鄧研華

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550005)

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從權(quán)力走向權(quán)利：預(yù)算改革的政治學(xué)分析

鄧研華

(貴州財(cái)經(jīng)大學(xué) 公共管理學(xué)院，貴州 貴陽(yáng) 550005)

[摘要]公共預(yù)算本質(zhì)上是政治性的。公共預(yù)算作為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度，是權(quán)利與權(quán)力博弈，乃至于利益爭(zhēng)奪的產(chǎn)物。代議民主制度是民眾出于對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、控制的需要而逐步發(fā)展起來(lái)的。作為政治過(guò)程的核心以及政治體制改革的切入口，當(dāng)前中國(guó)預(yù)算改革必須要重視公民權(quán)利的保護(hù)。然而，當(dāng)前中國(guó)包括憲法在內(nèi)的法律在對(duì)公民的權(quán)利的保護(hù)方面存在一定的缺失，而隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展、市場(chǎng)化程度的不斷提高，公民作為納稅人的權(quán)利意識(shí)在不斷增強(qiáng)，對(duì)財(cái)政預(yù)算這種公益性項(xiàng)目的關(guān)注也在不斷增多。由于權(quán)力對(duì)權(quán)力的制約乏力甚至?xí)?，那么，?quán)利對(duì)權(quán)力的制約便應(yīng)成為一種很現(xiàn)實(shí)的選擇。與此同時(shí)，當(dāng)前中國(guó)預(yù)算改革需要在尊重納稅人的財(cái)政預(yù)算權(quán)利，完善納稅人權(quán)利的保護(hù)機(jī)制等方面下功夫。

[關(guān)鍵詞]預(yù)算改革；權(quán)力； 權(quán)利；新公民運(yùn)動(dòng)

一、引言

就學(xué)科理論而言，權(quán)力、權(quán)利和利益都是政治學(xué)中的基本概念，而權(quán)力與權(quán)利歷來(lái)就是政治生活賴以運(yùn)轉(zhuǎn)的兩個(gè)軸心，其最終目標(biāo)都指向利益。對(duì)于權(quán)力的概念，學(xué)術(shù)界雖有不同的理解，但多數(shù)學(xué)者都認(rèn)為“權(quán)力是它的保持者在任何基礎(chǔ)上強(qiáng)使其他個(gè)人屈從或者服從自己的意愿的能力?！盵1]實(shí)際上，所謂的權(quán)力就是指公共權(quán)力，也即國(guó)家(政府)權(quán)力。而權(quán)利是指“法律規(guī)定法律關(guān)系主體或享有權(quán)利的人，具有這樣行為或不這樣行為或要求他人這樣行為或不這樣行為的能力或資格?！盵2]實(shí)際上也就是個(gè)人權(quán)利或公民權(quán)利。由此，在政治世界中，權(quán)力與權(quán)利構(gòu)成了公與私之間的根本對(duì)立。但長(zhǎng)期以來(lái)，政治學(xué)似乎給予權(quán)力更多的關(guān)注，把權(quán)力當(dāng)作了政治學(xué)的核心概念。如馬克斯·韋伯認(rèn)為：“政治是指分享權(quán)力或力求影響權(quán)力的分配。”[3]拉斯韋爾也說(shuō)：“政治涉及的是權(quán)力的形成和分配。”[4]而羅伯特·古丁等人認(rèn)為政治是“權(quán)力的有限制的運(yùn)用”[5]由此，當(dāng)代美國(guó)著名的政治學(xué)者羅伯特·達(dá)爾總結(jié)道：“權(quán)力概念是政治分析的中心。”[6]無(wú)疑，權(quán)力是一種最為重要的政治現(xiàn)象，權(quán)力的起源、權(quán)力的目標(biāo)、如何規(guī)范政治權(quán)力、政治權(quán)力的制度安排理應(yīng)成為政治學(xué)研究的對(duì)象。然而必須要明白，政治學(xué)在研究權(quán)力的同時(shí)不能忽視對(duì)權(quán)利的關(guān)注。離開(kāi)對(duì)權(quán)利的關(guān)注，必將使政治學(xué)對(duì)權(quán)力的研究失去道德支撐和規(guī)范的基礎(chǔ)。

事實(shí)上，從歷史的角度來(lái)看，(公民)權(quán)利的存在及其實(shí)現(xiàn)程度是人類政治文明程度的一個(gè)重要標(biāo)志，人類政治文明的歷史就是一部擴(kuò)張個(gè)人權(quán)利的歷史。權(quán)力與權(quán)利構(gòu)成政治生活世界的兩個(gè)支柱，共同支撐政治生活世界。另一方面，權(quán)力與權(quán)利絕非完全對(duì)立，而是呈現(xiàn)出一種相輔相成的關(guān)系。權(quán)力與權(quán)利的完美結(jié)合就實(shí)現(xiàn)了民主政治。政治學(xué)上的善就是正義，正義以公共利益為依歸，正義的前提是權(quán)利的存在，在沒(méi)有權(quán)利的地方，就沒(méi)有正義與非正義。縱觀歷史，有權(quán)利的時(shí)代，往往就是民主盛行的時(shí)代，也是權(quán)力合理運(yùn)行的時(shí)代，權(quán)利的存在離不開(kāi)民主，權(quán)力的合理運(yùn)用也離不開(kāi)民主。而在當(dāng)今的中國(guó)，人們的權(quán)利觀念在不斷增強(qiáng)，權(quán)利話語(yǔ)在國(guó)家的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與政治生活中逐漸占據(jù)著支配性位置，當(dāng)代中國(guó)政治學(xué)研究到了必須“認(rèn)真對(duì)待權(quán)利”的時(shí)候了。

二、預(yù)算中的權(quán)力與權(quán)利：一種政治學(xué)的研究范式

自19世紀(jì)以來(lái)，現(xiàn)代公共預(yù)算就已成為現(xiàn)代國(guó)家治理的基本制度。事實(shí)上，預(yù)算反映著政府介入社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的范圍、規(guī)模和程度。如美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家阿圖·埃克斯坦所言：“要了解清楚政府想要做什么或已經(jīng)做了哪些工作，只要去看一看預(yù)算就可以搞清楚這一切?！盵7]對(duì)于公共預(yù)算的政治本質(zhì)，美國(guó)著名學(xué)者、預(yù)算政治學(xué)的奠基人阿倫·威爾達(dá)夫斯基有著很深刻的認(rèn)識(shí)：“預(yù)算就是政治……預(yù)算過(guò)程充滿了公共政策方面的權(quán)力斗爭(zhēng)。”[8]而愛(ài)倫·魯賓指出：公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)在于“配置稀缺資源”[9]，由此看來(lái)，公共預(yù)算從本質(zhì)上而言是政治性的，而權(quán)力與權(quán)利乃至利益的獲取歷來(lái)就是政治學(xué)研究的基本問(wèn)題，那么，預(yù)算過(guò)程也必然就是權(quán)力與權(quán)利的博弈的過(guò)程乃至最終誰(shuí)獲取利益的問(wèn)題。

(一)權(quán)利、代議民主與現(xiàn)代公共預(yù)算制度的發(fā)展

現(xiàn)代預(yù)算制度其實(shí)就是權(quán)利與權(quán)力博弈，乃至于利益爭(zhēng)奪的產(chǎn)物。實(shí)際上，現(xiàn)代議會(huì)發(fā)端于英國(guó)，是社會(huì)公眾為了維護(hù)自身權(quán)利，限制國(guó)王征稅的權(quán)力，從而實(shí)現(xiàn)自身利益的一種工具。這以1215年《自由大憲章》的簽訂為開(kāi)端，《自由大憲章》的意義就在于它確定了“非贊同，毋納稅”的原則。17世紀(jì)英國(guó)資產(chǎn)階級(jí)革命就源于英王查理一世未經(jīng)人民同意擅自征稅，違背了自由大憲章簽訂以來(lái)所確定的原則。而1688年的光榮革命更是具有劃時(shí)代的意義，因?yàn)樗伴_(kāi)啟了議會(huì)至高無(wú)上的時(shí)代，議會(huì)從此就在國(guó)家的政治、經(jīng)濟(jì)事務(wù)中扮演著舉足輕重的角色，政府的財(cái)政收支完全被納入議會(huì)的控制、監(jiān)督之下?！盵10]

在1789年法國(guó)爆發(fā)資產(chǎn)階級(jí)革命之前，實(shí)行代議民主制的英國(guó)國(guó)民的稅負(fù)其實(shí)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于法國(guó)，但英國(guó)國(guó)民的“被剝削感”卻并不怎么重，反觀實(shí)行封建專制的舊制度的法國(guó)，雖然稅負(fù)相對(duì)較低，但國(guó)民卻有很強(qiáng)的“被剝削感”，并由此引發(fā)了激進(jìn)的革命。而18世紀(jì)美國(guó)的獨(dú)立戰(zhàn)爭(zhēng)同樣是緣于殖民地人民稅負(fù)的痛苦感，“美國(guó)革命的理由一直是過(guò)分夸張地簡(jiǎn)單：不受限制的權(quán)力永遠(yuǎn)都是個(gè)人自由的威脅，而不列顛帝國(guó)政府卻一直在故意地、甚至還費(fèi)了點(diǎn)兒力氣地解除那加諸權(quán)力之上的束縛?！盵11]由此，1776年北美殖民地十三個(gè)州在費(fèi)城簽訂了《獨(dú)立宣言》，宣言明確指出：英王“未經(jīng)人民同意而強(qiáng)行征稅”[12]，人民繳納了稅收卻沒(méi)享有代表權(quán)是暴政。

由此可以看出，代議民主制度是民眾出于對(duì)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督、控制的需要而逐步發(fā)展起來(lái)的，預(yù)算制度本身是民眾對(duì)(國(guó)王)政府的財(cái)政活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和控制的法律規(guī)范。作為現(xiàn)代憲政國(guó)家的財(cái)政體系的核心制度，公共預(yù)算與生俱來(lái)就具有追求民主、法治等基本價(jià)值的天性，其目的就是保障和實(shí)現(xiàn)公眾的權(quán)利與利益。代議民主制是在現(xiàn)代意義的公共預(yù)算產(chǎn)生、發(fā)展的過(guò)程中逐步發(fā)展、完善起來(lái)的，而代議機(jī)構(gòu)本身就是民眾控制政府財(cái)政收入乃至支出行為的工具。正是預(yù)算制度孕育、造就了現(xiàn)代意義上的公共財(cái)政。

預(yù)算與代議民主制度兩者均系現(xiàn)代民主政治制度的濫觴，而且兩者互為表里，共同維護(hù)社會(huì)公眾的權(quán)利和利益。如果我們將代議民主制度看成是現(xiàn)代民主政治制度的基石，那么預(yù)算則是其奠基的肇因。由此，預(yù)算對(duì)于一個(gè)現(xiàn)代民主國(guó)家的國(guó)計(jì)民生而言就具有了實(shí)質(zhì)性意義。首先，自從有了代議民主制，預(yù)算的內(nèi)容就不再是單向、消極的租稅稅額的分?jǐn)?，?cái)政預(yù)算的重心已不僅僅是稅收收入，更多的是政府的支出，由此，預(yù)算將會(huì)給社會(huì)公眾的權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、福利的保障、國(guó)民經(jīng)濟(jì)的繁榮乃至整個(gè)國(guó)家的福祉帶來(lái)極為深遠(yuǎn)的影響。在一個(gè)現(xiàn)代民主國(guó)家，一個(gè)人從出生、成家立業(yè)直至死亡都與政府預(yù)算密切相關(guān)。其次，由于代議民主制度的建立與完善，在民主政體之下，單純的統(tǒng)治與被統(tǒng)治這種權(quán)力關(guān)系已不復(fù)存在，預(yù)算也不再是單向的財(cái)政資源繳納與索取，也不再是單純的租稅的分?jǐn)偟膯?wèn)題，而更多應(yīng)該表現(xiàn)為一種“取之于民、用之于民”的雙向關(guān)系。然而，我們必須要明確的是，在西方國(guó)家民主政體之下的預(yù)算審議，其實(shí)遠(yuǎn)非純粹的代議機(jī)構(gòu)與政府之間的政治博弈，更多地表現(xiàn)為不同的政治黨派、不同的利益集體乃至各種社會(huì)團(tuán)體之間爭(zhēng)奪有限的、相對(duì)稀缺的財(cái)政資源、從而實(shí)現(xiàn)自身利益的競(jìng)技場(chǎng)。從這種意義上而言，民意代表對(duì)預(yù)算進(jìn)行審議，并不完全如通常所描述的那樣是為“為人民看緊荷包”，更確切地說(shuō)是為各自所代表的所謂“民意”謀取福利。

(二)制約政府財(cái)政權(quán)力與權(quán)利話語(yǔ)在西方的興起

長(zhǎng)期以來(lái)，西方政治學(xué)者乃至政治家們一直在思考、探尋國(guó)家的本質(zhì)是什么？什么樣的政府才是好的政府？怎么的政府體制才是良善的、最好的政府體制？對(duì)于這些問(wèn)題，不同國(guó)度、不同時(shí)期的政治學(xué)者們可能會(huì)給出種種不同的答案，但多數(shù)學(xué)者都能認(rèn)同這一答案：“好的政府體制就是‘一套能夠監(jiān)督權(quán)力，特別是要監(jiān)督君主或行政部門的權(quán)力’的體制。”[13]事實(shí)上，基于“人性本惡”的認(rèn)知，西方人對(duì)政府(國(guó)家)的認(rèn)識(shí)是出人意料的一致：政府(國(guó)家)就其本性而言是惡的，是“利維坦”。那么，如何來(lái)控制政府(國(guó)家)呢？

對(duì)這一問(wèn)題，美國(guó)的開(kāi)國(guó)元?jiǎng)讉冇兄绕渖羁痰恼J(rèn)識(shí)，并在政治制度設(shè)計(jì)上有著相對(duì)比較完善的規(guī)定。建國(guó)以后，美國(guó)的革命先驅(qū)們——無(wú)論是聯(lián)邦黨人還是反聯(lián)邦黨人，都對(duì)權(quán)力的本質(zhì)有著非常深刻的認(rèn)識(shí)：“權(quán)力有一種自我擴(kuò)張的天性，所以就應(yīng)該通過(guò)一定的措施，對(duì)其進(jìn)行有效限制?！盵14]272“任何一個(gè)權(quán)力部門都要受到其他部門的有效監(jiān)督和限制，而不能任意僭越自己的權(quán)力范圍。”[14]274由此，聯(lián)邦黨人在進(jìn)行憲法設(shè)計(jì)時(shí)特別看重財(cái)政預(yù)算權(quán)，并將這種權(quán)力賦予了代議機(jī)構(gòu)，而代議機(jī)關(guān)只要擁有掌握國(guó)庫(kù)的權(quán)力，即掌管“錢袋子”的權(quán)力這種最切實(shí)有效的武器，就可以將自身真正武裝起來(lái)，并可以采取有效的措施，糾正政府的偏差。與此同時(shí)，在對(duì)“建立國(guó)家的本質(zhì)目的是什么？”這一問(wèn)題上。反聯(lián)邦黨人的認(rèn)識(shí)尤為深刻：“一個(gè)國(guó)家的自由并非取決于有關(guān)政府架構(gòu)的設(shè)計(jì)…而是取決于對(duì)這些權(quán)力規(guī)定的限制，并在正義基礎(chǔ)上來(lái)建立這些限制?！盵15]126在此同時(shí)，“國(guó)家的目的是實(shí)現(xiàn)公民的權(quán)利和自由，而不是追求國(guó)家的光榮與偉大?！盵15]3由此，“保護(hù)個(gè)人權(quán)利是合法政府的目標(biāo)所在?！盵15]25而要限制政府，保護(hù)公民權(quán)利，首先且必須就是要從限制政府的財(cái)政權(quán)力開(kāi)始。如布坎南所言：“對(duì)統(tǒng)治者的控制，一直是通過(guò)對(duì)征稅權(quán)的約束來(lái)實(shí)現(xiàn)的。”[16]

基于此，當(dāng)代西方資本主義國(guó)家在立憲的過(guò)程中都把財(cái)政制度作為權(quán)力分立的關(guān)鍵內(nèi)容寫進(jìn)憲法，并將此權(quán)力賦予代議機(jī)構(gòu)。而之所以要這樣做的關(guān)鍵原因就是要限制政府的權(quán)力，從而有效地保護(hù)公民權(quán)利。實(shí)際上，在西方國(guó)家的法律中，人們很容易就可以找到“權(quán)利”的影子。基于對(duì)“人性本惡”的認(rèn)識(shí)，西方人從來(lái)就不認(rèn)為在沒(méi)有制約的情況下，政府(國(guó)家)能夠恰當(dāng)?shù)匦惺故种械臋?quán)力，同時(shí)，他們還認(rèn)識(shí)到，相對(duì)于強(qiáng)大無(wú)比的政府(國(guó)家)權(quán)力，公民權(quán)利天然地就比較弱勢(shì)，由此，必須要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，而要對(duì)權(quán)力進(jìn)行制約，用公民權(quán)利制約政府的權(quán)力是其中一種可取的選擇，另外一種方法就是將權(quán)力分屬于不同的政府部門，以權(quán)力制約權(quán)力，只有這樣才能保證權(quán)力不被濫用。實(shí)際上，在西方民主國(guó)家，強(qiáng)調(diào)不同權(quán)力部門之間的分立與制衡或者是以權(quán)利制約權(quán)力，這不只是西方近代以來(lái)啟蒙學(xué)者們的一種預(yù)見(jiàn)，實(shí)際上也在西方國(guó)家的政治實(shí)踐中被普遍應(yīng)用。但無(wú)論是以權(quán)力制約權(quán)力還是以權(quán)利制約權(quán)力，其根本目的都是要保障社會(huì)公眾的權(quán)利，由此可見(jiàn)，權(quán)利話語(yǔ)是自西方現(xiàn)代資本主義國(guó)家建立之初就在國(guó)家政治生活中占據(jù)著重要地位并發(fā)揮著重要的影響力，而在后來(lái)西方國(guó)家的政治實(shí)踐中，代議民主制的發(fā)展，現(xiàn)代民主體制的建構(gòu)，現(xiàn)代公共財(cái)政預(yù)算制度的不斷建設(shè)與完善，對(duì)權(quán)利的保護(hù)機(jī)制也不斷地得以完善。

(三)權(quán)利概念的興起與現(xiàn)代法治國(guó)家的構(gòu)建

我國(guó)的改革開(kāi)放進(jìn)程已經(jīng)持續(xù)30多年了，相對(duì)于政治領(lǐng)域的改革而言，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的改革無(wú)論是廣度還是深度上都已取得了重大的突破。對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)改革性質(zhì)的更好概括應(yīng)該是“從權(quán)力時(shí)代走向權(quán)利時(shí)代?！盵17]而經(jīng)濟(jì)方面的變革必然會(huì)引起社會(huì)及政治方面的深刻變化。事實(shí)上，相對(duì)于經(jīng)濟(jì)學(xué)意義上的帕累托最優(yōu)而言，權(quán)利本位之說(shuō)更能深刻揭示我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治.社會(huì)變革的內(nèi)容和走向?！霸谖覀冞@個(gè)時(shí)代,讓更多的人獲享受多的權(quán)利”是“人類共同的理想”和“信念”,但它遠(yuǎn)不只是一種理想、信念,而更“是一種社會(huì)事實(shí)。”[18]當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)正處于轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，在這一轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，要保證和諧有序的社會(huì)秩序，核心內(nèi)容就是要實(shí)現(xiàn)在社會(huì)中占支配地位的力量從權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)闄?quán)利。而就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)而言，“社會(huì)經(jīng)濟(jì)失序風(fēng)險(xiǎn)的主要根源是政府權(quán)力不斷膨脹和不受約束與政府職能嚴(yán)重錯(cuò)位，其原因主要是政府的征稅權(quán)沒(méi)有受到立法制度的約束。另一個(gè)根源是權(quán)利失范。”[19]事實(shí)上，當(dāng)前我國(guó)政府、尤其是一些地方政府與地方政府官員的觀念仍未能發(fā)生根本性的轉(zhuǎn)變，傳統(tǒng)的管理觀念還根深蒂固地存在著，突出表現(xiàn)在還繼續(xù)延續(xù)家長(zhǎng)式的管理方式與手段，地方政府與民爭(zhēng)利現(xiàn)象比較突出，如在征地拆遷過(guò)程中“‘哪個(gè)地方拆遷不死幾個(gè)人哪？’甚至成了某些官員的價(jià)值觀或口頭禪”[20]，其根源一方面在于現(xiàn)行的財(cái)政稅收體制本身存在一定的缺陷，另一方面官員的績(jī)效考核機(jī)制也存在一定的問(wèn)題。在這兩方面因素的綜合影響下，地方政府在充當(dāng)了經(jīng)濟(jì)建設(shè)型政府的角色的同時(shí)也在追求自身利益的最大化，也就充當(dāng)了“掠奪型”政府的角色。

由此看來(lái)，要讓政府正確地運(yùn)用權(quán)力，不能寄希望于政府的自我革命，要把政府關(guān)進(jìn)籠子里，預(yù)算就是現(xiàn)成的而且是非常有效的籠子，現(xiàn)代公共預(yù)算的功能就在于通過(guò)法律的規(guī)范實(shí)施對(duì)政府權(quán)力的限制和約束，從而將政府行為納入法治化的軌道。通過(guò)預(yù)算法治化是促進(jìn)政府財(cái)政行為法治化，是建設(shè)現(xiàn)代法治國(guó)家的基本途徑。而社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)必然是建構(gòu)在限制政府權(quán)力、保護(hù)公民權(quán)利的基礎(chǔ)上。在此背景下，以徐顯明教授為代表的法學(xué)學(xué)者提出現(xiàn)代法學(xué)應(yīng)該是權(quán)利之學(xué)，現(xiàn)代法治應(yīng)該以權(quán)利為本位。美國(guó)人在建國(guó)之初就提出：“對(duì)法律的尊重應(yīng)該是國(guó)家的政治宗教?！盵15]138那么，對(duì)財(cái)政預(yù)算法律的尊重同樣應(yīng)該成為一個(gè)國(guó)家的政治宗教。就當(dāng)前我國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，財(cái)政預(yù)算相關(guān)方面的立法相對(duì)還比較滯后，尤其是公民權(quán)利的保護(hù)方面，無(wú)論是憲法還是其它的基本法律，都相對(duì)比較欠缺，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，因此，必須加大保護(hù)公民權(quán)利的財(cái)政立法力度，促進(jìn)公民權(quán)利觀念的形成與發(fā)展，當(dāng)然，這也是一項(xiàng)持續(xù)不斷的任務(wù)，必須要有持之不懈的態(tài)度，通過(guò)循序漸進(jìn)的方式，對(duì)法律加以改進(jìn)和完善，使之能適應(yīng)新形勢(shì)發(fā)展的需要。

三、認(rèn)真對(duì)待權(quán)利：中國(guó)公共預(yù)算改革的發(fā)展方向

要使人們有尊嚴(yán)地幸福地生活，涉及到如何處理國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系問(wèn)題。然而，就當(dāng)前的中國(guó)而言，社會(huì)矛盾沖突不斷加劇，群體性維權(quán)抗?fàn)幨录?shù)量逐年上升是一個(gè)不爭(zhēng)的事實(shí)，基于此，政府公權(quán)力與公民權(quán)利之間的內(nèi)在緊張關(guān)系已經(jīng)成了中國(guó)當(dāng)下必須面對(duì)和亟待解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。推進(jìn)和深化我國(guó)財(cái)政預(yù)算制度改革的呼聲很高，在中國(guó)社會(huì)已形成一種共識(shí)，而且在這方面的改革已實(shí)施多年了，然而，隨著財(cái)政預(yù)算改革的不斷發(fā)展，人們深刻地認(rèn)識(shí)到，預(yù)算改革的重點(diǎn)與難點(diǎn)其實(shí)是與政治體制本身密切相關(guān)的，而政治體制改革又嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)社會(huì)發(fā)展的需要。如前所述，西方民主國(guó)家的政治實(shí)踐表明，民主政體的生成其實(shí)就是伴隨著現(xiàn)代公共預(yù)算制度而產(chǎn)生的。作為政治過(guò)程的核心以及政治體制改革的切入口，當(dāng)前中國(guó)預(yù)算改革必須要在公民權(quán)利的尊重和保護(hù)方面下功夫，然而，如何在制度設(shè)計(jì)上使預(yù)算有效地體現(xiàn)出理性選擇原則成為當(dāng)前中國(guó)預(yù)算制度改革的最大難題。

(一)制約權(quán)力：中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化的必然要求

中共十八屆三中全會(huì)提出要“推進(jìn)國(guó)家治理體系與治理能力的現(xiàn)代化”，財(cái)政在國(guó)家治理過(guò)程中發(fā)揮著基礎(chǔ)性作用，良善的財(cái)政制度也是實(shí)現(xiàn)國(guó)家長(zhǎng)治久安的制度保障。要實(shí)現(xiàn)良善、有效的國(guó)家治理，把握到國(guó)家治理的核心問(wèn)題，就必須要回到對(duì)根本性問(wèn)題，也即所謂的“元問(wèn)題”的思考，也就是如何才能有效地對(duì)(政府)權(quán)力進(jìn)行制約以及對(duì)(公民)權(quán)利進(jìn)行保護(hù)這樣一個(gè)“‘一體兩面’的問(wèn)題?！盵21]也就是說(shuō)，怎樣才能在對(duì)公共權(quán)力進(jìn)行有效的制約的同時(shí)有效地維護(hù)公民權(quán)利是當(dāng)前中國(guó)必須解決的問(wèn)題，而且這也是創(chuàng)新國(guó)家治理理論的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，由此，必須切實(shí)實(shí)現(xiàn)科學(xué)、民主與依法執(zhí)政方式，真正樹(shù)立起“權(quán)力來(lái)源于人民，最終還是要為人民服務(wù)”的權(quán)力觀。在此同時(shí)，現(xiàn)代化的國(guó)家治理必然要求政府“把權(quán)利看成是公民身份的‘集裝箱’，以此來(lái)確定公民自由的內(nèi)容與范圍,規(guī)范政府自身權(quán)力的范圍與活動(dòng)空間，這也是現(xiàn)代政府獲取自身政治合法性的必然路徑”[22]這也就是說(shuō)，“常態(tài)的國(guó)家治理需要收縮政府權(quán)能的邊界,需要尊重公民正當(dāng)?shù)睦姹磉_(dá)和民主參與要求。”[23]這也就是說(shuō)，現(xiàn)代意義上的政府應(yīng)該是一個(gè)“有能力的有限政府”，有能力就是政府要有所作為，而不是完全意義上的“弱政府”，在此同時(shí)，政府是一個(gè)權(quán)力有邊界，而且權(quán)力受到約束的有限政府。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)財(cái)政預(yù)算制度的剛性嚴(yán)重不足，預(yù)算不夠透明，甚至成為了一筆筆糊涂賬，這就為腐敗和不公正支出留下很大的空間。建立公開(kāi)透明的預(yù)算制度及全口徑預(yù)算實(shí)際上就是要約束、限制政府的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)向有限、責(zé)任政府的邁進(jìn)。道理很簡(jiǎn)單，預(yù)算就是要解決政府怎么掙錢、花錢的問(wèn)題，這實(shí)際上就是一個(gè)國(guó)家最大的政治。

美國(guó)學(xué)者沃倫說(shuō)：“預(yù)算乃行政機(jī)構(gòu)的生命之源”[24]，然而，預(yù)算的意義不僅如此，從歷史的角度來(lái)看，財(cái)政問(wèn)題歷來(lái)就被看成是治國(guó)安邦的大事。財(cái)政治理的水平，從基礎(chǔ)層面決定了國(guó)家治理的水平。中國(guó)歷史上的幾次重大變法都肇始于財(cái)政問(wèn)題，財(cái)政方面的變革同樣也是變法的重要內(nèi)容。正如熊彼特所指出的那樣，財(cái)政是分析社會(huì)問(wèn)題的最佳出發(fā)點(diǎn)。事實(shí)上，“財(cái)政制度安排體現(xiàn)并承載著國(guó)家與納稅人、政府與社會(huì)、政府與市場(chǎng)等基本關(guān)系?！盵25]公共財(cái)政本身就是一種對(duì)社會(huì)財(cái)富進(jìn)行公開(kāi)、公平、合理分配的機(jī)制，誠(chéng)然，作為一種公平與效率的融合機(jī)制，“財(cái)政在國(guó)家治理中發(fā)揮基礎(chǔ)性作用?！盵26]而預(yù)算正是通過(guò)改變一個(gè)國(guó)家籌集、分配以及使用資金的方式，改變著整個(gè)國(guó)家的治理結(jié)構(gòu)，并進(jìn)而塑造出一種嶄新的國(guó)家與人民、國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系。

然而，就當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況而言，權(quán)力的失范，尤其是政府權(quán)力的失范是制約國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的深層原因。由此，制約權(quán)力尤其是政府過(guò)大的財(cái)政權(quán)力是當(dāng)前中國(guó)政治體制改革必須要面對(duì)的問(wèn)題。如李煒光教授所言：“在國(guó)家所有權(quán)力當(dāng)中，支配財(cái)政資源的權(quán)力是核心和實(shí)質(zhì)的權(quán)力?！盵27]2如果能通過(guò)法律制度對(duì)政府的財(cái)政權(quán)力進(jìn)行剛性制約，那么幾乎就能將所有的政府權(quán)力都關(guān)進(jìn)籠子里。改革開(kāi)放以后，我國(guó)的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大的變化，稅收收入占整個(gè)國(guó)家財(cái)政收入的比例已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)50%，從財(cái)政國(guó)家的角度來(lái)看，中國(guó)已經(jīng)是一個(gè)典型的稅收國(guó)家。那么，要控制政府，就必須從限制政府的征稅權(quán)與財(cái)政支出權(quán)兩方面入手。

1.控制政府首先要限制政府的征稅權(quán)

美聯(lián)邦最高法院首席大法官約翰·馬歇爾曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“征稅的權(quán)力是事關(guān)毀滅的權(quán)力”，這實(shí)際上是預(yù)示，如果政府征稅的權(quán)力不受到控制，不但納稅人的權(quán)利得不到保障，而且征稅權(quán)力還會(huì)不斷擴(kuò)張，最終可能會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)的混亂與腐敗。“財(cái)稅是社會(huì)文明的晴雨表，是隱藏在大部分重大歷史事件——國(guó)家的繁榮與貧窮、起義與革命、自由與奴役，以及大部分戰(zhàn)爭(zhēng)——背后的自明之理?！盵28]依照大憲章的經(jīng)驗(yàn)，預(yù)算制度毫無(wú)例外是一個(gè)現(xiàn)代國(guó)家進(jìn)行制度設(shè)計(jì)的“元”規(guī)則，只有通過(guò)財(cái)政立憲的方式，給政府財(cái)政權(quán)力設(shè)定界限，才能真正有效地制約住政府的權(quán)力。由此，“我們需要發(fā)現(xiàn)那些握有權(quán)柄的人要做什么……他們會(huì)何時(shí)以及怎樣利用手中的權(quán)力攫取來(lái)自生產(chǎn)和貿(mào)易中的大部分收益?他們這樣做又有什么法理依據(jù)?”[29]實(shí)際上，“發(fā)達(dá)國(guó)家的憲政歷程在很大程度上均是圍繞著國(guó)家權(quán)力和公民納稅—即公權(quán)與私權(quán)之間的張力——這一主軸而展開(kāi)的。人類社會(huì)的政治史其實(shí)就是一個(gè)不斷與權(quán)力進(jìn)行斗爭(zhēng)的產(chǎn)物?！盵30]

然而，在中國(guó)的語(yǔ)境中，稅收卻更多地被看成是政府籌集財(cái)政收入的工具?，F(xiàn)代國(guó)家所謂現(xiàn)代性的重要特質(zhì)之一，就是稅收的非隨意性，而且是法定的。反觀中國(guó)，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)一直在強(qiáng)調(diào)稅收的“三性”，即強(qiáng)制性、無(wú)償性和固定性，除此以外，在中國(guó)似乎很多部門都可以增加稅種、調(diào)高稅率。與此同時(shí)，我國(guó)政府一直在強(qiáng)調(diào)“要推進(jìn)更加積極的財(cái)政稅收政策”。政府想在哪方面征稅，征多少通常情況下都能做到。事實(shí)上，政府的財(cái)政收入在 20 多年中一直以遠(yuǎn)高于GDP的增長(zhǎng)速度在增長(zhǎng)，到2015年政府財(cái)政收入已高達(dá)15.22萬(wàn)億元。然而，如李煒光所指出的那樣，稅收的功能不能僅限于征收數(shù)額的最大化，有效率的稅制不一定就是合理的稅制，其合理性更多的是在于它是否能夠體現(xiàn)公平正義的原則。

客觀地說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)的財(cái)政稅收體制還是一種典型的權(quán)力主導(dǎo)型財(cái)稅體制，然而必須要承認(rèn)的是，如同政治體制改革一樣，財(cái)政體制改革同樣也進(jìn)入到了深水期。在此背景下，進(jìn)一步推進(jìn)和深化財(cái)政體制改革不僅需要政治智慧，同樣也需要政治魄力，更需要政治責(zé)任心。就當(dāng)前中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，財(cái)稅體制改革首先要做而且必須要做的就是實(shí)現(xiàn)征稅權(quán)向全國(guó)人大的回歸，也就是說(shuō)，推出新稅種與提高稅率的權(quán)力只能由全國(guó)人大擁有，而不能如現(xiàn)在這樣，不僅是中央政府、中央各部委如財(cái)政部、稅務(wù)總局，甚至是地方的行政部門都有征稅的權(quán)力。實(shí)際上，近些年來(lái)人民要求人大終止授權(quán)政府制定稅收法律的呼聲在不斷高漲。在2013年的全國(guó)人大會(huì)議上，趙冬苓聯(lián)名31位代表提交的、要求終止授權(quán)國(guó)務(wù)院制定稅收相關(guān)法律的行為的議案，引起代表們的普遍關(guān)注，同樣在社會(huì)上也引起了強(qiáng)烈的共鳴，這一議案在網(wǎng)絡(luò)上也被網(wǎng)友一致評(píng)為“2013年最有含金量的議案”。

2.控制政府其次要限制政府的財(cái)政支出權(quán)

雖然我國(guó)憲法明確規(guī)定：“一切權(quán)力屬于人民”，然而，在現(xiàn)實(shí)生活中，當(dāng)人們?cè)谡務(wù)撠?cái)政主體時(shí)，通常情況下只強(qiáng)調(diào)國(guó)家或政府是財(cái)政的主體，將注意力主要集中于如何在政府之間劃分財(cái)權(quán)，常常忽視了人民的主體地位。在實(shí)踐中，財(cái)政資金的支配權(quán)通常是由行政事業(yè)單位的一把手和分管財(cái)政資金的領(lǐng)導(dǎo)掌握著。領(lǐng)導(dǎo)是否批準(zhǔn)成為了財(cái)政支出與否的基本依據(jù)。在這樣一種財(cái)政支出權(quán)集中在少數(shù)人手中的管理體制之下，“一切權(quán)力屬于人民”的規(guī)定就變得空泛而缺乏實(shí)質(zhì)性內(nèi)容。有這樣一個(gè)真實(shí)的故事:國(guó)內(nèi)的一家媒體做了一個(gè)電視直播節(jié)目，請(qǐng)一位中國(guó)市長(zhǎng)與一名美國(guó)市長(zhǎng)進(jìn)行交流。中方市長(zhǎng)向美國(guó)市長(zhǎng)發(fā)出邀請(qǐng)，希望其來(lái)中國(guó)訪問(wèn)。然而，美國(guó)市長(zhǎng)解釋說(shuō)由于年度預(yù)算在年初就已經(jīng)由市議會(huì)確定，而年度預(yù)算中并沒(méi)有出訪中國(guó)的經(jīng)費(fèi)，因此無(wú)法成行。而我們的這位中國(guó)市長(zhǎng)卻底氣十足地說(shuō):“你來(lái)吧，一切訪問(wèn)經(jīng)費(fèi)由我方承擔(dān)！”從這樣一句在中國(guó)看似再尋常不過(guò)的話中折射出了中國(guó)政府在公共財(cái)政預(yù)算支出過(guò)程中比較普遍地存在的一個(gè)問(wèn)題就是政府官員在財(cái)政支出上的任性，“權(quán)力財(cái)政”的影子還時(shí)不時(shí)地顯現(xiàn)出來(lái)。然而，在“權(quán)力財(cái)政”之下，該由誰(shuí)來(lái)為保障納稅人的權(quán)利負(fù)責(zé)，又該由誰(shuí)來(lái)向納稅人給個(gè)說(shuō)法呢？

20世紀(jì)80年代初，鄧小平在會(huì)見(jiàn)美國(guó)國(guó)會(huì)眾議院議長(zhǎng)Tipo’Neill時(shí)，向他提出來(lái)一個(gè)問(wèn)題：“總統(tǒng)也得找你們要他的錢？” 這一提問(wèn)實(shí)際上揭示了以下幾個(gè)方面的問(wèn)題，首先，在一個(gè)民主法治國(guó)家，管理“錢袋子”的權(quán)力，應(yīng)該由代表人民的議會(huì)來(lái)執(zhí)掌；其次，政府在法定的期限內(nèi)可以支配的財(cái)政資源的數(shù)額必須是有限的，而且是要為事先確定的目標(biāo)服務(wù)的；再次，財(cái)政預(yù)算的整個(gè)過(guò)程，無(wú)論是收入還是支出，都要受到議會(huì)以及整個(gè)社會(huì)的嚴(yán)格控制與監(jiān)督。“稅收是連接政府與人民的紐帶”，然而，就中國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，仍然還有一些學(xué)者乃至官員還在利用自己的地位、名望專門為政府的變相攫取公共財(cái)政資源的行為進(jìn)行辯護(hù),如此一來(lái)，連接政府與人民的紐帶變得很脆弱也就不足為奇了。

(二)認(rèn)真對(duì)待權(quán)利：從西方話語(yǔ)到中國(guó)語(yǔ)境

認(rèn)真對(duì)待權(quán)利以及如何認(rèn)真地對(duì)待權(quán)利在西方國(guó)家的政治生活中一直占據(jù)著重要的地位。如前所述，西方國(guó)家代議民主制度就是在如何限制政府(國(guó)王)的財(cái)政權(quán)力和保護(hù)人民的財(cái)權(quán)的過(guò)程中逐步完善和發(fā)展起來(lái)的。時(shí)至今日，權(quán)利話語(yǔ)在西方民主國(guó)家的政治生活中仍占據(jù)著舉足輕重的地位。美國(guó)學(xué)者路易·亨金就明確指出：“我們的時(shí)代是權(quán)利的時(shí)代”[31]；耶林說(shuō)：“為權(quán)利而斗爭(zhēng)是一種權(quán)利人對(duì)自己的義務(wù)”[32]12；德沃金也說(shuō)：“權(quán)利是法律的道德權(quán)威所在，是人們對(duì)法律有信心的理由。權(quán)利可以防止政府和政府官員將制定、實(shí)施和運(yùn)用法律用于自私或者不正當(dāng)?shù)哪康摹盵33]31，“如果政府不認(rèn)真對(duì)待權(quán)利，那么它也不能夠認(rèn)真地對(duì)待法律?！盵33]273

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)憲法以及其它基本法律在對(duì)權(quán)力缺少制約的同時(shí)，對(duì)公民權(quán)利卻有過(guò)多的干預(yù)與限制，以至于形成了本末倒置的局面。改革開(kāi)放30多年來(lái)，雖然人民已經(jīng)成為事實(shí)上的納稅人，但人民作為納稅人的權(quán)利卻因過(guò)分、過(guò)多地強(qiáng)調(diào)“國(guó)家利益至上”而一直被湮沒(méi)，乃至于蜷縮于政府征稅權(quán)力之腳?；诖耍顭樄饨淌谥赋觯骸霸谝粋€(gè)不尊重納稅人權(quán)利的社會(huì)里，不可能造就自覺(jué)守法的納稅人來(lái)?！盵27]281而北京大學(xué)教授王建國(guó)2013年3月在一次重要會(huì)議上指出：中國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展是以對(duì)民權(quán)的剝奪為制度基礎(chǔ)的。政府可以不經(jīng)民眾同意而征稅，以高稅收來(lái)維持投資，而城鎮(zhèn)化同樣是以對(duì)產(chǎn)權(quán)侵犯為基礎(chǔ)的。然而，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，民主法治進(jìn)程的逐步推進(jìn)，這種局面必將發(fā)生改變。學(xué)者魯楠也指出：“中國(guó)一定會(huì)走進(jìn)權(quán)利社會(huì)，無(wú)論是普通公民還是政府都需要有這個(gè)心理準(zhǔn)備?！盵34]“在我們這個(gè)時(shí)代,讓更多的人獲享受多的權(quán)利”是“人類共同的理想”和“信念”,但它遠(yuǎn)不止是一種理想、信念,而更“是一種社會(huì)事實(shí)。”[35]事實(shí)上，改革開(kāi)放30多年來(lái)，人們?cè)谖镔|(zhì)上不斷富足起來(lái)，而在權(quán)利上卻仍然處于貧困狀態(tài)。然而這種狀態(tài)不可能長(zhǎng)期存續(xù)下去，由此，權(quán)力能不能及時(shí)、充分、真誠(chéng)地與權(quán)利進(jìn)行對(duì)話是中國(guó)社會(huì)能否順利轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵所在，中國(guó)人的命運(yùn)乃至中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型的前景如何都與此密切相關(guān)。而要切實(shí)保護(hù)公民的權(quán)利，尤其是財(cái)政預(yù)算權(quán)利，我國(guó)預(yù)算改革應(yīng)著重從以下兩個(gè)方面入手：

1.立法的缺失與納稅人權(quán)利保護(hù)機(jī)制的完善

眾所周知，憲政的精神就是“權(quán)利至上”。而從公民社會(huì)的視角分析，權(quán)力敬畏權(quán)利，理應(yīng)成為法治社會(huì)的準(zhǔn)則和政府行為的規(guī)范。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，“我國(guó)立法側(cè)重于對(duì)政府的政策指引，而不是公民權(quán)利的確認(rèn)與保障?！盵36]就我國(guó)現(xiàn)行憲法和基本法律而言，對(duì)于納稅人及納稅人權(quán)利等概念都欠個(gè)說(shuō)法，對(duì)公民(納稅人)權(quán)利的保護(hù)存在缺失。

從現(xiàn)代國(guó)家的現(xiàn)實(shí)與發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，作為國(guó)家的根本大法的憲法所要調(diào)整的核心法權(quán)關(guān)系是社會(huì)、公民權(quán)利與國(guó)家(政府)權(quán)力之間的關(guān)系。美國(guó)憲法學(xué)家特雷索里尼曾說(shuō)：“憲法有雙重功能，即授予權(quán)力并限制權(quán)力?！盵37]而英國(guó)的憲法學(xué)家戴雪指出：憲法“不是個(gè)人權(quán)利的淵源，而是個(gè)人權(quán)利的表現(xiàn)?！盵38]然而，就我國(guó)憲法而言，正如有學(xué)者指出的那樣：“中國(guó)憲法有國(guó)家權(quán)力本位傾向，因而不利于保護(hù)公民權(quán)利，結(jié)果是有憲法而無(wú)憲政?！盵39]然而“憲法擁有權(quán)威的關(guān)鍵不在于公民是否服從它，恰恰在于政府自身是否服從它?！盵40]客觀地說(shuō)，憲法與憲政的功能并不在于偏向張揚(yáng)公民權(quán)利與自由，或者過(guò)度支持國(guó)家權(quán)力，而在于明確公正地界定二者之間的關(guān)系，為兩者提供公平博弈的根本法則?！霸谥袊?guó)政治的現(xiàn)實(shí)中，國(guó)家權(quán)力過(guò)于強(qiáng)大，公民權(quán)利存在缺失為批評(píng)者提供了論據(jù)?！瓚椪哪繕?biāo)是建立一個(gè)有效的、負(fù)責(zé)的、公正的、保護(hù)個(gè)人基本權(quán)利的政治和法律體系。”[41]23“在我國(guó)，一個(gè)公認(rèn)的事實(shí)是，國(guó)家實(shí)際擁有的權(quán)力太大，而其承擔(dān)的責(zé)任又有待加強(qiáng)，特別是在保護(hù)公民權(quán)利方面所體現(xiàn)的國(guó)家權(quán)力的公共性不足。與這種狀態(tài)相對(duì)應(yīng)，在實(shí)踐中‘義務(wù)優(yōu)先’的做法，導(dǎo)致了公民權(quán)利與義務(wù)的不對(duì)稱。”[41]3事實(shí)上，在我國(guó)現(xiàn)行憲法里，對(duì)于公民作為納稅人應(yīng)當(dāng)享有哪些權(quán)利并沒(méi)有明確的規(guī)定。只有第56條指出公民有依照法律納稅的義務(wù)。這實(shí)際上是表明國(guó)家(政府)向納稅人征稅有了法理上依據(jù)，這也就明確了納稅人向國(guó)家納稅是一種義務(wù)，然而對(duì)于公民作為納稅人應(yīng)享有哪些權(quán)利卻沒(méi)有明確規(guī)定。

同樣，作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)憲法的預(yù)算法，長(zhǎng)期以來(lái)，其宗旨一直是強(qiáng)調(diào)要在財(cái)政預(yù)算法律關(guān)系中突出行政主體的主導(dǎo)性、支配性地位，而公民作為納稅人應(yīng)有的預(yù)算主體地位卻常常被忽略了。但必須要明白：“在民主與人權(quán)成為憲法重要價(jià)值的今天，個(gè)人絕對(duì)不得成為國(guó)家任務(wù)和目標(biāo)的犧牲品，而應(yīng)是國(guó)家一切活動(dòng)的目的。”[42]此次預(yù)算法的修改歷經(jīng)十年，經(jīng)過(guò)了多輪博弈，雖然2014年新修訂的預(yù)算法在預(yù)算宗旨方面有了比較大的進(jìn)步，不再過(guò)多地強(qiáng)調(diào)預(yù)算的工具性價(jià)值，但在公民作為納稅人應(yīng)有預(yù)算主體地位方面的規(guī)定仍然存在很大的缺失。

此外，我國(guó)稅收相關(guān)法律即《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》雖歷經(jīng)多次修訂，卻一直只是強(qiáng)調(diào)稅收的征收管理工具性價(jià)值，對(duì)公民(納稅人)權(quán)利卻語(yǔ)焉不詳。然而，現(xiàn)代意義的稅法同樣應(yīng)該是一部保護(hù)納稅人權(quán)利之法，而不能被看成只是稅務(wù)機(jī)關(guān)強(qiáng)化征管的工具，也就是所謂的“征稅之法”，從其本質(zhì)意義上來(lái)說(shuō)，“稅法應(yīng)該是保障納稅者基本權(quán)利的，旨在對(duì)抗征稅權(quán)濫用的‘權(quán)利之法’”[43]。當(dāng)前我國(guó)的稅法，即《中華人民共和國(guó)稅收征收管理法》(2015年修訂)，從文本上來(lái)看還是停留在稅務(wù)機(jī)關(guān)的“權(quán)力之法”的層面上，是“管理”之法，而公民作為納稅人只是片面的“義務(wù)人”，承擔(dān)了納稅義務(wù)卻不享有權(quán)利，這顯然是與稅法本意背道而馳的。而2009年國(guó)家稅務(wù)總局頒布的《關(guān)于納稅人權(quán)利與義務(wù)的公告》雖然對(duì)公民在履行納稅義務(wù)的過(guò)程中所享有的權(quán)利做了一些規(guī)定，但還是存在很大的缺陷，即只規(guī)定了納稅人的實(shí)體權(quán)利與公民在納稅階段所享有的程序性權(quán)利，但對(duì)于公民作為納稅人在財(cái)政支出階段應(yīng)享有的權(quán)利卻沒(méi)做任何的說(shuō)明。也就是說(shuō)，沒(méi)有明確指出納稅人在稅收的使用上應(yīng)享有哪些權(quán)利，由此就不能保證稅收真正“用之于民”。就此而言，這肯定不是一個(gè)完整的權(quán)利體系。而克洛克指出：“租稅倘非出于公共福利需要者，即不得征收，如果征收，則不能認(rèn)為是正當(dāng)?shù)淖舛悺！盵44]國(guó)家征稅正當(dāng)性的依據(jù)就是“用之于民”，“如果稅收不能‘用之于民’，國(guó)家則無(wú)權(quán)‘取之于民’”[45]。稅收從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)公民與政府就財(cái)產(chǎn)分割所簽訂的一個(gè)契約，政府之所以能夠剝奪公民的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)，其前提是要為公民提供公共產(chǎn)品與服務(wù)。公民之所以同意納稅，其原因并不在于政府天然就具有課稅的權(quán)力，而是在于公民保護(hù)自身利益的需要。這也就是說(shuō)，納稅人之所以要犧牲自己的一部分財(cái)產(chǎn)權(quán)利，從而支撐起整個(gè)國(guó)家權(quán)力體系，其根本目的就是要國(guó)家在解決市場(chǎng)失效所帶來(lái)的問(wèn)題的同時(shí)保證公共支出根本目的是滿足公共需求，并正視納稅人權(quán)利在財(cái)政預(yù)算中處于弱勢(shì)地位這一客觀現(xiàn)實(shí)，切實(shí)保護(hù)公民作為納稅人的權(quán)利。在一個(gè)民主法治國(guó)家，納稅人絕不應(yīng)只是純粹“納稅義務(wù)人”，從本質(zhì)上而言應(yīng)是真正意義上的權(quán)利主體。由此，公民作為納稅人必須從純粹的與稅款征收有關(guān)的身份意義上跳離出來(lái)，以一個(gè)政治人的身份為維護(hù)自身的權(quán)利而斗爭(zhēng)，并進(jìn)而努力拓展自身政治活動(dòng)的空間。由此，中國(guó)人需要自己的“權(quán)利法案”。隨著我國(guó)改革開(kāi)放進(jìn)程的不斷深入，公民的權(quán)利意識(shí)也在不斷增長(zhǎng)，制定一部《納稅人權(quán)益保護(hù)法》的必要性越來(lái)越強(qiáng)，其呼聲也日趨高漲,由此，無(wú)論是一般民眾還是學(xué)者都認(rèn)為我國(guó)稅法應(yīng)切實(shí)實(shí)現(xiàn)從“征稅之法”到納稅人的“權(quán)利保障之法”的轉(zhuǎn)變,這是我國(guó)現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的需要，也是建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的必然要求。

2.新公民運(yùn)動(dòng)的興起與納稅人權(quán)利意識(shí)的覺(jué)醒

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的高速發(fā)展、市場(chǎng)化程度的不斷提高，納稅人的權(quán)利意識(shí)也日漸增強(qiáng)。1999年，倫理學(xué)者肖雪慧寫了《納稅人，說(shuō)出你的權(quán)利》一文，她在文中指出：在中國(guó)納稅人權(quán)利的缺失，來(lái)源于納稅人意識(shí)的缺失。1999年8月，《南風(fēng)窗》發(fā)表該文的一部分，標(biāo)題為《人民為何納稅》，但還是采取了審慎的態(tài)度，還是沒(méi)有敢提“權(quán)利”兩字，在此之后，關(guān)注此事的媒體和個(gè)人越來(lái)越多，但即便如此，當(dāng)時(shí)還是有人難以接受這種觀點(diǎn)，“權(quán)利”二字仍被看成是一種禁忌。全國(guó)政協(xié)委員喻權(quán)域就跳了出來(lái)駁斥這種觀點(diǎn)，并撰文斥其為資產(chǎn)階級(jí)的、過(guò)時(shí)了的“洋垃圾”。實(shí)際上，在上個(gè)世紀(jì)90年代，可能有很多人如喻權(quán)域一樣，認(rèn)為“是納稅人養(yǎng)活了政府”這樣一種說(shuō)法違背了事實(shí)真相，既搞錯(cuò)了時(shí)代，也搞錯(cuò)了國(guó)度。

2006年4月，湖南省常寧市農(nóng)民蔣石林以普通納稅人的身份，狀告“財(cái)政局超預(yù)算、超編購(gòu)買豪車”。這看似平常的一起民告官事件，實(shí)際上卻“打開(kāi)了一扇公民直接監(jiān)督政府的窗戶”[46]。而正是由于這扇窗戶的開(kāi)啟，預(yù)示著納稅人意識(shí)的覺(jué)醒和權(quán)利的凸顯。在這樣一場(chǎng)由普通納稅人發(fā)起的對(duì)財(cái)政管家的公益訴訟中，人民能夠清晰地聽(tīng)到“一個(gè)法治社會(huì)進(jìn)程中權(quán)利撞擊權(quán)力的破冰之響?！比欢荒芑乇艿囊粋€(gè)事實(shí)是，在那時(shí)乃至當(dāng)今的中國(guó)，普通公民對(duì)稅收的概念了解不多，中國(guó)青年報(bào)曾經(jīng)做過(guò)一項(xiàng)民調(diào)表明有87.7%納稅人對(duì)權(quán)益知之甚少。

2014年1月，李娜在獲得澳網(wǎng)女單冠軍后，湖北省政府在其回鄉(xiāng)時(shí)送給她的見(jiàn)面禮是80萬(wàn)的獎(jiǎng)金。包括人民網(wǎng)、中國(guó)青年網(wǎng)等許多媒體就質(zhì)疑該獎(jiǎng)勵(lì)的合理性，并指出“政府獎(jiǎng)勵(lì)李娜80萬(wàn)有違公共財(cái)政倫理”。還有媒體對(duì)此評(píng)論道：“政府支配稅款的權(quán)力應(yīng)依法行使，至少是不能太隨意，還應(yīng)看看民意的臉色?！盵47]有網(wǎng)站對(duì)此進(jìn)行民意調(diào)查，超過(guò)60%以上的被訪對(duì)象明確表示，“用公共財(cái)政的錢去獎(jiǎng)勵(lì)似有不妥”。深圳律師龐琨提出申請(qǐng)，希望湖北官方能公開(kāi)獎(jiǎng)金的法律依據(jù)、資金來(lái)源與審批流程。湖北省政府給出的答復(fù)是：獎(jiǎng)勵(lì)李娜80萬(wàn)符合政策，是按照2013年全運(yùn)會(huì)標(biāo)準(zhǔn)獎(jiǎng)勵(lì)。更有人指出：人大作為“行政給付”的把關(guān)者，是否真正有效地行使了對(duì)財(cái)政資金支出進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力。由此可以看出，李娜被獎(jiǎng)勵(lì)一方面緣于中國(guó)體育拜金慣性，但更關(guān)鍵的問(wèn)題在于人大對(duì)政府的公共財(cái)政支出權(quán)力監(jiān)督和制約的缺失，由此，納稅人權(quán)利自然也就無(wú)法得到保障。

既然權(quán)力(人大)對(duì)權(quán)力(政府)的制約在中國(guó)會(huì)在很大程度上流于形式、乏力甚至是失效，那么，權(quán)利對(duì)權(quán)力的制約理應(yīng)成為很現(xiàn)實(shí)的一項(xiàng)選擇。耶林曾經(jīng)指出：“主張權(quán)利是公民對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)”[32]25。毫無(wú)疑問(wèn)，主張財(cái)政預(yù)算權(quán)利同樣也是每個(gè)公民對(duì)社會(huì)應(yīng)盡的義務(wù)?？梢栽O(shè)想一下，如果社會(huì)上的每一個(gè)人都抱著“搭便車”的念頭，對(duì)預(yù)算權(quán)利這樣一種公共領(lǐng)域的權(quán)利采取觀望的態(tài)度，寄希望于他人的努力而改變現(xiàn)狀，而自己樂(lè)于坐享其成，那么就會(huì)出現(xiàn)所謂的“公地悲劇”，公民的財(cái)政預(yù)算權(quán)利將一直只能停留于“紙面上的權(quán)利”。人們必須要明白：“權(quán)利享有的來(lái)之不易……權(quán)利是靠一點(diǎn)一滴的努力爭(zhēng)取來(lái)的，而不能靠政府恩賜，更不能寄望于法律的自動(dòng)生效。”[48]預(yù)算民主乃至民主政治建設(shè)需要普通人平凡而堅(jiān)韌的努力。如韋森教授所言：“只有國(guó)人的‘納稅人權(quán)利意識(shí)’覺(jué)醒了，中國(guó)的憲政民主政治的建設(shè)才能真正開(kāi)始。”[49]

由此，就當(dāng)前的中國(guó)而言，人們所呼喚的“新啟蒙”運(yùn)動(dòng)，其首要任務(wù)就是要喚醒國(guó)民的“納稅人權(quán)利意識(shí)”。事實(shí)上，正是由于這些平凡而普通的人以及社會(huì)上一些學(xué)者多年來(lái)堅(jiān)韌的努力，中國(guó)的法治才有了希望。如今，“納稅人權(quán)利”這樣的概念再也無(wú)法被遮蔽在公眾的視野之外，有越來(lái)越多的人深刻地認(rèn)識(shí)到，“稅”是與每個(gè)人的生活密切相關(guān)的，并由此引發(fā)了人們對(duì)于公民權(quán)利的關(guān)注，從某種意義而言，關(guān)于公民權(quán)利的討論也逐漸成為一種趨勢(shì)。

四、結(jié)語(yǔ)

公共預(yù)算之所以被看成是現(xiàn)代意義上的預(yù)算，其原因一方面在于它能夠?qū)φ畽?quán)力進(jìn)行有效的制約，另一方面還在于通過(guò)現(xiàn)代財(cái)政預(yù)算可能在很大程度上提高國(guó)家的財(cái)政資源的汲取能力，并進(jìn)而提升這個(gè)國(guó)家的治理能力。實(shí)際上，民主制度之下的公共預(yù)算可以使政府在最大程度上獲取公眾的支持，從而實(shí)現(xiàn)自身的合法性。歷時(shí)十年的《預(yù)算法》修改終于在2104年告一段落，本輪《預(yù)算法》修改雖然取得了一定的成績(jī)，無(wú)論是預(yù)算宗旨還是權(quán)力的分配與配置以及強(qiáng)調(diào)人大的預(yù)算權(quán)力及明確預(yù)算公開(kāi)與公民權(quán)利的保障方面都有比較大的進(jìn)步，但還是如一些學(xué)者所指出的那樣，存在一些后續(xù)問(wèn)題。公共預(yù)算的本質(zhì)是政治性的，政治的實(shí)質(zhì)就是權(quán)力、權(quán)利與利益之爭(zhēng)。作為新一輪財(cái)稅體制改革的“先行軍”，預(yù)算改革絕不只是臺(tái)面上所表現(xiàn)出來(lái)的法律文本的修改問(wèn)題，其背后就是錯(cuò)綜復(fù)雜的權(quán)力的博弈問(wèn)題，而這一切就是國(guó)家機(jī)關(guān)各部門的利益之爭(zhēng)，當(dāng)然這一切權(quán)力與利益之爭(zhēng)與公民的權(quán)利與利益是密不可分的。

現(xiàn)代公共預(yù)算就其本質(zhì)而言是“管理政府的工具”，也就是要對(duì)政府收支行為進(jìn)行規(guī)范、控制和監(jiān)督，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公眾的利益公共需要的最大化。然而，長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)政府把預(yù)算看作是政府管理別人的工具，雖然在本輪預(yù)算法修改中最終從立法宗旨上有了很大的改變，但就隨后政府頒布的《預(yù)算法實(shí)施條例》(征求意見(jiàn)稿)來(lái)看，正如許多學(xué)者所指出的那樣，明顯存在定位不準(zhǔn)、“玄機(jī)條款”甚多，甚至是架空《預(yù)算法》的現(xiàn)象，由此看來(lái)，中國(guó)預(yù)算改革不能寄希望于政府的自我革命。如果我們不是對(duì)現(xiàn)實(shí)視而不見(jiàn)的“鴕鳥(niǎo)”，就會(huì)承認(rèn)要實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理的規(guī)范化與理性化在現(xiàn)實(shí)中的確“難度極大”。要從根本上改變這種局面，一方面需要加強(qiáng)法制建設(shè)，從制度上完善財(cái)政預(yù)算管理與監(jiān)督機(jī)制，另一方面也需要廣大社會(huì)公眾的參與，公民的納稅人意識(shí)不僅關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展，更關(guān)系著政治文明和制度文明的建設(shè)。預(yù)算從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)具有強(qiáng)烈的政治性，預(yù)算制度改革同樣屬于政治體制改革的重要內(nèi)容。誠(chéng)然，“預(yù)算改革進(jìn)程的順利與否不僅僅取決于預(yù)算體制本身的內(nèi)在化改善，而是必須與內(nèi)嵌于其中的財(cái)稅體制總體改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)推進(jìn)。”[50]這也就是說(shuō)，“中國(guó)公共預(yù)算改革發(fā)展最終要受到中國(guó)改革開(kāi)放以及現(xiàn)代化進(jìn)程，甚至還有中國(guó)傳統(tǒng)的政治文化等各方面因素的影響。”[51]然而，無(wú)論是財(cái)稅體制總體改革還是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)，乃至于固有的傳統(tǒng)的政治文化、行政觀念與權(quán)力運(yùn)行體制的轉(zhuǎn)變，都不可能在短期內(nèi)一蹴而就，中國(guó)的預(yù)算改革仍然還有很長(zhǎng)的路要走。

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[責(zé)任編輯：張文光]

[收稿日期]2016-01-07 [基金項(xiàng)目] 貴州省軟科學(xué)項(xiàng)目(黔科合LH字[2014]7270 號(hào))；貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)引進(jìn)人才科研項(xiàng)目

[作者簡(jiǎn)介] 鄧研華 (1975- ) 男，湖南邵陽(yáng)人，貴州財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院講師，博士，主要從事財(cái)政預(yù)算與地方治理研究。

[中圖分類號(hào)]D 993.5

[文獻(xiàn)標(biāo)志碼]A

[文章編號(hào)]1004-1710(2016)03-0059-10

From Power to Right: A Political Analysis of Budget Reform

DENG Yan-hua

(College of Public Administration, Guizhou University of Finance and Economics, Guiyang 550005, China)

Abstract：A public budget is of politics in nature, which, as the basic system of modern national governance, results from the game of power and right, and even the competition of interests. Representative democracy gradually evolves from the demands of the public for supervising and controlling the financial activities of the government. As the core of the political process and the entry into the reform of political system, the current reform of China’s budget must highlight the protection of the citizens’ rights. However, the current laws of China, including the constitution, to some extent, are lack in the protection of the citizen’s rights. With the rapid development of China’s economy and society as well as the continual improvement of marketization, the citizens, as taxpayers, are acquiring more awareness of their rights, increasingly gaining more focus on financial budget as a kind of public program. As the constraint of power on power is weak and even useless, it hence becomes a realistic choice. Meantime, China’s budget reform is currently suggested to respect the taxpayers’ rights of financial budget, improve the protective system of taxpayers’ rights.

Key words：budget reform; power; right; new citizens’ movement