古代人事回避制度

● 鄧海燕/文

古代人事回避制度

● 鄧海燕/文

中國古代在對官員選任和管理上實行人事回避制度，主要目的是防止官員因個人利益或親屬關(guān)系等因素對政治活動產(chǎn)生不良影響。這種人事回避制度源遠流長，正式確立于兩漢，發(fā)展成熟于唐宋，完備于明清。大體說來主要有三方面的內(nèi)容：親屬回避、地域回避和職務(wù)回避。

親屬回避，一方面是指在同一政府機構(gòu)內(nèi)有上下隸屬關(guān)系的親屬須回避。比如，宋代的宰執(zhí)官之間就必須親屬回避。宋代的宰相和參知政事是正、副關(guān)系，仁宗嘉佑初年，參知政事程勘是宰相文彥博的姻親，于是改任程勘為樞密副使。熙寧年間，宋神宗欲以吳充為參知政事，但因吳充與宰相王安石是親戚，只得改派吳充為樞密副使。另一方面，親屬回避也指親屬之間雖無職務(wù)上的隸屬關(guān)系，但如不便于執(zhí)行職務(wù)，也需要進行回避。宰相和臺、諫官之間，就是這種回避關(guān)系。宰相是行政上的最高長官，臺、諫官對宰相負有監(jiān)察責(zé)任，兩者必不能為親屬。唐代杜佑官居宰相，其子杜從郁先授左補闕，后授左拾遺。眾人皆言不可，補闕、拾遺是諫職，倘使宰相執(zhí)政有失，子不可議父，于是改授杜從郁為秘書丞。再如臺、諫官之間必須回避。御史臺、諫院官員同屬監(jiān)察大臣，“臺諫官事相關(guān)連，同在言路有嫌”，南宋御史中丞陳過庭的堂妹夫許景衡曾被授為右正言。他上奏說：“旦晚供職于臺諫，事相關(guān)聯(lián)，同在言路，實有妨嫌?！闭埱罅T職。于是改任許景衡為太常少卿。

親屬回避中的親屬范圍，總的說來是包括嫡系親屬和外姻親屬的。具體來講，各朝代、各個時期又有所不同。唐以前規(guī)定較為簡略，宋時最為繁瑣復(fù)雜，明清則兼顧唐宋，在回歸簡略的同時，又務(wù)求無所遺漏。唐時的親屬回避，一般是 “大功以上不復(fù)聯(lián)官”，宋時回避范圍擴大，仁宗時規(guī)定“本族緦麻以上親，及有服外親、無服外親，并令回避，其余勿拘”。到神宗熙寧變法時，對此又做出了更加繁瑣的限定，把“本族同居無服以上親，異居袒免以上親，親姑、姊、妹、侄女、孫女之夫，子婿、子婦之父及其親兄弟，母、妻親姊妹之夫，親姨之子，親外孫、外（生）女之夫”等，都納入了回避的范圍。明清時親屬回避的范圍基本限于三代之內(nèi)，明代“凡父兄伯叔任兩京堂上官，其弟男子侄有科道官者”對品改調(diào)，“內(nèi)外管屬衙門官吏，有系父子兄弟叔侄者，皆從卑回避”。清代與之類似，“凡回避，京官尚書以下筆帖式以上，祖孫、父子、伯叔、兄弟不得同任一署，令官卑者回避，官同則后補之人回避”，“外任官于所轄屬官中，有五服之族及外姻親屬 （母之父及兄弟，妻之父及兄弟，己之女婿，嫡生男兒女姻親），均令屬員回避”。

地域回避，是指官員不得在本籍任職。也就是說，官員的籍貫不能與他的任職地相重合。地域回避制度，在中國官制史上有一個起伏變化的過程，它開創(chuàng)于漢代，魏晉時一度衰落，唐以后又逐漸發(fā)展興盛起來。西漢武帝時曾規(guī)定，從郡國守相到縣令、縣丞、縣尉等官，均不許用本郡人，開地域回避制度之先河。不過到魏晉時，官員常把回本籍做官作為一種榮耀，這就削弱了地域回避制度的作用。到唐代對地域回避制度重新加以強調(diào)。唐初規(guī)定，官員不得在本籍及鄰近州縣任職，京兆、河南兩府不在此限。代宗時又規(guī)定，“中書門下及兩省官五品以上，尚書省四品以上，諸司正員三品以上官，諸王、駙馬等周親以上親，及女婿、外甥等，不得任京兆府判司，及畿縣令，兩京縣丞、簿、尉等”官。宋代地方官的回避范圍，不僅限于本州、本縣，宋初還擴大到路一級區(qū)域。神宗以后，官員不僅回避在籍貫所在地任官，還要回避在田產(chǎn)所在地任官。如張守在會稽縣有田三百畝，當他得知自己被授為紹興府知府時，便以“竊慮近制，亦有妨嫌”的理由，主動申請辭官。明代，“凡流官注擬，并須回避本貫”，因此實行南北更調(diào)制，就是讓南方人到北方做官，把全國劃分為三大區(qū)，實行大區(qū)輪換更調(diào)，這在中國歷史上十分罕見。后由于官員任職遙遠，來往不便，以致許多地方官位有缺而得不到補充。于是，又將南北更調(diào)制改為本省回避制。對于廣西、云南、貴州等少數(shù)民族居住的邊疆地區(qū)，則只限制本府、州、縣人不許在本地任官。清代“戶、刑二部司官避本省司分，順天、直隸人員避五城指揮吏目，漢軍避直隸府道以下等官，亦不得用為刑部司官”，在外任職的地方官，不得在原籍、寄籍（長期居住地）、鄰省接壤五百里之內(nèi)為官。學(xué)官不在此限，只回避本府。

在地域回避制度中，有三種情況可以免于回避，一是便養(yǎng)親老；二是優(yōu)禮老臣；三是恩寵勛臣。例如唐代姜謩，本為秦州人，以平薛仁杲之功，被授為秦州刺史。高祖說：“衣錦還鄉(xiāng)，古人所尚，今以本州相授，用答元功。”就是出于恩寵勛臣，使姜謩免于回避。宰相張九齡，因老母需要探視，玄宗授其桂州都督，充嶺南道按察使。其弟九章、九皋為嶺南道刺史，則是出于便養(yǎng)親老免于回避。

職務(wù)回避，當官員身份和特定的職務(wù)產(chǎn)生矛盾時，也需要回避，這種回避有時會和親屬回避、地域回避相交叉。它在回避制度中并不占主要地位。西漢時，為保證皇帝的安全，曾有“王國人不得宿衛(wèi)”的規(guī)定，這是歷史上職務(wù)回避的開端。到宋代職務(wù)回避漸漸多起來，比如注官時就有“文武官不許注擬前任差遣”“諸注官，不注前任州，在京唯不注前任缺”，凡有“過犯”的官員，不許擔(dān)任府、州、縣的正職長官及司法官職等規(guī)定。在科舉考試方面，也實行職務(wù)回避，為保證考試的公正，宋代推廣“別頭試”，即為主考官的應(yīng)舉親屬另設(shè)考場考試的制度。“別頭試”最初只有考官的親屬參加，到后來在諸州發(fā)解試時，地方長官的親屬、門客也都必須參加。明代的職務(wù)回避承襲宋代，而又更加嚴格，尤其表現(xiàn)在對待宗室問題上，曾明確規(guī)定，宗室不能做官，不得參加科舉，只能憑爵位供養(yǎng)。在京城居住的宗室，兩王不許相見，出城必須奏請。在外地的宗室，非詔不許入朝。對臣下也有“大臣之族不得任科道，僚屬同族則以下避上”的禁令。清代對職務(wù)回避規(guī)定十分細致。為了防止機密外泄，規(guī)定京官三品以上，地方總督、巡撫以上高官子弟不得任御史和軍機章京等職。道員以上子弟，皆回避在軍機處任職。為了防止官商勾結(jié)，曾任鹽商，或祖孫、父子、叔伯、兄弟之近親有從事鹽商的，都不得任管理鹽政的職務(wù)等。還規(guī)定對派往江、浙、閩、粵等省主持海關(guān)工作的 “夫差”、海關(guān)督查等職務(wù)，回避任用本省人。為了保證司法審判的公正，奉諭辦理審訊案件時，如被審辦之人與本人存在各種關(guān)系和牽連的，也要加以回避。

從回避制度的內(nèi)容中可以看出，回避制度的原則是以官卑者避官高者，以后任者避前任者。在程序上，執(zhí)行個人申報與相關(guān)部門審查相結(jié)合的程序。歷代基本一致，以宋代為例，地方官到任，需提交自身材料，然后由本州知州、通判進行審查，合格后再連同所回避之人，分別向轉(zhuǎn)運司遞交擔(dān)保。若有詐偽，則要處以杖一百的懲罰。

對官員實行回避制度的作用，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

第一，回避制度有利于創(chuàng)造一個較好的人際環(huán)境，減少官員不必要的困擾和羈絆。官員在行政過程中，一旦受到來自親屬方面的困擾，往往就會陷入各種復(fù)雜的親屬關(guān)系中，難免會利用自身的權(quán)力為親屬謀利，導(dǎo)致腐敗?；乇苤贫瓤梢栽谝欢ǔ潭壬鲜构賳T擺脫親屬關(guān)系的羈絆，避免腐敗的發(fā)生。

第二，回避制度鞏固了中央集權(quán)，抑制了地方勢力。中國自秦漢以后，建立了中央集權(quán)制的統(tǒng)治模式，但地方勢力仍很強大，特別是東漢以后，先后出現(xiàn)了幾次長時間的分裂割據(jù)局面?；乇苤贫戎械牡赜蚧乇?，正是出于削弱地方的考慮，限制官員在本地結(jié)黨營私，擴張勢力。

第三，回避制度有利于加強皇權(quán)，保障國家統(tǒng)治機器的正常運轉(zhuǎn)?；乇苤贫缺举|(zhì)上是君主的一種統(tǒng)治策略，君主為了防止臣下結(jié)黨對抗君權(quán)，所以用回避的方式，分割臣下的權(quán)力，如在親屬回避中規(guī)定親屬不得在同一機構(gòu)中有上下隸屬關(guān)系，在地域回避中規(guī)定官員不得在本籍貫地任官，在職務(wù)回避中對特殊重要的職務(wù)加以限定，目的都是為了削弱臣下的權(quán)力。這在客觀上避免了政局的動蕩，維護了政權(quán)的穩(wěn)定。