馬俊杰

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475000)

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我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)的前提條件研究

馬俊杰

(河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院,河南 開封 475000)

建設(shè)服務(wù)型政府是深化管理體制改革的必然要求，亦是人本化理念的價(jià)值體現(xiàn)。在轉(zhuǎn)變觀念、厘清職能、優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)上，從完善公共行政體制、公共財(cái)政體制、權(quán)利監(jiān)督機(jī)制三方面入手，構(gòu)建政府、社會(huì)、公民三位一體的動(dòng)態(tài)管理平臺(tái)，才能建成執(zhí)政為民、職能健全、民主科學(xué)、協(xié)調(diào)高效的服務(wù)型政府。

服務(wù)型政府；行政體制；公共財(cái)政；監(jiān)督機(jī)制；社會(huì)組織

一、構(gòu)建完善的公共行政體制

(一)加快政府行政觀念的轉(zhuǎn)變

建設(shè)服務(wù)型政府首先要轉(zhuǎn)變指導(dǎo)政府行為的施政理念。服務(wù)型政府的建設(shè)需要樹立服務(wù)至上、有限政府、民主法治、依法行政、高效廉潔、以人為本、公開透明的執(zhí)政理念[1]。我國(guó)目前在一定程度上仍存在著“官本位”“權(quán)利本位”的思想，公共服務(wù)意識(shí)欠缺。以前很多地方政府總是奉行“效率優(yōu)先、兼顧公平”的思想理念，普遍形成了以GDP的絕對(duì)值增長(zhǎng)量論績(jī)效的觀念，單純追求經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，忽視了公共服務(wù)，從而阻礙了政府職能的轉(zhuǎn)變，影響政府公共服務(wù)職能的進(jìn)一步履行。因此，政府要轉(zhuǎn)變行政理念，把為人民服務(wù)、做人民公仆作為自己最高的政治理念和價(jià)值追求。

(二)加快政府職能轉(zhuǎn)變，建設(shè)有限政府

公共服務(wù)的提供會(huì)出現(xiàn)地區(qū)間的差異，所以政府必須在效率和均衡之間進(jìn)行權(quán)衡，明確中央政府和地方政府的權(quán)責(zé)劃分。由于信息優(yōu)勢(shì)等原因，地方政府在提供公共服務(wù)時(shí)具有較高效率和效益，所以中央與地方要做好財(cái)權(quán)與事權(quán)的統(tǒng)一。同時(shí)還要厘清政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)的關(guān)系。市場(chǎng)能做的就交給市場(chǎng)，社會(huì)能做的就交給社會(huì)。政府管好、管住它應(yīng)該管的，對(duì)不擅長(zhǎng)的事要適度放權(quán)。創(chuàng)新政府管理社會(huì)的方式，著力培育和支持社會(huì)組織的發(fā)展，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)性作用。

(三)優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu)

建設(shè)服務(wù)型政府需具備一個(gè)健全的以公共服務(wù)部門為主體的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化的政府組織體系。首先，在當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中，公共服務(wù)部門所占比重較小，管理部門所占比重較大，所以很有必要調(diào)整這種布局，加快建設(shè)公共服務(wù)部門的步伐，讓公共服務(wù)部門在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置中所占比重不斷增加。其次，當(dāng)前我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置不夠精簡(jiǎn)，職能與職責(zé)并未完全統(tǒng)一，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和職能整合不到位，領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)嚴(yán)重超標(biāo)。實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的有機(jī)統(tǒng)一，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置要遵循高效、統(tǒng)一和精簡(jiǎn)的原則。最后，可以通過(guò)加強(qiáng)行政法制建設(shè)來(lái)實(shí)現(xiàn)政府組織機(jī)構(gòu)及人員編制的規(guī)范化、法制化和科學(xué)化目標(biāo)[2]。

二、構(gòu)建規(guī)范化的社會(huì)主義公共財(cái)政體制

(一)優(yōu)化公共財(cái)政支出結(jié)構(gòu)

我國(guó)目前對(duì)經(jīng)濟(jì)性支出投入很大，財(cái)政支出供給范圍過(guò)寬，政府管了不擅長(zhǎng)的事，從而加劇了財(cái)政支出的矛盾。因此，要依據(jù)我國(guó)國(guó)情，探索出相對(duì)完善、城鄉(xiāng)覆蓋、可持續(xù)發(fā)展的公共服務(wù)體系來(lái)保障民生，加大政府對(duì)基本公共服務(wù)的投入，使政府公共服務(wù)支出成為政府財(cái)政支出的主體[3]。按照財(cái)權(quán)與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)分配各級(jí)政府的財(cái)政權(quán)力，增加對(duì)農(nóng)村和落后地區(qū)的投入，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

(二)建立科學(xué)高效的公共預(yù)算體制

要強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督和審查權(quán)，不斷創(chuàng)新公共預(yù)算的管理制度，盡可能將政府所有支出活動(dòng)都納入人大的監(jiān)督與審查范圍。實(shí)行績(jī)效預(yù)算制度，加強(qiáng)對(duì)公共支出的績(jī)效評(píng)價(jià)，對(duì)不能很好履行職責(zé)的機(jī)構(gòu)，逐步減少預(yù)算。公共預(yù)算在制定和執(zhí)行的過(guò)程中要更多引入公共參與機(jī)制，在執(zhí)行和監(jiān)管過(guò)程中設(shè)置合理簡(jiǎn)便的公眾參與渠道，適當(dāng)公布相關(guān)財(cái)政信息，從而達(dá)到預(yù)防腐敗和廣泛聽取公眾意見的效果，減少不必要的浪費(fèi)和支出，使預(yù)算制度更加規(guī)范統(tǒng)一、民主公正[4]。

(三)進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度和分稅制

各級(jí)地方政府擁有良好的財(cái)政狀況是提供公共服務(wù)的基礎(chǔ)。首先，在中央政府監(jiān)管的前提下，中央政府可以把某些稅收讓利給地方政府，適當(dāng)下放部分稅收征收的權(quán)力和調(diào)節(jié)力度。其次，對(duì)各項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行有效整合，建立科學(xué)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度，不斷完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的分配、使用、績(jī)效評(píng)價(jià)全過(guò)程的監(jiān)督制度。對(duì)轉(zhuǎn)移支付制度進(jìn)行正確引導(dǎo)，約束和控制地方政府的行為，實(shí)現(xiàn)財(cái)政均等化和公共服務(wù)均等化。

三、建立健全的權(quán)力約束和監(jiān)督機(jī)制

(一)依法行政，加強(qiáng)民主法治建設(shè)

服務(wù)型政府是一個(gè)集民主法治于一體的政府，各級(jí)政府及相關(guān)部門都要提升民主法治觀念、依法行政?？梢詮囊韵聝煞矫嬷郑阂皇且_理解和運(yùn)用民主集中制原則，更好地發(fā)揚(yáng)民主，聽取民意，做出科學(xué)合理的決策。二是政府工作人員要樹立法律至高無(wú)上的理念，行政官員用法律來(lái)規(guī)范約束自己的行政行為，工作中以法律為準(zhǔn)繩，不徇私枉法、不以自己的職權(quán)壓制民意，這是依法行政的重要前提和保障[5]。強(qiáng)化憲法在法治建設(shè)中的核心和主導(dǎo)地位，堅(jiān)決維護(hù)憲法的權(quán)威和公民的民主權(quán)利，使公民真正成為國(guó)家和社會(huì)的主人。重點(diǎn)完善行政法和行政組織法，以及各種行政程序，出臺(tái)相應(yīng)的行政程序法。

(二)創(chuàng)新行政運(yùn)行機(jī)制

首先，要以權(quán)力來(lái)約束和控制權(quán)力，使決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)適度分離又相互制約。集體行使決策權(quán)，分散行使執(zhí)行權(quán)，獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。大部制改革要求合理配置部門內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)，在政府部門內(nèi)部科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)和有效配置職權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策相對(duì)集中、執(zhí)行專業(yè)高效、監(jiān)督有力到位。通過(guò)對(duì)決策行為的規(guī)范，實(shí)現(xiàn)科學(xué)民主決策，決策職能和執(zhí)行職能適度分離，實(shí)現(xiàn)執(zhí)行的專業(yè)化，管理規(guī)范化與扁平化。其次，完善政務(wù)公開制度，在相關(guān)的政府網(wǎng)站及時(shí)發(fā)布公共服務(wù)信息，公開政府提供公共服務(wù)的種類、標(biāo)準(zhǔn)、成本、形式，以及提供公共服務(wù)的部門和負(fù)責(zé)人等，既能滿足人民群眾的知情權(quán)又可以實(shí)現(xiàn)全民參與，也能有效預(yù)防政府腐敗和運(yùn)行低效。

(三)完善績(jī)效評(píng)估和行政問(wèn)責(zé)制度

當(dāng)前，我國(guó)的績(jī)效評(píng)估方式存在：評(píng)估主體單一、以內(nèi)部評(píng)估為主、評(píng)估指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)、評(píng)估方法單一等問(wèn)題。周志忍曾指出，“結(jié)果導(dǎo)向”與“公民導(dǎo)向”是公共服務(wù)績(jī)效評(píng)估應(yīng)該堅(jiān)持的價(jià)值取向，讓公民對(duì)服務(wù)績(jī)效評(píng)估擁有更多發(fā)言權(quán)[6]。首先，要明確評(píng)估的目標(biāo)定位和主要內(nèi)容，做到由內(nèi)部控制走向外部問(wèn)責(zé)，由工作導(dǎo)向走向職能導(dǎo)向，評(píng)估的基本方式由“自發(fā)式”“運(yùn)動(dòng)式”走向“自覺(jué)性”“規(guī)范性”。其次，加快建立以行政首長(zhǎng)為重點(diǎn)的行政問(wèn)責(zé)制度，努力建設(shè)為群眾負(fù)責(zé)的政府。中央政府在完善現(xiàn)有縱向問(wèn)責(zé)機(jī)制的同時(shí)，可以側(cè)重向社會(huì)分權(quán)，逐步建立以社會(huì)力量為主體的橫向問(wèn)責(zé)機(jī)制，鼓勵(lì)地方政府全面履行政府職能。

(四)創(chuàng)新監(jiān)督機(jī)制

民主監(jiān)督的有效性對(duì)服務(wù)型政府的建設(shè)至關(guān)重要。部分地區(qū)對(duì)民主監(jiān)督的方式一直在嘗試創(chuàng)新，但在全國(guó)范圍內(nèi)還未普遍推廣。當(dāng)前的行政監(jiān)督方式仍存在諸如監(jiān)督形式單一、途徑有限、范圍不清、關(guān)鍵環(huán)節(jié)缺位等問(wèn)題，使行政問(wèn)責(zé)不具有權(quán)威性，更難以實(shí)現(xiàn)常態(tài)化。要改進(jìn)監(jiān)督體制，首先，要用法律來(lái)保障監(jiān)督主體的權(quán)力，提高其地位；其次，要依法明確監(jiān)督體系內(nèi)部各監(jiān)督主體的職責(zé)權(quán)限，做到協(xié)調(diào)配合，形成監(jiān)督合力，防止監(jiān)督體系內(nèi)部出現(xiàn)推諉扯皮現(xiàn)象；最后，將體制內(nèi)專職化的監(jiān)督主體置于廣大人民群眾和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督之下，可以有效預(yù)防監(jiān)督主體的消極腐敗。

四、探索創(chuàng)新政社合作機(jī)制，發(fā)揮公民和社會(huì)組織的作用

(一)健全市場(chǎng)機(jī)制

市場(chǎng)主體和非政府組織在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下可以依靠自身的組織能力去解決社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程中的諸多問(wèn)題，所以服務(wù)型政府可以放心地把那些“不該管、管不了、管不好”的事交給市場(chǎng)主體和非政府組織，把有限的資源和精力運(yùn)用得更加高效。市場(chǎng)主體實(shí)現(xiàn)效率，政府管理保障公平，最大限度地發(fā)揮契約和非政府組織的作用來(lái)整合市場(chǎng)主體、政府管理主體關(guān)系。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體應(yīng)該在法律的約束下按照市場(chǎng)本身的規(guī)則行事，保持獨(dú)立性，具備平等競(jìng)爭(zhēng)的自由精神，逐步走向成熟和穩(wěn)定，才能減少政府主體過(guò)多的參與，市場(chǎng)交易也能發(fā)揮更大的自主調(diào)節(jié)功能，社會(huì)資源的配置才能實(shí)現(xiàn)高效率[7]。

(二)社會(huì)組織的建設(shè)

政府壟斷式地提供公共服務(wù)，存在公民多樣化需求難以滿足、公共服務(wù)效率不高、滋生腐敗等問(wèn)題。因此，要充分發(fā)揮社會(huì)組織在社會(huì)管理方面的作用，把那些可以由社會(huì)組織承擔(dān)的事務(wù)，通過(guò)政策引導(dǎo)等方式轉(zhuǎn)移給社會(huì)組織，切實(shí)推進(jìn)“政社”分離。整合社會(huì)力量，探索政府與社會(huì)的合作機(jī)制和伙伴關(guān)系，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，如購(gòu)買公共服務(wù)、合同外包等方式，不但能降低服務(wù)成本又可以提高效率。對(duì)于社會(huì)組織的培育和發(fā)展，首先要做的就是降低社會(huì)組織準(zhǔn)入門檻，為其發(fā)展提供更多的機(jī)會(huì)，這就需要改革社會(huì)組織登記管理體制。同時(shí)，政府需要公平公正地對(duì)待各種社會(huì)力量，不斷加大政府購(gòu)買服務(wù)的力度，通過(guò)社會(huì)力量的提升來(lái)完善社會(huì)服務(wù)水平。

(三)公民參與

公民的有效參與既是建設(shè)服務(wù)型政府的前提條件，也是服務(wù)型政府的合法性基礎(chǔ)。公眾參與不足甚至缺失的現(xiàn)象，在我國(guó)服務(wù)型政府的建設(shè)過(guò)程中普遍存在。盡管一些地方政府為實(shí)現(xiàn)公眾的參與權(quán)設(shè)置了一些渠道，而事實(shí)是它卻成為了不少官員用來(lái)點(diǎn)綴績(jī)效和標(biāo)榜服務(wù)的工具。公眾參與可以將服務(wù)型政府可能帶來(lái)的問(wèn)題減少到最低限度，對(duì)公共服務(wù)的決策、供給、評(píng)估等過(guò)程，以及對(duì)于服務(wù)型政府建設(shè)的持續(xù)、穩(wěn)定具有重要的意義?？梢酝ㄟ^(guò)以下方式實(shí)現(xiàn)公民有效參與：首先，需要完善公眾參與機(jī)制，創(chuàng)新參與平臺(tái)，拓寬參與渠道。意大利為了提高公民參與的有效性，建立了公眾參與局，專門溝通公眾工作，我們可以借鑒。其次，需要建立專門的信息公開網(wǎng)站，定期公開政府信息并保障其有效性，使公民獲取足夠的政府決策信息。最后，要提升公眾參與公共決策的能力，可以通過(guò)公民參與意識(shí)的培養(yǎng)及參與平臺(tái)的構(gòu)建來(lái)實(shí)現(xiàn)。也可以建立參與輔助機(jī)制，如一些專業(yè)機(jī)構(gòu)、專家團(tuán)體，使個(gè)人意見組織化，提高表達(dá)的有效性。同時(shí)，也要提高公民的政治參與意識(shí)，不斷改革和完善選舉制度，使民眾的選舉更真實(shí)、更普遍。

[1] 彭向剛，朱麗峰. 論我國(guó)服務(wù)型政府建設(shè)面臨的現(xiàn)實(shí)困境[J].學(xué)術(shù)研究，2011(11)：36-45.

[2] 薄貴利. 論研究制定服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略規(guī)劃[J]. 中國(guó)行政管理，2011(5)：12-16.

[3] 薄貴利. 論服務(wù)型政府建設(shè)的戰(zhàn)略目標(biāo)與戰(zhàn)略重點(diǎn)[J]. 國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2012(4)：14-19.

[4] 余芳梅，屈維意. 公共財(cái)政視角下服務(wù)型政府建設(shè)的進(jìn)展、問(wèn)題和對(duì)策[J]. 學(xué)術(shù)論壇，2013(9)：38-41.

[5] 徐志達(dá). 中國(guó)夢(mèng)閾境下服務(wù)型政府建設(shè)的困境及破解之策[J]. 云南行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2014(3)：90-95.

[6] 周志忍. 政府績(jī)效評(píng)估中的公民參與：我國(guó)的實(shí)踐歷程與前景[J]. 中國(guó)行政管理，2008(1)：111-118.

[7] 吳玉宗. 服務(wù)型政府建設(shè)欲行還難：服務(wù)型政府建設(shè)阻力分析[J]. 社會(huì)科學(xué)研究, 2007(7)：8-14.

(責(zé)任編輯：李翔)

Research on the Precondition of the Construction of Service-oriented Government in China

MA Junjie

(School of Philosophy and Public Administration, Henan University, Kaifeng 475000,China)

The construction of service-oriented government is the inevitable requirement of deepening the reform of management system, and it is also the value embodiment of humanism. On the basis of transforming ideas, clarifying the functions and optimizing the organizational structure, a dynamic management platform of government, society and citizens three in one is constructed by improving the public administrative system, public finance system and power supervision mechanism, so as to build a service-oriented government.

service-oriented government; administrative system; public finance; supervision mechanism; social organization

2016-04-02

馬俊杰(1991—)，女，河南周口人，河南大學(xué)哲學(xué)與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)楣舱摺?/p>

D630

A

1008—4444(2016)03—0085—03