對非援助促進中非產(chǎn)能合作的目標、原則及政策建議

王 濼 研究員

?

對非援助促進中非產(chǎn)能合作的目標、原則及政策建議

王 濼 研究員

當前，推進國際產(chǎn)能合作是我國穩(wěn)增長、調結構、轉方式，增強國際競爭優(yōu)勢，拓展國際發(fā)展空間的戰(zhàn)略舉措。非洲國家是我國產(chǎn)業(yè)輸出的主要目標地區(qū)。一直以來，對非援助是我國發(fā)展鞏固中非友好關系的著力點。圍繞中非產(chǎn)能合作這一新時期重大命題，對非援助要及時調整政策方向，在明確承擔任務目標基礎上，把握原則，理清思路，逐步落實。

在長期的發(fā)展實踐過程中，我國始終認為經(jīng)濟發(fā)展是解決貧困、提高國民福祉的必要條件，因此在對其他發(fā)展中國家提供的支持和幫助中，提高生產(chǎn)能力、促進經(jīng)濟增長一直都是投入重點。早在20世紀六七十年代，我國政府利用援助資金幫助一些亞非拉國家建設了很多生產(chǎn)性項目，例如糖廠、水泥廠、紡織廠、木材加工廠等，初步建立了生產(chǎn)體系，并幫助培訓項目管理和技術人員。由于生產(chǎn)性項目的可持續(xù)運營問題一直沒有很好的解決辦法，我國逐步減少了生產(chǎn)性項目援助，主要集中于基礎設施建設，其中包括經(jīng)濟類和公共服務類基礎設施。在增加基礎設施等硬件供給的同時，我國也越來越關注能力建設，通過開展人力資源開發(fā)合作、派遣專家、提供獎學金等技術援助形式分享發(fā)展經(jīng)驗。

我國的對外援助主要基于政府之間的雙邊互動協(xié)商。早期支持的一些生產(chǎn)性項目，主要是回應對方政府提出的需求，目的是幫助其他發(fā)展中國家形成基本的生產(chǎn)能力。隨著國內改革開放進程逐步推進，與全球經(jīng)濟的融合進一步加深，我國對外援助在規(guī)模增長的同時，也更加關注對所在國經(jīng)濟結構調整和經(jīng)濟增長的影響。比較典型的例子就是我國對非洲援助重點的調整。自從2000年中非合作論壇正式成立以來，我國先后三次推出系統(tǒng)性的援非舉措方案和中非合作計劃，利用無償贈與資金、政府優(yōu)惠性質貸款等助力非洲發(fā)展，并帶動更多商業(yè)資金共同作用于非洲的經(jīng)濟結構轉型與經(jīng)濟增長。與此同時，隨著我國不斷加大對非洲的投入，中非經(jīng)貿(mào)合作關系日益密切，也一定程度上激發(fā)了西方國家和新興國家的競爭心態(tài)，從而吸引更多國際資本注入資金缺口巨大的非洲市場。

在2015年南非約翰內斯堡召開的中非合作論壇峰會上，國家主席習近平對外宣布了中非十大合作計劃，都與非洲經(jīng)濟結構轉型有直接或間接的聯(lián)系，特別是工業(yè)化合作計劃。實現(xiàn)工業(yè)化是非洲經(jīng)濟轉型發(fā)展的迫切需要，也是中非經(jīng)貿(mào)合作未來發(fā)展的重點領域。中國擁有門類齊全、獨立完整的產(chǎn)業(yè)體系，正在積極推進國際產(chǎn)能合作，我國的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)符合非洲工業(yè)化需要，非洲具備承接我國優(yōu)勢產(chǎn)能的強烈意愿和客觀條件，雙方在工業(yè)化領域開展合作的條件已經(jīng)成熟。我國將結合非洲《2063年議程》和各國工業(yè)化和經(jīng)濟多元化發(fā)展規(guī)劃，加大援助力度，重點營造“軟環(huán)境”、提供“硬保障”，助推中非工業(yè)化合作鏈條化發(fā)展。

一、對非援助促進中非產(chǎn)能合作的目標

(一) 積極運籌大國經(jīng)濟外交

我國家領導人準確研判中非關系發(fā)展新趨勢，在2015年年底的南非約翰內斯堡中非合作論壇峰會上，對外推出“中非十大合作計劃”，其中促進中非產(chǎn)能合作是重要抓手。一直以來，對外援助為密切我國與非洲國家友好關系發(fā)揮了重要作用。新時期，作為運籌大國對非經(jīng)濟外交的有效手段，對外援助要聚焦于促進中非產(chǎn)能合作，契合非洲現(xiàn)實發(fā)展階段特征，充分利用援助資金、方式、渠道，支持非洲國家建立并完善產(chǎn)業(yè)發(fā)展體系，提高內生性發(fā)展動力，讓非洲國家受益于我國內大市場的不斷開放，與非洲國家分享進入全球價值鏈、融入經(jīng)濟全球化的經(jīng)驗，體現(xiàn)我國的大國責任意識，為真正與非洲國家形成利益共同體、命運共同體做出新貢獻。

(二) 有效應對風險挑戰(zhàn)

非洲是我國開展國際產(chǎn)能合作的重點區(qū)域，但各國總體經(jīng)濟發(fā)展水平較低，投資配套條件差，商業(yè)運營和可持續(xù)發(fā)展相對困難。此外，非洲國家在醫(yī)療衛(wèi)生、糧食安全、應對氣候變化等方面尤其脆弱，部分國家政局不穩(wěn)，恐怖主義活動較為活躍。這些因素使我企業(yè)與非洲國家開展產(chǎn)能合作面臨諸多難以預測的風險和挑戰(zhàn)。對外援助應充分發(fā)揮可多領域同時發(fā)力的獨特作用，在和平安全、基礎設施、醫(yī)療衛(wèi)生、能力建設、減貧扶貧、防災救災、環(huán)境保護等各方面綜合施策，發(fā)揮項目援助、技術援助、物資援助的疊加效應，有效幫助非洲國家提高抗風險能力，從源頭上緩解我企業(yè)投資非洲將面對的各類風險壓力。

(三) 努力營造良好環(huán)境

通過援助幫助非洲國家改善營商環(huán)境，對于中非產(chǎn)能合作取得實質進展至關重要。首先是政策環(huán)境。非洲國家政府治理能力普遍較弱，各國的稅收政策、外匯政策、勞工政策、土地政策、資源政策、環(huán)保標準等或不盡完善、或相互掣肘，使我在非企業(yè)難以適從。可通過援助，與非洲國家分享我國利用外資促進經(jīng)濟發(fā)展的有益經(jīng)驗，促其改善本國投資政策，降低我企業(yè)的制度成本。其次是民意環(huán)境，非洲各國特別是政府層面普遍歡迎中非產(chǎn)能合作，但在社會精英和基層民眾中，也存在質疑我開展產(chǎn)能合作的目的是轉移國內過剩、老舊生產(chǎn)能力，犧牲非洲國家生態(tài)環(huán)境換取利潤的聲音。應發(fā)揮援外作用，結合非洲國家各階層不同關注，有針對性地開展人員培訓交流、政策對話、聯(lián)合研究研討以及草根援助，營造有利于我企業(yè)對非投資的社會氛圍。

二、對非援助促進中非產(chǎn)能合作的原則

(一)堅持定位清晰原則

一方面，發(fā)揮對非援助潛移默化的影響力和滲透力，與外交斡旋、經(jīng)貿(mào)合作、軍事維穩(wěn)相互搭臺、相互補充、長短結合，形成合力。另一方面，不能將援助混同于經(jīng)貿(mào)合作范疇的投資促進，應多發(fā)揮對非援助展示道義責任、促進經(jīng)驗共享、推動技術轉移、網(wǎng)羅民心民意的“軟黃金”作用，避免將對非援助僅作為大型投資項目的“硬通貨”補充。

(二)堅持可持續(xù)發(fā)展原則

非洲是實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標(SDGs)任務最艱巨的地區(qū)，援外促進中非產(chǎn)能合作，需要特別關注將雙邊合作主題與非洲國家落實聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展17個大目標和169個子目標緊密相連。這既是大國體現(xiàn)責任擔當與經(jīng)濟合作互利共贏的辯證統(tǒng)一，更是貫徹落實“正確義利觀”的行動實踐。

(三)堅持合規(guī)合約原則

在國家關于推進國際產(chǎn)能合作的相關政策中提出，要充分發(fā)揮援助資金的引導撬動作用，與國家政策性金融有機搭配使用，帶動更多商業(yè)資金支持中非產(chǎn)能合作。需要關注的是，制定政策及操作項目時要遵循WTO約束投資補貼的有關規(guī)則，不能盲目照搬OECD-DAC成員國的經(jīng)驗做法，避免我國在國際場合陷于被動。

三、對非援助促進中非產(chǎn)能合作的政策建議

(一)明確重點國家，加大精準投入

從非洲開展產(chǎn)能合作基礎條件較好的國家和我國對非援助重點國家這兩個維度綜合考慮，確定需加大投入的優(yōu)先國家。東部和南部非洲是我國開展產(chǎn)能合作的主要目標地區(qū)，其中埃塞俄比亞、肯尼亞、坦桑尼亞、莫桑比克、贊比亞、安哥拉是重點。北部非洲地區(qū)主要是埃及、蘇丹。中部非洲地區(qū)主要是喀麥隆。西部非洲地區(qū)主要是尼日利亞、加納、幾內亞。建議組成吸納政府部門、金融機構、智庫、重點投資企業(yè)、使館經(jīng)商處、非政府組織等在內的“援外促進中非產(chǎn)能合作國別工作小組”機制，定期分析研究優(yōu)先國家的稟賦特征、發(fā)展趨勢以及我國企業(yè)投資遇到的具體問題等，共商形成政策建議，隨時納入政府部門國別整體援助方案中。

(二)結合SDGs與國內優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，確定優(yōu)先支持領域

在我國具有比較優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)中，重點關注有關增加就業(yè)、維護糧食安全、改善衛(wèi)生條件、加強基礎設施建設、應對氣候變化等與SDGs密切相關的領域。在增加就業(yè)方面，重點支持輕工紡織等勞動密集型制造業(yè)領域；在維護糧食安全方面，重點支持農(nóng)產(chǎn)品加工、水利灌溉、小型農(nóng)機具、糧食倉儲等領域；在改善衛(wèi)生條件方面，重點支持普藥和疫苗、醫(yī)療設備和器械、冷鏈設備等領域；在基礎設施建設方面，重點支持經(jīng)濟園區(qū)、鐵路和電力領域；在應對氣候變化方面，重點支持清潔煤電、地熱資源開發(fā)、污水處理等領域?？蓞⒖济绹半娏Ψ侵蕖背h，集成相關利益方意見，策劃援助促進產(chǎn)能合作的專項計劃，制定涵蓋相關領域、統(tǒng)籌利用各類援助方式的一攬子配套方案，一并對外打出，逐步推動實施。

(三)緩解制約中非產(chǎn)能合作的關鍵難題

援外應介入中非產(chǎn)能合作項目的關鍵節(jié)點，發(fā)揮源頭引導、支撐保障的作用。所謂關鍵節(jié)點主要分兩種類型。第一種是項目前期預可研問題。應探討調整援助項目招標方式，帶動國內咨詢機構進入非洲，更深入地參與前期可行性研究、規(guī)劃咨詢、勘探設計等產(chǎn)業(yè)鏈高端環(huán)節(jié)，借機引入中國標準，帶動后續(xù)商業(yè)資本跟進。第二種是人才問題。工程技術人員和產(chǎn)業(yè)工人供給不足是限制非洲工業(yè)化發(fā)展和中非產(chǎn)能合作的瓶頸因素之一?？稍黾又虚L期技術研修方式，擴大我國理工科專業(yè)政府獎學金規(guī)模，重點幫助非洲國家培養(yǎng)工程技術人員。同時，在非洲國家布局援建若干職業(yè)技術教育培訓機構，結合地區(qū)重點產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要設置培訓專業(yè)，為中非產(chǎn)能合作長期輸送產(chǎn)業(yè)工人。

(四)有效利用各類援助資金，創(chuàng)新金融援助產(chǎn)品

在符合國際規(guī)則前提下，加強無償援助、無息貸款、優(yōu)惠性質貸款、南南合作與發(fā)展基金、股權投資基金、商業(yè)貸款、信用保險等資金方式的分工協(xié)作。首先，針對重大戰(zhàn)略項目，將部分無償援助、無息貸款與“兩優(yōu)”貸款、股權投資基金、商業(yè)貸款搭配組合，提高資金整體優(yōu)惠度。其次，凡是符合國家援助政策目標的產(chǎn)能合作項目，國家財政均可予以貼息支持，引入優(yōu)惠貸款承辦機構競爭機制，有利于豐富和創(chuàng)新優(yōu)惠貸款產(chǎn)品，激勵生成更多優(yōu)質合作項目。再次，探討在南南合作與發(fā)展基金中劃出專項“種子”資金，作為股權投資，重點支持中非企業(yè)聯(lián)合研發(fā)應用新技術、新產(chǎn)品。最后，探討利用援助資金對產(chǎn)能合作項目提供政府擔保，降低企業(yè)對非投資風險。

(五)拉緊傳統(tǒng)援助方式與中非產(chǎn)能合作的聯(lián)系紐帶

成套項目和物資援助仍將是目前乃至今后一段時間我國對非援助的主流方式。通過一系列措施，例如優(yōu)先在我國對非投資企業(yè)中選擇成套項目和物資援助執(zhí)行單位，相關設備、材料、產(chǎn)品及服務從僅限于國內采購放寬至可從我國對非投資企業(yè)采購等，將援助項目與我國企業(yè)在非業(yè)務緊密掛鉤，形成利益綁定，這樣一方面可促進我國援助項目的可持續(xù)發(fā)展，另一方面將鼓勵更多國內優(yōu)秀企業(yè)借援助渠道扎根非洲市場。

(六)加強軟援助，改善投資環(huán)境，夯實民意基礎

非洲國家外資政策不夠規(guī)范，已成為制約我國企業(yè)在非可持續(xù)經(jīng)營的主要因素。應加強技術援助，派遣高級顧問專家向非洲國家政府提供產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃咨詢，協(xié)助制定或修訂外匯、稅收、勞工等有關招商引資政策、法律法規(guī)和行業(yè)標準，同時還要強化人員培訓，特別要支持中非專家學者開展聯(lián)合研究，資助非洲智庫能力建設，培養(yǎng)能夠游說政府改善投資環(huán)境的本土專家力量。此外，我國企業(yè)對非投資經(jīng)常要應對復雜的民意環(huán)境，援助可著重針對非洲主流媒體、社會精英、非政府組織等開展工作，形成對中非產(chǎn)能合作友好的社會氛圍，同時要與我國企業(yè)履行社會責任相輔相成，借助民間渠道實施草根援助，使非洲國家基層民眾切實獲益。

(七)與支持非洲國家提升貿(mào)易能力有機結合

援外促進中非產(chǎn)能合作需要與非洲貿(mào)易發(fā)展相互支撐。埃及、蘇丹等非洲26國正在推動“三合一自由貿(mào)易區(qū)”協(xié)議盡快生效。我國應加大援助力度，幫非洲國家提高貿(mào)易自由化和便利化水平，改善區(qū)域貿(mào)易發(fā)展環(huán)境?？煞e極支持非洲國家與我國整體商簽“26+1”自貿(mào)協(xié)定，或幫助埃及、埃塞俄比亞、肯尼亞等條件相對成熟國家與我國簽訂雙邊自貿(mào)協(xié)定，通過早期收獲計劃等方式，幫助非洲國家產(chǎn)品盡快享受中國市場紅利。針對非洲國家開展促貿(mào)援助，可有效緩解一直困擾我國對非投資企業(yè)的產(chǎn)品市場需求問題，進而吸引更多國內企業(yè)在非洲投資設廠，開展產(chǎn)能合作。

(八)搭建援外政企協(xié)同合作機制

援外促進中非產(chǎn)能合作，需要政府全面把握企業(yè)對非投資動向和自身無法解決的困難，企業(yè)也應及時了解政府政策導向和支持重點，以及形成兩方面緊密對接的良好互動?？捎行Ы柚蟹前l(fā)展基金積累多年的平臺網(wǎng)絡資源和信息分析處理能力，填補政企間媒介空白，搭建快速響應的長效協(xié)同合作機制，在官產(chǎn)學研信息交互反饋基礎上，形成援外促進中非產(chǎn)能合作的主題思路和操作方案，供政府決策參考。

(九)擅用國際多邊平臺助力中非產(chǎn)能合作

積極引導非洲和國際多邊組織參與中非產(chǎn)能合作，形成“以我為主導，各方力量為我所用”的合作局面。在非洲層面，支持非盟建設和舉辦相關重大活動，利用非盟的區(qū)域性議事平臺，用非洲聲音講述中非產(chǎn)能合作；擴大對非洲開發(fā)銀行的主題捐資規(guī)模，帶動更多利益方參與中非產(chǎn)能合作，實現(xiàn)利益共享。在國際層面，重點探討與聯(lián)合國機構開展三方合作，利用其人脈網(wǎng)絡和知識積累，彌補我國企業(yè)國際化運營經(jīng)驗和人才儲備不足的短板，借助其全球平臺，促進中非產(chǎn)能合作融入國際發(fā)展合作話語體系，占據(jù)道義制高點。

(十)加強援外促進中非產(chǎn)能合作的基礎保障

援外促進中非產(chǎn)能合作涉及面廣，需要政府、地方、企業(yè)、金融機構、科研機構、社會組織等方面通力協(xié)作。不同政府部門要根據(jù)國家戰(zhàn)略要求協(xié)調立場，統(tǒng)一對外發(fā)聲，避免非洲國家坐地起價。要建立嚴格審慎的立項咨詢機制和監(jiān)測評估體系，確保項目符合援外促進中非產(chǎn)能合作的政策要求和預期目標。要保障內部經(jīng)費投入用于加強相關機制和體系建設、對外宣傳、管理人員業(yè)務能力提升以及國別和專業(yè)領域的基礎研究。

商務部研究院;責任編輯：王勇娟)