范鵬飛

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢430072）

“洋垃圾”進(jìn)口的法律規(guī)制

范鵬飛

（武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院，湖北武漢430072）

近年來(lái)，“洋垃圾”給我國(guó)環(huán)境保護(hù)帶來(lái)的問(wèn)題日趨嚴(yán)重。其原因主要是國(guó)家立法不完善和監(jiān)管乏力。因此，我國(guó)應(yīng)當(dāng)依法嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管；與相關(guān)國(guó)家簽訂法律文件，擴(kuò)大信息交流與執(zhí)法合作；落實(shí)新《環(huán)保法》等相關(guān)規(guī)定，完善公眾參與制度，對(duì)環(huán)保組織和個(gè)人予以激勵(lì)和支持，才能切實(shí)打擊廢物走私，防治廢物污染，保護(hù)我國(guó)生態(tài)環(huán)境。

洋垃圾；廢物進(jìn)口；法律監(jiān)管；知情同意；公眾參與；廢物污染；生態(tài)環(huán)境

一、洋垃圾進(jìn)口概述

“洋垃圾”是一個(gè)俗稱，一般指以走私、夾帶等方式進(jìn)口國(guó)家禁止進(jìn)口的固體廢物或未經(jīng)許可擅自進(jìn)口屬于限制進(jìn)口的固體廢物。洋垃圾除常見的固態(tài)形式外，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，裝在容器中的液態(tài)、氣態(tài)廢物也成為洋垃圾進(jìn)口不容忽視的一部分?！吨腥A人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》（以下簡(jiǎn)稱《固體廢物污染環(huán)境防治法》）第八十八條對(duì)固體廢物作出了規(guī)定。①根據(jù)該規(guī)定，固體廢物實(shí)際有所擴(kuò)展，包含了裝在容器中的氣態(tài)廢物，而《固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十九條也試圖將液態(tài)廢物囊括于該法。②

除了垃圾服裝等生活垃圾、醫(yī)療垃圾以及手機(jī)、電腦等電子垃圾外，目前還有建筑垃圾、廢棄礦渣、輪胎、電池等廢物進(jìn)入我國(guó)③，部分洋垃圾具有一定的再利用價(jià)值，但其被非法大量進(jìn)口④，使得我國(guó)環(huán)境遭到極大破壞，同時(shí)也嚴(yán)重?fù)p害了人民群眾的身心健康。

二、洋垃圾進(jìn)口問(wèn)題的成因

（一）洋垃圾的產(chǎn)生

發(fā)達(dá)國(guó)家由于科技水平高，消費(fèi)品更新快，相應(yīng)產(chǎn)生了大量工業(yè)、生活廢棄物。盡管其廢物處理技術(shù)普遍較高，但對(duì)于一般垃圾的處理成本也很高，對(duì)于這些廢物的處置，受到比發(fā)展中國(guó)家更多的約束，比如其國(guó)內(nèi)人力成本、土地資源、公眾的環(huán)保意識(shí)⑤、環(huán)保法規(guī)等因素。當(dāng)然，發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)再生資源的利用較為重視，對(duì)于可以機(jī)械化操作的廢料一般限制出口，而手工作業(yè)——拆解和分選對(duì)于再生資源的回收常常是必不可少的，大規(guī)模機(jī)械化操作有時(shí)并不適宜。⑥在發(fā)達(dá)國(guó)家，每噸危險(xiǎn)廢物的處置費(fèi)用大約需要100美元～2 000美元，而非洲國(guó)家僅為25美元～50美元。⑦而且，出口商再向其他國(guó)家出口還可以再收費(fèi)，以賺取“差額利潤(rùn)”。

總之，盡管發(fā)達(dá)國(guó)家一般會(huì)給垃圾處理商大額補(bǔ)貼，但有幾個(gè)原因促使其在他國(guó)處理廢物。首先，生產(chǎn)國(guó)的規(guī)定可能使處置有困難，包括相應(yīng)的處置能力及嚴(yán)格的環(huán)保法規(guī)。其次，即使操作符合其國(guó)內(nèi)法，但出口處理成本較低，可以廉價(jià)存放廢物于進(jìn)口國(guó)。最后，如果一家跨國(guó)企業(yè)可能有一個(gè)處理危險(xiǎn)廢物的外國(guó)子公司，它將傾向通過(guò)外國(guó)子公司進(jìn)行處理和處置。⑧

（二）洋垃圾的進(jìn)口

眾所周知，發(fā)展中國(guó)家由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求并不禁止合法的廢物貿(mào)易，此類貿(mào)易能夠使其從廢物中獲得一定的資源（比如廢紙、廢鐵等加工后再利用），還能增加就業(yè)機(jī)會(huì)。但是，由于巨額利潤(rùn)的存在和國(guó)內(nèi)法律漏洞、監(jiān)管不力，非法的廢物貿(mào)易也隨之產(chǎn)生。洋垃圾買賣雙方均有利可圖，而且利益鏈至今未斷絕。⑨據(jù)悉，一般只需幾十元就有可能非法進(jìn)口1噸“洋垃圾”——可見成本之低。待其入境后，如果分選出廢塑料瓶如可樂(lè)瓶、礦泉水瓶，國(guó)內(nèi)售價(jià)達(dá)每噸4萬(wàn)元以上，即使是廢舊報(bào)紙，每噸也可賣到2 000元以上。這是一個(gè)暴利行業(yè)，在廣東陸豐碣石鎮(zhèn)，倒賣“洋垃圾服裝”商戶的曾有上萬(wàn)家，年銷售量達(dá)上億件。2009年央視《經(jīng)濟(jì)半小時(shí)》欄目根據(jù)記者調(diào)查對(duì)此進(jìn)行了揭露，賣家“生意紅火”時(shí)，“一個(gè)月有10萬(wàn)元～20萬(wàn)元可以賺”。⑩2015年5月份聯(lián)合國(guó)環(huán)境署（UNEP）發(fā)布《垃圾犯罪、垃圾風(fēng)險(xiǎn)：廢物部門的差距與挑戰(zhàn)》的報(bào)告顯示，全球每年產(chǎn)生4 100萬(wàn)噸電子垃圾，而其中被非法交易或傾銷的電子垃圾（其價(jià)值約為190億美元）比例高達(dá)90%，電腦和智能手機(jī)“貢獻(xiàn)”較大。預(yù)計(jì)到2017年，全球電子垃圾總量將增長(zhǎng)至5 000萬(wàn)噸。加納、尼日利亞、中國(guó)、巴基斯坦、印度和越南等亞非國(guó)家正逐漸淪為非法電子垃圾的回收站，?給這些國(guó)家造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，加大了社會(huì)治理成本，在一定程度上“得不償失”。

三、洋垃圾進(jìn)口的法律問(wèn)題

客觀來(lái)說(shuō)，我國(guó)一直在完善對(duì)于洋垃圾的法律控制，已經(jīng)形成了一個(gè)由憲法、環(huán)境基本法（主要是《固體廢物污染環(huán)境防治法》）、刑法、行政法規(guī)和規(guī)章等多層國(guó)內(nèi)法體系?，并與國(guó)際法相結(jié)合（包括加入的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》?，以下簡(jiǎn)稱《巴塞爾公約》），對(duì)打擊洋垃圾非法進(jìn)口，保護(hù)國(guó)內(nèi)環(huán)境起了重要作用。但是，目前仍存在以下問(wèn)題。

（一）相關(guān)立法存在漏洞，導(dǎo)致監(jiān)管乏力

2013年國(guó)家開展了“綠籬”專項(xiàng)行動(dòng)，根據(jù)查處的案件，當(dāng)前“洋垃圾”走私有以下幾種主要形式：（1）對(duì)進(jìn)口許可證倒賣或騙取，弄虛作假。一些企業(yè)雖不具備加工資質(zhì)和能力，但為了獲取暴利躲避監(jiān)管，“移花接木”騙取或利用他人許可證進(jìn)口廢物，這是當(dāng)前最主要的犯罪手法。（2）對(duì)廢物予以偽報(bào)、瞞報(bào)、夾藏等，躲避海關(guān)監(jiān)管。在申報(bào)進(jìn)口貨物時(shí)，偽報(bào)品名，將國(guó)家禁止進(jìn)口的廢物偽報(bào)成與之外形相似的其他貨物，并提供虛假單證；或者夾藏國(guó)家禁止進(jìn)口的“洋垃圾”等。（3）對(duì)“洋垃圾”“繞關(guān)”走私。不法分子利用我國(guó)邊境線長(zhǎng)、監(jiān)管難度大的現(xiàn)實(shí)，中轉(zhuǎn)繞越鄰國(guó)、我國(guó)香港和大陸沿海港口等多個(gè)關(guān)區(qū)，偷運(yùn)進(jìn)口洋垃圾。?

《固體廢物污染環(huán)境防治法》于2015年再次修訂?。根據(jù)新修條文第25條，將“可以用作原料的固體廢物實(shí)行限制進(jìn)口和非限制進(jìn)口分類管理”，原來(lái)的“自動(dòng)許可進(jìn)口”變?yōu)椤胺窍拗七M(jìn)口”。根據(jù)新修條文第25條，非限制進(jìn)口不必辦理自動(dòng)許可手續(xù)。

該法修改后，加快了通關(guān)速度，進(jìn)口企業(yè)進(jìn)口廢物更為便利，也減少了企業(yè)相關(guān)的滯港費(fèi)用。但是，相關(guān)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、監(jiān)管空白也不容忽視?？梢韵胍?，某些企業(yè)可能會(huì)在利用自動(dòng)許可進(jìn)口逃避監(jiān)管。根據(jù)國(guó)家環(huán)保部等《關(guān)于發(fā)布〈進(jìn)口廢物管理目錄〉（2015年）的公告》?，其附件3《自動(dòng)許可進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》（現(xiàn)應(yīng)更名為《非限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物目錄》?），包括木料和金屬及合金的廢碎料等。該公告規(guī)定此類固體廢物必須符合相關(guān)環(huán)保控制標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范等，并經(jīng)質(zhì)檢部門檢驗(yàn)合格，而海關(guān)無(wú)需核驗(yàn)其進(jìn)口許可證。這些廢物的危險(xiǎn)性較小，國(guó)家減少了對(duì)其監(jiān)管。由于非限制進(jìn)口無(wú)需辦理許可證，如果國(guó)家禁止進(jìn)口或限制進(jìn)口廢物摻雜其中而沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，后續(xù)流通處理仍可能造成我國(guó)環(huán)境污染。同樣，根據(jù)《固體廢物污染環(huán)境防治法》第25條，限制進(jìn)口類固體廢物雖需審查許可，但以偽報(bào)、瞞報(bào)、夾藏等方式同時(shí)走私國(guó)家禁止進(jìn)口或超量限制進(jìn)口的廢物，躲避海關(guān)監(jiān)管的情況仍不容忽視。況且，限制進(jìn)口類固體廢物須經(jīng)審查許可，仍有打擊弄虛作假、倒賣或騙取進(jìn)口許可證的必要。

（二）對(duì)國(guó)外廢物沒(méi)有確立事先知情同意制度，同國(guó)外信息交流、執(zhí)法合作不足

斯德哥爾摩大會(huì)后國(guó)際環(huán)境法發(fā)展的第二個(gè)階段，是從特定的環(huán)境部門的保護(hù)轉(zhuǎn)向規(guī)范環(huán)境損害的潛在根源。國(guó)際環(huán)境法可以直接從根源上更有效地規(guī)范這些產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程。這方面的重要內(nèi)容之一是對(duì)有毒或危險(xiǎn)產(chǎn)品在其全部使用壽命期間進(jìn)行規(guī)范和管理，一個(gè)重要成果是1989年通過(guò)的《巴塞爾公約》。?

《巴塞爾公約》第六條對(duì)“事先知情同意”（Prior Informed Consent，PIC）制度作了較詳細(xì)規(guī)定。該公約第六條并沒(méi)有禁止合法危險(xiǎn)廢物轉(zhuǎn)移，但有相關(guān)條件——出口國(guó)有書面通知義務(wù)等。出口國(guó)擬議越境轉(zhuǎn)移危險(xiǎn)廢物或其他廢物，應(yīng)直接或者要求產(chǎn)生者、出口者通過(guò)其主管當(dāng)局書面通知相關(guān)國(guó)主管當(dāng)局。

只有在進(jìn)口國(guó)已書面同意通知人并證實(shí)存在一份出口者與處置者之間的契約協(xié)議，詳細(xì)說(shuō)明對(duì)有關(guān)廢物的環(huán)境無(wú)害管理辦法后，出口締約國(guó)才可以允許產(chǎn)生者或出口者開始越境轉(zhuǎn)移。

這是該公約的一般要求，包括我國(guó)在內(nèi)的締約國(guó)一般性的履約程序依據(jù)。但是，我國(guó)的《固體廢物污染環(huán)境防治法》等相關(guān)法律并沒(méi)有對(duì)此進(jìn)行細(xì)化以增強(qiáng)其可操作性。目前，我國(guó)尚未與相關(guān)出口國(guó)、中轉(zhuǎn)國(guó)簽訂雙邊合作打擊洋垃圾走私的法律文件。

當(dāng)然，我國(guó)積極參與了《巴塞爾公約》的貫徹落實(shí)，經(jīng)過(guò)爭(zhēng)取，在清華大學(xué)設(shè)立了巴塞爾公約亞太區(qū)域中心?，并參加了歷次締約方大會(huì)，2015年5月4日至15日召開巴塞爾公約締約方大會(huì)第十二次會(huì)議，也派代表團(tuán)參加。?這是我國(guó)在多邊場(chǎng)合展示自己工作成果并提出自己意見的重要途徑，在一定程度上加強(qiáng)了與國(guó)外的信息溝通交流。但是，雙邊協(xié)議的缺乏，使我國(guó)在固體廢物進(jìn)口上略顯被動(dòng)。離開了出口商所在國(guó)的配合，對(duì)出口商的背景調(diào)查、出口廢物成分及危險(xiǎn)性評(píng)估等可能存在困難或者不夠精確。在實(shí)踐中，一些發(fā)達(dá)國(guó)家出口商常利用我國(guó)相關(guān)法律政策漏洞將洋垃圾出口至我國(guó)。?

越南作為《巴塞爾公約》的締約國(guó)，在實(shí)踐中常常扮演了過(guò)境國(guó)的角色。對(duì)于以再出口為目的的危險(xiǎn)廢物，越南一般實(shí)施進(jìn)口豁免政策。由于其實(shí)踐中怠于履行甚至違反《巴塞爾公約》部分條款，成為國(guó)際洋垃圾的走私中轉(zhuǎn)地。而中越兩國(guó)邊境線長(zhǎng)，執(zhí)法部門力量不足，難以完全封堵“洋垃圾”從越南流入我國(guó)境內(nèi)。

（三）公眾參與保障不足，環(huán)保團(tuán)體的話語(yǔ)權(quán)過(guò)小

《固體廢物污染環(huán)境防治法》第九條規(guī)定，任何單位和個(gè)人都有保護(hù)環(huán)境的義務(wù)，并有權(quán)對(duì)造成固體廢物污染環(huán)境的單位和個(gè)人進(jìn)行檢舉和控告。該條是一項(xiàng)權(quán)利義務(wù)合一的規(guī)定，表明國(guó)家希望民眾積極參與環(huán)境保護(hù)，但是條文過(guò)于簡(jiǎn)單，沒(méi)有對(duì)舉報(bào)者的獎(jiǎng)勵(lì)規(guī)定，也沒(méi)有對(duì)其相關(guān)保障措施。

隨著生態(tài)環(huán)境的惡化和民眾環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，一些環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人積極揭露了一些企業(yè)走私洋垃圾或違法處置的情況，但是，由于損害了違法企業(yè)的利益，其環(huán)保調(diào)查遭到諸多干擾、阻礙，甚至常常面臨其人身威脅，政府對(duì)其人身保護(hù)力度明顯不夠。在實(shí)踐中對(duì)環(huán)保團(tuán)體或個(gè)人予以積極物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)也很少。更嚴(yán)重的是，一些地方政府打壓民間環(huán)境維權(quán)。嚴(yán)重污染企業(yè)一般是地方GDP增長(zhǎng)的“支柱”或地方政府政績(jī)的“亮點(diǎn)”。部分地方經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，其地方政府對(duì)污染企業(yè)的過(guò)分依賴，?他們對(duì)洋垃圾污染處理放松監(jiān)管，對(duì)環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人的行為予以排斥，在客觀上成為污染企業(yè)的幫兇。

為解決環(huán)保執(zhí)法不力問(wèn)題，環(huán)保部正在修改《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》?，在征求意見單位名單中，主要是國(guó)務(wù)院其他政府部門，環(huán)保部下一級(jí)單位、直屬單位、各產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等，環(huán)保團(tuán)體的主要代表是具有官方色彩的中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)，而其他眾多環(huán)保團(tuán)體被排除在外，環(huán)保團(tuán)體話語(yǔ)權(quán)較小再次得到印證。

四、解決“洋垃圾”問(wèn)題的法律對(duì)策

（一）依法嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)后續(xù)監(jiān)管

1.嚴(yán)格準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)許可證的管理。政府應(yīng)鼓勵(lì)廢物進(jìn)口與處理行業(yè)間的兼并聯(lián)合，減少作坊式的不規(guī)范行為，整合資源形成一批有實(shí)力的相關(guān)企業(yè)。這樣也可以保證企業(yè)有相關(guān)的資金和技術(shù)能力處理進(jìn)口合法廢物，同時(shí)便于監(jiān)管，如果發(fā)生意外，也有能力賠償。政府應(yīng)盡量將這些重要的許可證件授予符合條件的少數(shù)企業(yè)，寧缺毋濫。對(duì)于倒賣或騙取進(jìn)口許可證的行為，依法從嚴(yán)打擊，加強(qiáng)網(wǎng)上信息公示，將違法企業(yè)或個(gè)人列入網(wǎng)上征信系統(tǒng)黑名單。2015年環(huán)保部出臺(tái)《關(guān)于發(fā)布〈限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定〉的公告》，規(guī)定了對(duì)加工利用企業(yè)環(huán)境保護(hù)的要求（九項(xiàng)），申請(qǐng)、審批和監(jiān)督管理（包括技術(shù)審查、許可證頒發(fā)等六項(xiàng)）以及其他事項(xiàng)，有利于完善可用作原料的固體廢物進(jìn)口管理工作。?

2.加強(qiáng)事中事后監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)綜合治理。鑒于我國(guó)違法進(jìn)口國(guó)家禁止進(jìn)口或限制進(jìn)口廢物時(shí)有發(fā)生而非限制進(jìn)口更為便利的現(xiàn)實(shí)，目前的監(jiān)管顯然不足，質(zhì)監(jiān)部門的檢驗(yàn)只是進(jìn)口的一道防線。由于固體廢物進(jìn)口涉及許可證、進(jìn)口企業(yè)、廢物原料進(jìn)口與后續(xù)加工等諸多方面，海關(guān)、檢驗(yàn)檢疫和環(huán)保等相關(guān)部門及地方政府應(yīng)各司其職，加大對(duì)非法流通渠道和交易市場(chǎng)的清理整頓，形成管理合力，實(shí)現(xiàn)綜合治理。筆者認(rèn)為后續(xù)監(jiān)管措施可以包括：檢查處理的場(chǎng)地、設(shè)備、工作人員等是否符合標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)進(jìn)口“洋垃圾”處理全過(guò)程實(shí)施電子監(jiān)控并數(shù)據(jù)化存儲(chǔ)，對(duì)一些廢物進(jìn)口企業(yè)的后續(xù)處理進(jìn)行抽查等。

因此，除海關(guān)內(nèi)部應(yīng)建立關(guān)區(qū)間風(fēng)險(xiǎn)信息交流通報(bào)機(jī)制外，海關(guān)、商務(wù)、工商、環(huán)保、檢驗(yàn)檢疫等部門，也應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)部門間信息共享和聯(lián)系配合，盡量避免廢物進(jìn)口和加工利用等管理環(huán)節(jié)出現(xiàn)監(jiān)管空白或鏈條脫節(jié)，使各部門的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)規(guī)范統(tǒng)一，便于執(zhí)法結(jié)果互認(rèn)，同時(shí)適時(shí)聯(lián)合開展打擊治理“洋垃圾”走私專項(xiàng)行動(dòng)。2011年，海關(guān)與環(huán)保、質(zhì)檢三部門為有效打擊廢物的非法走私，聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)固體廢物進(jìn)口管理和執(zhí)法信息共享的有關(guān)規(guī)定》，并在制定廢物規(guī)章和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)管進(jìn)出口等方面開展了良好合作。

（二）在國(guó)內(nèi)法律增加進(jìn)口知情同意程序規(guī)定，與相關(guān)國(guó)家簽訂法律文件，擴(kuò)大信息交流，加強(qiáng)執(zhí)法合作

一方面要完善國(guó)內(nèi)廢物污染防治法律，強(qiáng)化進(jìn)口商的相關(guān)義務(wù)，要求其提供國(guó)外出口商的相關(guān)信息。另一方面，加強(qiáng)與國(guó)外出口商所在國(guó)的情報(bào)交流與執(zhí)法合作并用法律框架予以確定，使之制度化。

2013年10月7日至11月25日，在世界海關(guān)組織框架下，中國(guó)海關(guān)倡議發(fā)起第三期“大地女神行動(dòng)”，這是以打擊“洋垃圾”為重點(diǎn)的“綠籬”專項(xiàng)行動(dòng)在國(guó)際執(zhí)法合作平臺(tái)的延伸，重點(diǎn)打擊了從歐洲、北美洲等廢物出口地向亞太地區(qū)走私有害廢物的不法行為。該行動(dòng)得到世界海關(guān)組織成員、情報(bào)聯(lián)絡(luò)辦公室以及《巴塞爾公約》秘書處、國(guó)際刑警組織、聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署等的支持和配合。?這次行動(dòng)有效遏制了跨境走私廢物違法犯罪活動(dòng)，其成果離不開與國(guó)內(nèi)外的信息溝通交流及相關(guān)國(guó)家和國(guó)際組織的配合。筆者認(rèn)為，下一步要從運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法過(guò)渡到制度性執(zhí)法。廢物走私在行動(dòng)期間的確有所收斂，但這終究不是治本之策，如何使之制度化、法律化，防止反彈，才是我們要考慮的。因此，筆者建議我國(guó)應(yīng)根據(jù)各出口國(guó)出口廢物的相關(guān)類型等情況，與其簽訂雙邊或區(qū)域合作打擊洋垃圾走私的法律文件（包括相關(guān)執(zhí)法合作程序性規(guī)定）。國(guó)際合作原則是國(guó)際環(huán)境法的基石，這也符合《巴塞爾公約》的法律原則和相關(guān)規(guī)定?，《巴塞爾公約》要求締約國(guó)為控制危險(xiǎn)廢物的越境轉(zhuǎn)移而在情報(bào)和資料交換、監(jiān)測(cè)、無(wú)害技術(shù)等方面進(jìn)行合作。?另外，要完善國(guó)內(nèi)廢物管理信息系統(tǒng)，建立違法企業(yè)（包括出口商和進(jìn)口商）信息公示平臺(tái)，除了在國(guó)內(nèi)公示外，還應(yīng)當(dāng)將黑名單與相關(guān)國(guó)家信息共享，同時(shí)使相關(guān)國(guó)家的廢物出口商信息主動(dòng)反饋我方，共同加強(qiáng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、信息的分析整理研究工作。

鑒于越南在洋垃圾進(jìn)口的相關(guān)角色，仍須與其加大執(zhí)法協(xié)調(diào)與合作，共同遏制兩國(guó)邊境走私態(tài)勢(shì)。對(duì)于其一定程度上的縱容行為，中國(guó)可以啟動(dòng)國(guó)際環(huán)境條約遵約機(jī)制。2002年《巴塞爾公約》第六次締約方大會(huì)時(shí)通過(guò)“建立—促進(jìn)履約與遵約的機(jī)制”的附件。?中國(guó)可以依此采取“他國(guó)啟動(dòng)”或通過(guò)“秘書處啟動(dòng)”來(lái)促使國(guó)際社會(huì)監(jiān)督越方落實(shí)《巴塞爾公約》，以維護(hù)我國(guó)的國(guó)家權(quán)益。

（三）落實(shí)新《環(huán)保法》?等相關(guān)規(guī)定，完善公眾參與制度，對(duì)環(huán)保組織和個(gè)人予以激勵(lì)和支持

新《環(huán)保法》第五十三條規(guī)定，公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，公眾的知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)原則上得到了保障。第五十七條規(guī)定，接受舉報(bào)的機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對(duì)舉報(bào)人的相關(guān)信息予以保密，保護(hù)舉報(bào)人的合法權(quán)益。該條規(guī)定有利于減少公眾監(jiān)督“洋垃圾”的后顧之憂，但有待細(xì)化，以更好維護(hù)相關(guān)環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人的人身安全等合法權(quán)益。第五十八條規(guī)定，對(duì)污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會(huì)公共利益的行為，符合條件的社會(huì)組織可以向人民法院提起訴訟。這是環(huán)保法對(duì)《民事訴訟法》第55條關(guān)于公益訴訟的進(jìn)一步完善?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》（以下簡(jiǎn)稱《解釋》）?，與解釋配套的《最高人民法院、民政部、環(huán)境保護(hù)部關(guān)于貫徹實(shí)施環(huán)境民事公益訴訟制度的通知》（以下簡(jiǎn)稱《通知》）同日發(fā)布，對(duì)起訴主體、管轄權(quán)、訴訟程序、舉證責(zé)任、賠償責(zé)任等作了較詳細(xì)規(guī)定，有利于環(huán)保組織通過(guò)法律途徑打擊違法企業(yè)肆意進(jìn)口“洋垃圾”，保護(hù)我國(guó)的生態(tài)環(huán)境和民眾健康。實(shí)踐中，法院判決的執(zhí)行需要當(dāng)?shù)卣撤N程度上的配合。因此，地方政府應(yīng)轉(zhuǎn)變不合理的政績(jī)觀，落實(shí)生態(tài)文明共識(shí)，自覺(jué)守法，并給予環(huán)保事業(yè)以政策、法規(guī)上的支持，維護(hù)法律的公信力。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，對(duì)于洋垃圾入侵的危害，民間環(huán)保團(tuán)體和個(gè)人感受更深，其提供的相關(guān)信息、意見或建議會(huì)更“接地氣”。如果為其提供更多渠道發(fā)聲，既可以增加政府立法、決策的民主性，也會(huì)使立法決策得以真正貫徹落實(shí)，增加執(zhí)法的威懾力。因此，環(huán)保部門在修改《國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄》時(shí)，不應(yīng)僅列出上述名單，應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大征求意見單位的范圍，除可以繼續(xù)列出其他具體單位外，還可以增加兜底條款——規(guī)定滿足一定條件的單位或個(gè)人也可以提出相關(guān)意見?？傊?，環(huán)保部門在制定相關(guān)文件時(shí)，應(yīng)適當(dāng)考慮到民間環(huán)保組織和個(gè)人的意見或建議，后者也應(yīng)當(dāng)努力推進(jìn)環(huán)保公益事業(yè)，積極主動(dòng)擴(kuò)大其自身影響力，增加其環(huán)保話語(yǔ)權(quán)。

以上筆者只就“洋垃圾”進(jìn)口的幾個(gè)問(wèn)題根據(jù)最新的立法與執(zhí)法實(shí)踐論及了自己的看法。實(shí)踐中，還有一些其他問(wèn)題需要解決，比如關(guān)于液態(tài)廢物的管理，全球高?？蒲袡C(jī)構(gòu)的實(shí)驗(yàn)室每天產(chǎn)生大量廢液，包括失效的標(biāo)準(zhǔn)試液、樣品殘液、分析后殘液等，部分實(shí)驗(yàn)室廢液含有有毒有害物質(zhì)（如氟、氰、鉻、銅等），也不能完全參照《固體廢物污染環(huán)境防治法》，亟需立法予以預(yù)防規(guī)制；如何平衡“洋垃圾”進(jìn)口的環(huán)境安全與國(guó)際貿(mào)易發(fā)展的關(guān)系；司法部門及其判決所起的作用等，都值得進(jìn)一步研究。解決“洋垃圾”進(jìn)口問(wèn)題作為建設(shè)生態(tài)文明的題中之義任重而道遠(yuǎn)。

注釋：

①《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十八條第一項(xiàng)規(guī)定：固體廢物，是指在生產(chǎn)、生活和其他活動(dòng)中產(chǎn)生的喪失原有利用價(jià)值或者雖未喪失利用價(jià)值但被拋棄或者放棄的固態(tài)、半固態(tài)和置于容器中的氣態(tài)的物品、物質(zhì)以及法律、行政法規(guī)定納入固體廢物管理的物品、物質(zhì)。

②《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》第八十九條規(guī)定：液態(tài)廢物的污染防治適用本法；但是，排入水體的廢水的污染防治適用有關(guān)法律但不適用本法。

③佚名：《洋垃圾之患難消除》，載于《中國(guó)環(huán)境報(bào)》，2015年1月8日。

④據(jù)海關(guān)總署數(shù)據(jù)，2014年海關(guān)繼續(xù)保持對(duì)固體廢物走私的嚴(yán)打高壓態(tài)勢(shì)，查扣進(jìn)境電子垃圾、廢礦渣、舊衣服等“洋垃圾”19.2萬(wàn)噸，是2013年的3.3倍。參見海關(guān)總署網(wǎng)站http：//www.customs.gov.cn/publish/portal0/tab67049/info730654. htm，2016年1月12日訪問(wèn)。

⑤在20世紀(jì)七八十年代，發(fā)生了一連串危險(xiǎn)廢物處置不當(dāng)損害人體健康的事件。隨著事件的曝光，導(dǎo)致了發(fā)達(dá)國(guó)家人民紛紛進(jìn)行游行、示威等抗議活動(dòng)，反對(duì)將危險(xiǎn)廢物處理、儲(chǔ)存和處置設(shè)施放在自己所在的地區(qū)。這就是有名的Not in My Backyard（NIMBY）（“不要放在我家后院”，即“鄰避”）運(yùn)動(dòng)。

⑥Ivy：《揭秘“洋垃圾”的黑色鏈條》，載于《綠色中國(guó)》，2012年第14期，第39頁(yè)。

⑦Katharina Kummer：“International Management of Hazardous wastes：the Basel Convention and Related Legal Rules”.Clarendon Press，1995：6-7.

⑧Alexandre Kiss，Dinah Shelton：“Guide to International Environmental Law”，Martinus Nijhoff Publishers.2007：211-212.

⑨參見我國(guó)海關(guān)總署網(wǎng)站http：//search.customs.gov.cn/ dig/search.action？ty=&dr=true&w=true&f=&rp=szns&sr=score+ desc&lmq=false&q=%E5%9E%83%E5%9C%BE%E5%BA% 9F%E7%89%A9，2016年1月6日訪問(wèn)。

⑩?《英國(guó)每年1200萬(wàn)噸垃圾“出口”中國(guó)洋垃圾走私怎么防》，載于《都市快報(bào)》，2013-4-8（B05）.http：//hzdaily. hangzhou.com.cn/dskb/htm l/2013-04/08/content_1470522. htm，2015年12月16日訪問(wèn)。

?《UNEP稱全球90%電子垃圾被非法傾銷》，載于《國(guó)際環(huán)境動(dòng)態(tài)》，2015年第5期。參見環(huán)保部官網(wǎng)http：//gjs.mep. gov.cn/gzdt/201509/P020150928532652389412.pdf，2016年1月12日訪問(wèn)。

?憲法第26條第1款：國(guó)家保護(hù)和改善生活環(huán)境和生態(tài)環(huán)境，防治污染和其他公害。《刑法》第152條第2款：逃避海關(guān)監(jiān)管將境外固體廢物、液態(tài)廢物和氣態(tài)廢物運(yùn)輸進(jìn)境，情節(jié)嚴(yán)重的，處五年以下有期徒刑，并處或者單處罰金；情節(jié)特別嚴(yán)重的，處五年以上有期徒刑，并處罰金。

?《控制危險(xiǎn)廢料越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》（Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal），1989年3月22日在聯(lián)合國(guó)環(huán)境規(guī)劃署于瑞士巴塞爾召開的世界環(huán)境保護(hù)會(huì)議上通過(guò)，1992年5月5日正式生效。1991年9月4日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十一次會(huì)議決定：批準(zhǔn)中華人民共和國(guó)常駐聯(lián)合國(guó)代表李鹿野于1990年3月22日簽署的《控制危險(xiǎn)廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》。

?《揭秘“洋垃圾”走私新動(dòng)向：倒賣或騙取進(jìn)口許可證》，新華網(wǎng)2015年04月26日，http：//news.xinhuanet.com/ legal/2015-04/26/c_127734178.htm，2016年1月12日訪問(wèn)。

?《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》1995年10月30日第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十六次會(huì)議通過(guò)，2004年12月29日第十屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議修訂，根據(jù)2013年6月29日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第三次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)文物保護(hù)法〉等十二部法律的決定》第一次修正，2015年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十四次會(huì)議通過(guò)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)港口法〉等七部法律的決定》第二次修正。

?《關(guān)于發(fā)布〈進(jìn)口廢物管理目錄〉（2015年）的公告》，http：//www.mep.gov.cn/gkm l/hbb/bgg/201412/t20141231_ 293678.htm。

?《關(guān)于落實(shí)〈中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法〉第二十五條修訂內(nèi)容的公告》（環(huán)境保護(hù)部2015年公告第69號(hào)），http：//www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t2015 1120_317438.htm。

?亞歷山大·基斯：《國(guó)際環(huán)境法》張若斯譯，法律出版社2000年版，第41頁(yè)。

?參見巴塞爾公約亞太區(qū)域中心官網(wǎng)，http：//ch.bcrc.cn/。

?中國(guó)代表團(tuán)出席《巴塞爾公約》《鹿特丹公約》和《斯德哥爾摩公約》2015年締約方大會(huì)，參見環(huán)保部官網(wǎng)http：//gjs. mep.gov.cn/lydt/201507/t20150714_306521.htm，2016年1月12日訪問(wèn)。

?王琳：《環(huán)境公益訴訟之春為何遲遲不來(lái)》，載于《廣州日?qǐng)?bào)》，2013-6-26（2）.http：//gzdaily.dayoo.com/html/2013-06/26/content_2296895.htm，2015年12月16日訪問(wèn)。

?《關(guān)于征求〈國(guó)家危險(xiǎn)廢物名錄（修訂稿）〉（征求意見稿）意見的函》（環(huán)辦函［2014］1111號(hào)）http：//www.mep.gov.cn/ gkm l/hbb/bgth/201409/t20140911_288886.htm。

?《關(guān)于發(fā)布〈限制進(jìn)口類可用作原料的固體廢物環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定〉的公告》（環(huán)保部2015年第70號(hào)公告）http：// www.mep.gov.cn/gkml/hbb/bgg/201511/t20151119_317375.htm。

?行動(dòng)期間，廢物出口地海關(guān)通過(guò)世界海關(guān)組織海關(guān)執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)通訊系統(tǒng)向轉(zhuǎn)運(yùn)地、進(jìn)口地海關(guān)發(fā)出涉嫌走私廢物的預(yù)警信息；轉(zhuǎn)運(yùn)地、進(jìn)口地海關(guān)在對(duì)貨物進(jìn)行查驗(yàn)后，通過(guò)該系統(tǒng)反饋有關(guān)信息處理結(jié)果；參與方隨時(shí)通過(guò)上述系統(tǒng)查詢案件情況，并視情況與其他成員開展進(jìn)一步協(xié)查與聯(lián)動(dòng)。世界海關(guān)組織定期向參與方通報(bào)行動(dòng)實(shí)施情況并進(jìn)行分析總結(jié)。參見海關(guān)總署網(wǎng)站http：//www.customs.gov.cn/publish/ portal0/tab39267/info449324.htm，2016年1月12日訪問(wèn)。

?《巴塞爾公約》第10條、11條分別是“國(guó)際合作”“雙邊、多邊和區(qū)域協(xié)定”等規(guī)定。

?王曦：《國(guó)際環(huán)境法（第二版）》，法律出版社2005年版，第113頁(yè)。

?2002年在瑞士日內(nèi)瓦召開的第六次締約方會(huì)議正式通過(guò)了《巴塞爾公約》遵約機(jī)制，三種情況下可以發(fā)起不遵守程序，即某一締約方最后確定盡管它已盡最大努力但仍無(wú)法或?qū)o(wú)法充分履行或遵守公約為之規(guī)定的義務(wù)；因按公約規(guī)定與之直接有關(guān)的另一締約方未遵守和/或履行公約為之規(guī)定的義務(wù)而表示關(guān)注或因之而受到影響的締約方；如果秘書處在履行其職責(zé)過(guò)程中知悉任何締約方在遵守《巴塞爾公約》第13條第3款為之規(guī)定的匯報(bào)義務(wù)方面遇到任何可能的困難且所涉事項(xiàng)未能通過(guò)與該締約方進(jìn)行磋商而在三個(gè)月之內(nèi)得到解決。

?《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》1989年12月26日第七屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十一次會(huì)議通過(guò)，2014年4月24日第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第八次會(huì)議修訂。

?《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》2014年12月8日由最高人民法院審判委員會(huì)第1631次會(huì)議通過(guò)，自2015年1月7日起施行。

責(zé)任編輯、校對(duì)：秦學(xué)詩(shī)

On Legal Regulations for Im porting Oversea W astes

Fan Pengfei
（Institute of Chinese Boundary and Ocean Studies，Wuhan University，Wuhan 430072，China）

Due to imperfect national legislation and ineffective supervision，environmental problems in China brought about by imported oversea wastes are on the rise.Therefore，China should legally make strict the access permission mechanism and strengthen the follow-up supervision，sign legal documents with relevant countries and expand information exchange and cooperation in law enforcement，implement new Environmental Protection Law and other relevant provisions，improve the public participation system，and encourage and support environmental organizations and individuals.Only in this way can we effectively combat the smuggling of wastes，prevent and control waste pollution，and protect the ecological environment of our country.

oversea wastes，wastes import，legal supervision，informed consent，public participation，waste pollution，ecological environment

D922.69

A

1673－1573（2016）03－0042-06

2016-02-28

范鵬飛（1990-），男，湖北蘄春人，武漢大學(xué)中國(guó)邊界與海洋研究院碩士研究生，研究方向?yàn)閲?guó)際法、環(huán)境法。