陳冰如，趙 輝

(甘肅省人民檢察院 民行處， 甘肅 蘭州 730020 )

民事再審檢察建議研究

陳冰如，趙 輝

(甘肅省人民檢察院 民行處， 甘肅 蘭州 730020 )

民事再審檢察建議具有程序快捷高效、優(yōu)化辦案結構、節(jié)約司法資源等優(yōu)勢，在民行檢察法律監(jiān)督工作中顯現(xiàn)了強勁的生命力。但由于法律規(guī)定過于原則，可操作性不強，且缺乏有效的措施保障，導致其在司法實踐中仍存在諸多困境，影響了實效的發(fā)揮。因此，必須進一步完善再審檢察建議的相關機制，提高監(jiān)督效果，以保障和維護司法公平的正義。

再審檢察建議;抗訴;監(jiān)督;審判

民事再審檢察建議是指人民檢察院針對同級人民法院確有錯誤的民事生效裁判或調解，以發(fā)出檢察建議的方式，督促其對案件進行審查并自行啟動再審程序予以糾正的檢察監(jiān)督方式[1]。民事再審檢察建議從 20 世紀 90 年代開始的零星試點，到2001年《人民檢察院民事行政抗訴案件辦案規(guī)則》的逐步推廣，再到2011年“兩高”聯(lián)合會簽文件的基本認可，直至2012年民事訴訟法修改中的立法確認，經歷了一個實踐和完善的過程。民事再審檢察建議是民事行政檢察工作中繼抗訴之后的又一重要監(jiān)督方式，在司法實踐中發(fā)揮著重要作用。有數(shù)據(jù)為證，2008～2012年全國檢察機關提出再審檢察建議45823件，占同期提出抗訴數(shù)量的81.8%[2]。以甘肅省檢察機關為例，2013年全省檢察機關提出再審檢察建議141件，提出抗訴125件；2014年提出再審檢察建議99件，提出抗訴72件，再審檢察建議數(shù)據(jù)均高于同期抗訴數(shù)據(jù)。隨著修改后民事訴訟法對其規(guī)定的法律化，民事再審檢察建議迎來了新的發(fā)展契機。如何更加科學、合理地運用民事再審檢察建議，最大限度地發(fā)揮其制度優(yōu)勢、發(fā)掘其價值，是當前值得思考的問題。

一、民事再審檢察建議的制度優(yōu)勢

(一)有利于提高辦案效率，節(jié)約訴訟成本

民事抗訴監(jiān)督方式周期長，程序復雜，占用司法資源較多。從受案之日起到決定提請抗訴的期限為三個月，上級檢察院從受理提請抗訴之日起到提出抗訴的期限又是三個月，檢察環(huán)節(jié)的辦理期限就是六個月。如果存在中止、鑒定等情形，辦理期限就會更長。而法院受理抗訴案件后，如果采取發(fā)回重審的方式進行審理，訴訟周期亦被人為延長。最終，辦理一件民事抗訴案件從申訴、提請抗訴、審查抗訴、啟動再審直至法院改判往往需要用二三年的時間[3]。遲到的正義非正義，是一種現(xiàn)實意義上的不公正。而民事再審檢察建議則形式靈活，程序簡單，從提出到法院回復，直至重審改判，用的時間比抗訴更少，更為便捷高效。同時，采取民事再審檢察建議進行監(jiān)督，檢察機關無需派員出庭應訴，也節(jié)約了訴訟成本和司法資源。故在司法實踐中，針對人民法院生效裁判確有錯誤的一些案件，如實體上有瑕疵但不嚴重；程序違法；標的較??；裁判雖然有誤，但當事人之間爭議不大等案件，以再審檢察建議進行監(jiān)督，不僅時限短、效率高，而且成本低、效果好。

(二)有利于改善辦案結構，合理配置檢察資源

再審檢察建議可以有效緩解長期存在的“倒三角”難題，改進民事行政檢察辦案結構。修改前民事訴訟法將抗訴作為唯一的法定監(jiān)督方式，規(guī)定了上級抗、上級審的原則。依照此種監(jiān)督模式，市縣兩級檢察院對二審終審民事裁判案件完全沒有抗訴權，只能提請省級檢察院抗訴，而對高級法院作為終審法院的重大民事案件，只能由省級檢察院提請最高人民檢察院提出抗訴或由最高人民檢察院直接抗訴。因此，大量民事申訴案件往往集中到省級檢察院和最高人民檢察院，造成上級檢察院工作超負荷運行，而市縣兩級檢察院卻基本無案可辦，這就是被一直詬病的民事行政檢察辦案結構“倒三角”現(xiàn)象。從權力架構和層級職能分工來看，最高人民檢察院和省級檢察院是不宜從事大量申訴案件的審查辦理工作的，它應更多履行的是指導和督導職責。修改后的民事訴訟法規(guī)定的再審檢察建議監(jiān)督方式，改變了舊有模式，實現(xiàn)了“同級建議，同級審理”的同級監(jiān)督，可以有效緩解抗訴權向上集中帶來的負面影響，有助于促使“倒三角”型到“正金字塔”型的良性轉變和科學整合辦案資源[4]。

(三)有利于就近化解矛盾，促進社會和諧

在中國司法語境下，重塑當事人之間的和諧與合作，是司法程序所追求的重要目標。要達成此目標，就要求以柔性化的方式疏導和化解社會矛盾糾紛，消除當事人彼此間的對抗狀態(tài)。同時也要求制度設計中必須將解決矛盾糾紛的重心下移至基層，及時恰當?shù)鼗貞鶎尤罕娝磉_或蘊含的各種利益訴求。在傳統(tǒng)的抗訴監(jiān)督模式中，大量民事申訴案件涌入上級院，易造成一定時期或局部出現(xiàn)案件積壓的現(xiàn)象，再加之抗訴改變率不高或抗訴再審后久拖不決等情況，引發(fā)當事人頻繁上訪，甚至釀成了不少民事轉刑事的事端，增加了社會的不穩(wěn)定因素。而同時，傳統(tǒng)的上級抗監(jiān)督模式也易導致當事人長途跋涉，往返奔波，身心疲憊，特別是一些案值較小的案件，最終為訴訟所支出的費用甚至會超過訴訟標的，造成“贏了官司輸了錢”，無法達到息事寧人的效果。民事再審檢察建議的同級監(jiān)督實現(xiàn)了將案件留在當?shù)貙徖恚葴p輕了當事人訴訟累，又將矛盾化解在基層，問題解決在老百姓身邊，體現(xiàn)了執(zhí)法為民，有利于社會和諧穩(wěn)定。

(四)有利于加強檢法協(xié)作，維護司法公正

檢察機關提出抗訴，法院必須啟動再審程序并作出裁判，因而抗訴是一種“剛性監(jiān)督”。由于再審程序的啟動，可能會牽涉原審理案件法官的問責問題，極易造成案件久拖不決、維持原裁判等現(xiàn)象，故抗訴有時可能會加劇檢法之間的對抗。而民事再審檢察建議則以一種相對柔和的獨特視角參與到司法審判過程中，通過審判機關、當事人及檢察機關三方的權力讓渡與溝通，適當且合理收斂各方突兀的對抗鋒芒，更加重視司法過程多方參與主體多元價值的兼顧與平衡，確保審判權的運作程序與檢察監(jiān)督權的運作程序“齒合化”運行，達到一種類似天衣無縫的完美協(xié)作狀態(tài)[5]。同時，作為抗訴案件的過濾機制，如果不需要跟進監(jiān)督，再審檢察建議會很大程度上阻斷抗訴的適用，使法院變被動為主動，有利于法院自覺主動地加強審判工作。另外，檢察機關在發(fā)出再審檢察建議前，可就案件實體和程序方面的問題與法院進行溝通，快速啟動再審并糾正裁判錯誤，提高辦案效率。

二、民事再審檢察建議的運行困境

(一)與抗訴關系界定不清晰

修改后民事訴訟法第二百零八條第二款規(guī)定：“地方各級人民檢察院對同級人民法院已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，發(fā)現(xiàn)有本法第二百條規(guī)定情形之一的，或者發(fā)現(xiàn)調解書損害國家利益、社會公共利益的，可以向同級人民法院提出檢察建議，并報上級人民檢察院備案；也可以提請上級人民檢察院向同級人民法院提出抗訴?！痹摽罴纫?guī)定了再審檢察建議的適用范圍，與抗訴適用范圍完全重合，又規(guī)定了其與抗訴的關系，兩者是“可選擇關系”[6]。法律規(guī)定的原則性及具體定位的模糊性，容易導致對民事再審檢察建議產生以下兩種認識：一是再審檢察建議虛化論，認為再審檢察建議沒有存在必要，應繼續(xù)堅持抗訴的一元化監(jiān)督；二是再審檢察建議取代論，認為其可以取代抗訴成為法律監(jiān)督的主要方式，抗訴則可視為再審檢察建議的后續(xù)保障機制。這兩種認識雖不違反法律規(guī)定，但均失之偏頗，達不到綜合運用再審檢察建議和抗訴這兩種監(jiān)督方式發(fā)揮監(jiān)督合力的目的。

(二)程序與效力缺乏明確規(guī)定

一項制度的科學健康有序運行，需要有嚴格的程序規(guī)范和有力的效力保障。但從修改后的民事訴訟法來看，對再審檢察建議的法律適用程序僅規(guī)定了“人民檢察院對當事人的申請應當在三個月內進行審查，作出提出或者不予提出檢察建議或者抗訴的決定”，對檢察機關發(fā)出再審檢察建議后，與法院之間如何銜接、法院收到再審檢察建議后如何答復、啟動再審程序后對裁判執(zhí)行如何處理、檢察院是否派員出庭等均沒有明確規(guī)定。更為致命的是，在關鍵的效力問題上，法律沒有對再審檢察建議作出任何規(guī)定，對于法院如無正當理由拒不啟動再審程序如何救濟仍為空白，嚴重制約了再審檢察建議的實效發(fā)揮。事實上也導致了下級檢察院寧愿選擇向上級檢察院提請抗訴，也不愿選擇向同級人民法院提出再審檢察建議，致使同級監(jiān)督模式形同虛設。

(三)與法院審級制度存在矛盾

民事再審檢察建議的作用在于建議同級法院就民事生效案件裁定再審。但如果該案已被上級法院裁定駁回再審申請，則同級法院就會處于兩難境地：采納再審檢察建議裁定再審，就會出現(xiàn)下級法院裁定否定上級法院裁定的局面，違反了法院的審級制度；裁定不予再審，又違背了事實和法律。此問題自再審檢察建議制度產生以來就一直存在，一些法院在拒絕采納再審檢察建議時，就以上級法院已經駁回當事人的再審申請，不能違背上級法院的裁定作為理由。修改后的民事訴訟法規(guī)定了再審前置程序，致使該矛盾更為突出。其第一百九十九條規(guī)定：“當事人對已經發(fā)生法律效力的判決、裁定，認為有錯誤的，可以向上一級人民法院申請再審；當事人一方人數(shù)眾多或者當事人雙方為公民的案件，也可以向原審人民法院申請再審?！痹摋l表明當事人申請再審，以向上級法院申請為原則，向原審法院申請為例外。雖然最高人民法院《關于適用<中華人民共和國民事訴訟法>的解釋》第二百四十條規(guī)定“人民法院審理因人民檢察院抗訴或者檢察建議裁定再審的案件，不受此前已經做出的駁回當事人再審申請裁定的影響”，但實踐中法院對該條規(guī)定的遵守并不徹底，這也導致了再審檢察建議的實效并不明顯。

(四)現(xiàn)實采納率較低

法院對再審檢察建議采納與否，實際上更多的是依賴于檢法兩院之間的溝通與協(xié)調，甚至有些檢察院會在發(fā)送再審檢察建議之前，就與同級法院進行商議，達成一致后再進行制發(fā)。檢法關系較為和諧的地區(qū)，對再審檢察建議的采納情況就相對樂觀，反之，則基本不會被采納。以甘肅省檢察機關為例，2013年再審檢察建議采納率為39%，2014年采納率為65.6%，而同期抗訴改變率分別為59.2%和90.3%，再審檢察建議采納率明顯低于同期抗訴改變率。當然，這其中既與再審檢察建議本身的柔性特點相關，也與檢察機關制發(fā)的部分再審檢察建議質量不高有關。然而，更關鍵的還在于法院對再審檢察建議的態(tài)度問題。但不管基于什么原因，都較真實地反映了再審檢察建議的實踐困境。如果此種情形繼續(xù)維持下去，必將使民事再審檢察建議陷入更加窘迫的境地。

三、民事再審檢察建議的制度完善

(一)切實轉變思想理念

傳統(tǒng)的民事行政檢察監(jiān)督理念認為，檢察機關開展監(jiān)督是以外部監(jiān)督者的身份對人民法院的訴訟活動進行審查的，一旦認為法院的民事裁判或調解行為確有錯誤并向法院提出抗訴后，法院必須啟動再審程序。在該理念的指引下，在民事行政檢察程序中，檢察機關與人民法院被設置為對立的監(jiān)督者與被監(jiān)督者的地位。而當今民事訴訟則主張協(xié)同型和合作型的監(jiān)督理念，再審檢察建議本身所具有的柔性監(jiān)督性質也恰恰體現(xiàn)了協(xié)同型和合作型監(jiān)督理念。民事再審檢察建議的協(xié)同型監(jiān)督理念主要表現(xiàn)在民事行政檢察部門在開展監(jiān)督活動中，應當保持必要的謙抑性和中立性，不能作為一方當事人的代言人，過分立足于一方當事人立場來評判法院裁判的正當與合法，而要把監(jiān)督重點放在協(xié)助法院自我糾錯，促進各方利益關系的協(xié)調發(fā)展，共同致力于司法公正和司法效率的實現(xiàn)。因此，檢察機關要切實轉變傳統(tǒng)的對立監(jiān)督思想，樹立協(xié)同監(jiān)督理念，不能重抗訴而輕再審檢察建議，要加強對再審檢察建議的科學合理運用。

(二)不斷完善具體操作

1.區(qū)別適用再審檢察建議和抗訴

民事再審檢察建議作為民事檢察監(jiān)督的方式之一，與抗訴在適用范圍上應有所區(qū)別，否則就無存在必要了。而相關法律規(guī)定對此態(tài)度曖昧，司法實務中對于兩者的適用，也多由辦案人根據(jù)案件具體情況自由掌握。筆者認為，應根據(jù)兩種監(jiān)督方式自身特點，區(qū)別適用，以發(fā)揮最大監(jiān)督效能。結合再審檢察建議特點，其適用前提應當有二：一是能夠適用再審程序，即法院的生效裁判或調解書能夠通過再審程序予以糾正；二是要適宜由原審法院進行糾正改錯，比如對原裁判系經原審法院審判委員會討論作出的或原審法院再審后作出的，就不應再交由原審法院自行糾錯。而具體案件方面可作如下考慮：一是標的小、社會影響不大的案件。此類案件以抗訴手段監(jiān)督，辦案周期過長，不利于及時化解社會矛盾；二是違反自愿原則的調解案件。雖然該種調解并不損害國家利益和社會公共利益，但對公民民主權利侵害較大，故建議以再審檢察建議進行監(jiān)督；三是經與同級法院協(xié)商，同級法院同意再審的案件。此類案件不存在檢法分歧，也利于監(jiān)督效果體現(xiàn)。

2.規(guī)范再審檢察建議制發(fā)程序

制發(fā)再審檢察建議，需經閱卷、審查、集體討論、分管檢察長審批、檢委會討論決定等一套比較完備的程序，這是再審檢察建議合法有效的前提和依據(jù)。這其中，檢委會討論決定一直備受爭議。根據(jù)法律規(guī)定，提請抗訴案件原則上由分管檢察長決定，而提出再審檢察建議案件則需要由檢委會決定。由于辦案程序的設置較之提請抗訴更為復雜，使得辦案干警更傾向于提請抗訴，客觀上減少了再審檢察建議的適用。同時，如果不分標的大小、案件性質、復雜程度等，再審檢察建議案件一律由檢委會討論決定，事實上增加了檢委會的負擔，也降低了辦案效率，其必要性值得探討。因此，建議只有重大復雜疑難的案件擬發(fā)再審檢察建議時才由檢委會決定，其余案件則由分管檢察長決定。至于相關法律文書，檢察機關的統(tǒng)一業(yè)務軟件系統(tǒng)已開始應用，對再審檢察建議的文書已進行了制式規(guī)定，可遵照制發(fā)即可。

3.保證再審檢察建議質量

檢察機關的職能定位是對公權力的監(jiān)督，而非當事人的代言人。因此檢察機關應遵循謙抑性原則，尊重當事人的處分權，區(qū)別對待不同情況，制發(fā)再審檢察建議以必要為宜，否則就可能造成實踐中制發(fā)過多過濫，長久以往這一監(jiān)督手段的權威性必將會被質疑。同時，要增強再審檢察建議的針對性與說理性，做到事實認定清楚，證據(jù)分析透徹，法律適用正確，邏輯論證嚴密，用語合適恰當。另外，要充分運用修改后民事訴訟法賦予檢察機關的調查核實權。由于檢察機關的再審檢察建議多是事后監(jiān)督，不參加法院原庭審活動，存在信息遞減的情況，故僅憑當事人申訴材料和調閱原卷，往往很難掌握真實案情。因此，必要的調查取證有助于查清案件事實，增強再審檢察建議的說理性，保證再審檢察建議的質量，提高再審檢察建議的采納率。

(三)積極構建保障機制

1.建立與審判機關的協(xié)作機制

在實踐中，民事再審檢察建議的成效很大程度上由人民法院決定。因此，加強與人民法院的協(xié)調溝通是有效提高再審檢察建議采納率的重要舉措之一。目前，全國多地檢法兩院在司法實踐中形成了個案交流、聯(lián)席會議、會簽文件等各種溝通機制，就同級檢察監(jiān)督問題化解分歧，達成共識，實現(xiàn)了再審檢察建議的法律嚴肅性和權威性。因此，檢察機關要主動加強與同級人民法院的溝通和聯(lián)系，爭取同級人民法院的理解和認同，讓人民法院變被動為主動，自覺自愿接受再審檢察建議，自行啟動再審程序，減少抗訴的適用，節(jié)約司法成本，營造和諧檢法關系，并逐步確立再審檢察建議與抗訴并重的法律地位，提升再審檢察建議的監(jiān)督實效。

2.完善上下級檢察機關的遞進式監(jiān)督機制

民事抗訴的剛性特質使其成為最具權威性的法律監(jiān)督方式，是檢察機關不能放棄的法律底線。要充分發(fā)揮民事再審檢察建議和民事抗訴的制度優(yōu)勢，實現(xiàn)二者之間互相補充，互相配合，剛柔并濟，就應當建立上下級檢察機關之間的遞進式監(jiān)督機制。對同時符合民事抗訴和民事再審檢察建議條件的案件，檢察機關應先行向同級法院提出再審檢察建議。在再審檢察建議不被接受的情形下，要繼續(xù)跟進監(jiān)督，通過提請上級檢察機關提出抗訴，以抗訴作為再審檢察建議的后續(xù)保障程序，從而實現(xiàn)民事抗訴和民事再審檢察建議良性互動和監(jiān)督效果的最大化。

3.加強與其他單位及內設部門之間的協(xié)作機制

一切監(jiān)督權的有效正確行使都離不開黨委、人大的支持，檢察監(jiān)督也是如此。所以必須緊緊地依靠黨委、人大等單位堅強有力的領導，主動匯報民事再審檢察建議方面存在的問題，爭取得到他們的支持。同時，也要發(fā)揮檢察機關自偵部門的作用，注意發(fā)現(xiàn)再審檢察建議不被采納背后存在的職務犯罪行為，在確有必要時采用刑事手段來保障再審檢察建議的有效實施。在履行民行檢察監(jiān)督職責時，發(fā)現(xiàn)涉嫌職務犯罪行為的，要及時移送自偵部門查處，以刑事手段作為最后的威懾手段，從而樹立法律監(jiān)督權威，維護司法公正及社會的公平正義，發(fā)揮檢察監(jiān)督應有的作用。

[1]江偉.民事訴訟法[M].北京：高等教育出版社,2014：357.

[2] 最高人民檢察院2013年工作報告[EB/OL].(2013-03-10)[2016-09-12]. http://baike.so.com/doc/7068979-7291889.html.

[3] 高立新，龔瑞.民行檢察中的再審檢察建議[J].中國檢察官,2006(5):41.

[4] 李強.民事再審檢察建議制度的立法完善[J].人民檢察,2012(16):56.

[5] 劉立霞，劉陽.民事再審檢察建議的法理轉向[J].上海政法學院學報,2013(5):95.

[6] 秦勤.論民事再審檢察建議的價值、困境與制度完善[J].河南社會科學,2013(10):33.

[責任編輯 龔 勛]

2016-08-17

2016年甘肅省人民檢察院理論研究課題“民事再審檢察建議實證研究”。

陳冰如(1972-)，女，甘肅金昌人，碩士研究生，民事行政檢察處處長，主要從事民事行政檢察研究。

D925.1

A

1008-4630(2016)06-0048-04