城市發(fā)展趕超型戰(zhàn)略的剛性秩序“陷阱”：對城管沖突的一種解釋

張良王寅申（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200237）

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城市發(fā)展趕超型戰(zhàn)略的剛性秩序“陷阱”：對城管沖突的一種解釋

張良王寅申
（華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，上海200237）

[摘要]我國城管沖突頻繁發(fā)生是長期以來城市發(fā)展趕超型戰(zhàn)略思維因襲而產(chǎn)生的必然后果。在趕超型戰(zhàn)略思維下，政府制定規(guī)劃和確定城市發(fā)展定位及目標，并使之成為一種剛性的秩序。政府借用行政力量集中資源力求畢其功于一役，凡是與此發(fā)展定位及目標不相符合的要求和訴求都失去“正確性”而不應(yīng)有立足之地，同時，行政層級的壓力型體制對各級政府官員行為具有強有力的約束作用，使得追求剛性“秩序”因其政治上的“正確”而理所當(dāng)然。在社會轉(zhuǎn)型期城市化快速發(fā)展帶來利益多元化和差異化的情況下，繼續(xù)維持對城市“秩序”近乎苛刻的追求和管理要求，必然使政府管理陷于剛性秩序的“陷阱”，城管執(zhí)法與設(shè)攤者的沖突也將難以有效化解。

[關(guān)鍵詞]趕超型戰(zhàn)略剛性秩序城管沖突

近年來，在不同城市發(fā)生的震動全國的城管與設(shè)攤者及社會公眾之間的沖突事件，以及質(zhì)疑城管合法性的爭論事件，引來社會公眾及新聞媒體對城管的口誅筆伐，城管被推到了風(fēng)口浪尖上。

一、問題提出

20世紀90年代后，在我國城市管理執(zhí)法實踐中提出了“綜合執(zhí)法”的概念，近年來圍繞“城管”發(fā)生的各種爭論，其焦點主要集中在對城市管理綜合執(zhí)法的不同認識上。就實際運行狀況而言，城市管理綜合執(zhí)法的核心內(nèi)容是相對集中行政處罰權(quán)，即將若干有關(guān)行政機關(guān)的行政處罰權(quán)集中起來，交由一個行政機關(guān)統(tǒng)一行使，行政處罰權(quán)相對集中后，有關(guān)行政機關(guān)不得再行使原行政處罰權(quán)。①梁彩虹：《行政爭議法律援助：城管》，中國法制出版社2006年版，第5-6頁。在我國，相對集中行政處罰權(quán)作為一項法律制度，是由1996年實施的《中華人民共和國行政處罰法》確立的，該法第16條規(guī)定“國務(wù)院或者經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的省、自治區(qū)、直轄市人民政府可以決定一個行政機關(guān)行使行政機關(guān)的行政處罰權(quán)，但限制人身自由的行政處罰權(quán)只能由公安機關(guān)行使?！边@一規(guī)定為相對集中行政處罰權(quán)的行使提供了法律依據(jù)。1996年4月，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于貫徹實施<中華人民共和國行政處罰法>的通知》（國發(fā)[1996] 13號文），指出：“各省、自治區(qū)、直轄市人民政府要認真做好相對集中行政處罰權(quán)的試點工作。”其正式將《中華人民共和國行政處罰法》第16條的規(guī)定概括為“相對集中行政處罰權(quán)”制度，并要求通過試點逐步推行這一制度的落實。這是第一次明確提出和使用“相對集中行政處罰權(quán)”這一概念。

從廣義上說，“城管”一詞可用于政府城市管理職能的簡稱。但在城市管理綜合執(zhí)法的框架下，城管這一概念被賦予了特定的和多重的涵義。所謂“特定的”，城管主要是指城市管理綜合執(zhí)法職能，這是政府整個城市管理鏈中的一個特定職能或環(huán)節(jié)，并被概括為“相對集中行政處罰權(quán)”；所謂“多重的”，城管被用來指在城市管理綜合執(zhí)法職能基礎(chǔ)上形成的系統(tǒng)、機構(gòu)和人員等不同涵義。當(dāng)下一般而言的城管，即此意義上的理解。

1997年3月，國務(wù)院批準北京市宣武區(qū)為全國第一個城市管理綜合執(zhí)法試點地區(qū)。1997年5月，宣武區(qū)城市管理監(jiān)察大隊成立，這是我國第一支城市綜合執(zhí)法隊伍，也是城管第一次進入社會公眾眼中的標志。此后，城管在全國各地迅速擴展，目前，全國3191個縣級以上地方政府中，有3074個設(shè)置了專門的城管執(zhí)法機構(gòu)，占96.2%，全國城管執(zhí)法人員總數(shù)達到45.5萬人，其中在職人員23.4萬人，輔助人員22.1萬人，在職人員與輔助人員之比基本達到1﹕1。①王泳：《用法治破解城市管理頑疾——全國政協(xié)“規(guī)范城管綜合執(zhí)法”雙周協(xié)商座談會綜述》，《人民政協(xié)報》2015年10月23日。但是，曾經(jīng)被認為是政府在城市管理中的一種制度創(chuàng)新的“城管”，卻在其20年左右的實踐中，各種爭議及沖突一直不斷。在2013年底，中國社會科學(xué)院發(fā)布《中國社會發(fā)展年度報告（2013年）》，指出城市居民對政府各職能部門的信任評價中，對城管部門的信任比率最低，僅為24%。②中國社會科學(xué)院：《居民對中央政府信任度最高，對城管最低》，人民網(wǎng)2013年12月27日。在2014年，中國社會科學(xué)院藍皮書發(fā)布《形象危機應(yīng)對研究報告（2013-2014）》調(diào)查結(jié)果顯示，群眾認為形象最差的官員群體中，城管位列首位。③中國社會科學(xué)院：《形象危機應(yīng)對研究報告2013－2014》，新華社2014年5月26日。城管的形象危機源自客觀事實、認知基模、刻板印象、原型沉淀效應(yīng)、妖魔化與標簽化下的共振，作為擁有行政執(zhí)法權(quán)的“強勢群體”，城管群體正在遭受污名待遇。④張洋：《“城管”媒介形象的建構(gòu)、污名化成因與重構(gòu)路徑》，《寧夏大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2015第1期。

于城管形象污名化的原因?qū)W界存有不同的解釋，比較有代表性的是兩個維度的解釋：第一個維度是從法律的角度質(zhì)疑城管執(zhí)法權(quán)的合法性。如有學(xué)者認為城管執(zhí)法權(quán)來源與法律優(yōu)位原則相沖突?，F(xiàn)行城管執(zhí)法所具有的相對集中行政處罰權(quán)，其來源均是依據(jù)國務(wù)院的“通知”“決定”“批復(fù)”。從行政法淵源角度上說，這些文件不屬于行政法規(guī)的范疇，應(yīng)是其他行政規(guī)范性文件。⑤高軍：《行政法治視域中的城管制度初探》，《理論導(dǎo)刊》2007年第9期。關(guān)于政府部門職權(quán)的設(shè)定，根據(jù)我國《立法法》，應(yīng)當(dāng)由全國人大及其常委會制定的法律進行規(guī)定，至少由人大授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)來進行規(guī)定。如果僅由國務(wù)院通過一個具有指導(dǎo)性、臨時性、政策性特點的行政規(guī)范性文件來對行政執(zhí)法權(quán)的權(quán)力歸屬進行調(diào)整是不恰當(dāng)?shù)摹＿@就足以導(dǎo)致城管執(zhí)法主體資格和法律地位存在著先天的不足與缺陷。⑥葉曉川：《城管執(zhí)法權(quán)的制度困境及其出路》，《理論與改革》2008年第3期。還有學(xué)者認為目前城管執(zhí)法領(lǐng)域涉及到的法律關(guān)系，都有相應(yīng)的單行法調(diào)整和管理，都有相應(yīng)的職能部門執(zhí)法及相應(yīng)的法律依據(jù)。而現(xiàn)行城管部門在實施“相對集中行政處罰權(quán)”制度之際，也在行使大量的其他部門法定的行政職權(quán)，如行政管理權(quán)、行政許可權(quán)、行政檢查權(quán)、行政強制執(zhí)行權(quán)等等，而這些行政職權(quán)，在國務(wù)院的相對集中行政處罰權(quán)的試點方案中并沒有做出規(guī)定。事實上，所謂相對集中行政處罰權(quán)，只是指行政處罰權(quán)的集中，并不包括其他行政管理權(quán)的集中。這些行政職權(quán)的來源，除了各地方法規(guī)、地方政府規(guī)章及其他行政非規(guī)范性文件之外，在法律層面更是缺乏法律依據(jù)的。很明顯，城管部門行使這些職權(quán)顯然沒有法律規(guī)定。其行使城管執(zhí)法權(quán)不符合現(xiàn)代行政中最基本的職權(quán)法定原則。同時，將其他部門的行政處罰權(quán)通過一系列行政規(guī)范性文件轉(zhuǎn)移給城管部門，這種行為是否符合職權(quán)法定原則也是尚存疑慮的。①饒雷際、秦瑋：《論城管執(zhí)法權(quán)來源的非法性》，《江南大學(xué)學(xué)報（人文社會科學(xué)版）》2010年第6期。第二個維度是針對城管隊員素質(zhì)參差不齊質(zhì)疑城管執(zhí)法的規(guī)范性。目前城管部門在日常運作中面臨人手不足的突出問題，在管理事項繁多、任務(wù)時間緊迫、執(zhí)法環(huán)境復(fù)雜的狀況下，整個城管隊伍捉襟見肘、疲于奔命。而為了應(yīng)對繁重的城管工作，許多城市的城管隊伍出現(xiàn)無序擴張的情況，造成城管隊伍人員構(gòu)成的復(fù)雜性。城管隊伍中人員的性質(zhì)各異、素質(zhì)不一，在城管工作中各自行為所受到的約束強度差異明顯，在任務(wù)壓力和利益誘惑的雙重影響下，少數(shù)城管人員暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法等行為屢禁不止，而一旦執(zhí)法和管理中出現(xiàn)沖突引起社會關(guān)注時，城管部門又往往把責(zé)任推到“協(xié)管”人員身上，更加引發(fā)社會公眾的極大不滿及對城管公信力的懷疑。

城管制度作為政府整個城市管理的一項具體的制度安排，被“嵌入”在城市管理制度結(jié)構(gòu)之中。所謂制度結(jié)構(gòu)被認為是一個社會中正式的和非正式的制度總和，②科斯、阿爾欽、諾思：《財產(chǎn)權(quán)利與制度變遷》，上海三聯(lián)書店1994年版，第377頁。一項具體制度安排的形成及可能取得的績效必然要受到其所處環(huán)境條件及其他制度運行狀況的影響。因此，要把制度演變及績效放到具體的歷史環(huán)境中加以考量，挖掘其何以如此的深層原因。新中國成立后，在我國城市發(fā)展的趕超型戰(zhàn)略驅(qū)動下，構(gòu)建起計劃經(jīng)濟體制的“強政府”，以便于集中力量實現(xiàn)趕超目標。“強政府”的特點就是由政府包辦一切，追求整齊劃一、高度一致，因而天然有著對“秩序”的強烈偏好，加之規(guī)則至上的官僚體制的強大作用，更是把對城市“秩序”的追求變成了一種剛性“崇拜”，千方百計對不符合“秩序”要求的人員及行為進行排斥和擠壓。正是這種剛性“崇拜”下的排斥和擠壓導(dǎo)致社會內(nèi)部處于某種“緊張”狀態(tài)，這是造成城管沖突的深層原因。

二、秩序“偏好”：城市現(xiàn)代化發(fā)展趕超型戰(zhàn)略下的行為選擇

中國共產(chǎn)黨人在接管城市后，其工作重心從農(nóng)村“進入”城市，面臨著相互關(guān)聯(lián)的雙重任務(wù)：一方面，以“革命”的邏輯著手新的國家政權(quán)建設(shè)。“建國初期中國共產(chǎn)黨的國家政權(quán)建設(shè)的最大特點，就在于它對新國家的性質(zhì)有充分的認識。它清楚地認識到，必須徹底清除舊的社會結(jié)構(gòu)及其社會性基礎(chǔ)，并在清除舊的過程中，以底層民眾為核心重構(gòu)社會，重塑國家理念，構(gòu)建新國家自己的社會結(jié)構(gòu)與人民基礎(chǔ)”。③郭圣莉：《城市社會重構(gòu)與國家政權(quán)建設(shè)》，天津人民出版社2006年版，第263頁。另一方面，以“趕超”的思維集中力量發(fā)展現(xiàn)代化工業(yè)。我國近代以來落后就要挨打的慘痛教訓(xùn)，使得趕上和超過發(fā)達國家成為實現(xiàn)民族自強目標的必然選擇。因此，迅速改變國家的經(jīng)濟面貌，擺脫貧窮走向富強成為新時代的主題，黨和國家確定了國防優(yōu)先和重工業(yè)優(yōu)先的戰(zhàn)略。毛澤東最初的設(shè)想是用大約10到15年的時間，進行工業(yè)化的建設(shè)，完成從農(nóng)業(yè)國向工業(yè)國的轉(zhuǎn)變。經(jīng)過三年的恢復(fù)時期，又進一步把工業(yè)化的目標與社會主義的前途結(jié)合起來，提出了“一化三改”的過渡時期總路線，即把實現(xiàn)工業(yè)化與進行農(nóng)業(yè)、手工業(yè)和資本主義工商業(yè)的社會主義改造同時并舉，并把工業(yè)化看作是總路線的主體和整個國家經(jīng)濟建設(shè)的主要任務(wù)。④唐洲雁：《新中國現(xiàn)代化戰(zhàn)略目標的提出及其發(fā)展演變》，《現(xiàn)代哲學(xué)》2010年第1期。也就是說，在新中國初期形成的現(xiàn)代化戰(zhàn)略思想中，把工業(yè)化等同于現(xiàn)代化，或者說，工業(yè)化是現(xiàn)代化最為重要和最為核心的內(nèi)容。這一思想的形成有其歷史合理性，一方面，已經(jīng)實現(xiàn)現(xiàn)代化的西方國家展現(xiàn)出來的是煙囪林立、機器轟鳴的“現(xiàn)代化”場景，另一方面為了抗擊西方國家對新中國的威脅和封鎖，必須壯大我國的國防力量，而強大的國防則依賴強大的工業(yè)，特別是重化工業(yè)?！俺②s美”口號的提出就是趕超型戰(zhàn)略的具體化。

在當(dāng)時生產(chǎn)力水平還處于較低水平、國家財政力量十分有限的情況下，為了確保國防優(yōu)先和重工業(yè)優(yōu)先戰(zhàn)略的實現(xiàn)，必須通過對經(jīng)濟活動和社會生活實行全面干預(yù)與控制以實現(xiàn)對一切資源的動員和掌控。因此，有學(xué)者將1949-1978年的中國稱為總體性社會。①何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。在總體性社會中，社會的政治中心、意識形態(tài)中心、經(jīng)濟中心重合為一，國家與社會合為一體，資源和權(quán)力高度集中，國家具有很強的動員與組織能力。②孫立平：《轉(zhuǎn)型與斷裂：改革以來中國社會結(jié)構(gòu)的變遷》，清華大學(xué)出版社2004年版，第5頁。國家依靠強大的政治力量重新塑造城市，例如新中國成立后國家就以徹底改造舊上海為目標，提出了將上海這個消費性城市建設(shè)成為一個生產(chǎn)性城市的口號，對上海城市發(fā)展的功能定位為建設(shè)成為全國的工業(yè)基地。圍繞著這一目標定位，上海逐步形成了以第二產(chǎn)業(yè)為主體的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，以門類齊全、配套能力較強為特點的工業(yè)體系和以集中統(tǒng)一管理為特征的計劃經(jīng)濟體制。從1953年實施第一個五年計劃開始，上海作為工業(yè)生產(chǎn)型城市的特征逐漸明晰起來，其本質(zhì)表現(xiàn)就是以重工業(yè)為核心的工業(yè)基礎(chǔ)性投資大大增加，使工業(yè)化程度迅速提高，而輕工業(yè)和農(nóng)業(yè)只占其中很少一部分，這一發(fā)展傾向一直持續(xù)到1979年。③馬學(xué)新、陳江嵐：《當(dāng)代上海城市發(fā)展研究》，上海人民出版社2008年版，第60頁。在建設(shè)成為全國工業(yè)基地的過程中，上海逐步從一個多功能城市轉(zhuǎn)變?yōu)閱我还δ艹鞘?，從綜合型城市轉(zhuǎn)變?yōu)樯a(chǎn)型城市，上海不僅失去了金融、貿(mào)易等城市特有的經(jīng)濟功能，而且在整個工業(yè)體系中化工、冶金等高能耗、高物耗、高運量的工業(yè)門類占據(jù)了相當(dāng)大的比重。

也就是說，20世紀50年代初到70年代末，上海這座城市的發(fā)展主要就是工業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，而作為真正意義上的城市功能（金融、貿(mào)易等）則嚴重萎縮。作為城市發(fā)展能動者和獲益者的城市市民，被塑造為工業(yè)化大機器體系中的螺絲釘而被大機器體系所淹沒。另一方面，圍繞著工業(yè)生產(chǎn)的組織和指揮形成了嚴密的以計劃指令為核心的政府管理體制，政府通過“工業(yè)局+行業(yè)性公司”對企業(yè)實施直接指揮和管理，整個工業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)濟活動全部被納入到政府體系，在政府行政之手的指揮下顯得“井然有序”。這恰恰構(gòu)成了上海地方“強政府”的重要制度淵源和物質(zhì)基礎(chǔ)。計劃經(jīng)濟體制下形成的“強政府”就是政府包辦一切，政府以行政手段配置資源、組織生產(chǎn)、分配商品，并配合于連續(xù)不斷的政治運動達到令行禁止、步調(diào)一致的效果。因此，“強政府”天然有著對整齊劃一“秩序”的強烈偏好。

20世紀80年代末90年代初，我國改革開放進入到新的發(fā)展階段的關(guān)鍵時刻。1990年4月18日，黨中央、國務(wù)院正式宣布關(guān)于開發(fā)開放浦東的重大決策。1992年10月，黨的十四大明確提出，“以上海浦東開發(fā)開放為龍頭，帶動長江三角洲和整個長江地區(qū)經(jīng)濟的新飛躍”，“盡快把上海建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一”。黨的十四屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標的建議》中，又明確提出了建設(shè)“以上海為龍頭的長江三角洲及沿江地區(qū)的經(jīng)濟帶”。這是黨中央、國務(wù)院根據(jù)國際國內(nèi)形勢和我國世紀之交改革開放的總體部署作出的重大戰(zhàn)略決策，標志著上海從全國改革開放的后衛(wèi)一躍而為改革開放的前沿，承擔(dān)起21世紀加快和深化改革開放國家戰(zhàn)略的重任。

根據(jù)國家改革開放的總體戰(zhàn)略，上海要建設(shè)成為“具有國際影響的經(jīng)濟中心城市”。國際經(jīng)濟中心城市是一個國家經(jīng)濟力量在空間形式上的集中表現(xiàn)，起著主導(dǎo)經(jīng)濟發(fā)展、連結(jié)國內(nèi)外市場的重要作用，并代表著國家參與國際分工和國際競爭。因此，20世紀90年代初，把21世紀上海城市發(fā)展戰(zhàn)略目標確定為建成國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易中心之一，確立國際經(jīng)濟中心城市的地位。此后，上海城市發(fā)展的定位被更加完整地概括為“一個國際大都市、四個中心”，即建設(shè)成為國際大都市和國際經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一?！皣H大都市”這一提法的內(nèi)涵更加豐富，在強調(diào)經(jīng)濟綜合實力和輻射能力的基礎(chǔ)上，還考慮一個城市在全球范圍的綜合競爭力和特定影響力。④復(fù)旦發(fā)展研究院：《上海發(fā)展報告——跨世紀的上海經(jīng)濟》，復(fù)旦大學(xué)出版社1995年版，第31-33頁。因此，從1990年代后期開始，上海更多地用建設(shè)國際化大都市作為21世紀頭20年城市發(fā)展的目標?？缛?1世紀，根據(jù)上海率先基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的要求，在城市發(fā)展的目標定位符合國家戰(zhàn)略最終目標的基礎(chǔ)上，上海的戰(zhàn)略定位在一定程度上必須超前于國家階段性戰(zhàn)略目標，才能發(fā)揮其領(lǐng)先、引導(dǎo)、支持和服務(wù)全國的作用。因此，上海城市發(fā)展的目標定位必須與國家發(fā)展的戰(zhàn)略任務(wù)緊密結(jié)合，與中國成為世界強國的歷史使命緊密結(jié)合。在這樣一個歷史高度上，上海必須謀劃新的戰(zhàn)略定位和發(fā)展目標。上海又進一步提出：到2020年在我國全面建設(shè)小康社會的同時，上?；窘ǔ蓢H經(jīng)濟、金融、貿(mào)易、航運中心之一。到2050年在我國基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的同時，上海加快實現(xiàn)“世界城市”的目標，構(gòu)造出與中國國力和地位相稱的“世界城市”。①上海社科院課題組：《建設(shè)世界城市——對上海新一輪發(fā)展的思考》，上海社會科學(xué)院出版社2003年版，第6頁。

綜上所述，20世紀80年代以來，上海城市發(fā)展的定位和目標經(jīng)歷了是從國際經(jīng)濟中心城市到國際化大都市再到世界城市的遞進過程。推動上海城市發(fā)展定位和目標不斷遞進的原因來自兩個方面：一方面，上海在城市發(fā)展的目標定位上不僅要符合國家戰(zhàn)略最終目標的需要，而且還必須要自覺地“超前于國家階段性戰(zhàn)略目標”，以顯示其領(lǐng)先、引導(dǎo)、支持和服務(wù)全國的姿態(tài)與作用；另一方面，上海城市發(fā)展定位的確定都是直接對標國際趨勢和國際潮流，如“建設(shè)世界城市是全球化發(fā)展總趨勢和國際中心城市發(fā)展的新潮流”等提法成為新時尚，也就是說，20世紀80年代以來上海城市發(fā)展的定位和目標是以國際經(jīng)驗和全球趨勢為引導(dǎo)的。因此，無論是改革開放前作為“工業(yè)基地”的上海，還是20世紀90年代以來作為“經(jīng)濟中心”的上海，城市發(fā)展戰(zhàn)略的“趕超型”本質(zhì)是一脈相承的，其內(nèi)在的運行邏輯并沒有改變，只是其追求的外在表現(xiàn)形態(tài)從“煙囪林立”變?yōu)椤案邩橇至ⅰ倍选?/p>

趕超型戰(zhàn)略的重要特點在于，潛在地認為在相關(guān)發(fā)展領(lǐng)域存在著領(lǐng)先者的經(jīng)驗形成的參照系，有著比較明確的目標及比較清晰的突破方向和路徑，因而只要集中力量全力突破就能夠取得有效的發(fā)展。在計劃經(jīng)濟體制下構(gòu)建起來的“強政府”具有強大的政治動員能力和行政調(diào)控能力，可以非常有序、高效地集中所有力量全力實施突破，在較短時期內(nèi)有效地達成目標。此時，凡是不利于實現(xiàn)既定目標的因素都被視作“無序”而遭到壓制或拋棄，即使進入改革開放時期，這種“強政府”的思維方式和行為習(xí)慣仍然延續(xù)。

三、秩序“崇拜”：城市現(xiàn)代化發(fā)展趕超型戰(zhàn)略下秩序偏好的剛性化

在總體性社會，我國建立起集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制，國家對所有的企業(yè)、事業(yè)單位進行直接管理，整個社會由一個個“單位”所構(gòu)成，國家則通過“單位”覆蓋社會、管理社會。絕大部分社會成員都歸屬于某一“單位”而成為“單位人”，其生產(chǎn)、生活、福利等都處于“單位”全封閉式的統(tǒng)一管理之中。“單位制的高度組織化使得全部社會生活呈政治化、行政化趨向，社會的各個子系統(tǒng)缺乏獨立運作的條件，而且單位通過嚴格控制單位成員的社會自由流動，造成了單位成員空間的封閉，最終造就了依賴性的人格”。②何海兵：《我國城市基層社會管理體制的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制》，《管理世界》2003年第6期。事實上，與集中統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟體制相匹配的是高度組織化的管理體制，德國社會學(xué)家韋伯提出的官僚體制就是具有高度組織化特征的管理體制。韋伯所描繪的官僚體制，是一種以職能和職位為基本標準對權(quán)力進行分工和分層、并以規(guī)則為主要管理方式的組織體系。官僚體制之所以能帶來高效率，是因為強調(diào)知識化、專業(yè)化、制度化、正式化和權(quán)力集中化，它在組織中消除了個人的情感的影響。因此，官僚體制能使組織內(nèi)人們的行為理性化，具有一致性和可預(yù)測性。③馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》（上），商務(wù)印書館1997年版，第296頁。在官僚體制下，整個社會成為一部“非人格化”的龐大機器，所有的社會行動都建立在功能-效率關(guān)系上，以保證組織能夠最有效地實現(xiàn)其目標。也就是說，在韋伯關(guān)于官僚體制的經(jīng)典論述中，內(nèi)含著對一致性、統(tǒng)一性、嚴格服從等“秩序”的贊美和追求，官僚體制在所謂“理性”思維的支配下就像一部運轉(zhuǎn)良好的行政機器，每個成員作為個體在其中已經(jīng)被物質(zhì)化和原子化，只要按照職責(zé)、規(guī)則和程序做事就“能達到最佳的效果”。即使這部行政機器在實際運行中由于過分講究規(guī)則化和程序化，有可能出現(xiàn)辦事效率低下的情況，也被看成是帶有偶然性的小概率事件而無需去改變既有的規(guī)則或嘗試某種形式的程序變通。因此，在官僚體制下遵從一致性、統(tǒng)一性、嚴格服從等“秩序”似乎是天經(jīng)地義的，乃至逐步形成對這種“秩序”的崇拜情結(jié)。

韋伯的官僚體制理論強調(diào)了官僚行為過程中對規(guī)則的服從與對組織的忠誠，具有“非人格化”的特性。而公共選擇理論則以理性“經(jīng)濟人”的假設(shè)為前提，認為官僚的行為是在面對誘因與限制時所作出的理性反應(yīng)，往往更多的是追求預(yù)算最大、職位晉升、部門擴張等。①威廉姆·A·尼斯坎南：《官僚制與公共經(jīng)濟學(xué)》，中國青年出版社2004年版，第37頁。②安東尼·唐斯：《官僚制內(nèi)幕》，中國人民大學(xué)出版社2006年版，第83頁。官僚行為的動機包括：權(quán)力、名望、便利、安全、個人忠誠，動機結(jié)果包括：純個人利益、混合利益、純粹利他三種。無論官僚的動機結(jié)果如何，他們始終是追求效用最大化的，“純粹利他”的結(jié)果一般為公務(wù)員自身效用最大化的附帶結(jié)果。③宋迎法、尹紅：《官僚行為之研究：解析安東尼·唐斯的官僚行為理論》，《遼寧行政學(xué)院學(xué)報》2011年第8期。在整個官僚體系中，基層官僚特殊的身份、地位和工作性質(zhì)決定了其在不確定的環(huán)境中要進行比較權(quán)衡，導(dǎo)致其行為中激勵不足、規(guī)則依賴、選擇執(zhí)行和一線棄權(quán)的邏輯。④韓志明：《街頭官僚的行動邏輯與責(zé)任控制》，《公共管理學(xué)報》2008年第1期。

官僚體制下對“秩序”的崇拜追求自然也發(fā)生在城市管理領(lǐng)域。誠然，城市需要秩序，這本身無可厚非，但官僚體制天生的對“秩序”的追求有時也表現(xiàn)為一種“管理癖好”，政府對城市運行狀態(tài)和管理結(jié)果的假設(shè)似乎是一種“秩序追求”。當(dāng)代英國社會學(xué)家齊格蒙特·鮑曼認為，現(xiàn)代性表現(xiàn)為對秩序的無止境的追求，其表達了社會管理者將秩序施于自然與社會之上并由此克服不確定性的努力。⑤齊格蒙特·鮑曼：《流動的現(xiàn)代性》，上海三聯(lián)書店2000年版，第30頁。秩序是通過禁止和排斥他者體現(xiàn)和實現(xiàn)的，如果有些人不適合設(shè)計的模式，便不能被安置于其中。⑥齊格蒙特·鮑曼：《廢棄的生命》，江蘇人民出版社2006年版，第6頁。在我國現(xiàn)代化的進程中，受到趕超型戰(zhàn)略的深刻影響，對城市管理“秩序”的追求上升為一種所謂的“現(xiàn)代化文明”，無論是對工業(yè)文明的追求，還是對世界城市的憧憬，政府的城市管理者都是站在趕超發(fā)達國家現(xiàn)代化文明的高度，或者依據(jù)先進的理念、或者出于權(quán)力的自負、或者基于專業(yè)的優(yōu)越，為全社會設(shè)計和描繪理想的城市現(xiàn)代化文明藍圖：作為現(xiàn)代化的工業(yè)基地應(yīng)該是煙囪林立，作為現(xiàn)代化的經(jīng)濟中心應(yīng)該是高樓林立。全社會所有成員似乎就應(yīng)該遵從這一理想藍圖：做到認識高度一致、行動整齊劃一。龐然大物般的官僚體制以內(nèi)在的強大力量，無聲無息地擠壓城市中不適合理想藍圖行為的存在空間，此時類似于城市設(shè)攤、城市涂鴉等就被列入了“禁止和排斥”的范圍，遭到行政之手的嚴厲排斥而“銷聲匿跡”，從而制造出城市運行嚴絲合縫、城市街道井然有序的景象。

當(dāng)現(xiàn)代化經(jīng)濟中心城市或世界城市被確定為城市發(fā)展戰(zhàn)略定位和目標時，摩天大樓、霓虹閃爍、高架橫跨、流光溢彩就自然被視為城市發(fā)展的理所當(dāng)然的“秩序”，成為官僚體制下“政治正確”的集體選擇。當(dāng)這種集體選擇傳遞到官僚體制最基層時，作為執(zhí)行者的第一線執(zhí)法人員自然選擇“服從”這種秩序的要求，這也是官僚體制下各層級官僚的“自覺”行為方式。在對待城市設(shè)攤問題時，其本身就基于這樣一種假設(shè)，即現(xiàn)代化經(jīng)濟中心城市或世界城市不應(yīng)有設(shè)攤者特別是無證攤點出現(xiàn)。⑦在全國文明城市測評體系“公共場所秩序”指標中明確要求，在主要大街和重點地區(qū)無違章搭建現(xiàn)象、無無證攤點現(xiàn)象、無亂張貼現(xiàn)象。在這種假設(shè)下，城管執(zhí)法人員以執(zhí)行上級政府的決定和要求為其行為依據(jù)，在具體的綜合執(zhí)法過程中，一切擾亂其目標達成的設(shè)攤者都應(yīng)被取締。當(dāng)這種“取締”性質(zhì)的執(zhí)法和管理遭遇抵抗時，城管執(zhí)法人員自然就選擇其認為“合理”的行政強制力去達成目標。

四、“放大”效應(yīng)：城管體制的剛性秩序特征與城市社會多元化發(fā)展的矛盾

官僚體制下的行政體系規(guī)定了各個行政單元行政級別的高低和管轄權(quán)力的大小。在我國層級政府之間，上級政府往往采用行政手段而非法律手段對下級政府進行管理和控制，“壓力型體制”這一概念就是對層級政府之間運行關(guān)系特點的準確概括。壓力型體制是一種在現(xiàn)代化壓力下以利用行政垂直權(quán)力、以責(zé)任制為網(wǎng)絡(luò)并以政治經(jīng)濟獎懲為動力杠桿將壓力層層向下滲透、擴散的行政決策和執(zhí)行模式。①唐海華：《“壓力型體制”與中國的政治發(fā)展》，《寧波黨校學(xué)報》2006年第1期。壓力型體制的核心在于“政治化激勵”，即上級政府為了完成某些重要任務(wù)，就會將它們確認為“政治任務(wù)”，要求下級政府全力以赴，并在政治上與經(jīng)濟上給予相應(yīng)的激勵與懲罰。壓力型體制以數(shù)量化的任務(wù)分解機制、各部門共同參與的問題解決機制和物質(zhì)化的多層次評價體系來實現(xiàn)壓力傳遞的效果。②楊雪冬：《壓力型體制：一個概念的簡明史》，《社會科學(xué)》2012年第11期。特別是對一些重要任務(wù)實行“一票否決”制，即一旦某項任務(wù)沒有達標，就視其全年工作成績?yōu)榱?，不能獲得任何先進稱號和獎勵。在當(dāng)下我國城市管理體制中，街道作為壓力層級結(jié)構(gòu)中的最底層，在依賴上級劃撥財政資源的同時，必須完成各項工作考核指標，其中有一些階段性的重要工作實行的就是“一票否決”制，上下級政府之間以合同、責(zé)任書等形式約定責(zé)任范圍，上級政府擁有對下級履行職責(zé)績效的“一票否決權(quán)”，從而對下級形成了沉重的壓力，使街道的領(lǐng)導(dǎo)倍感壓力。換言之，街道無政府之名卻有政府之實，“上面千條線，下面一根針”，眾多上級主管單位與街道之間形成了一種獨特“命令-服從”式的關(guān)系。

對于政府官員而言，政治激勵就是政策執(zhí)行中通過忠實執(zhí)行上級的政策所換取的政治層面上的獎勵，如仕途升遷、直接的獎勵等。在我國的政治體系中，上級的競爭性選拔和任命是產(chǎn)生地方基層官員的主要方式，③冉冉：《“壓力型體制”下的政治激勵與地方環(huán)境治理》，《經(jīng)濟社會體制比較》2013年第3期。因此，基層政府官員往往會投入更多的人力、物力、財力去完成明確的、可量化的、帶有“一票否決”性質(zhì)的“硬指標”，這直接導(dǎo)致了一級政府官員必然是對上負責(zé)而不是對下負責(zé)。④孔潤澤、孔德永：《一票否決制的效能分析——基于基層治理的視角》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2013年第15期?！凹訅候?qū)動”“一手烏紗帽、一手高指標”這兩句俗語最能體現(xiàn)出各層級官員中，下級官員在壓力型體制下的行為邏輯，下級的“烏紗帽”在上級的手中，下級只能更好地服從上級。⑤孔潤澤、孔德永：《一票否決制的效能分析——基于基層治理的視角》，《經(jīng)濟研究導(dǎo)刊》2013年第15期。在這種壓力層層向下傳遞體制下的城市管理自然展現(xiàn)的是“管控”的特質(zhì)，而城管作為城市基層政府能夠直接指揮的一支力量往往處于壓力型體制的第一線，在更多情況下城管執(zhí)法只能是完成任務(wù)的“硬性”管理方式。事實上，在目前城市管理過程中，由于上級政府對于眾多具有執(zhí)法權(quán)力的部門（如公安、安監(jiān)、食藥監(jiān)等）實現(xiàn)垂直管理，城管已經(jīng)成為各級政府特別是基層政府十分倚重的部門或隊伍，城管的職能迅速擴展，從驅(qū)逐小販到發(fā)放廣告牌，從查處違章建筑到城市動拆遷，城管幾乎無所不包、無所不能。作為政府特別是基層政府城市管理的“一線執(zhí)行者”，城管的行動邏輯和行為方式有著很深的行政性烙印，在行使職權(quán)過程中依舊帶著“管控”的傳統(tǒng)思維。

但是，進入到20世紀80年代后，城市管理的“管控”思維和方式遭遇到巨大的挑戰(zhàn)。20世紀70年代末80年代初的改革開放進程，在推動我國經(jīng)濟持續(xù)快速發(fā)展的同時，也給我國社會結(jié)構(gòu)帶來重大改變。在整個社會生活激烈變遷過程中，利益分化和利益多元化的趨勢不可逆轉(zhuǎn)，社會公眾對于城市管理的訴求表達也呈現(xiàn)多元化、差異化和個性化的新特點，整齊劃一式的統(tǒng)一要求不復(fù)存在，使得剛性秩序下傳統(tǒng)“管控”思維和方式根本難以適應(yīng)。城管恰恰處在整個城市管理體制的末端環(huán)節(jié)，是城市管理體制“暴露”在公眾視野的部分，成為社會轉(zhuǎn)型背景下因社會利益分化而引發(fā)的利益矛盾的“放大鏡”及傳統(tǒng)城市管理體制不適應(yīng)的“顯示器”。

在當(dāng)下的城市運行和管理中，城市的管理者經(jīng)常會面對社會公益權(quán)與低收入群體生存權(quán)的矛盾，其中對設(shè)攤者管理最為典型。雖然改革開放以來，我國城市化發(fā)展水平不斷提高，但總體而言我國城市化過程還處于城市化的中期階段，①戴星翼：《城市環(huán)境管理導(dǎo)論》，上海人民出版社2008年版，第411頁。城市人口的分化過程還會持續(xù)，低收入人口群體還將長期保持在較為龐大的規(guī)模，這既與大量農(nóng)村人口涌入城市有關(guān)，也與城市內(nèi)部存在較大數(shù)量的低收入人口有關(guān)，如在上海，每年還有幾十萬人口只能依靠低保和救濟金來維持生活。根據(jù)上海市統(tǒng)計局統(tǒng)計，2013年上海全市城鎮(zhèn)居民最低生活保障覆蓋對象為13.65萬戶，全市共有各類救濟對象23.99萬人，其中，城鎮(zhèn)居民最低生活保障對象20.47萬人、農(nóng)村居民最低生活保障對象3.23萬人、農(nóng)村五保供養(yǎng)對象0.29萬人。②上海市民政局：《上海民政工作發(fā)展報告書（2013）》，上海民政網(wǎng)站，http://www.shmzj.gov.cn/gb/shmzj/node8/node15/node57/ u1ai38102.html。城市設(shè)攤者群體和消費人群主要就是來自城市的低收入群體。一方面，這些收入水平較低、生活比較困難的人群，難以接受價格較高的消費品，而更青睞廉價的消費品。因此，低成本、低附加值的低端經(jīng)濟所提供的消費品更能迎合這部分人的消費需求。另一方面，設(shè)攤者中的外來務(wù)工人員、下崗再就業(yè)及失業(yè)人員，由于缺少相應(yīng)的技術(shù)能力就業(yè)非常困難，即使勉強就業(yè)，收入也難以滿足其生活需求。由于設(shè)攤特別是無證經(jīng)營流動設(shè)攤投資少、成本低、風(fēng)險小、收效快，因此，設(shè)攤成為這部分低收入群體維持生存的基本手段，加之其對市場適應(yīng)性強，經(jīng)營內(nèi)容可隨時調(diào)整，為其解決家庭生計問題帶來一線希望。

事實上，不管社會發(fā)展到何種程度，總是存在對低端經(jīng)濟活動所提供的就業(yè)機會以及廉價消費品的合理需求。但是，設(shè)攤者尤其是無證經(jīng)營流動設(shè)攤的經(jīng)營活動對市容環(huán)境及城市秩序帶來一定的負面效應(yīng)，對設(shè)攤者進行管理是城市運行的秩序要求，也自然是城管部門的重要職責(zé)。由此，在維護城市公共利益的口號和政府追求秩序的動機下，城管部門必然會對設(shè)攤者的經(jīng)營行為進行嚴格管理。問題在于城管行政執(zhí)法斷絕了上述低收入群體的生活來源，直接威脅到他們的生存權(quán)，設(shè)攤者為了維護自己的收入利益必然想方設(shè)法、軟硬兼施地逃避甚至抵抗城管的管理，進而可能引發(fā)城管與設(shè)攤者尤其是無證流動設(shè)攤者之間的沖突。

換言之，城管與設(shè)攤者沖突的根源是雙方背后不同的目標追求，城管追求的目標是實現(xiàn)整齊劃一的秩序要求，設(shè)攤者追求的目標是維持家庭的生存需求。在趕超型戰(zhàn)略長期影響下，政府對城市剛性秩序近乎苛刻的追求，如同陷入一個巨大的“陷阱”而難以自拔，習(xí)慣于用“管控”的思維和方式進行強力管理，城管與設(shè)攤者之間難以形成良性互動。在這種慣性定勢下，當(dāng)城管的各種軟性管理方式（諸如微笑執(zhí)法等）收效甚微時，城管執(zhí)法的暴力傾向就難以避免。

五、結(jié)語

在社會轉(zhuǎn)型期，如果繼續(xù)堅持趕超型戰(zhàn)略下的剛性秩序要求，固守“管控”的思維和方式，必然使政府的城市管理難以擺脫剛性秩序的“陷阱”，難以適應(yīng)利益多元化的社會現(xiàn)實。黨的十八屆三中全會提出國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的目標，使城管轉(zhuǎn)型不僅具有更強的緊迫性，也具有全新的時代意蘊。在國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的視角下，城市發(fā)展必須回歸“以人為本”的價值取向，突出城市治理空間中城管轉(zhuǎn)型的人本特質(zhì)，跳出傳統(tǒng)城市管理剛性秩序的“陷阱”，把城管轉(zhuǎn)型視為構(gòu)建不同治理主體合作共治格局的生動實踐，把城市合作共治作為基層民主生長和公共治理行動的活力空間，在公眾參與和社會自治的實踐中成長起推進城市合作共治的“行動者”、培育出城市合作共治的契約精神和合作精神，達到城管發(fā)展的“善治”境界。

（責(zé)任編輯：肖舟）

The Rigid Order“Trap”of Surpassing Strategy in City Development：An Explanation for Conflicts of City Inspectors

ZHANG Liang，WANG Yinsheng
（School of Social and Public Administration，East China University of Science and Technology，Shanghai 200237，China）

Abstract:The surpassing strategy under the long-term administration results that the conflicts of city inspectors occur frequently. In the surpassing strategy，the government determines the planning and the development goals，which makes it a rigid order. The government uses administrative power to centralize the resources. If things are not conforming to their requirement，it is incorrect and has nowhere to exist. At the same time，the pressure type system has a strong constraint function for government officials at all levels which makes them to pursue political correctness. With the rapid transformation of city society，social benefit becomes more multivariate and different. Under such circumstance，if the government continues to pursue the rigid order in city development，the conflicts between the city inspectors and the roadside vendors will be difficult to resolve effectively.

Key words:surpassing strategy；rigid order；conflicts of city inspectors

[作者簡介]張良（1960-），男，上海人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院副教授，研究方向為公共管理與公共政策，社會組織研究；王寅申（1986-），男，上海人，華東理工大學(xué)社會與公共管理學(xué)院，研究方向為城市公共管理。

[中圖分類號]C91-03

[文獻標識碼]A

[文章編號]1008-7672（2016）02-0091-09