全民共建共享社會治理格局：概念厘清、內生動力與實踐進路

□劉雅靜

（中共寧夏區(qū)委黨校公共管理教研部，寧夏銀川 750021）

全民共建共享社會治理格局：概念厘清、內生動力與實踐進路

□劉雅靜

（中共寧夏區(qū)委黨校公共管理教研部，寧夏銀川 750021）

作為當前中國社會治理領域一次全面系統(tǒng)的結構化調整和精細化修正，全民共建共享社會治理格局聚焦于參與主體的“全民性”、過程涵蓋的“共建性”和目標鎖定的“共享性”。構建全民共建共享社會治理格局，需要秉持系統(tǒng)建構的思維，從理念、體系、制度等維度協(xié)同推進，其核心在于重塑多元主體治理理念和價值取向，架構政府與市場、社會三大治理主體協(xié)同共建的體系框架，并通過科學完備的制度支撐確保全民共享的目標達成。

全民共建共享；社會治理格局；全民參與；內生動力

“構建全民共建共享社會治理格局”是十八屆五中全會在全面深化改革的背景下提出的一項重要戰(zhàn)略任務。作為當代中國社會治理模式轉型的重要標志和集中體現(xiàn)，它是一種吸納了相關治理理論的精粹，契合當下中國的國情、社情、民情，強調“全民共建共享”的新型社會治理格局。從技術工具層面看，全民共建共享的社會治理格局并非只是簡單地將常規(guī)意義上的多元主體參與納入社會治理框架，而是面向當前中國社會治理領域的一次全面系統(tǒng)的結構化調整和精細化修正，體現(xiàn)了政府、市場、社會及公民協(xié)同參與、風險共擔、利益共享的價值目標，［1］這一全新探索對于中國未來政治社會領域的創(chuàng)新變革意義深遠。因此，對全民共建共享社會治理格局的內涵進行學理上的厘定，明晰其內生動力和邏輯，進而從中探索中國社會治理格局轉型的實踐路徑，應成為進一步深化治理理論研究與推動治理創(chuàng)新的必然。

1 概念厘清：何謂全民共建共享社會治理格局

作為現(xiàn)代國家治理體系的核心要素，全民共建共享的社會治理格局是當代中國從傳統(tǒng)治理體系向現(xiàn)代治理體系轉型的現(xiàn)實選擇和重要目標，有助于穩(wěn)步推進中國政治、經(jīng)濟、社會領域的變革創(chuàng)新過程。因此，厘定全民共建共享社會治理格局的意涵和邏輯，明晰其基本特征，應成為解析中國國家治理體系現(xiàn)代化問題的邏輯起點。在當下中國政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展的時空情境中，全民共建共享社會治理格局將關注點更多地聚焦于參與主體的“全民性”、過程涵蓋的“共建性”和目標鎖定的“共享性”，［2］體現(xiàn)了這三方面的有機統(tǒng)一。其核心內涵包括以下幾點。

1.1 治理主體界定——全民參與

全民共建共享社會治理格局的建構需以多元主體的在場為基礎，同時，作為一個多元的復雜社會，現(xiàn)代社會的治理也需要盡可能地動員多元化的主體力量。因此，在界定全民共建共享社會治理格局的主體時必須突破狹隘解讀的局限性，從廣義的視角理解“全民”二字，既不能簡單將其解讀為字面意義上的“全體公民”或“全體民眾”等人民的集合體，也不能將其狹義地理解為民間社會，［3］而應立足于全民共建共享社會治理格局所強調的共治性和共享性，使“全民”的范疇涵蓋現(xiàn)代國家治理體系中的三大主體——政府、市場與社會。實現(xiàn)治理主體的多元化是構建全民共建共享社會治理格局的首要前提，當代不同國家的治理實踐已經(jīng)反復證明，在促進社會公共福祉、實現(xiàn)社會和諧發(fā)展的過程中，政府、市場和社會這三種重要的結構性力量，缺一不可，各自發(fā)揮著不可或缺的功能。因此，這里的“全民”所指應是超越政府對社會自上而下的單邊管控模式，將政府、市場與社會三大領域內的公共組織、市場主體、社會組織和公民個人等承擔不同職責分工的多元主體力量真正納入?yún)f(xié)同治理過程，［4］借助協(xié)商、合作、共建、共享等途徑，實現(xiàn)社會公共利益的最大化。

1.2 治理過程涵蓋——全民共建

在日趨復雜的社會環(huán)境下，“全民共建”的實質是將政府部門、市場主體與社會組織等多元力量共同整合到統(tǒng)一的協(xié)調治理框架體系內，在提供多元參與保障和激勵機制的基礎上，在行動層面上展示市場與社會主體的參與治理能量，實現(xiàn)多元主體的有效協(xié)作，打造出一個維度多元、空間開闊的包含多中心主體的社會治理新格局，推動社會治理的良序化發(fā)展。首先，就具體的運作機制而言，共建意味著政府部門、市場主體和民間力量在社會治理全過程和各環(huán)節(jié)清晰的角色定位、明確的權責分工和有效的互動參與，其有助于通過不同治理主體間關系的合理定位和必要調整提升社會治理水平和效果。因此，達成“全民共建”格局的基礎在于對除政府以外的其他各類治理主體的身份認可和權利、責任確定，以此實現(xiàn)各類主體在各自權責領域內的功能發(fā)揮與協(xié)同合作。其次，從本質上來看，全民共建是一種建立在利益協(xié)商和利益包容基礎之上的多元主體集體行動過程，即各類市場、社會主體等利益相關方通過參與到社會治理過程中的不同階段和環(huán)節(jié)，在基本公共服務的供給和社會公共事務的決策、規(guī)劃、執(zhí)行過程中發(fā)揮更大的作用，使治理過程呈現(xiàn)出更強的參與度和更高的融入度。因此，構筑共建格局需要敷設完善而精細的利益協(xié)商、利益整合機制，進一步拓展各類主體參與社會治理的必要通道和途徑，促進政治、經(jīng)濟與社會領域的協(xié)調并進。

1.3 治理目標鎖定——全民共享

作為十八屆五中全會提出的五大核心發(fā)展理念之一，共享以理想道德層面與資源分配層面的公平正義為價值導向，強調以規(guī)則、權利和機會的公平為前提，實現(xiàn)全體公民共享經(jīng)濟社會發(fā)展成果的美好愿景。增進人民福祉、全民共享發(fā)展成果是社會治理的永恒主題，所以全民共享理應成為構建社會治理新格局的應然之選和終極目標。要實現(xiàn)利益共享基礎上的社會治理創(chuàng)新，仍需要以政府、市場與社會多元合作的視角為出發(fā)點，即在社會治理實踐中，各類主體不是以分享利益的個體形式出現(xiàn)，而是以共贏性有機共同體的形式參與其中，無論是政府公共機構，還是企業(yè)部門抑或社會組織，各類主體都能夠秉持公共精神，彼此包容諒解，共同化解現(xiàn)實的利益矛盾和潛在的利益沖突，力求實現(xiàn)各方利益的相對均衡，最終促進社會發(fā)展成果的全民共享。

2 內生動力：構建全民共建共享社會治理格局何以必要

當下的中國，急劇的社會轉型導致的發(fā)展中與非勻質社會并存的狀況使社會治理面臨極大的挑戰(zhàn)，社會建設領域存在一定的內生性風險。在此境況下，構建全民共建共享的社會治理格局，借助成熟完備的制度體系與先進的現(xiàn)代治理技術，以多元治理主體的協(xié)同共建實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的成果共享，是主動預防潛在風險、有效紓解現(xiàn)實危機，走向社會治理良序和可持續(xù)發(fā)展的重要戰(zhàn)略抉擇。

2.1 全民共建共享是對社會治理格局的有序性重構

從理論發(fā)展和實踐演進的視角來看，中國社會治理體系在改革開放以來的30多年間經(jīng)歷了層級遞進的轉變，隨著行政體制改革和社會建設的不斷深化，社會治理體系也先后開啟了從封閉僵化到開放動態(tài)、從碎片化到網(wǎng)絡化、從單一主體管制向多元主體協(xié)同共治的轉變進程，但由于政府部門在社會治理創(chuàng)新方面的理性自覺不足以及其他主客觀因素的制約，使得當前多元主體間關系的調整與重組尚未完全到位，進而導致社會治理體系的轉型遠未達到預設目標，多元主體的協(xié)同、共治仍存在諸多障礙，這樣一種不徹底的治理轉型顯然無法滿足正處于改革開放攻堅期的中國超大規(guī)模社會有效治理的需求?；诖朔N現(xiàn)實背景，十八屆五中全會在準確研判國情、社情和承接多年改革經(jīng)驗的基礎上提出了“構建全民共建共享社會治理格局”的戰(zhàn)略部署，希望以此凝練社會各界的改革共識與行動自覺。就其實質而言，強調全民共建共享是在全面深化改革的情境下，對政府、市場、社會三者在公共領域結構性關系的必要調整與安排，通過對這三類治理主體的相互位勢、合作方式、權責關系的精準設定，實現(xiàn)以善治為導向的、以社會公共利益最大化為目標的社會治理秩序的重構。在此過程中，考慮到治理一詞與多元參與的天然契合性，可將全民共建共享看作是從促進多元主體共同成長、發(fā)展的視角出發(fā)，通過對政府、市場、社會三者關系的有機整合和重塑，構筑社會治理體系的主軸線，開創(chuàng)一個規(guī)則明晰、權責對等、協(xié)同合作的多元社會治理格局，形成在公共政策和社會公共事務領域的互通、協(xié)商、合作關系，共同應對、解決政府放松管制后市場、社會領域出現(xiàn)的新問題。這種結構性的轉變和秩序重構對于我們更深刻地理解和把握中國社會治理格局的內在邏輯線索和未來發(fā)展趨向，具有鮮明的導向意義。

2.2 全民共建共享是對社會治理核心價值訴求的積極回應

作為國家治理體系現(xiàn)代化的重要組成部分，社會治理的目標和過程蘊含著明確的戰(zhàn)略目標和價值訴求。就其基本戰(zhàn)略取向而言，增進社會公共福祉始終是社會治理的核心價值和終極目標所在。實踐證明，要增進社會公共福祉，必須以從源頭上解決發(fā)展成果全民共享問題、保障公眾利益獲得感作為出發(fā)點和立足點。中國自改革開放以來，經(jīng)濟社會變革的范疇愈益廣泛，在經(jīng)濟建設鑄就奇跡的同時，公民價值取向、現(xiàn)實利益關系等也出現(xiàn)了多元化的趨勢，因社會結構調整、社會關系重構、資源重新配置帶來的利益分化現(xiàn)象日益凸顯，利益主體多元化的格局愈益明顯，導致因利益分配不均而激發(fā)的不同群體間強烈的利益期望和利益訴求隨之增長，并由此引發(fā)了大量的群體性聚集事件，對經(jīng)濟社會的良性運行和持續(xù)發(fā)展造成了極為不利的困擾。立足于這樣的現(xiàn)實情境，在對以往社會治理經(jīng)驗進行概括總結和深刻反思基礎上提出的“構建全民共建共享社會治理格局”，實質上蘊涵了深刻的問題導向意識，體現(xiàn)了對當下中國社會領域與改革發(fā)展相伴而生的一系列問題和矛盾的深切關照，具有強烈的現(xiàn)實針對性和指向性。將“全民共建共享”的理念和思路落實于社會治理的實踐層面，架構一個能夠將各種主體力量積聚、團結起來的多元治理體系，使政府機構、市場主體和社團組織都回歸到維護、促進社會公共利益的角色定位，在關涉共享改革發(fā)展成果的政策安排（如資源汲取、利益分配）方面平等協(xié)商、良性互動、合作共贏，最終將有助于通過“人人參與、人人盡力、人人享有”將“做大蛋糕”與“分好蛋糕”兩個方面有機統(tǒng)一于社會治理的全過程，這本身即是對社會治理核心價值訴求的一種積極的、有效的回應。

3 實踐進路：全民共建共享社會治理格局何以構建

在治理理論的視域下，實現(xiàn)從碎片化單中心治理模式向網(wǎng)絡化多元主體治理模式的轉變，最終真正構建一個規(guī)則明確、邊界清晰、權責對等的“全民共建共享社會治理格局”，需要秉持系統(tǒng)建構的思維，從理念、體系、制度等維度協(xié)同推進，其核心在于重塑多元主體治理理念和價值取向，架構政府與市場、社會三大治理主體協(xié)同共建的體系框架，并通過科學完備的制度支撐確保全民共享的目標達成。

3.1 理性重塑治理理念與價值規(guī)范：為全民共建共享提供思想根基

治理理念和價值規(guī)范是凝聚合作共識、引領格局發(fā)展、規(guī)范主體行為的先導。如何在適應當下中國經(jīng)濟社會發(fā)展時空環(huán)境的前提下，通過治理理念與價值導向的重塑和調整，將多元、復雜的社會價值導向有機融合于社會公共利益最大化的目標之下，是當前構建全民共建共享社會治理格局的思想根基。具體而言，一是要樹立合作共治的理念。就當下中國社會治理現(xiàn)狀而言，復雜多元的社會問題呈現(xiàn)和社會利益分化客觀上需要政府、市場和社會等多個行動者共同發(fā)揮作用，尤其在一些公眾需求度和共識度較高的領域，如社會公共安全、生態(tài)治理等領域，多元治理主體邏輯和行動糅合的成效已經(jīng)初步顯現(xiàn)。同時，伴隨著市場經(jīng)濟體制的逐步完善、社會結構的多樣化變遷、公民權利意識的日益覺醒以及信息通信技術的快速發(fā)展，積蓄已久的市場和社會能量得以釋放，也進一步為全民共建共享奠定了基礎、提供了動力與可能。二是要堅持以人為本的理念和價值準則。作為社會治理的基本價值原則，以人為本蘊含的深刻意義在于其揭示了全體公民憑借政治參與權利而擁有的在公共領域中的主體性地位和價值，而且，浸潤著以人為本原則的法制建設與政治制度也為全體公民和各類組織在社會治理中的角色定位和功能分化提供了不可或缺的規(guī)范和保障。［5］三是要重塑公平正義理念。全民共建共享目標的實現(xiàn)需要盡力營造一種以公平正義為核心價值取向的社會氛圍，構建體現(xiàn)規(guī)則公平、權利公平、機會公平的治理機制，保障各類市場、社會主體享有平等的參與權利，彰顯其治理主體地位，提升其參與度，使其真正成為社會治理的有效協(xié)助力量。四是要確立全民共享改革發(fā)展成果的價值觀念，將公民訴求的滿足、公共利益的協(xié)調、社會福利的共享作為社會治理的首要追求，并通過民生領域的政策安排和權益保障等途徑將社會公共利益追求與公民個體、群體利益訴求進行有效整合，形成全民共享的輿論環(huán)境和運行機制，使經(jīng)濟發(fā)展和社會變革的成果能夠在更大范圍內惠及全體民眾，以此獲取社會公眾的全面支持，促進改革的進一步深化和社會的和諧發(fā)展。

3.2 科學定位多元主體與要素涵蓋：為全民共建共享提供體系支撐

全民共建共享社會治理格局的構建需要以政府、市場與社會三類主體的共生、互補關系為前提，以此實現(xiàn)三者的相互耦合、協(xié)同共治，這就要求必須理順政府、市場、社會在全民共建共享社會治理格局中的位勢和彼此間關系，界定清晰三者的職責與權力邊界。

在全民共建共享社會治理格局中，作為政治系統(tǒng)的主導存在，政府應秉持責任理念和回應性價值取向，始終發(fā)揮主導和推動作用。一方面，進一步明晰政府的職能范圍與活動邊界，主動履行元治理職能，［6］在提供制度支撐、營造法治環(huán)境、輸出公共政策等政府擁有天然優(yōu)勢和主導權的核心公共事務領域繼續(xù)發(fā)揮主體功能，同時要依法規(guī)范公共權力運作機制，為經(jīng)濟發(fā)展、社會成長提供更大的空間和良好的環(huán)境；另一方面，政府要借助有效的確權、限權和分權模式，以漸進改革的方式逐步向市場主體和社會組織轉移一部分職能和權力，激活市場、社會力量的活力，實現(xiàn)各方的彼此信任、平等參與、相互合作，共同形塑適宜于全民共建共享目標實現(xiàn)的政治生態(tài)和社會環(huán)境。

在全民共建共享社會治理格局中，作為經(jīng)濟系統(tǒng)的基本存在，市場力量可發(fā)揮其獨特的作用。一方面，市場應在政府部門的引導下，依靠逐步完善的市場機制杠桿促進生產(chǎn)要素的合理流動，使各類主體成為共同將“蛋糕”做大的共贏性集體，致力于創(chuàng)造更多的社會財富，同時，通過對社會資源的優(yōu)化配置，平衡各種錯綜復雜的利益關系，增強各類利益主體間的協(xié)同性，形成一種動態(tài)的、包容的社會穩(wěn)定機制，促進全民共建共享目標的達成。另一方面，市場應憑借富含獨立、平等、理性色彩的契約精神，引導各類經(jīng)濟組織和社會成員通過公平競爭，合法、合理地表達自身利益訴求，捍衛(wèi)自身經(jīng)濟權利，同時主動承擔社會責任，自覺履行相關義務，并為各類主體全面參與社會治理提供必要的資金、技術和服務支持。

在全民共建共享社會治理格局中，作為社會系統(tǒng)的客觀存在，社會組織應以彰顯民主價值、促成社會共識為功能導向，以主體塑造的方式積極融入到社會治理體系中，成為社會治理的重要依托力量。一方面，在當前全面深化改革的情境下，執(zhí)政黨對于社會組織在社會治理格局中的地位和作用已經(jīng)給予了清晰的界定，提出要推進社會組織“明確責權、依法自治、發(fā)揮作用”。社會組織應以此為契機，充分發(fā)揮其政社互動、民主協(xié)商、利益聚合、公共服務的功能和作用，成為社會治理創(chuàng)新的重要推動力量。另一方面，社會組織應借助其獨具的協(xié)商民主特質和各類自治活動的依法有序開展，為公眾提供參與社會治理的平臺和渠道，在此過程中積極弘揚社會公共情懷，著力培育理性參與文化，幫助公民個體沖破個人功利主義的藩籬，調動各種社會力量和公民的參與積極性，激勵各類主體目標一致、協(xié)同行動，共同促進社會福祉的最大化。

3.3 全面構筑治理機制綜合體：為全民共建共享提供制度保障

全民共建共享社會治理格局的實質是要搭建一個兼具相容性和共生性的集體行動框架，而要形成這一框架，破解不同治理主體間的合作困局，則需要構筑全民共建共享導向的結構性和程序性機制綜合體，［7］實現(xiàn)明晰的責任劃分、規(guī)范的權力運行、有效的資源配置，以此增強社會治理的系統(tǒng)聯(lián)動和整體效應。依據(jù)全民共建共享的價值和實踐導向，應從以下方面構筑這一治理機制的綜合體。

社會治理權責配置機制：要構建全民共建共享的社會治理格局，必須厘清各類主體的網(wǎng)絡位置，界定清晰的責任和權力范疇，以促進政府、市場與社會在各自職權邊界內的協(xié)同聯(lián)動。就宏觀層面而言，政府必須在明確自身權力邊界的前提下，尊重和認可市場主體和社會力量的治理主體身份，有計劃地向市場和社會賦權。通過權力清單、負面清單等制度的不斷完善和有效運行，進一步明確政府權責，將不屬于其職責范疇的權屬歸還于市場和社會，如此既可確保自身核心職能的高效履行，同時又可激發(fā)市場和社會主體的合作動力；就微觀層面而言，在具體的合作治理活動中，需要構建公共倫理規(guī)范體系和有限責任機制，以此消解各類治理主體自身的內在缺陷和彼此間的矛盾沖突，［8］將不同的治理邏輯和行動力量糅合于“全民共建共享”的框架之下，實現(xiàn)多元主體的良性互動、理性制衡與有機互補，以此鞏固社會治理的微觀主體基礎。

社會平等協(xié)商對話機制：在當前不同社會階層和群體的利益糾葛日益復雜化、多元化的背景下，政府應采用互動溝通、平等協(xié)商等方式喚起市場和社會主體參與治理的意識和熱情。從實現(xiàn)各方治理主體有效溝通的角度考慮，亟待建設規(guī)范有序的社會治理協(xié)商機制。借助這一必要的制度設計，確保各類主體在治理過程中能夠真正獲得民主協(xié)商和平等對話的權利和機會，并通過標準化的協(xié)商程序制定和運行，實現(xiàn)社會公共領域和空間中的互信對話和協(xié)同共治，共同解決關乎社會公共福祉和民眾切身利益的各類社會問題。具體而言，首先要明確協(xié)商事項的領域和范圍，當前需要重點推進事關經(jīng)濟社會發(fā)展和民生問題的公共政策制定、重大事項決策、重大工程項目規(guī)劃、選址等領域的協(xié)商對話。其次要進一步健全、規(guī)范協(xié)商的程序和規(guī)則，從議程設置、協(xié)商評議、共識裁定等方面精確設計參與規(guī)則與流程，將各類治理主體的平等協(xié)商環(huán)節(jié)真正納入公共決策過程，使之成為制定公共政策的前置條件，同時各方依據(jù)流程有序參與也可避免協(xié)商行為的任意性和盲目性，有助于實現(xiàn)彼此間的坦誠交流和平等協(xié)商。再次要構建協(xié)商成果的運用和反饋機制，［9］凝聚了各方共識的協(xié)商成果最終能否轉化為公共決策的現(xiàn)實依據(jù)，是否真正實現(xiàn)了預想的目標，在很大程度上會影響到市場和社會力量參與對話的積極性和協(xié)商機制自身的可持續(xù)發(fā)展，因此，只有尊重民主協(xié)商的成果，使其在社會治理實踐中得以充分執(zhí)行，并對其運用結果進行必要的反饋，才能使其成為促進市場主體和民眾公共理性和協(xié)商精神最大化的有效平臺。

社會利益均衡整合機制：當前，隨著改革的縱深推進，利益關系格局的調整不可避免地觸及到社會公眾的現(xiàn)實利益。在此情境下，強調全民共享改革發(fā)展成果，構建全民共享的社會治理格局既是政府因應社會利益分化的反饋，更是促進社會利益均衡化的現(xiàn)實途徑。為此，首先必須構建有效的利益表達、利益整合和利益均衡機制，真實反映、切實尊重和兼顧維護各類社會階層、群體的利益，促進公共資源的合理公正分配，最大可能地減少社會公共利益與公民個體利益、整體利益與局部利益的摩擦，努力構筑全民共享發(fā)展成果的社會利益格局。其次，要從社會公眾最關心、最直接、最現(xiàn)實的利益問題入手，［10］積極回應公眾在教育、就業(yè)、醫(yī)療、環(huán)境等重點領域的訴求，以提升基本公共服務的共享度和滿意度為主，推進全國范圍內基本公共服務的均等化。再次，秉持改革發(fā)展成本由社會成員共擔的原則，借助強化再分配調節(jié)機制、健全社會保障體系等途徑，對利益受損群體給予合理的利益補償，消減其相對剝奪感，使全體公民都能夠在共建共享的社會治理格局中有更多獲得感。

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責任編輯 梅瑞祥

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.027

C916.1

A

1004-0544（2016）11-0149-05

國家社科規(guī)劃2014年西部項目課題（14XZZ008）。

劉雅靜（1974-），女，陜西西安人，中共寧夏區(qū)委黨校公共管理教研部教授。