汪千力

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

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長江經(jīng)濟帶水資源保護綜合立法研究

汪千力

(武漢大學 法學院，湖北 武漢 430072)

摘要：長江經(jīng)濟帶的開發(fā)是國家“十三五”規(guī)劃中的重要戰(zhàn)略布局，其開發(fā)利用必須堅持生態(tài)優(yōu)先、綠色發(fā)展的理念,需要制定一部專門性的長江水資源保護法律為整體化治理工作提供支撐。這部專門性法律需要解決的重點問題是消除現(xiàn)行法律法規(guī)間的沖突、加強長江水利委員會權(quán)能、完善行政與司法的銜接機制，以及落實公眾參與。

關(guān)鍵詞：長江經(jīng)濟帶;環(huán)境保護;立法

一、概述：以長江經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略為出發(fā)點

長江經(jīng)濟帶是以長三角地區(qū)為起點，依次分為長三角城市群、長江中游城市群以及成渝城市群三個板塊，覆蓋上海、江蘇、浙江、安徽、湖北、重慶等11個省市，面積約205萬平方公里，人口總數(shù)和生產(chǎn)總值均超過全國的40%。

目前，長江流域環(huán)境保護實行的是流域管理、部門管理和地方各行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制，難免呈現(xiàn)出各自為政的“碎片化”管理格局。另外，專門針對長江流域水資源環(huán)境保護的法律缺位，沒有明確統(tǒng)一的法律依據(jù)。近年來，長江流域旱澇災害頻發(fā)，水生環(huán)境遭到破壞，水土流失現(xiàn)象較為嚴重，一定程度上與科技水平的落后和制度失靈息息相關(guān)。

二、立法基礎(chǔ)：必要性與可行性分析

(一)立法的必要性

1.地方保護主義盛行

從國家層面來看，“十三五”規(guī)劃的制定是以國家整體經(jīng)濟發(fā)展布局為出發(fā)點，以促進經(jīng)濟社會健康可持續(xù)發(fā)展和建設(shè)生態(tài)文明為目標，統(tǒng)籌兼顧，全面保護。而長江經(jīng)濟帶流域的一些省市，特別是一些中小城市，深受“競爭思想”“績效考核指標”的影響，仍遵循著“經(jīng)濟增長總量至上”“先發(fā)展，后治理”的傳統(tǒng)發(fā)展模式，對中央出臺的一些可能阻礙經(jīng)濟指標上升的政策持排斥態(tài)度，甚至為了本地區(qū)利益，擅自制定一些以破壞本地區(qū)長江水資源環(huán)境為代價的“土政策”，進而形成地方政府與企業(yè)相互包庇，甚至隱瞞污染事故的不良局面。一些地方的發(fā)展思路中仍存有“政策落實了，稅收就要減少，發(fā)展就要掉隊”的不恰當觀念，將促進經(jīng)濟增長與環(huán)境保護工作徹底對立起來，地方保護主義色彩濃厚。要想轉(zhuǎn)變這些地方的經(jīng)濟增長模式，必須制定專門法律來進行規(guī)范。

2.管理部門各自為政

目前，我國長江流域水資源環(huán)境保護仍呈現(xiàn)出中央與地方、地方之間，以及各部門權(quán)屬交叉、權(quán)限不明的特點。在中央層面，擁有對長江流域環(huán)境治理職權(quán)的部門主要有水利部、環(huán)境保護部；在地方層面，則由各省市的水利、環(huán)保、森林、電力等諸多部門負責處理該轄區(qū)內(nèi)的水污染問題；在流域?qū)用?，國家則設(shè)置了長江水利委員會(以下簡稱“長江委”)以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)跨區(qū)域間的水事糾紛問題。

3.相關(guān)法律、法規(guī)存在矛盾

目前，我國尚欠缺一部專門涉及長江流域環(huán)境保護問題的法律。國家先后出臺了《中華人民共和國水法》《中華人民共和國水土保持法》《中華人民共和國污染防治法》《中華人民共和國防洪法》，以及《中華人民共和國環(huán)境保護法》等五部法律；各地區(qū)出臺了地方性法規(guī)以及政府規(guī)章。這幾部法律、法規(guī)的條文設(shè)計過于原則化，常常僅能在實際中起到“擦邊球”的作用，相互沖突的地方也并不少見。長江經(jīng)濟帶環(huán)境保護部門在處理具體的環(huán)境污染問題時，難以找到統(tǒng)一的依據(jù)。

(二)立法的可行性

1.現(xiàn)有管理基礎(chǔ)已經(jīng)具備

近年來，國家在加大對長江流域開發(fā)力度的同時，也逐步建立健全了環(huán)境保護配套機制。一方面，在立法工作上，五部水事法律與地方性法規(guī)并行，條文篇目眾多，涵蓋幅度廣，更有綜合制定《長江河道采砂管理條例》的成功探索；另一方面，對于長江流域環(huán)境保護有執(zhí)法權(quán)的部門眾多，涉及水利、森林、環(huán)保、國土等諸多部門，專業(yè)性隊伍已初具規(guī)模。在國家將長江經(jīng)濟帶開發(fā)上升為國家發(fā)展戰(zhàn)略后，各級環(huán)境保護部門的工作重心發(fā)生轉(zhuǎn)移?？v觀目前的管理模式，可以說基礎(chǔ)已經(jīng)打下，并初具規(guī)模，只是暫時缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)配合機制，這一點在處理跨區(qū)域性(特別是跨省域)環(huán)境污染糾紛時尤為突出。中央和地方關(guān)于保護開發(fā)長江的初衷在實際操作中因為機制的不健全而難以實現(xiàn)，政策難以落實，亟待建立一種有專門性法律支撐的工作機制。

2.部分地方性法規(guī)的成功探索

根據(jù)現(xiàn)有的五部水事法律，某些地方結(jié)合本地區(qū)實際制定的區(qū)域性綜合管理條例已取得了一定成效。2010年9月，江蘇省人大常委會通過了《江蘇省長江水污染防治條例》的修正案。針對本省鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)眾多，污水排量占本省江段污染總量10%以上的現(xiàn)狀，該條例以地方性法規(guī)的形式確定了轄區(qū)內(nèi)各江段地方主管部門之間的分工合作機制，力求為整體性規(guī)劃布局提供支持，并與長江委有效銜接，為轄區(qū)內(nèi)的執(zhí)法活動提供統(tǒng)一參照。自長江經(jīng)濟帶開發(fā)戰(zhàn)略啟動以來，長江流域各省市都在積極響應(yīng)中央號召，把保護環(huán)境、建設(shè)生態(tài)文明擺上戰(zhàn)略制高點，陸續(xù)開展了統(tǒng)一本轄區(qū)內(nèi)長江江段環(huán)境保護工作的立法活動。

3.遵循整體治理理論

近年來，整體治理理論在各國應(yīng)對跨區(qū)域性環(huán)境保護問題時被廣泛運用。整體治理理論首先強調(diào)組織機構(gòu)的協(xié)調(diào)與整合，也即對該流域擁有環(huán)境保護執(zhí)法職權(quán)的部門間需要打破傳統(tǒng)的“區(qū)域內(nèi)執(zhí)法”模式，由同一上級部門領(lǐng)導，對于跨區(qū)域型案件共同協(xié)調(diào)行使職權(quán)，同時由上級部門對執(zhí)行情況進行監(jiān)督反饋。其次，強調(diào)信息資源的協(xié)調(diào)，在各部門間建立信息共享平臺，對跨區(qū)域環(huán)境污染事件的防控進行第一時間的信息匯總，以綜合分析評估。最后，強調(diào)政策或法律適用的協(xié)調(diào)與整合，要求各級各部門在統(tǒng)一的政策指引或法律規(guī)范下?lián)碛薪y(tǒng)一的行動準則，允許在遵循基本原則的基礎(chǔ)上結(jié)合本地區(qū)實際作適當微調(diào)，這也是整個整體治理機制的核心問題?？偟目磥?，整體治理理論是建立在一部統(tǒng)一的專門性法律的基礎(chǔ)之上，由其提供支撐與保障；同時，長江經(jīng)濟帶水資源保護綜合性立法的開展將很好地促進整體治理工作的實施。

三、立法借鑒：以域外綜合治理模式為藍本

長江水域本身具有流動性和跨區(qū)域性，與我國區(qū)域化行政管理的分散治理模式間勢必存在一種“整體與部分”間的矛盾[1]1。從域外關(guān)于河流治理的先進經(jīng)驗來看，各國無一例外地采用了整體治理模式。

(一)美國模式

實行聯(lián)邦制的美國在進行河流水資源環(huán)境保護的工作上曾面臨著與當下中國相似的難題。部分河流流域面積大，流經(jīng)區(qū)域廣，河流水域的流動性與地方行政機關(guān)的單元化管理模式之間的矛盾同樣存在。自1933年以來，國會批準通過了《田納西河流管理法》《特拉華流域管理協(xié)議》等幾個重要法案、協(xié)議。

1933年頒布的《田納西河流管理法》規(guī)定：“根據(jù)流域開發(fā)的變化和需要，凡涉及流域開發(fā)和管理的重大舉措都能得到相應(yīng)的法律支撐。”以該法為依據(jù)，聯(lián)邦政府設(shè)立了田納西河流管理委員會，其工作職責主要是改善整個田納西河流域污染狀況，并以此為管理目標，制定針對性措施，處理跨區(qū)域性環(huán)境污染糾紛[2]。以《特拉華流域管理協(xié)議》為依據(jù)，聯(lián)邦政府設(shè)立了特拉華流域管理委員會，并以議會制的形式從流域內(nèi)的四個州分別選取行政長官，通過協(xié)商投票的方式來處理流域內(nèi)的重大發(fā)展事項，再將任務(wù)下放至各州，由各州州長組織本轄區(qū)內(nèi)的行政部門加以落實[3]。

(二)歐洲模式

歐洲大陸地區(qū)國家數(shù)量眾多，面積較小，一條河流自發(fā)源地到入?？跈M跨幾個不同國家的情形十分多見。以歐洲第二大河多瑙河為例，其流域面積廣闊，覆蓋19個不同的國家，關(guān)于保護多瑙河流域水資源環(huán)境的工作需要不同國家相互配合協(xié)調(diào)。在20世紀90年代歐盟一體化發(fā)展的大背景下，《多瑙河保護公約》于1998年10月開始生效，在此基礎(chǔ)上成立了保護多瑙河國際委員會，統(tǒng)一協(xié)調(diào)各成員國的水資源保護工作。此后，歐盟又于2000年12月頒布了《歐洲水框架指令》，該指令以法律(而非多邊協(xié)議)的形式填補了保護多瑙河委員會開展工作所必需的法律文件的空缺，確立了其作為全流域協(xié)調(diào)及編制多瑙河流域管理規(guī)劃的職責。

效仿歐盟的組織架構(gòu)，該委員會常設(shè)工作組由各國代表團團長及若干人員構(gòu)成，下設(shè)若干專家顧問工作組。委員會每年更換輪值主席，并于每年的12月份在輪值主席國召開例會，共同總結(jié)本年度多瑙河流域環(huán)境保護工作，并對下一年度工作做整體布局。委員會的本質(zhì)是一個常設(shè)的決策性組織，其有關(guān)整改的建議在質(zhì)疑期內(nèi)若沒有被締約方否決，將具有強制約束力[4]。流域各成員國在委員會的統(tǒng)一部署下，完全依照《歐洲水框架指令》和《多瑙河保護共約》開展本區(qū)域內(nèi)的水資源環(huán)境保護工作。

(三)澳大利亞模式

澳大利亞墨累—達令河流域具有幅員遼闊但平均流量小的特點。歷史上，沿岸各州為爭奪有限的水資源而發(fā)生沖突的現(xiàn)象十分常見。為解決這一難題，澳大利亞聯(lián)邦政府于1987年批準了《墨累—達令河流域協(xié)定》，以實現(xiàn)保護墨累—達令河流域水資源、促進可持續(xù)發(fā)展的目標。

根據(jù)該協(xié)定，河流管理理事會由四個州政府派出的水利、土地及環(huán)境保護部部長構(gòu)成，以部長理事會下轄各專業(yè)委員會和執(zhí)行委員會的結(jié)構(gòu)形式進行統(tǒng)一管理。各州關(guān)于環(huán)境保護的規(guī)劃方案、工作配合機制及具體執(zhí)行情況由專門部門進行監(jiān)測并向理事會進行匯報，由理事會統(tǒng)領(lǐng)整個流域的利用和保護工作[5]43-44。總的來說，澳大利亞關(guān)于國內(nèi)河流水資源的保護工作仍遵循整體治理、統(tǒng)一調(diào)配的原則，并結(jié)合自身實際，創(chuàng)造性地建立了理事會管理模式。

四、立法重點：理論與實踐的統(tǒng)一

制定一部《長江法》或《長江流域管理法》的呼聲早在十幾年前便在學界引起反響，經(jīng)過近年來一系列探討，關(guān)于其立法定位、基本框架和主要內(nèi)容的設(shè)計已較為成熟。在中央將開發(fā)長江經(jīng)濟帶上升為國家戰(zhàn)略后，隨著開發(fā)力度的加大，一部關(guān)于長江經(jīng)濟帶流域水資源綜合管理的法律自然而然將再次成為討論的焦點?？偟膩碚f，長江經(jīng)濟帶水資源保護的立法工作法所要解決的重點問題體現(xiàn)在以下幾個方面。

(一)消除法律、法規(guī)間的矛盾

目前，有關(guān)長江流域水資源環(huán)境保護的法律、法規(guī)門類繁雜、數(shù)量眾多，各地區(qū)、各部門在處理具體事務(wù)時所適用的依據(jù)不一，處理方法不同，處理力度存在差異，常常出現(xiàn)看似有法可依卻實則無法可依的現(xiàn)象，這一情形在部分較小的縣市尤為常見。一方面，五部水事法律效力層級相等，但實踐證明水資源保護工作與“水土保持”“污染防治”“防洪”等工作并不處在同一層面；另一方面，新制定的地方性法規(guī)甚至會與作為上位法的五部水事法律之間發(fā)生沖突，層及較低的規(guī)范性文件出臺時往往沒有統(tǒng)一的原則加以參照。

因此，在進行長江經(jīng)濟帶水資源保護綜合立法工作時，應(yīng)首先將其定位為一部“基本法”，主要規(guī)定長江流域水資源的管理體制、管理原則和基本管理制度，各級各部門在對長江流域進行開發(fā)利用時應(yīng)當首先參照本法開展工作，對環(huán)境污染行為的處罰決定首先依據(jù)本法規(guī)定的標準，在本法的規(guī)定存在缺位或不明確時，再參照適用其他五部水事法律。另外，作為一部“基本法”，它也是制定其他規(guī)范性法律文件的直接依據(jù)。

(二)加強長江水利委員會的職能

長江委是我國參照域外河流管理先進經(jīng)驗而設(shè)立的一個決策機構(gòu)。在現(xiàn)行領(lǐng)導體制下，長江水利委員會作為水利部的派出機構(gòu)，其工作的開展由水利部統(tǒng)一領(lǐng)導，在處理長江流域環(huán)境保護具體事務(wù)時，其難免與森林、國土、環(huán)保等部門發(fā)生沖突，難以發(fā)揮最大效用。因此，關(guān)于長江經(jīng)濟帶水資源保護的立法工作重點之一就是重新確定長江委的構(gòu)設(shè)層級，使其成為一個由國務(wù)院直接領(lǐng)導的機構(gòu)，不再隸屬于任何部委，以便其實施資源的統(tǒng)一調(diào)配。

另一方面，在長江委常設(shè)工作組的人員構(gòu)成上，應(yīng)當通過立法改變目前的單一組成機制，使得中央各部委、地方人民政府能夠派專門代表進入其中，并規(guī)定具體任期，按時更換代表。這樣一來，不同代表可以結(jié)合自身具體情況，將本部門、本地區(qū)自身的意志體現(xiàn)于長江委的日常決策中，使得長江委將各方意見均納入考慮范疇，在發(fā)揮民主協(xié)商機制的基礎(chǔ)上綜合決策，體現(xiàn)其作為議事平臺的樞紐價值。

(三)確定水事糾紛的司法處理途徑

針對長江經(jīng)濟帶的跨區(qū)域環(huán)境污染問題，在加強行政機關(guān)跨區(qū)域協(xié)調(diào)，強化行政部門執(zhí)法權(quán)的同時，也需要明確在糾紛發(fā)生時司法機關(guān)介入的工作機制，使得行政與司法形成良好對接，發(fā)揮司法機關(guān)作為爭議裁決機關(guān)的積極作用。自2015年7月起在部分省市開始實施的人民檢察院公益訴訟試點工作已經(jīng)取得了的成效，2016年，最高人民檢察院發(fā)布了《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，以確立人民檢察院提起環(huán)境公益訴訟、提供檢察建議和支持起訴等工作機制。

簡要看來，首先，立法工作應(yīng)當明確規(guī)定發(fā)生在長江上的水，事糾紛的處理辦法，與海事法院及海事仲裁機構(gòu)工作機制做好銜接，細化管轄原則、舉證責任、執(zhí)行保障等要素[6]；其次，立法工作應(yīng)當對環(huán)境公益訴訟做出積極回應(yīng)，細化公益訴訟與行政部門行使行政職權(quán)的銜接機制，對原告的取證工作提供技術(shù)支持和幫助，并明確舉證責任的歸屬，以保障公益訴訟的順利進行。

(四)落實公眾參與原則

自上世紀五十年代起，環(huán)境權(quán)逐漸發(fā)展成第三代人權(quán)的重要組成部分。公民享有的經(jīng)濟、社會、文化和發(fā)展的基本權(quán)利體現(xiàn)在環(huán)境保護領(lǐng)域被稱為“環(huán)境民主”，要求一般社會公眾對環(huán)境保護工作擁有廣泛而不受排斥的參與討論和決策、監(jiān)督的權(quán)利。在長江經(jīng)濟帶水資源保護的工作上，公民應(yīng)當享有知情、裁決、聽證、許可、調(diào)查等權(quán)利，其中知情權(quán)和聽證權(quán)應(yīng)當?shù)玫椒勺罨镜谋Ｗo[7]115-116。

其中，知情權(quán)的保護要與《政府信息公開條例》積極呼應(yīng)，要求行政機關(guān)在作出有關(guān)長江流域水資源開發(fā)、保護等決定前，向社會公眾告知相關(guān)數(shù)據(jù)信息，使得政策的出臺首先在社會層面擁有較為廣泛的知曉度。聽證權(quán)是指當事人有權(quán)就行政機關(guān)作出的相關(guān)決定進一步作出解釋，并展示據(jù)以作出決定的論據(jù)，在當事人對此提出疑問時，應(yīng)當由專門人員以積極姿態(tài)作出解答。

五、結(jié)語

人與自然和諧統(tǒng)一的歷史規(guī)律要求人們正確處理經(jīng)濟社會發(fā)展與人口資源環(huán)境間的關(guān)系。長江經(jīng)濟帶開發(fā)力度的加大勢必會對當前的環(huán)境保護工作帶來更大的影響，唯有由依靠投資管理、行政治理的傳統(tǒng)模式向依靠法律手段開展工作的體制機制轉(zhuǎn)變，才能將水事活動更好地納入法治發(fā)展軌道。首先，需要對當前工作布局進行重新調(diào)整，對各級行政機關(guān)的管理權(quán)屬進行重新定位，更好地體現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)優(yōu)先的發(fā)展理念。其次，一部綜合性法律的出臺也將消除目前有關(guān)水事法律、法規(guī)之間的沖突，并為今后各級規(guī)范性文件的出臺提供統(tǒng)一的參照。借鑒國外綜合治理的成功經(jīng)驗，應(yīng)當突出長江委作為長江流域環(huán)境保護綜合協(xié)調(diào)決策平臺的重要地位，使其在專門性法律、法規(guī)的支持下，改變現(xiàn)有的人員構(gòu)成，轉(zhuǎn)變工作機制，加強權(quán)屬，并在實踐中對法律、法規(guī)不完善的地方加以反饋，以便更好地履行保護長江母親河的神圣使命。

參考文獻：

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[7] 呂忠梅.長江流域水資源保護立法研究[M].武漢:武漢大學出版社,2006.

(責任編輯：袁宏山)

收稿日期：2016-05-10

作者簡介：汪千力(1992—)，男，湖北武漢人，武漢大學法學院碩士研究生，研究方向為訴論法學。

中圖分類號：D922.66

文獻標識碼：A

文章編號：1008—4444(2016)04—0095—04

Research on Water Conservation Legislation in Yangtze River Economic Zone

WANG Qianli

(School of Law, Wuhan University, Wuhan 430072, China)

Abstract:The development of Yangtze River Economic Zone (YREZ) is an important strategic overall arrangement in China’s 13th Five-Year Plan. To reach the goal of a sustainable development of China’s economic and society, the utilization of YREZ must stick to the idea of “ecology first” and “green development”. In order to deal with the chaos in Yangtze River’s administration, a special water conservation law in YREZ must be carried out. The main problems this special law has to resolve are to eliminate the conflicts between currently effective laws and regulationsly, to reinforce the power of Yangtze River Water Resources Commission, to complete the link between administration and judiciary, as well as to realize the goal of public participation.

Key words:Yangtze River Economic Zone; environmental conservation; trans-region; overall; legislation