我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機(jī)制探析

□彭小霞

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇徐州 221116）

我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機(jī)制探析

□彭小霞

（江蘇師范大學(xué)法學(xué)院，江蘇徐州 221116）

當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的兩種主要模式——政府管制型模式和市場(chǎng)調(diào)控型模式都存在無法克服的弊端，社區(qū)參與機(jī)制相對(duì)于以上兩種模式有著明顯的比較優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村環(huán)境的有效治理應(yīng)該引入社區(qū)參與機(jī)制。然而，社區(qū)參與我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨著缺乏專門針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范、立法上未確立公民的環(huán)境權(quán)、我國(guó)環(huán)境治理的公共參與機(jī)制尚不健全等困境，應(yīng)從完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范體系、在立法上確立公民的環(huán)境權(quán)、健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的公共參與機(jī)制等方面完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理之社區(qū)參與機(jī)制。

政府管制；市場(chǎng)調(diào)控；農(nóng)村環(huán)境治理；環(huán)境權(quán)；社區(qū)參與

隨著我國(guó)農(nóng)村工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境破壞問題越來越嚴(yán)重，不僅嚴(yán)重影響了農(nóng)民的生存和發(fā)展，更日益成為我國(guó)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的現(xiàn)實(shí)障礙。積極治理農(nóng)村生態(tài)環(huán)境問題，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為黨和國(guó)家十三五規(guī)劃的重要議題。然而，農(nóng)村環(huán)境的治理需要解決的首要問題是由誰治理，其次才能談得上治理的效果問題。那么，何種主體才是農(nóng)村環(huán)境治理主體的理想選擇呢？在環(huán)境治理的主體上，一直以來的傳統(tǒng)觀點(diǎn)是依靠政府和市場(chǎng)，然而，農(nóng)村環(huán)境問題由于其特殊性和復(fù)雜性，不論是政府管制模式還是市場(chǎng)調(diào)控模式都被實(shí)踐證明無法有效解決農(nóng)村環(huán)境問題，農(nóng)村環(huán)境治理應(yīng)該探索和引進(jìn)其他主體。

1 建立我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機(jī)制之必要性

1.1 當(dāng)前我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的主要模式及其弊端

1.1.1 政府管制型模式。政府管制型治理，指政府主導(dǎo)著生態(tài)環(huán)境的治理過程，通過制定政策法規(guī)以及綜合運(yùn)用其他經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施或行政命令手段，調(diào)整自然資源開發(fā)利用中的各類主體的行為和利益關(guān)系，以達(dá)到環(huán)境治理的目標(biāo)。政府管制型治理模式以行政干預(yù)為其環(huán)境治理的內(nèi)在邏輯，其優(yōu)勢(shì)是其作為公權(quán)力的享有者，能有效地提供公共產(chǎn)品，對(duì)環(huán)境治理的實(shí)施具有強(qiáng)大動(dòng)員力，使得環(huán)境治理的效果具有可預(yù)期性。但其局限性更為明顯：（1）治理主體的缺位。政府管制型治理模式是以地方政府以及相關(guān)行政主管部門為主導(dǎo)，盡管我國(guó)城市的環(huán)保機(jī)構(gòu)的設(shè)置從中央到地方比較完整，但農(nóng)村環(huán)保組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置只到縣一級(jí)環(huán)保機(jī)構(gòu)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)基本沒有相應(yīng)職能部門，或者在農(nóng)村地區(qū)有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)置了環(huán)境保護(hù)委員會(huì)等機(jī)構(gòu)，也大多徒有其名，實(shí)際上它們并不負(fù)責(zé)農(nóng)村環(huán)境的管制和治理。農(nóng)村專門的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)的缺失，專業(yè)環(huán)保技術(shù)人員的缺乏，致使農(nóng)村生態(tài)環(huán)境陷于無人監(jiān)管的境地。（2）治理政策的缺失。在以城市為中心的傳統(tǒng)環(huán)境治理理念的支配下，我國(guó)環(huán)境治理政策存在著“重城市、輕農(nóng)村”的傾向。一方面，農(nóng)村為城市工業(yè)的發(fā)展提供了大量的生態(tài)資源，現(xiàn)行環(huán)境政策卻并沒有規(guī)定城市應(yīng)按照“誰受益、誰補(bǔ)償”的原則對(duì)農(nóng)村損耗的資源進(jìn)行補(bǔ)償；另一方面，大量城市工業(yè)所排放的污染物向農(nóng)村轉(zhuǎn)移和蔓延，但現(xiàn)行環(huán)境政策卻并未要求城市按照“誰污染、誰治理”的原則對(duì)農(nóng)村環(huán)境破壞進(jìn)行治理。［1］這種畸輕畸重的二元環(huán)境治理政策，不僅極大損害了農(nóng)民的環(huán)境利益，也不利于我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的恢復(fù)和治理。（3）治理投入的缺乏。我國(guó)環(huán)境治理的投入以地方政府總體負(fù)責(zé)，污染企業(yè)遵循“污染者付費(fèi)”承擔(dān)實(shí)際責(zé)任的原則。在傳統(tǒng)“GDP優(yōu)先”的政績(jī)考核機(jī)制的制約下，地方政府一般都對(duì)當(dāng)?shù)氐拇笮推髽I(yè)予以扶持，減免其應(yīng)承擔(dān)的污染治理責(zé)任，所以作為治理環(huán)境投入的經(jīng)費(fèi)來源不足。而且，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境投入與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的水平呈正相關(guān)，而農(nóng)村顯然比城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平滯后，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村環(huán)境治理的經(jīng)費(fèi)投入不足、專業(yè)技術(shù)投入?yún)T乏以及環(huán)?；A(chǔ)設(shè)施投入有限的后果。［2］

1.1.2 市場(chǎng)調(diào)控型治理模式。隨著以“命令---服從”為主要特征的政府管制型治理模式在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中的弊端越來越突出，部分農(nóng)村地區(qū)逐漸引入以“平等--互利”為主要特征的市場(chǎng)調(diào)控型環(huán)境治理模式。該模式的理論前提是通過產(chǎn)權(quán)界定的方式使公共物品私有化，其根本觀點(diǎn)是私人之間的平等協(xié)商談判可以自行解決環(huán)境外部性問題。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的市場(chǎng)調(diào)控模式是指將農(nóng)村生態(tài)環(huán)境這一公共物品私有化，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)各種農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)界定功能，從而激勵(lì)主體理性開發(fā)利用農(nóng)村自然資源，以達(dá)到對(duì)農(nóng)村環(huán)境進(jìn)行有效治理的目標(biāo)。市場(chǎng)調(diào)控型治理模式彌補(bǔ)了政府管制型治理模式的信息不對(duì)稱、權(quán)力運(yùn)行的單向性、治理主體的單一性等不足，但在運(yùn)行過程中也呈現(xiàn)了其難以克服的弊端，即所謂的“市場(chǎng)失靈”：（1）農(nóng)村自然資源的產(chǎn)權(quán)不清晰。如前文所述，市場(chǎng)調(diào)控型模式發(fā)揮作用的前提是市場(chǎng)主體所交易的產(chǎn)品的產(chǎn)權(quán)是清晰的，產(chǎn)權(quán)是主體合法占有、使用、交換以及對(duì)資源進(jìn)行有效管理和繼續(xù)投資的基礎(chǔ)。一方面，我國(guó)農(nóng)村許多生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)具有難以確定的內(nèi)在屬性。如農(nóng)村的空氣、跨區(qū)域的河流等自然資源，其難以分割的特性使得其受益主體具有廣泛性，它們成為居住在該村或該河流附近的村民都可以無償享有卻又無法單獨(dú)占有的公共物品。另一方面，農(nóng)村部分資源的產(chǎn)權(quán)雖然法律予以明確界定，但卻存在不安全性，如農(nóng)村土地，我國(guó)現(xiàn)行法律明確規(guī)定農(nóng)村土地屬于農(nóng)村集體所有，作為農(nóng)村集體成員的農(nóng)民對(duì)農(nóng)地具有使用權(quán)，但法律同時(shí)又規(guī)定國(guó)家在符合公共利益的前提下可以合法征地，農(nóng)民隨時(shí)處于失去土地使用權(quán)的可能性。（2）市場(chǎng)治理難以克服負(fù)外部性。眾所周知，生態(tài)環(huán)境作為一種公共產(chǎn)品，在缺乏有效監(jiān)督和管理的情形下，市場(chǎng)主體會(huì)存在著“搭便車”的心理濫用生態(tài)資源，造成農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的“公地悲劇”，加劇環(huán)境破壞；而另一方面，在激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制缺失的條件下，市場(chǎng)主體無法獨(dú)自享有治理生態(tài)環(huán)境的利益卻要獨(dú)立承擔(dān)為環(huán)境改善的所付出的投資成本，顯然，具有逐利性的市場(chǎng)主體都不愿意再投資于環(huán)境治理，導(dǎo)致環(huán)境保護(hù)的外在供給逐漸短缺。［3］（3）充分競(jìng)爭(zhēng)的農(nóng)村自然資源市場(chǎng)未形成。我國(guó)農(nóng)村大量的自然資源的價(jià)格為零，所有主體都可以免費(fèi)使用，因此大量的企業(yè)在生產(chǎn)過程中向農(nóng)村排放污染物，造成農(nóng)村嚴(yán)重的污染卻不用支付相關(guān)的費(fèi)用；另一方面，盡管在農(nóng)村某些自然資源領(lǐng)域存在部分市場(chǎng)，這些資源具有價(jià)格，使用者必須付費(fèi)，但其價(jià)格都與資源的稀缺性及其市場(chǎng)價(jià)值相比相差太大，如農(nóng)村的土地資源市場(chǎng)雖然存在，但土地價(jià)格偏低，特別是給農(nóng)民的征地補(bǔ)償費(fèi)價(jià)格偏低。［4］這種不合理的價(jià)格機(jī)制，造成農(nóng)村環(huán)境資源在使用過程中出現(xiàn)隨意浪費(fèi)的嚴(yán)重后果。

1.2 我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境社區(qū)參與治理機(jī)制之比較優(yōu)勢(shì)

通過以上分析我們發(fā)現(xiàn)：無論是政府治理還是市場(chǎng)調(diào)控在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理過程中都會(huì)出現(xiàn)“政府失敗”或者“市場(chǎng)失靈”，農(nóng)村環(huán)境治理引入新型治理主體是其必然發(fā)展趨勢(shì)。社區(qū)參與是近些年來國(guó)際上在生態(tài)環(huán)境治理中比較盛行的一種方法，主要是利用社區(qū)力量克服環(huán)境破壞的負(fù)外部性，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境的有效治理。其基本內(nèi)涵是讓社區(qū)居民以不同方式參與到生態(tài)治理的政策措施的制定、實(shí)施以及評(píng)估過程中，讓環(huán)境保護(hù)的內(nèi)在要求轉(zhuǎn)化到社區(qū)居民的外在行為中，以提高環(huán)境治理的成效，減少農(nóng)村環(huán)境治理的阻力。［5］其相對(duì)于傳統(tǒng)模式而言，其優(yōu)勢(shì)在于：

1.2.1 相對(duì)于政府管制模式，社區(qū)參與機(jī)制有利于調(diào)動(dòng)社區(qū)居民治理環(huán)境的積極性，增強(qiáng)環(huán)境政策的公正性，減少環(huán)境治理的投入。傳統(tǒng)的政府管制型治理模式作為一種自上而下的命令式的治理方式，各種環(huán)境政策的制定以及執(zhí)行體現(xiàn)的都是政府單方面的意志，缺乏與當(dāng)?shù)剞r(nóng)民的協(xié)商，因此政策的實(shí)施無法得到農(nóng)民的認(rèn)同。然而，眾所周知，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞不僅嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的生存環(huán)境，也威脅著農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理狀態(tài)與農(nóng)民的根本利益緊密相連。因此，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理應(yīng)該發(fā)動(dòng)農(nóng)民的廣泛參與。社區(qū)參與機(jī)制作為一種自下而上的協(xié)商型治理模式，運(yùn)用社區(qū)所獨(dú)具的文化價(jià)值、社會(huì)紐帶、民間權(quán)威等非權(quán)力的社區(qū)資源，［6］以合作共治的方式讓社區(qū)群眾成為環(huán)境保護(hù)的主體，以平等協(xié)商的形式讓社區(qū)群眾參與本地區(qū)環(huán)境政策的制定和執(zhí)行中，其實(shí)質(zhì)在于承認(rèn)社區(qū)居民是生態(tài)環(huán)境治理的最直接利益相關(guān)者，倡導(dǎo)將生態(tài)治理的權(quán)力下放到農(nóng)村社區(qū)，強(qiáng)調(diào)發(fā)動(dòng)社區(qū)群眾全程參與到生態(tài)環(huán)境的治理過程中，以發(fā)揮社區(qū)參與之激勵(lì)作用。在社區(qū)參與機(jī)制的作用下，多元化的參與主體不僅彌補(bǔ)了政府單一治理的不足，而且社區(qū)群眾積極參與環(huán)保政策的制定，形成了利益的均衡，使環(huán)保政策也能獲得社會(huì)大眾的支持，增強(qiáng)了環(huán)保政策的公信力。另一方面，政府管制常常導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)保投入不足，而社區(qū)參與機(jī)制下，公眾對(duì)農(nóng)村環(huán)境污染的情況具有信息優(yōu)勢(shì)，能及時(shí)有效的提供環(huán)境污染線索以及監(jiān)督和制止環(huán)境污染的發(fā)生，能節(jié)約政府環(huán)境治理的成本；而且農(nóng)村社區(qū)居民本身就具有世代相傳的生態(tài)資源利用與維護(hù)方面的寶貴經(jīng)驗(yàn)，作為農(nóng)村環(huán)境治理中的無形資產(chǎn)，其有效利用也能解決政府在農(nóng)村環(huán)境治理中經(jīng)費(fèi)投入不足和經(jīng)驗(yàn)缺失的問題。

1.2.2 相對(duì)于市場(chǎng)調(diào)控模式，社區(qū)參與機(jī)制能明晰產(chǎn)權(quán)，有效克服生態(tài)治理的負(fù)外部性。

如前文所述，農(nóng)村生態(tài)資源的產(chǎn)權(quán)難以清晰的界定，換句話說，農(nóng)村生態(tài)資源難以達(dá)到市場(chǎng)化調(diào)控下所需的產(chǎn)權(quán)徹底私有化。然而，社區(qū)參與治理以其獨(dú)有的優(yōu)勢(shì)恰好克服和避免了市場(chǎng)化必須解決的產(chǎn)權(quán)明晰的這一難題。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的社區(qū)參與治理，也就是以自然村或者行政村為單位對(duì)農(nóng)村生態(tài)資源的私有化，也可謂“社區(qū)產(chǎn)權(quán)”。從政府管制到社區(qū)“私有”的治理過程中，并未實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)完全由個(gè)人所有，而是農(nóng)村自然資源產(chǎn)權(quán)的一定程度的“私有”。具體而言，就是將農(nóng)村自然資源的管理權(quán)和使用權(quán)賦予給本村莊的農(nóng)民，或者按照各生態(tài)資源的特性將部分資源完全交付給該村村民所有，以社區(qū)作為一個(gè)統(tǒng)一的所有者的身份實(shí)現(xiàn)農(nóng)村自然資源的產(chǎn)權(quán)明確。這種產(chǎn)權(quán)的社區(qū)“私有”將激發(fā)出農(nóng)民保護(hù)生態(tài)資源強(qiáng)烈的需求和動(dòng)機(jī)，不僅能夠降低完全私有時(shí)居高不下的交易成本，而且能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)村環(huán)境資源的資產(chǎn)化經(jīng)營(yíng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)化調(diào)控的激勵(lì)作用。農(nóng)村生態(tài)資源的社區(qū)產(chǎn)權(quán)在一定層面上也代表了環(huán)境資源在一定程度上的“公有”，同時(shí)也契合了生態(tài)資源難以分割的公共性的特性。另一方面，社區(qū)環(huán)境資源的價(jià)值主要由社區(qū)居民所享有，社區(qū)環(huán)境的好壞關(guān)系到社區(qū)居民自身及其世世代代的切身利益，因而社區(qū)群體規(guī)模較小、成員的相對(duì)穩(wěn)定性且同質(zhì)性較強(qiáng)的特性使得社區(qū)居民較容易通過合作來促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境資源的可持續(xù)發(fā)展，并且對(duì)各種外來的對(duì)本社區(qū)環(huán)境破壞的行為能有效制止，社區(qū)居民對(duì)環(huán)境保護(hù)的行為形成合力會(huì)帶來生態(tài)環(huán)境的改善，減少環(huán)境污染的負(fù)外部性。

2 社區(qū)參與我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理面臨的困境

2.1 缺乏專門針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范

由于歷史和現(xiàn)實(shí)的原因，我國(guó)現(xiàn)行的環(huán)境立法體系呈現(xiàn)一種“重城市、輕農(nóng)村”的二元環(huán)境立法體例，這種分而治之的立法偏向?qū)r(nóng)村生態(tài)環(huán)境的保護(hù)十分不利，也制約著社區(qū)參與農(nóng)村生態(tài)治理有效性的發(fā)揮。

一方面，從法律數(shù)量來看，近些年我國(guó)所制定的普遍適用生態(tài)保護(hù)領(lǐng)域的法律規(guī)范中，專門針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律規(guī)范的數(shù)量十分有限。如最新修訂的《環(huán)境保護(hù)法》（2015）一共70條，但專門針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容僅有第33條、第49條；而近年來被寄予厚望的各類污染防范與治理的法律，除《固體廢物污染防治法》專門提到農(nóng)村生態(tài)問題外，其他如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》等都沒有針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的法律條文。從我國(guó)近年來的環(huán)境立法規(guī)劃來看，“在國(guó)家環(huán)?？偩肿罱嫉?78項(xiàng)全國(guó)環(huán)境立法計(jì)劃中，專門針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的只有《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》和《農(nóng)村環(huán)境監(jiān)察規(guī)范》，與農(nóng)村環(huán)境有關(guān)的法律、法規(guī)、規(guī)章共計(jì)17項(xiàng)，不足1/10?！保?］盡管農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的行動(dòng)刻不容緩，國(guó)家相關(guān)部門也意識(shí)到該問題的嚴(yán)重性，但農(nóng)村環(huán)境立法的力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于現(xiàn)實(shí)需求。

另一方面，從法律內(nèi)容上看，我國(guó)目前適用于農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范大多關(guān)注農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護(hù)，卻忽視了農(nóng)村環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的復(fù)雜性和緊迫性。如廣泛適用于農(nóng)村的《農(nóng)業(yè)法》、《基本農(nóng)田保護(hù)條例》、《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》主要針對(duì)的是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過程中對(duì)環(huán)境的污染和破壞，對(duì)于農(nóng)村的生活污染、農(nóng)產(chǎn)品養(yǎng)殖的污染、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)及城市向農(nóng)村轉(zhuǎn)移的工業(yè)污染、農(nóng)村廢棄物污染等農(nóng)村各種污染的防治均缺乏相應(yīng)法律法規(guī)的規(guī)范，導(dǎo)致農(nóng)村的點(diǎn)源污染加重、面源污染加劇、污染流動(dòng)性擴(kuò)散性加深，使得社區(qū)參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理不僅無法可依，而且維權(quán)舉步維艱。

2.2 立法上未確立公民的環(huán)境權(quán)

首先，我國(guó)憲法未將環(huán)境權(quán)作為公民基本權(quán)利予以確立。我國(guó)《憲法》中“公民的基本權(quán)利與義務(wù)”一章中沒有關(guān)于公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定，綜觀整部憲法，僅存在與公民環(huán)境權(quán)利有關(guān)系的“隱性規(guī)定”。［8］這種“隱性規(guī)定”體現(xiàn)在《憲法》第26條“國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害”，第9條第2款：“國(guó)家保障自然資源的合理利用，保護(hù)珍貴的動(dòng)物和植物”，這兩條規(guī)定從某種程度上理解是由國(guó)家承擔(dān)保護(hù)環(huán)境義務(wù)的方式對(duì)公民享有環(huán)境權(quán)利的間接承認(rèn)，而非直接的確認(rèn)。顯然，現(xiàn)行憲法對(duì)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定是牽強(qiáng)和乏力的，遠(yuǎn)不能適應(yīng)生態(tài)危機(jī)背景下急需發(fā)動(dòng)公眾參與環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)社會(huì)需求。

其次，我國(guó)環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律法規(guī)中也沒有對(duì)公民環(huán)境權(quán)明確規(guī)定。我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》第53條對(duì)公民環(huán)境知情權(quán)進(jìn)行了規(guī)定，但并不具體；第57條對(duì)公民環(huán)境問題的舉報(bào)權(quán)作出了規(guī)定，但在法律責(zé)任部分規(guī)定極為模糊。這些規(guī)定同樣也是對(duì)公民環(huán)境權(quán)的間接表達(dá)，由于其規(guī)定的抽象和原則，再加之對(duì)公權(quán)力的限制過于軟弱無力，使得公民的環(huán)境權(quán)很容易受到侵犯而無法獲得救濟(jì)。此外，我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的其它法律法規(guī)，如《大氣污染防治法》、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》、《自然保護(hù)區(qū)管理?xiàng)l例》、《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)都是有關(guān)污染防治和自然環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，但對(duì)公民環(huán)境權(quán)的規(guī)定基本不涉及。

最后，各地方性法規(guī)和規(guī)章也缺乏公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定。在我國(guó)環(huán)境立法領(lǐng)域，除憲法和相關(guān)環(huán)境法律外，國(guó)家環(huán)境行政主管部門和其他有關(guān)行政部門發(fā)布的有關(guān)環(huán)境行政規(guī)章100多個(gè)，環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)400多個(gè)，地方發(fā)布的環(huán)境法規(guī)和規(guī)章有900多個(gè)，［9］地方環(huán)境立法數(shù)量龐大。但是，從總體上看，我國(guó)環(huán)境領(lǐng)域的地方性法規(guī)規(guī)章多針對(duì)國(guó)家對(duì)環(huán)境的管理和對(duì)環(huán)境破壞的損害性處罰規(guī)定，卻沒有對(duì)公民環(huán)境權(quán)的相關(guān)規(guī)定，因此我國(guó)公民環(huán)境權(quán)的立法總體上還很薄弱，致使公民環(huán)境利益受到侵犯卻難以從法律上得到救濟(jì)。

2.3 我國(guó)環(huán)境治理的公共參與機(jī)制尚不健全

我國(guó)從憲法到環(huán)境保護(hù)的相關(guān)法律規(guī)范對(duì)公眾參與都有相關(guān)規(guī)定，如《憲法》第1條第3款、《環(huán)境保護(hù)法》（2014）第53條、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條等等，盡管規(guī)定公眾參與環(huán)境保護(hù)的法律規(guī)范眾多，但在具體內(nèi)容上卻存在一定問題：首先，現(xiàn)行法律對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的規(guī)定比較抽象，大多是以“聽取意見”、“以適當(dāng)?shù)姆绞健?、“便于公眾知悉的方式”等措辭進(jìn)行一些原則性的規(guī)定，如《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第11條第2款、《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第5條，對(duì)于什么是適當(dāng)?shù)姆绞剑娪质侵傅哪男┲黧w、什么是公眾知悉的方式等法律都未明確，使得環(huán)境保護(hù)實(shí)踐中公眾參與機(jī)制難以有效運(yùn)行；其次，法律對(duì)公眾參與環(huán)境保護(hù)的具體事項(xiàng)范圍上規(guī)定也十分模糊，大多流于形式。有關(guān)部門召開的聽證會(huì)或者座談會(huì)，不但參與會(huì)議的群眾大多由政府部門指定，會(huì)議過程也是走形式，對(duì)于群眾提出的意見聽而不采，公眾缺乏對(duì)環(huán)境保護(hù)的實(shí)質(zhì)性參與，導(dǎo)致大量對(duì)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境有不利影響的項(xiàng)目仍然會(huì)實(shí)施。

我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的公眾參與機(jī)制的匱乏，直接影響著實(shí)踐中社區(qū)參與農(nóng)村環(huán)境治理的深度和廣度。其表現(xiàn)是：一方面農(nóng)村社區(qū)參與環(huán)境治理的范圍狹窄，社區(qū)成員大多秉持著“自掃門前雪”的態(tài)度，對(duì)與自身利益聯(lián)系不緊密的垃圾處理區(qū)域、社區(qū)生態(tài)公共地等農(nóng)村公共空間的生態(tài)環(huán)境保護(hù)比較冷漠；另一方面，農(nóng)村社區(qū)參與環(huán)境治理的行為形式化和隨意化，當(dāng)周圍環(huán)境破壞程度超出了個(gè)體容忍的極限，社區(qū)成員大多通過舉報(bào)投訴、集體上訪、靜坐抗議等方式表達(dá)不滿，一旦他們獲得了經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，許多的環(huán)境維權(quán)活動(dòng)便結(jié)束，被破壞的環(huán)境并沒有得到修復(fù)，環(huán)境維權(quán)的根本目標(biāo)并未實(shí)現(xiàn)。

2.4 農(nóng)村社區(qū)成員參與環(huán)境治理的組織化程度低

在當(dāng)前農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)參與機(jī)制中，規(guī)范化組織載體的缺失使得社區(qū)居民在環(huán)境維權(quán)和環(huán)境利益表達(dá)中困難重重。幾千年的封建專制統(tǒng)治，使得在中國(guó)農(nóng)村社會(huì)與農(nóng)民利益相連的組織大多是基于血緣、親緣形成的宗族組織，隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，宗族組織中的一些政治與經(jīng)濟(jì)因素高度契合的能人逐步分化出來，他們?cè)谵r(nóng)村公共事務(wù)的處理中發(fā)揮著舉足輕重的作用，形成了新時(shí)期農(nóng)村社會(huì)重要的組織形態(tài)——“能人組織”?！澳苋私M織”在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和治理中具有重要的示范和標(biāo)桿作用，對(duì)發(fā)動(dòng)社區(qū)成員參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的影響不容小覷。然而，能人模式缺乏相應(yīng)規(guī)范的約束和調(diào)整，僅僅依靠的是“能人”自身的道德自律，當(dāng)農(nóng)村公共利益與“能人”個(gè)人利益發(fā)生沖突時(shí)，“能人”往往選擇保全自身的利益而犧牲村民公共利益，所以從長(zhǎng)遠(yuǎn)來看“能人組織”難以成為農(nóng)村環(huán)境治理的組織形式。除“能人組織”外，在我國(guó)的廣大農(nóng)村地區(qū)，社區(qū)環(huán)境治理組織大多為村委會(huì)。雖然村委會(huì)在立法上被定位為代表農(nóng)民群眾利益的基層群眾自治組織，但在實(shí)踐中村委會(huì)卻被行政化，成為基層政府的下屬機(jī)構(gòu)，這就使得在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中，一旦村委會(huì)受到基層政府的行政壓力或者外在經(jīng)濟(jì)利益的誘惑，村委會(huì)在基層政府的利益和村民利益博弈中會(huì)毫不猶豫的選擇前者，村委會(huì)與村民的利益共同體關(guān)系破裂。［10］在農(nóng)村環(huán)境治理中，真正代表社區(qū)成員利益的組織缺失，雖然受環(huán)境破壞影響的農(nóng)民人數(shù)眾多，但環(huán)境維權(quán)行為分散，維權(quán)方式簡(jiǎn)單甚至粗暴，缺乏組織載體的農(nóng)民環(huán)境維權(quán)行為對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理狀況的改善只是治標(biāo)不治本。

2.5 農(nóng)村社區(qū)成員參與環(huán)境治理的意識(shí)缺失

盡管農(nóng)村日益污染的生態(tài)環(huán)境嚴(yán)重威脅到了農(nóng)民的生存和發(fā)展，農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理與農(nóng)民利益息息相關(guān)，因此農(nóng)民應(yīng)該作為農(nóng)村生態(tài)治理的主體。然而從實(shí)踐來看，農(nóng)民參與農(nóng)村環(huán)境治理的意識(shí)缺失，其影響因素有：首先，農(nóng)民受教育程度不高，文化水平比較低。眾所周知，農(nóng)民的受教育程度明顯低于城市居民，農(nóng)民缺乏環(huán)境治理的專業(yè)知識(shí)，對(duì)國(guó)家所頒布的環(huán)境領(lǐng)域的法律規(guī)范并不了解，對(duì)于環(huán)境破壞的嚴(yán)重后果預(yù)計(jì)不足，因而履行環(huán)境治理義務(wù)的主體性意識(shí)不高。其次，現(xiàn)階段農(nóng)民過度追逐自身的經(jīng)濟(jì)利益而忽視農(nóng)村生態(tài)利益的影響。在建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村以及加快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程等利好政策的激勵(lì)下，農(nóng)民急切希望在短時(shí)期內(nèi)擺脫貧困和發(fā)家致富，因此對(duì)于一些污染嚴(yán)重、損耗較大的建設(shè)項(xiàng)目，農(nóng)民更關(guān)注的是該項(xiàng)目實(shí)施所帶來的經(jīng)濟(jì)利益，而對(duì)其給農(nóng)村生態(tài)環(huán)境造成的破壞卻視而不見。對(duì)于需要農(nóng)民長(zhǎng)期投入且回報(bào)不明顯的農(nóng)村環(huán)境治理，農(nóng)民更無參與的內(nèi)在動(dòng)力。再次，我國(guó)現(xiàn)階段政府管制型環(huán)境治理模式對(duì)社區(qū)參與環(huán)境治理的制約。在我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的治理中，政府一直簡(jiǎn)單的沿襲城市污染治理的“先污染后治理”的方法，這種環(huán)境的末端治理方式排斥和否定社區(qū)參與，從項(xiàng)目的決策到開發(fā)實(shí)施基本都是政府說了算，農(nóng)民對(duì)此沒有發(fā)言權(quán)，使得農(nóng)民漠視和放棄對(duì)本該享有的環(huán)境事務(wù)參與權(quán)。總的來說，我國(guó)農(nóng)村社區(qū)成員環(huán)境意識(shí)不強(qiáng)，對(duì)參與農(nóng)村環(huán)境治理的熱情不高，是制約著農(nóng)村環(huán)境治理中社區(qū)參與機(jī)制發(fā)揮積極作用的主觀性障礙。

3 完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理之社區(qū)參與機(jī)制的路徑選擇

3.1 完善我國(guó)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的法律規(guī)范體系

3.1.1 盡快出臺(tái)統(tǒng)一的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》。我國(guó)現(xiàn)行針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī)和政策措施比較分散、凌亂和重復(fù)，盡管國(guó)務(wù)院正在制定《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)條例》，但法規(guī)的效力層級(jí)不夠，仍不利于農(nóng)村生態(tài)的保護(hù)，因此有必要針對(duì)農(nóng)村環(huán)境問題出臺(tái)統(tǒng)一的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》。在該法中將“保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展”作為立法目的，同時(shí)在該法中規(guī)定各級(jí)政府承擔(dān)的環(huán)保職責(zé)、農(nóng)民的環(huán)境權(quán)利和義務(wù)、環(huán)境破壞者的法律責(zé)任等，在針對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的具體制度規(guī)定上，規(guī)定農(nóng)村環(huán)保財(cái)政投入、農(nóng)村環(huán)境生態(tài)補(bǔ)償、發(fā)展循環(huán)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村環(huán)境糾紛調(diào)解等制度。

3.1.2 制定有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的單行法律規(guī)范。除了制定農(nóng)村生態(tài)保護(hù)基本法外，針對(duì)農(nóng)村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染、農(nóng)民生活污染以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染、畜禽養(yǎng)殖污染等日益嚴(yán)重的情形，在符合全國(guó)性立法基礎(chǔ)上，還應(yīng)加強(qiáng)制定《促進(jìn)農(nóng)村清潔生產(chǎn)條例》《農(nóng)村畜禽養(yǎng)殖污染防治條例》《農(nóng)村土壤污染防治條例》《鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)污染防治條例》等法規(guī)，制定《生態(tài)村鎮(zhèn)建設(shè)管理辦法》《向農(nóng)村轉(zhuǎn)移污染防治辦法》等，彌補(bǔ)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法的空白。

3.1.3 修改相關(guān)法律規(guī)范，使之與新出臺(tái)的《農(nóng)村環(huán)境保護(hù)法》及其他農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的單行法律規(guī)范相協(xié)調(diào)。一方面，在《環(huán)境保護(hù)法》中增加有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)與治理的內(nèi)容，加強(qiáng)這方面的比重；另一方面，修訂《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》中有關(guān)農(nóng)村資源利用和環(huán)境保護(hù)的規(guī)定，以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展作為其立法基本理念，實(shí)現(xiàn)有關(guān)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)相關(guān)法律規(guī)范之間的銜接與協(xié)調(diào)。

3.2 在立法上確立公民的環(huán)境權(quán)

首先，在憲法上明確規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)。在生態(tài)文明建設(shè)越來越受到重視的當(dāng)下，明確公民環(huán)境權(quán)的憲法地位，在憲法上規(guī)定公民的環(huán)境權(quán)，在環(huán)境保護(hù)的理論界和實(shí)踐界早已形成共識(shí)。為體現(xiàn)公民環(huán)境權(quán)作為新型人權(quán)的重要性，可在憲法的“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”一章中這樣規(guī)定：“任何公民享有在良好的生態(tài)環(huán)境中生存和發(fā)展的權(quán)利，也承擔(dān)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的義務(wù)?！保?1］其次，在環(huán)境保護(hù)相關(guān)法律中將公民環(huán)境權(quán)的內(nèi)容具體化。其內(nèi)容應(yīng)該包括三個(gè)方面：其一，公民享有在良好、舒適的環(huán)境中生存的權(quán)利，主要是一些實(shí)體性權(quán)利，這類型的環(huán)境權(quán)包括日照權(quán)、通風(fēng)權(quán)、清潔空氣權(quán)、清潔水權(quán)、環(huán)境審美權(quán)、環(huán)境免害權(quán)等；其二，公民享有參與國(guó)家環(huán)境管理的權(quán)利，主要表現(xiàn)為一些程序性權(quán)利，如環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境表達(dá)權(quán)、環(huán)境監(jiān)督權(quán)等；其三，公民享有的環(huán)境權(quán)益受到侵害的時(shí)候的救濟(jì)權(quán)，包括環(huán)境請(qǐng)求權(quán)、環(huán)境損害賠償權(quán)、環(huán)境訴訟權(quán)等。其四，在地方制定的有關(guān)規(guī)范性文件中完善有助于實(shí)現(xiàn)農(nóng)民環(huán)境權(quán)的制度體系。如完善環(huán)境信息公開制度、農(nóng)村生態(tài)補(bǔ)償制度、農(nóng)村環(huán)境資源產(chǎn)權(quán)制度、農(nóng)民環(huán)境利益表達(dá)制度、環(huán)境損害監(jiān)測(cè)評(píng)估制度、農(nóng)村生態(tài)損害賠償制度、環(huán)境公益訴訟制度等等。

3.3 健全我國(guó)生態(tài)環(huán)境治理的公共參與機(jī)制

為保障社區(qū)成員有效參與農(nóng)村生態(tài)治理，必須在立法上明確公眾參與的事項(xiàng)、方式和主體等，完善環(huán)境治理的公共參與機(jī)制，其內(nèi)容主要包括：

3.3.1 明確公眾參與環(huán)境治理的事項(xiàng)范圍。如前文所述，我國(guó)現(xiàn)行環(huán)境治理的公眾參與模式是一種事后的末端參與，實(shí)際上是一種形式性參與，因此應(yīng)擴(kuò)大公眾環(huán)境治理的事項(xiàng)范圍，由形式性參與向?qū)嵸|(zhì)性參與轉(zhuǎn)變，具體包括：規(guī)定公眾有權(quán)參與環(huán)境立法和政策的制訂、有權(quán)參與環(huán)境決策和規(guī)劃的執(zhí)行與實(shí)施、有權(quán)參與環(huán)境糾紛的調(diào)解、有權(quán)參與環(huán)境技術(shù)的研發(fā)與推廣等，讓公眾參與到環(huán)境治理的整個(gè)過程當(dāng)中。

3.3.2 明確公眾參與環(huán)境治理的方式、途徑。西方國(guó)家的公眾參與環(huán)境保護(hù)的方式很多，主要有社區(qū)現(xiàn)場(chǎng)說明會(huì)、小組研究、報(bào)刊或網(wǎng)絡(luò)征詢意見、公共咨詢站、召開記者會(huì)等，其主要目的在于增強(qiáng)政府、資源利用開發(fā)者和民眾之間的多向互動(dòng)溝通與協(xié)調(diào)。借鑒西方經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國(guó)實(shí)際，可根據(jù)公眾參與環(huán)境治理的事項(xiàng)的不同，分類規(guī)定不同的參與方式。如：在環(huán)境決策、規(guī)劃制定中或項(xiàng)目實(shí)施前的參與，主要是征詢意見，因此可通過問卷調(diào)查、專家咨詢、聽證會(huì)、座談會(huì)等方式吸收公眾參與；在環(huán)境法律、政策或開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施過程中的參與，主要是接受公眾監(jiān)督，因此該階段可采取設(shè)置舉報(bào)電話、舉報(bào)信箱、新聞曝光等方式發(fā)揮公眾的監(jiān)督作用；在項(xiàng)目建成后的參與是把關(guān)性參與，主要有：在驗(yàn)收項(xiàng)目時(shí)要請(qǐng)社區(qū)代表參加、對(duì)社區(qū)成員的投訴和舉報(bào)要進(jìn)行針對(duì)性回應(yīng)、在環(huán)境糾紛的處理時(shí)要不偏不倚等。

3.3.3 明確公眾參與環(huán)境治理的主體范圍。環(huán)境治理中的公眾在數(shù)量是具有多樣性、可變性的利益共同體，其確立的標(biāo)準(zhǔn)有鄰近關(guān)系、經(jīng)濟(jì)關(guān)系、使用關(guān)系、價(jià)值關(guān)系等。［12］因此，綜合以上標(biāo)準(zhǔn)，在環(huán)境治理的實(shí)踐中參與主體的選擇主要分為三類：第一類是環(huán)境利益直接受項(xiàng)目實(shí)施影響的主體，主要是住在項(xiàng)目影響范圍的社區(qū)的成員；第二類是環(huán)境利益間接受到項(xiàng)目影響的公共代表，如地方官員、人大代表、政協(xié)委員、社區(qū)負(fù)責(zé)人等；第三類是對(duì)環(huán)境治理感興趣的或具有專業(yè)知識(shí)的環(huán)保志愿者、環(huán)境問題專家、新聞媒體等。

3.4 積極發(fā)展農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織機(jī)構(gòu)

與村委會(huì)的行政性傾向不同，社區(qū)環(huán)保組織具有公共服務(wù)性和公益性，是在維持現(xiàn)行政府環(huán)境管理秩序的框架下，發(fā)動(dòng)社區(qū)中的知識(shí)分子、社會(huì)精英、志愿者、黨員群眾、退休老人等作為該組織的成員，以維護(hù)和改善社區(qū)的環(huán)境狀況為共同目標(biāo)的自治性組織。在優(yōu)勢(shì)和功能上，社區(qū)環(huán)保組織首先具有本土優(yōu)勢(shì)，能因地制宜地制定并實(shí)施本地農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的資源環(huán)境管理策略；其次，社區(qū)環(huán)保組織首先具有成本優(yōu)勢(shì)，整合優(yōu)化農(nóng)村生活生產(chǎn)資源，以村為單位集中治理分散的農(nóng)村污染源，能發(fā)揮規(guī)模效益優(yōu)勢(shì)，降低治理成本；再者，社區(qū)環(huán)保組織作為農(nóng)戶和政府參與農(nóng)村環(huán)保的中間體，具有信息傳遞的優(yōu)勢(shì)，能及時(shí)有效地在政府和農(nóng)民之間起著上傳下達(dá)的作用。在具體職能上，社區(qū)環(huán)保組織的職能主要有：隨時(shí)監(jiān)測(cè)和掌握農(nóng)村的生態(tài)狀況，防止本地區(qū)的公共環(huán)境資源被過度消耗和浪費(fèi)；在聽取村民意見的基礎(chǔ)上制定社區(qū)的環(huán)境治理方案和組織活動(dòng)章程；定期舉辦各種社區(qū)環(huán)保公益活動(dòng)，對(duì)社區(qū)農(nóng)民進(jìn)行環(huán)境保護(hù)方面的法制教育，提高農(nóng)民的環(huán)保意識(shí)；引導(dǎo)社區(qū)農(nóng)民改變傳統(tǒng)污染性大、對(duì)環(huán)境破壞性強(qiáng)的傳統(tǒng)生產(chǎn)和生活方式，合理開發(fā)利用農(nóng)村自然資源等等。在環(huán)境治理的方式上，通過參與環(huán)境有關(guān)的聽證會(huì)、提交環(huán)境治理的議案、召開環(huán)境研討會(huì)、發(fā)動(dòng)新聞傳媒對(duì)環(huán)境破壞的報(bào)道、與區(qū)域性的環(huán)境NGO合作等方式參與農(nóng)村環(huán)境治理。應(yīng)明確社區(qū)環(huán)保組織的法律地位，保持農(nóng)村社區(qū)環(huán)保組織的中立性，政府要轉(zhuǎn)變職能，減少對(duì)社區(qū)環(huán)保團(tuán)體的干預(yù)，積極鼓勵(lì)社區(qū)環(huán)保組織參與環(huán)境保護(hù)，引導(dǎo)其推進(jìn)全國(guó)尤其是在農(nóng)村地區(qū)的環(huán)保工作的開展。

3.5 增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境治理參與意識(shí)

增強(qiáng)農(nóng)民的環(huán)境治理參與意識(shí)，主要措施有：（1）加強(qiáng)農(nóng)村社區(qū)的生態(tài)文化建設(shè)，提高農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)。一方面，針對(duì)廣大農(nóng)民文化素質(zhì)偏低、知識(shí)接受力差的特點(diǎn)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)文化知識(shí)的宣傳與教育在內(nèi)容上要因材施教，應(yīng)貼近農(nóng)村生產(chǎn)生活的實(shí)際，盡量使生態(tài)文明的知識(shí)生活化通俗化；另一方面，在具體的形式上，可以通過環(huán)境保護(hù)宣傳冊(cè)等書面文字形式以及電視廣播播放公益廣告等形式，還可以利用世界環(huán)保日、世界地球日、植樹節(jié)等有關(guān)環(huán)境保護(hù)的重要節(jié)日主辦主題鮮明的宣傳活動(dòng)，以此教育和培養(yǎng)農(nóng)民的生態(tài)意識(shí)和環(huán)保觀念。（2）提升政府的農(nóng)村環(huán)境治理能力。調(diào)動(dòng)社區(qū)成員參與農(nóng)村生態(tài)治理的主動(dòng)性，離不開政府在生態(tài)治理中積極的推動(dòng)和引導(dǎo)作用。應(yīng)改革政府現(xiàn)行不合理的政績(jī)考評(píng)體制，由傳統(tǒng)的以GDP為中心轉(zhuǎn)向以綠色GDP為核心的考核機(jī)制，將各級(jí)政府的工作重心由單純的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)、資源環(huán)境和社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，同時(shí)政府要轉(zhuǎn)變環(huán)境治理方式，由現(xiàn)行的管制壓制走向互動(dòng)回應(yīng)，由末端治理走向源頭預(yù)防，重視培養(yǎng)和發(fā)動(dòng)各方面的力量參與生態(tài)環(huán)境的保護(hù)與治理。（3）重構(gòu)農(nóng)村的社會(huì)資本。美國(guó)社會(huì)學(xué)家普特南認(rèn)為：“社會(huì)資本是指社會(huì)組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網(wǎng)絡(luò)，它們能夠通過促進(jìn)合作行為來提高社會(huì)的效率?！保?3］農(nóng)村社會(huì)資本是社區(qū)成員在農(nóng)村社會(huì)中重要的社會(huì)資源，是其在農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理中相互合作的基礎(chǔ)。重構(gòu)農(nóng)村的社會(huì)資本，需要提供社區(qū)人際交往的平臺(tái)，如建立村環(huán)境服務(wù)中心，增加村民在環(huán)境問題上的交流與互動(dòng)；需要培育具有良好信任的社區(qū)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，社區(qū)管理機(jī)構(gòu)應(yīng)弘揚(yáng)傳統(tǒng)文化中友善的鄰里關(guān)系、和諧的家風(fēng)道德建設(shè)，構(gòu)建融洽的農(nóng)村社區(qū)人際關(guān)系；還需要提升社區(qū)成員的公共精神，通過發(fā)動(dòng)社區(qū)居民參與社區(qū)公共事務(wù)的討論、決策及其實(shí)施，在共同協(xié)作中培育社區(qū)成員對(duì)社區(qū)的歸宿感和向心力。

［1］趙春.建立適應(yīng)農(nóng)村發(fā)展需要的新環(huán)境政策體系［J］.黑龍江省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，（1）:136.

［2］韓從容.新農(nóng)村環(huán)境社區(qū)治理模式研究［J］.重慶大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2009，（6）:109.

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［5］吳萍，栗明.社區(qū)參與生態(tài)補(bǔ)償探析［J］.江西社會(huì)科學(xué)，2010，（10）:173.

［6］高海清.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的社區(qū)促動(dòng)機(jī)制分析［J］.經(jīng)濟(jì)問題探索，2010，（4）:42.

［7］陳泉生.環(huán)境法學(xué)基本理論［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2004.34.

［8］張峰.生態(tài)補(bǔ)償法律保障機(jī)制研究［M］.北京:中國(guó)環(huán)境科學(xué)出版社，2010.81.

［9］趙大維.公民環(huán)境權(quán)研究［D］.東北農(nóng)林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.21.

［10］江文甲.農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)的社區(qū)機(jī)制研究［D］.福建農(nóng)林大學(xué)碩士學(xué)位論文，2014.24.

［11］史玉成.論公民環(huán)境權(quán)及其法律保障［J］.西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)，2002，（5）:81.

［12］卓光俊.我國(guó)環(huán)境保護(hù)中的公眾參與制度研究［D］.重慶大學(xué)博士學(xué)位論文，2014.71.

［13］羅伯特·普特南.使民主運(yùn)轉(zhuǎn)起來—現(xiàn)代意大利的公民傳統(tǒng)［M］.南昌：江西人民出版社，2001.195.

責(zé)任編輯 朱文婷

10.14180/j.cnki.1004-0544.2016.11.031

F323.22

A

1004-0544（2016）11-0170-07

江蘇省社科規(guī)劃基金項(xiàng)目（14FXC002）；中國(guó)法學(xué)會(huì)2015年度部級(jí)法學(xué)研究課題（CLS（2015）D140）；蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新基地項(xiàng)目：蘇北村民自治組織與鄉(xiāng)村法治建設(shè)。

彭小霞（1980—），女，法學(xué)博士，江蘇師范大學(xué)法學(xué)院講師，蘇北農(nóng)村治理創(chuàng)新基地研究成員。