峻社會(huì)問(wèn)題，但事實(shí)上更多的小產(chǎn)權(quán)房由于沒有面臨拆遷糾紛，反而逃離了大眾的視野。本文的研究問(wèn)題是，一種被正式法律、政策嚴(yán)令禁止的小產(chǎn)權(quán)房為何會(huì)屢禁不絕？在大面積存在的背后是否有一套支持它產(chǎn)生及維續(xù)的社會(huì)機(jī)制？

當(dāng)前學(xué)術(shù)界關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象成因的討論有不少。由于此類文獻(xiàn)繁多，本文將它們概括為市場(chǎng)供需說(shuō)、城鄉(xiāng)二元土地制度說(shuō)和政策監(jiān)管漏洞說(shuō)三種類型。供需說(shuō)指近些年來(lái)涌入城市的大量外來(lái)人口由于買不起高昂的商品房，轉(zhuǎn)向購(gòu)買價(jià)格相對(duì)便宜的小產(chǎn)權(quán)房，而城中村和城郊的農(nóng)民或村集體通過(guò)建造并出售小產(chǎn)權(quán)房來(lái)獲利。[4]制度說(shuō)指由于地方政府壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)，通過(guò)拍賣國(guó)有土地來(lái)獲取土地出讓金，集體土地只有經(jīng)過(guò)政府征地后才能拍賣，征地補(bǔ)償金和土地出讓金的差價(jià)推動(dòng)村民和村集體通過(guò)建房來(lái)獲取利潤(rùn)。[5]漏洞說(shuō)指小產(chǎn)權(quán)房處于政策或法律監(jiān)管的空白地帶，地方政府監(jiān)管不力、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府默許乃至變相鼓勵(lì)，給它提供了生長(zhǎng)空間。[6]上述思路從不同角度還原了小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象的成因，但是仍然留下一些疑惑。其一，以上研究側(cè)重制度分析層面，忽略了小產(chǎn)權(quán)房交易的實(shí)際過(guò)程。以市場(chǎng)供需說(shuō)為例，如果說(shuō)房?jī)r(jià)低是購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房的誘因，但是這種非法交易將會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)，我們?nèi)绾卫斫赓I家的行為？其二，這些研究側(cè)重政策分析，并沒有從中提煉出一套分析性框架。以二元土地制度說(shuō)為例，如果說(shuō)二級(jí)土地市場(chǎng)推動(dòng)了小產(chǎn)權(quán)房的產(chǎn)生，那么如何理解在同樣的二元土地制度條件下，小產(chǎn)權(quán)房分布卻存在地區(qū)差異？因此，要理解小產(chǎn)權(quán)房存在的成因，就必須借助產(chǎn)權(quán)交易的框架，重新探討它產(chǎn)生和維持的機(jī)制。

二　重構(gòu)民間合約框架：一個(gè)理論假說(shuō)

劉世定在《科斯悖論和當(dāng)事者對(duì)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知》一文中以解決科斯悖倫為起點(diǎn)，提出了一個(gè)在法定產(chǎn)權(quán)監(jiān)管之外，非正式交易何以可能的話題。他指出，由于雙方對(duì)某項(xiàng)權(quán)利的認(rèn)知達(dá)成共識(shí)，這種共識(shí)超出或違背了現(xiàn)行正式政策的規(guī)定，在此基礎(chǔ)上的合作將會(huì)產(chǎn)生一種新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)安排。參與這種新型結(jié)構(gòu)的當(dāng)事方從中將獲得新的收益，但是要面臨由于缺少法定產(chǎn)權(quán)監(jiān)管而產(chǎn)生的交易風(fēng)險(xiǎn)和來(lái)自法定產(chǎn)權(quán)的嚴(yán)厲懲罰。[7]該研究對(duì)本文的啟示是，在現(xiàn)實(shí)生活中，與法定產(chǎn)權(quán)規(guī)定不一致的交易秩序要實(shí)現(xiàn)則需要具備三項(xiàng)條件：雙方在法定產(chǎn)權(quán)之外形成的新產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)對(duì)彼此有更大收益；由于受法定產(chǎn)權(quán)的制約，雙方會(huì)采取策略避免交易過(guò)程中產(chǎn)生的各種風(fēng)險(xiǎn)；雙方能規(guī)避來(lái)自法定產(chǎn)權(quán)第三方的懲罰，而第三方也將付出相應(yīng)的監(jiān)督成本。由于篇幅所限，劉世定在文中并沒有就此展開討論。本文將指出這種新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)就是，雙方在違背現(xiàn)行政策或法律約束下而達(dá)成的一種民間合約，接下來(lái)要討論的小產(chǎn)權(quán)房交易合約將以新材料來(lái)補(bǔ)充這種觀點(diǎn)。

這種處于法定產(chǎn)權(quán)之外的新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，是雙方自愿簽訂的一種民間合約。它在不違背現(xiàn)行法律的條件下與正式合同具有同等的法律效力，例如雙方簽訂的借條字據(jù)就是一例。社會(huì)學(xué)家關(guān)于民間合約的思考是放在廣義合同研究話題之下，其中又分為兩條研究脈絡(luò)。第一條是與新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)話，把正式企業(yè)合同作為檢驗(yàn)對(duì)象，探討這種交易關(guān)系是如何嵌入在制度、文化和社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。[8]此類研究是用社會(huì)學(xué)框架來(lái)檢討經(jīng)濟(jì)學(xué)傳統(tǒng)話題，探討其中是否包含社會(huì)學(xué)變量，從而豐富合同研究的理論框架。第二條則是將民間合約作為研究素材，探討這種合約實(shí)現(xiàn)的前提條件和遵循原則。中國(guó)社會(huì)學(xué)者對(duì)它的思考集中在集體產(chǎn)權(quán)變更議題上。[9]此類研究是把經(jīng)濟(jì)學(xué)家視為反常或離軌的現(xiàn)象納入分析框架，探索影響民間合約達(dá)成的各種社會(huì)因素。研究話題不同，但兩條脈絡(luò)都帶有鮮明的社會(huì)學(xué)色彩，即民間合約作為一種市場(chǎng)交易秩序嵌入在正式制度及社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中。[10]小產(chǎn)權(quán)房買賣合約屬于第二條脈絡(luò)。這種房屋一旦交易就違反了有關(guān)政策與法律規(guī)定，然而大量小產(chǎn)權(quán)房存在的事實(shí)卻說(shuō)明在正式制度之外，已經(jīng)形成了一種廣泛的民間合約。這種合約是如何形成的，雙方在這份合約中如何獲益，如何規(guī)避交易風(fēng)險(xiǎn)及避免政策懲罰，都是本文關(guān)注的話題。

本文將代表法定產(chǎn)權(quán)的第三方重新引進(jìn)來(lái)，嘗試構(gòu)建民間合約的分析框架。只要交易中的任何一方認(rèn)可現(xiàn)行關(guān)于房屋產(chǎn)權(quán)的政策，合約就不會(huì)簽訂，雙方收益都為零，風(fēng)險(xiǎn)和懲罰也為零。如果雙方都反對(duì)現(xiàn)行政策并私下交易，彼此可能獲益，但是要面臨交易風(fēng)險(xiǎn)和來(lái)自法定產(chǎn)權(quán)的懲罰。因此，細(xì)致分析各方圍繞民間合約產(chǎn)生的收益、風(fēng)險(xiǎn)及懲罰就成為當(dāng)務(wù)之急。本文提出研究假說(shuō)，只要雙方從中獲得的收益等于或大于交易風(fēng)險(xiǎn)和法定產(chǎn)權(quán)的懲罰，那么這種脫離正式制度監(jiān)管之外的民間合約就可能實(shí)現(xiàn)。這種民間合約蘊(yùn)含的收益、風(fēng)險(xiǎn)及懲罰之間的分配比重與當(dāng)前我國(guó)有關(guān)房屋的正式政策安排之間有密切的聯(lián)系，這將幫助人們理解為什么這種違反有關(guān)法律政策規(guī)定之外的民間合約會(huì)長(zhǎng)期存在。

三　對(duì)假說(shuō)的邏輯驗(yàn)證：一個(gè)現(xiàn)實(shí)分析

本文所講的小產(chǎn)權(quán)房交易指簡(jiǎn)單陌生人交易，買家是非本村居民，而賣家是在宅基地上建房并賣房的村民（不包括村集體），政府指縣市及以上地方政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府暫不考慮。如果這種簡(jiǎn)單的民間合約都能順利實(shí)現(xiàn)，那么以村委會(huì)名義出售的小產(chǎn)權(quán)房則顯得更名正言順，而通過(guò)熟人關(guān)系買小產(chǎn)權(quán)房的風(fēng)險(xiǎn)也會(huì)小一些，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的默許、鼓勵(lì)態(tài)度更會(huì)助長(zhǎng)它的發(fā)展態(tài)勢(shì)。

（一）小產(chǎn)權(quán)房的買賣雙方：各取所需

從產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看小產(chǎn)權(quán)房交易會(huì)發(fā)現(xiàn)存在不少問(wèn)題。中央及地方政府一再警告買房人，這種交易不受法律保護(hù)，一旦產(chǎn)生法律糾紛將會(huì)給當(dāng)事人帶來(lái)?yè)p失。然而，到底有哪些損失，損失有多大？這些細(xì)節(jié)說(shuō)得并不清楚。換言之，如果買賣雙方都反對(duì)現(xiàn)有關(guān)于小產(chǎn)權(quán)房的法律政策，而采取民間合約，就可能會(huì)在正式制度之外形成一種新合約。

1.民間合約中的收益

與同一地段的商品房相比，小產(chǎn)權(quán)房的性價(jià)比相對(duì)高一些，這是由于沒有交納土地出讓金和省略了不少稅費(fèi)的緣故。對(duì)買家來(lái)說(shuō)，花費(fèi)少量的錢就能解決居住問(wèn)題；對(duì)村民來(lái)說(shuō)，通過(guò)出售自建房（出售地皮建造小產(chǎn)權(quán)房）獲得的利潤(rùn)要比單純種地或開辦企業(yè)劃算得多，于是在城中村和城郊結(jié)合部通過(guò)“種房”來(lái)提供房源。[11]只要雙方滿意簽訂合約，彼此都能獲益。問(wèn)題只在于雙方的收益能否抵消來(lái)自交易過(guò)程中的風(fēng)險(xiǎn)。

2.合約中的交易風(fēng)險(xiǎn)

小產(chǎn)權(quán)房交易的合約風(fēng)險(xiǎn)主要是來(lái)自單方面撕毀合同。當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房交易糾紛的根源是由于城市化帶來(lái)的地價(jià)上漲，此前賣小產(chǎn)權(quán)房的原房東發(fā)現(xiàn)原來(lái)的錢不值現(xiàn)在的房?jī)r(jià)了，于是反悔要回原房子從而獲得更多的拆遷補(bǔ)償。下面將從拆遷補(bǔ)償糾紛、房屋轉(zhuǎn)讓糾紛和房屋質(zhì)量隱患三種情況逐一分析。

（1）城市拆遷與補(bǔ)償糾紛

上文提到小產(chǎn)權(quán)房由于不受法律保護(hù)，因此雙方不能簽訂類似商品房合同的正式文件，于是用民間合約來(lái)規(guī)范交易行為?？赡軙?huì)有人懷疑這種合約的效力，特別是遇到房屋拆遷補(bǔ)償價(jià)高于原來(lái)房屋價(jià)格時(shí)，原房東會(huì)撕毀合同要回房子，而新房東就會(huì)血本無(wú)歸。然而，出現(xiàn)這種情況至少需要具備三項(xiàng)條件。首先，小產(chǎn)權(quán)房會(huì)遭遇城市拆遷，如果沒有拆遷，那么糾紛就不會(huì)立即產(chǎn)生。換言之，假設(shè)原房東預(yù)計(jì)不久會(huì)面臨城市拆遷，那么擴(kuò)建原房屋（種房子）就是一個(gè)最佳選擇，完全沒有必要賣房子，因?yàn)椴疬w會(huì)帶來(lái)不菲的補(bǔ)償金。承認(rèn)這個(gè)前提，我們就可以推論在小產(chǎn)權(quán)房頻繁交易的地區(qū)內(nèi)可能不會(huì)馬上面臨城市拆遷。這就意味著一批小產(chǎn)權(quán)房不會(huì)由于面臨拆遷而導(dǎo)致房屋產(chǎn)權(quán)糾紛，于是變成了沉默的群體。第二，即使遭遇拆遷，地方政府給予的補(bǔ)償金如果低于或等于原來(lái)出售的房?jī)r(jià)，那么也不會(huì)發(fā)生糾紛，因?yàn)樵繓|并沒有從中獲得巨大的差價(jià)。第三，如果遭遇拆遷，且政策補(bǔ)償價(jià)高于原房?jī)r(jià)，原房東在訴諸法律前會(huì)先與新房東協(xié)商解決，調(diào)解不成才會(huì)對(duì)簿公堂，雙方畢竟要考慮法庭訴訟所帶來(lái)的時(shí)間、金錢和精力成本。簡(jiǎn)言之，小產(chǎn)權(quán)房只有遭遇城市拆遷、拆遷補(bǔ)償金遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于原房?jī)r(jià)和雙方私下調(diào)解不成才會(huì)訴諸法院解決。三項(xiàng)條件逐一遞進(jìn)，只要前面的一項(xiàng)不滿足，就不會(huì)產(chǎn)生產(chǎn)權(quán)糾紛。正如法律社會(huì)學(xué)的研究成果顯示，大部分的司法糾紛在法院訴訟之前就已經(jīng)解決了，最終會(huì)形成糾紛解決的金字塔格局。[12]

可是一旦三項(xiàng)條件具備，產(chǎn)權(quán)糾紛就開始了。法院將會(huì)根據(jù)《中華人民共和國(guó)合同法》第三章五十二條的規(guī)定，指出如果雙方當(dāng)初訂立的民間合同“違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)行性規(guī)定”，那么會(huì)認(rèn)定該合同無(wú)效。《合同法》第五十八條又規(guī)定：“因該合同取得的財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)予以返回，不能返還或者沒必要返還的，應(yīng)當(dāng)折價(jià)補(bǔ)償，有過(guò)錯(cuò)的一方應(yīng)當(dāng)賠償對(duì)方因此所受到的損失，雙方都有過(guò)錯(cuò)的，應(yīng)當(dāng)各自承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。”此外，從司法實(shí)踐來(lái)看，在合同主體方面，城市居民不具有農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的成員資格，不適合購(gòu)買集體土地上的小產(chǎn)權(quán)房；在合同內(nèi)容方面，違反了我國(guó)法律的強(qiáng)制性規(guī)定應(yīng)屬無(wú)效。[13]假如是這種情況，第一，這份合同對(duì)原房東來(lái)說(shuō)沒有什么風(fēng)險(xiǎn)，即使有可能也沒有那么大，因?yàn)樗谠V諸法院之前，就會(huì)斟酌，認(rèn)定合同無(wú)效給他帶來(lái)的收益是否大于賠償對(duì)方的損失。這還只是在原房東是過(guò)錯(cuò)方的情況下。如果雙方都有過(guò)錯(cuò)，原房東的損失可能會(huì)更小。第二，對(duì)新房東來(lái)說(shuō)，地價(jià)上漲引起的原房東索回房屋是導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房糾紛的主要原因。按理說(shuō)，新房東算不上過(guò)錯(cuò)的一方，因此在認(rèn)定合同無(wú)效后，新房東在返還房屋的同時(shí)會(huì)依法取得原先的購(gòu)房款，還可能得到對(duì)方的額外賠償。對(duì)新房東來(lái)說(shuō)，這里有兩種情況：風(fēng)險(xiǎn)大于收益，只賠不賺，就可能不買；如果風(fēng)險(xiǎn)小于或等于收益，起碼不賠，還可能小賺，就可能會(huì)買。從目前的《合同法》條文來(lái)看，新房東的情況很可能屬于后面這種情況。

（2）房屋轉(zhuǎn)讓與補(bǔ)償糾紛

由于雙方簽訂的民間合約不具有法律效力，因此小產(chǎn)權(quán)房如果要轉(zhuǎn)讓出去依然不會(huì)受到法律保護(hù)。房屋轉(zhuǎn)讓風(fēng)險(xiǎn)是指買家不能將它再賣給第三方，將來(lái)也不能將它作為遺產(chǎn)贈(zèng)與他人。而如果小產(chǎn)權(quán)房只是買房人拿來(lái)自住而不是用來(lái)投資，那么并不存在轉(zhuǎn)讓情況，這種交易風(fēng)險(xiǎn)自然就被規(guī)避了。即使轉(zhuǎn)讓他人，如果雙方在初次買賣就能通過(guò)民間合約來(lái)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，那么在第二次交易時(shí)也可以采取同樣的辦法。因?yàn)檫`反法律的民間合約，在產(chǎn)生糾紛時(shí)將被認(rèn)定為無(wú)效。如果合同對(duì)雙方都有利并且沒有損害第三方利益，那么它對(duì)雙方就具備一定的約束性。

（3）房屋質(zhì)量與補(bǔ)償糾紛

小產(chǎn)權(quán)房的房屋質(zhì)量和配套設(shè)施是業(yè)主考慮的重要問(wèn)題。各級(jí)政府一再通報(bào)這些隱患，但為什么不能阻擋人們購(gòu)買的熱情呢？在這里，分兩種情況：如果小產(chǎn)權(quán)房的質(zhì)量與設(shè)施很可靠，那么它和商品房就沒有太大區(qū)別；如果有問(wèn)題，也是可大可小，但一旦出現(xiàn)就要引起買房人重視。先來(lái)看第一種情況。中央和地方政府一再發(fā)出小產(chǎn)權(quán)房質(zhì)量和配套設(shè)施存在風(fēng)險(xiǎn)的警示，但這種風(fēng)險(xiǎn)到底有多大，在多長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)會(huì)轉(zhuǎn)化成實(shí)際危險(xiǎn)，這些都需要實(shí)際調(diào)查，而不能只靠幾個(gè)典型案例來(lái)說(shuō)事。如果說(shuō)小產(chǎn)權(quán)房存在問(wèn)題，那么當(dāng)前國(guó)內(nèi)不少商品房也存在類似問(wèn)題。再來(lái)看第二種情況。小產(chǎn)權(quán)房一般有兩類渠道：一類是農(nóng)村居民自行在宅基地上建造房屋后自行出售幾套；另一類是村委會(huì)聯(lián)合一些中小開發(fā)商在宅基地或集體企業(yè)用地上建房，除了將其中一些拿出來(lái)供本村居民居住外，還會(huì)預(yù)留一部分出售給外村人。如果原房東的居住條件和出售的房屋沒什么差異，房屋質(zhì)量自然可靠，而第二類渠道和第一類也差不多。關(guān)鍵是如果房屋質(zhì)量出現(xiàn)問(wèn)題，又該怎么辦？雙方（購(gòu)房人和農(nóng)村居民或村委會(huì)）在購(gòu)房之前會(huì)達(dá)成一個(gè)民間合約，就房屋質(zhì)量、配套設(shè)施等情況注明解決辦法。假如房屋質(zhì)量堪憂，變成上文提到的房不值錢的狀況，那么買房人也會(huì)采取認(rèn)定合同無(wú)效的辦法來(lái)索要房款。

（二）來(lái)自地方政府的態(tài)度：監(jiān)管不力

地方政府在監(jiān)管小產(chǎn)權(quán)房時(shí)出現(xiàn)的漏洞可以概括為建房和賣房?jī)蓚€(gè)方面。其一，從建房來(lái)看，這類房屋只有在出售給非本村居民時(shí)才會(huì)變成小產(chǎn)權(quán)房，這就對(duì)政府甄別小產(chǎn)權(quán)房造成了很大的難度?！吨腥A人民共和國(guó)土地管理法》第四十三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”需要交代的是，可能有不少人以為小產(chǎn)權(quán)房就是占用農(nóng)村耕地的違章建筑。確實(shí)存在這種情況，中央政府對(duì)耕地保護(hù)的明確態(tài)度意味著這類小產(chǎn)權(quán)房要冒很大風(fēng)險(xiǎn)。相反，其它依法使用農(nóng)村集體建設(shè)用地、宅基地來(lái)建小產(chǎn)權(quán)房的情況顯得更規(guī)范也更隱蔽。例如國(guó)土資源部的副總督察甘藏春指出：“建設(shè)使用農(nóng)村集體土地，法律規(guī)定只有四種情況：一是農(nóng)民的宅基地，二是農(nóng)村公共設(shè)施的用地，三是農(nóng)村興辦的村辦企業(yè)或者聯(lián)營(yíng)企業(yè)，四是根據(jù)擔(dān)保法，使用農(nóng)村集體用地抵押權(quán)實(shí)現(xiàn)的時(shí)候可以允許。除此以外，都是現(xiàn)行法律不允許的?！盵14]換言之，那些違法占用耕地或沒有經(jīng)過(guò)程序?qū)徟男‘a(chǎn)權(quán)房會(huì)被認(rèn)定為違章建筑，但是在上述四類土地上的房屋并不違法。

其二，從房屋出售來(lái)看，當(dāng)雙方就小產(chǎn)權(quán)房買賣達(dá)成一致意見時(shí)，政府很難發(fā)現(xiàn)這種民間合約。農(nóng)村集體土地上建造房屋及管理，不在建設(shè)部門管轄范圍內(nèi)。它只有當(dāng)本村居民賣給非本村居民時(shí)才成為小產(chǎn)權(quán)房，如果雙方能簽訂民間合約，就不會(huì)產(chǎn)生糾紛，這無(wú)形中就會(huì)提高政府識(shí)別小產(chǎn)權(quán)房的成本。退一步講，即使產(chǎn)生糾紛，也只有到法院訴訟時(shí)才會(huì)引起注意。當(dāng)前《合同法》對(duì)小產(chǎn)房糾紛的處理意見是，認(rèn)定此前合同無(wú)效，要求返回到最初狀態(tài)。如上文所言，這種民間合約對(duì)雙方都有收益，即使存在糾紛，對(duì)雙方也沒有明確的懲罰措施，這就使這種產(chǎn)權(quán)交易合約成為可能。此外，當(dāng)?shù)胤秸l(fā)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房后將其當(dāng)作非法建筑予以拆遷時(shí)，又會(huì)影響社會(huì)穩(wěn)定。事實(shí)上，小產(chǎn)權(quán)房在全國(guó)各地到處存在，在有些地方占的比例還很高，這使得中央政府在處理這個(gè)問(wèn)題上顯得很棘手。不解決，長(zhǎng)此下去會(huì)更麻煩；要解決，各地情況又不相同，很難制定統(tǒng)一政策。

（三）兼議其它類型的小產(chǎn)權(quán)房：供給方、需求方與監(jiān)管方

上面只是最簡(jiǎn)單的小產(chǎn)權(quán)房交易過(guò)程，現(xiàn)實(shí)中的小產(chǎn)權(quán)房合約類型要復(fù)雜得多。從供給方來(lái)說(shuō)，除了個(gè)人在宅基地建造并出售的小產(chǎn)權(quán)房外，還有以村委會(huì)名義建造并出售的小產(chǎn)權(quán)房。以新農(nóng)村建設(shè)為例，一些村委會(huì)借此完全可以在不占用耕地的情況下，合理利用村內(nèi)的集體建設(shè)用地來(lái)建房，從土地審批到城鄉(xiāng)規(guī)劃再到房屋出售，合理規(guī)避來(lái)自地方政府的懲罰。以村委會(huì)名義賣房，要比個(gè)體村民賣房有更大的可信度，這使交易顯得更隱蔽。[15]從需求方來(lái)說(shuō)，買賣雙方可能只是純粹的市場(chǎng)交易。如果一些小產(chǎn)權(quán)房交易是通過(guò)熟人介紹，嵌入在社會(huì)網(wǎng)絡(luò)中的民間合約反而能降低交易風(fēng)險(xiǎn)。從監(jiān)管方來(lái)說(shuō)，由城市化進(jìn)程帶動(dòng)起來(lái)的土地收益已成為地方政府和基層政府博弈的對(duì)象，由于土地出讓金的收益在縣市及以上政府，出于增加基層政府財(cái)政收入和避免土地收益流失的考慮，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題上會(huì)采取模棱兩可的態(tài)度，甚至以鄉(xiāng)鎮(zhèn)名義發(fā)放房屋產(chǎn)權(quán)證，所以小產(chǎn)權(quán)房別名又稱為“鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房”。假如將基層政府納入監(jiān)管方，我們會(huì)發(fā)現(xiàn)當(dāng)小產(chǎn)權(quán)房買賣與鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)利益掛鉤時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會(huì)默許甚至鼓勵(lì)，結(jié)果是上級(jí)的嚴(yán)令禁止在基層政府大打折扣。[16]鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面對(duì)小產(chǎn)權(quán)房并沒有很強(qiáng)的積極性，甚至由于利益關(guān)聯(lián)還會(huì)變相鼓勵(lì)，這就使地方政府監(jiān)管顯得更加乏力。

四　案例分析：北京宋莊小產(chǎn)權(quán)房糾紛案

宋莊處于北京郊區(qū)，由于城市拆遷引起的土地收益急劇增加，引起本村居民和外村居民的沖突，這場(chǎng)糾紛經(jīng)過(guò)兩個(gè)階段共三輪法院審判后才結(jié)束。[17]

第一個(gè)階段，原房東辛店村村民馬海濤在2007年將新房東李玉蘭夫婦告上法庭，要求撤銷原先的房屋購(gòu)買合同，重新要回老院子。2002年，當(dāng)時(shí)馬海濤將正房五間、廂房三間和整個(gè)院落以4.5萬(wàn)元價(jià)格出售給李玉蘭并簽訂了協(xié)議，還將集體土地建設(shè)用地使用證交給了她。這份合同上既有雙方簽字，又有辛店村大隊(duì)的印章，見證人是郭化勤（后來(lái)的村副書記）和康文寶。后來(lái)由于北京城市化進(jìn)程加快，這片村莊地價(jià)大幅升值，馬海濤在2006年委托他人向李玉蘭索要老房子，在李玉蘭不同意的情況下愿意額外補(bǔ)償7萬(wàn)元，但結(jié)果遭到拒絕。2006年年底，李玉蘭被一紙?jiān)V狀告上了法院。2007年7月，通州法院判決結(jié)果是李玉蘭不得買賣農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的住房，判決當(dāng)時(shí)和房屋買賣合同無(wú)效，責(zé)令李玉蘭在判決生效90天內(nèi)退回房屋，但是賣主馬海濤要付給李玉蘭夫婦93808元的補(bǔ)償款。李玉蘭夫婦不服上訴至北京市中院，在當(dāng)年12月17日，終審判決結(jié)果是雙方簽署的房屋買賣協(xié)議無(wú)效，李玉蘭必須在90天內(nèi)退回房屋，但中院認(rèn)定造成合同的主要責(zé)任在于馬海濤，李玉蘭可以另行主張賠償。[18]

第二個(gè)階段，2008年1月3日，李玉蘭根據(jù)北京市二中院確定的索賠原則，向通州區(qū)人民法院提起訴訟，要求被告馬海濤補(bǔ)償金額48萬(wàn)元，李玉蘭認(rèn)為這是根據(jù)2004年的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)來(lái)計(jì)算。兩個(gè)月后，這個(gè)索賠案件開庭審理，法院認(rèn)為李玉蘭作為買受人的經(jīng)濟(jì)損失，應(yīng)該基于出賣人因土地升值或補(bǔ)償所獲得的利益和房屋現(xiàn)值，與原價(jià)差異造成的損失來(lái)確定。老房屋的市值評(píng)估價(jià)約為26萬(wàn)元，最終判定馬海濤賠償李玉蘭損失185290元，占房屋市值70%。由于這場(chǎng)審判事關(guān)全國(guó)成千上萬(wàn)小產(chǎn)權(quán)房的命運(yùn)，廣受人們關(guān)注。

經(jīng)過(guò)兩輪的法院審判，我們至少能歸納出兩點(diǎn)結(jié)論。第一，依照現(xiàn)行法律規(guī)定，非本村居民不得在農(nóng)村購(gòu)買小產(chǎn)權(quán)房，否則在房屋產(chǎn)權(quán)方面得不到法律保護(hù)。兩輪審判結(jié)果都認(rèn)定這個(gè)原則。第二，如果原房東毀約，盡管能收回原來(lái)的房子，但需要對(duì)新房東做必要補(bǔ)償，而補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)取決于地價(jià)升值與房屋現(xiàn)值之間的差價(jià)。這種補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)只是一個(gè)大致的原則，并沒有說(shuō)明具體金額，如果差價(jià)過(guò)大而買賣中的任何一方?jīng)]有達(dá)到預(yù)期目的，則可能產(chǎn)生新一輪糾紛，這可能是未來(lái)考驗(yàn)政府治理能力的一個(gè)挑戰(zhàn)。

五　總結(jié)與討論：兼議民間合約實(shí)現(xiàn)的條件

探討小產(chǎn)權(quán)房長(zhǎng)期存在的原因，其實(shí)是在回應(yīng)一種民間合約何以脫離正式制度監(jiān)管而長(zhǎng)期存在?！犊扑广惡彤?dāng)事者對(duì)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知》只介紹了一種新的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)有出現(xiàn)的可能，但是從可能到實(shí)現(xiàn)仍需要具備一些現(xiàn)實(shí)條件。本文以民間合約為分析框架，指出如果交易雙方通過(guò)簽訂合約得到的收益等于或大于交易風(fēng)險(xiǎn)，而來(lái)自政府的監(jiān)管又顯得力不從心，那么這種合約就可能實(shí)現(xiàn)。然而，這種合約的廣泛存在是由于嵌入在當(dāng)前的制度環(huán)境中。

第一，根據(jù)《中華人民共和國(guó)土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體土地只有經(jīng)過(guò)地方政府征地之后才能通過(guò)公開拍賣合法進(jìn)入房地產(chǎn)市場(chǎng)，否則被視為違法。以該法律為前提，小產(chǎn)權(quán)房的民間合約存在無(wú)效的可能性。第二，只有同時(shí)滿足遇到城市拆遷、補(bǔ)償差價(jià)過(guò)大和民間調(diào)解不成三項(xiàng)條件，小產(chǎn)權(quán)糾紛才會(huì)產(chǎn)生，這意味著還有不少民間合約在發(fā)揮效力。從收集的資料看，這些合約上蓋有村委會(huì)印章和雙方的簽名與手印。退一步講，即使該合同無(wú)效，根據(jù)《合同法》無(wú)效認(rèn)定原則，法院最終要求雙方返還到最初狀態(tài)，房子還給原房東，新房東除了索回房款還會(huì)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。第三，這種補(bǔ)償方案既承認(rèn)現(xiàn)行法律的合法性，又對(duì)利益損失一方做合理補(bǔ)償，但是缺乏對(duì)交易雙方的嚴(yán)厲懲罰。我國(guó)的城鄉(xiāng)二元土地制度既是催生小產(chǎn)權(quán)房的因素，又是界定它合法性的法律標(biāo)準(zhǔn)；《合同法》條文使賣房人收回原房產(chǎn)的同時(shí)，又在一定程度上保障買房人的購(gòu)房權(quán)益；各級(jí)政府出臺(tái)的房屋管理?xiàng)l例又只限于國(guó)有土地上的商品房，加上小產(chǎn)權(quán)交易的隱蔽性和封閉性，這無(wú)形中提高了地方政府治理小產(chǎn)權(quán)房的行政成本。在上述三種制度的合力條件下，小產(chǎn)權(quán)房的民間合約具備了廣泛的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。如果將合約當(dāng)事人之間的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)納入考慮范疇，那么非正式的社會(huì)規(guī)范將進(jìn)一步強(qiáng)化民間合約的約束力，因?yàn)槿穗H網(wǎng)絡(luò)中隱含著某些社會(huì)規(guī)則在法律不完備或者違法的情況下，將保證民間合約的約束力。

當(dāng)前有關(guān)制度安排是產(chǎn)生小產(chǎn)權(quán)房的重要誘因，買賣雙方各取所需的情況不僅避免了交易風(fēng)險(xiǎn)，而且規(guī)避了政府懲罰。因此，本文嘗試提出一些解決小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題的思路。第一，從買房人的角度看，嘗試將小產(chǎn)權(quán)房變?yōu)槿慨a(chǎn)權(quán)后重新納入正式制度監(jiān)管，民間合約也將變?yōu)槭苷Ｗo(hù)的正式合約。只要戶主補(bǔ)足土地出讓金和相關(guān)稅費(fèi)并辦理正式手續(xù)后就能獲得全部產(chǎn)權(quán)，將它變成商品房；地方政府通過(guò)將小產(chǎn)權(quán)房納入地方保障房體系，戶主只是購(gòu)買了房屋使用權(quán)年限或長(zhǎng)期租賃，將它變成廉租房或經(jīng)濟(jì)適用房。這種方案的核心是重新界定小產(chǎn)權(quán)房的土地性質(zhì)，但仍會(huì)牽涉一些新問(wèn)題，例如補(bǔ)償款項(xiàng)、使用年限等話題。第二，從賣房人的角度看，嘗試從集體土地流轉(zhuǎn)角度提出相應(yīng)的法律依據(jù)，例如規(guī)定土地租賃年限，界定買房人在租賃年限內(nèi)被征收應(yīng)該取得的合法權(quán)益；區(qū)分不同土地的使用性質(zhì)，在保障耕地滿足的前提下充分利用閑置土地。這種方案的核心是劃分產(chǎn)權(quán)并確定不同當(dāng)事人依據(jù)產(chǎn)權(quán)比例獲得的不同收益。上述兩條思路事實(shí)上是在目前制度安排下的初步解決方案，如果制度安排發(fā)生變化將會(huì)有新的解決對(duì)策。

注釋：

[1]汪丁?。骸懂a(chǎn)權(quán)博弈》，《經(jīng)濟(jì)研究》1996年第10期。

[2]周雪光：《“關(guān)系產(chǎn)權(quán)”：產(chǎn)權(quán)制度的一個(gè)社會(huì)學(xué)解釋》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期。

[3]《中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房或達(dá)60億，專家稱北京強(qiáng)拆是個(gè)案》，2010年6月3日，http://house.ifeng.com/detail/2010_06_03/11580970_0.shtml，2015年10月15日。

[4]程浩：《中國(guó)小產(chǎn)權(quán)房：現(xiàn)狀、成因與問(wèn)題》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2009年第2期；江奇、譚術(shù)魁：《小產(chǎn)權(quán)房持有者的動(dòng)機(jī)研究——以武漢市小產(chǎn)權(quán)房為例》，《中國(guó)土地科學(xué)》2009年第7期；劉燦、韓文龍：《小產(chǎn)權(quán)的出路何在——基于產(chǎn)權(quán)經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析視角》，《當(dāng)代財(cái)經(jīng)》2013年第2期。

[5]張占錄：《小產(chǎn)權(quán)房的帕累托改進(jìn)及土地發(fā)展權(quán)配置政策》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2011年第3期；歐國(guó)良、譚術(shù)魁：《土地流轉(zhuǎn)政策下小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)買決策影響分析》，《廣東社會(huì)科學(xué)》2013年第6期；賀雪峰：《小產(chǎn)權(quán)房、土地收益與城鄉(xiāng)差距問(wèn)題》，《廣東商學(xué)院學(xué)報(bào)》2009年第5期；郭罕卓、蔡繼明：《農(nóng)地制度安排與村民集體行動(dòng)——小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題探析》，《財(cái)經(jīng)研究》2009年第5期。

[6]程浩：《集體土地制度視角下的小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)管制研究動(dòng)態(tài)分析》，《經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較》2013年第3期；黃維芳：《產(chǎn)權(quán)理論框架下小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)管制研究》，《經(jīng)濟(jì)體制改革》2011年第1期；季雪：《小產(chǎn)權(quán)房的問(wèn)題、成因及對(duì)策研究——基于對(duì)北京地區(qū)實(shí)情的考察》，《中央財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)》2009年第7期。

[7]劉世定：《科斯悖論和當(dāng)事者對(duì)產(chǎn)權(quán)的認(rèn)知》，《社會(huì)學(xué)研究》1998年第2期。

[8]劉世定：《嵌入性與關(guān)系合同》，《社會(huì)學(xué)研究》1999年第4期。

[9]申靜、王漢生：《集體產(chǎn)權(quán)在中國(guó)鄉(xiāng)村生活中的實(shí)踐邏輯——社會(huì)學(xué)視角下的產(chǎn)權(quán)建構(gòu)過(guò)程》，《社會(huì)學(xué)研究》2005年第1期；郭亮：《土地新產(chǎn)權(quán)的實(shí)踐邏輯：對(duì)湖北S鎮(zhèn)土地承包糾紛的學(xué)理闡釋》，《社會(huì)》2012年第2期。

[10]劉少杰：《陌生關(guān)系熟悉化——優(yōu)化市場(chǎng)交易秩序的本土化選擇》，《福建論壇》2014年第4期。

[11]王三億、雷洪：《農(nóng)民“種房”的行動(dòng)理性：對(duì)W市S村的個(gè)案研究》，《社會(huì)》2009年第6期。

[12]郭星華、曲麟翰：《糾紛金字塔的漏斗化——暴力犯罪問(wèn)題的一個(gè)法社會(huì)學(xué)分析框架》，《廣西民族大學(xué)學(xué)報(bào)》2011年第4期。

[13]魯曉輝：《關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”買賣合同效力的分析》，《山東審判》2008年第3期；王文軍：《論農(nóng)村宅基地上的房屋的買賣：小產(chǎn)權(quán)房的另一種形式》，《清華法學(xué)》2009年第5期；丁宇翔：《農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的物權(quán)變動(dòng)——以法院裁判引起的物權(quán)變動(dòng)為視角》，《法律適用》2009年第5期。

[14]甘藏春：《農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)問(wèn)題將通過(guò)立法解決》，《第一財(cái)經(jīng)日?qǐng)?bào)》2007年7月12日。

[15]《河北南和:借建設(shè)新農(nóng)村之名 興建小產(chǎn)權(quán)房出售》，2013年12月9日，http:// media.china.com.cn/yqfw/2013-12-09/74938.html,2015年10月20日；楊繼斌：《一個(gè)村支書的“小產(chǎn)權(quán)房”生意經(jīng)》，《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》2007年第9期。

[16]秦鳳偉：《誘致性制度變遷與小產(chǎn)權(quán)房合法化》，《中南民族大學(xué)學(xué)報(bào)》（社會(huì)科學(xué)版）2010年第5期。

[17]《北京宋莊“畫家村”小產(chǎn)權(quán)房案再調(diào)查》，《東方日?qǐng)?bào)》2008年3月3日。

[18]《北京宋莊畫家村首例小產(chǎn)權(quán)房糾紛宣判》，2008年10月21日，http://www.caijing.com.cn/2008-10-21/110021849.html，2015年10月20日。

責(zé)任編輯 劉秀秀

作者簡(jiǎn)介：張楊波，武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)系副教授，社會(huì)學(xué)博士，武漢市，430072。

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“組織社會(huì)學(xué)視野下的小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題研究”（11CSH052）；武漢大學(xué)人文社會(huì)科學(xué)“70后”學(xué)者學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)——“城市發(fā)展與社會(huì)管理創(chuàng)新團(tuán)隊(duì)”

中圖分類號(hào)：C913.3

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1006-0138(2016)02-0104-07