論預算修正權(quán)

何雪波

(廣東香山律師事務所, 廣東 中山 528400)

論預算修正權(quán)

何雪波

(廣東香山律師事務所, 廣東 中山 528400)

西方國家普遍通過國家立法授予議會預算修正權(quán)來實現(xiàn)議會管控政府公共財政支出的目的，相關(guān)模式有無限修正、有限修正和協(xié)商修正(或彈性修正)等。我國《憲法》《預算法》規(guī)定了各級人大對該級政府預算草案進行“審查和批準”的權(quán)力，卻未明確規(guī)定預算修正權(quán)；部分省市地方通過立法文件及相關(guān)實踐對預算修正權(quán)進行探索的實效不明顯。未來修改《預算法》時，應明確設(shè)置預算修正權(quán)，并對預算修正權(quán)的權(quán)限范圍、提案主體、審議程序及預算修正案通過后的法律效力予以明確規(guī)定。

預算修正權(quán)；公共財政管控；立法缺失；實踐探索；西方立法模式；立法建議

預算修正權(quán)是指代議機關(guān)在審查和批準政府財政預算草案過程中，依照法定程序?qū)ζ溥M行修改的權(quán)力。我國《憲法》及《預算法》雖然籠統(tǒng)規(guī)定，各級人大對該級政府財政預算草案享有“審查和批準”權(quán)力，卻未明確規(guī)定預算修正權(quán)。2014年10月，中共中央十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，明確提出要加強人大的法律監(jiān)督力度及財政預算的公開透明等項，這就為通過預算修正權(quán)的行使進行人大預算監(jiān)督進一步指明了方向。在此基礎(chǔ)上，對預算修正權(quán)從法律上進行界定和設(shè)置，有利于進一步推動我國預算法治進程，對深化我國財稅體制改革及憲政建設(shè)有著重要意義。

一、國外預算修正權(quán)的立法模式

有研究者統(tǒng)計和比較82個國家的預算修正權(quán)的立法情況，將國外預算修正權(quán)的立法模式概括為三種：無限修正、有限修正及協(xié)商修正(或彈性修正)。[1]

(一)無限修正模式

無限制地行使預算修正權(quán)的國家，議會對政府財政預算草案的審查活動，在效力上與立法活動并無二致。因此，對于政府提交的預算草案，議會不僅可以對其進行刪減，亦可對某些科目或款項進行追加，而無需征得政府同意。

絕大多數(shù)總統(tǒng)制國家在預算修正權(quán)立法中采取了無限修正模式，最典型者當屬美國。按照《美國聯(lián)邦憲法》、《預算與會計法》(1921年)、《國會預算和截留控制法》(1974年)、《平衡預算和緊急赤字控制法》(1985年)、《預算執(zhí)行法》(1990年)、《政府績效與結(jié)果法》(1993年)及《赤字削減法》(2005年)等相關(guān)規(guī)定，總統(tǒng)可以提出政府預算方面的概算案，但該概算案僅具建議性質(zhì)；美國國會可以對總統(tǒng)提交的概算案進行增加、刪減甚至整體否決后提出新的預算法案，此即美國國會的無限制的預算修正權(quán)。

但是，美國的國會立法要經(jīng)總統(tǒng)簽署后方始生效?？偨y(tǒng)可以對國會已經(jīng)通過的預算案選擇整體或部分予以否決。一般來說，總統(tǒng)不太可能直接行使整體否決權(quán)，因為這會延長國庫撥款時間；而且國會也可以通過復議，以2/3以上多數(shù)投票，再次否決總體的否決決定，使得預算案直接生效。[2]

總體上看，美國預算修正權(quán)制度存在于法律體系完善、程序嚴密、機構(gòu)及人員的專業(yè)化設(shè)置及透明的運作模式等預算框架中，對美國財政收支發(fā)揮了重大作用。

(二)有限修正模式

在嚴格的有限修正模式下，代議機關(guān)僅享有消極的預算修正權(quán)，一般情況下只能對政府財政預算草案減額修正，并且，在對預算科目進行修正時，也受到嚴格限制。代議機關(guān)的主要職責是看緊政府的“錢袋子”，控制其支出，而不能代替行政機關(guān)決定增加的支出科目。

有限修正模式被大多數(shù)內(nèi)閣制國家采用。英國有關(guān)預算修正權(quán)的立法模式即為典型。在英國，預算草案由內(nèi)閣編制，然后交議會審批。在效力上，經(jīng)過議會審批的預算案等同于法律。[3]但是，從英國預算制度的發(fā)展歷程來看，議會預算權(quán)長期傾向于控制政府的不當收入及減少政府的不當支出，而忽略對政府預算草案的增額修正?！蹲h會法》還規(guī)定，對政府財政預算草案的審查由下議院負責，而上議院則無此權(quán)力。[4]因此，英國預算修正權(quán)的行使機構(gòu)為下議院，且僅限于有限的減額修正。

英國的預算修正權(quán)如果僅僅是基于擔心增加納稅人負擔而拒絕對預算草案的增額修正，其實未盡合理。畢竟，議會在作為制衡政府財政收支的權(quán)力機關(guān)的同時，其本身亦屬民意代表機關(guān)；若為保障民眾權(quán)益而增加部分科目或數(shù)額的預算支出，其實并無不妥；尤其是，假若是在維持預算平衡的前提下，在削減部分預算支出的同時，將削減部分增加到其他科目，或者更為合理。

(三)協(xié)商修正模式

在德日等國，為保障代議機關(guān)對行政機關(guān)的預算審批和監(jiān)督權(quán)，同時尊重行政機關(guān)的預算編制權(quán)，代議機關(guān)欲對政府財政預算草案進行修改，應與行政機關(guān)協(xié)商后進行。此種模式被稱為協(xié)商修正或彈性修正，即只要有一個機制來保持預算平衡，議會就可以增加或減少預算收支。[5]

按《德國基本法》及《聯(lián)邦預算法》等規(guī)定，眾議院若是通過對預算增加支出或新增項目，以及通過會減少國家收入的預算草案修正案，應獲得聯(lián)邦政府的同意；聯(lián)邦政府應在六周內(nèi)予以答復。眾議院在通過上述預算案四周內(nèi)，聯(lián)邦政府可請求議會對其進行變更。[6]有研究者認為，這一模式既賦予了議會預算修正權(quán)，又能保障政府不會輕易受到干涉，不失為一種兼顧和平衡各方的理想模式。[7]但是，如果政府對議會的預算草案修正案不予理會，則議會的修正權(quán)豈非形同虛設(shè)？

日本的預算修正權(quán)與德國有相似之處。按日本《財政法》第19條及相關(guān)規(guī)定，在議會審議內(nèi)閣預算草案時，參眾兩院均可對預算草案進行修正，并且沒有對修正權(quán)進行明確限制；但是，在議會對政府財政預算草案進行增額修正時，應同內(nèi)閣協(xié)商；[8]相比之下，在德國，議會提出的預算修正案須經(jīng)過政府同意方可通過，而日本法律則沒有這樣的要求。亦因此，也有研究者把日本模式單列，認為其預算修正權(quán)雖有程序限制(即與內(nèi)閣協(xié)商)，但并無實體限制，其實更接近無限修正模式。

綜上所述，從相關(guān)立法模式來看，隨著“稅制法定”“預算議會”逐漸成為民主政治的核心要素，西方國家普遍通過國家立法授予議會預算修正權(quán)，實現(xiàn)其管控政府公共財政支出的目的。同時大多數(shù)國家對其預算修正權(quán)的提案主體、審議程序及通過表決的預算修正案的法律效力，均進行了較為明確的法律規(guī)定。而從法律實效上看，議會通過行使預算修正權(quán)，確實能對政府的財政收支起到較好的管控作用。

二、我國預算修正權(quán)的立法和實踐

與國家財政預算審批和監(jiān)督有關(guān)的《憲法》《預算法》，雖賦予各級人大對本級政府預算草案進行“審查和批準”權(quán)力，卻均未明文涉及預算修正權(quán)。不少學者以擴張解釋之方法，認為預算修正權(quán)是預算審批權(quán)的權(quán)能之一。[9]

相較國家立法中對預算修正權(quán)的漠視，我國部分地方人大反而更見開明，在其地方立法及實踐中對預算修正權(quán)進行了有益探索。

自1996年至今，我國共有湖北、山西、云南、海南、廣東及河北六個省級人大或其常委會在地方立法中明確規(guī)定預算修正權(quán)。首先，從預算修正案的權(quán)限范圍看，僅廣東省有明確規(guī)定可以對預算草案進行減額或有條件的增額修正。其二，從提案主體看，廣東省有關(guān)預算修正權(quán)的提案主體相對寬泛，而云南省及河北省則完全沒有規(guī)定。其三，從審議程序看，除部分不明確的省份外，一般都要通過大會表決，但在表決之前是否需要經(jīng)過主席團審議或同意則有所不同。其四，從表決通過的預算修正案的法律效力看，除規(guī)定不明確者外，大致存在兩種情況：一是直接規(guī)定政府應當按照決定修改預算，二是預算修正案獲得通過后，另行對修改后的本級預算草案進行表決。

相較于省級立法及其實踐，市縣區(qū)及鄉(xiāng)鎮(zhèn)級的預算修正權(quán)立法及其實踐看上去“步子更快一些”?！皽貛X模式” “閔行模式”是預算修正權(quán)行使的典范。此外，在新近的一些地方立法如《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預算辦法》中，也對預算修正權(quán)進行了更多的關(guān)切。

第一，“溫嶺模式”是民主協(xié)商的結(jié)果。早在1999年，溫嶺人就在其基層政治中創(chuàng)設(shè)了“民主懇談會”制度模式。其后，民主懇談會制度作為一種本土化的公民參與基層政治的民主形式，呈現(xiàn)出在基層民眾的參與效度上階段性遞進生長的特征。[10]

2005年7月，溫嶺市新河鎮(zhèn)將民主懇談會制度應用于鎮(zhèn)年度財政預算的制定和審議，把政府的整個預算草案拿出來讓民意代表發(fā)表意見。2006年3月，鎮(zhèn)人大會議審議并通過了《新河鎮(zhèn)財政預算民主懇談實施辦法》，將預算修正權(quán)納入其中。按《實施辦法》規(guī)定，在分組審議的基礎(chǔ)上，5名以上人大代表可聯(lián)名提出預算修正案；相關(guān)預算修正案可以包括削減預算和增加預算，但在增加預算時，須同時提出其他預算支出項目的削減方案，籍以保持預算平衡；預算修正案議案須在人大主席團規(guī)定的時限內(nèi)提出，且內(nèi)容不得與《預算法》抵觸。

在2006～2009年四年內(nèi)，新河鎮(zhèn)人大代表共聯(lián)名提出了50份預算修正案提案，其中有38份提案因不符合前述《實施辦法》的規(guī)定，被作為普通意見處理；有12份提案被提交人大審議，其中5份獲得表決通過。[11]另據(jù)統(tǒng)計，自實施預算民主懇談以來，新河鎮(zhèn)的財政支出從2004年的赤字5500萬元，到2006年降低到赤字3500萬元，到2008年，新河鎮(zhèn)財政更是實現(xiàn)了零赤字。

2010年7月，溫嶺市委在其出臺的《2010年度鎮(zhèn)(街道)黨建工作責任制考核辦法》中，首次將“參與式預算工作”納入黨建工作考核內(nèi)容，溫嶺市參與式預算經(jīng)驗開始在全市推廣。此后，“溫嶺模式”相繼受到浙江省人大和全國人大的關(guān)注和贊賞。2013年5月，在《預算法》修正案三審之前，全國人大常委會預決算審查室?guī)ш爩貛X的“參與式預算”實踐進行了調(diào)研。

第二，“閔行模式”是專門的法律模式。2008年12月，上海閔行區(qū)人大常委會通過《閔行區(qū)人民代表大會關(guān)于預算草案修正案的試行辦法》，這是已知的國內(nèi)第一個直接以規(guī)范預算修正權(quán)為全部內(nèi)容的規(guī)范性法律文件。該《辦法》以官方姿態(tài)，首次對“預算草案修正案”進行定義和要求，就預算修正權(quán)的權(quán)限范圍、預算修正案的提案主體、審議程序及預算修正案通過后的法律效力進行了詳細規(guī)定。

前述《辦法》出臺后，為增強人大代表及其他民眾對政府預算的認識，閔行區(qū)財政局還在2011年7月出臺了《閔行區(qū)財政預算信息公開管理辦法(試行)》，將與政府預算有關(guān)的財政信息主動向全社會公開，便于接受社會監(jiān)督，進一步促進公共財政性資金在陽光下透明運行。

2012年1月，錢天信等32名人大代表聯(lián)名向閔行區(qū)人大主席團提交了一份預算修正案提案，在該提案中，代表們認為，應削減2012年度閔行區(qū)黨政機關(guān)的六項預算開支；而削減下來的資金，建議向民生項目傾斜。該預算修正案被提交閔行區(qū)人大審議并獲通過。在輿論看來，這個獲得表決通過的預算草案修正案質(zhì)量較高，理由及依據(jù)都很充分，足以作為預算草案修正案的典范。

第三，廣州市進行了有益的探索。早在2002年3月，廣州市第十一屆人大就通過了《廣州市人民代表大會審查批準監(jiān)督預算辦法》，在預算民主及預算公開方面進行了探索。2009年10月，應李德濤等人有關(guān)政府信息公開的申請，廣州市政府將114個本級部門預算全部在網(wǎng)上公布，供民眾免費查閱和下載，這是新中國歷史上第一次在網(wǎng)上全面公開的政府財政預算草案，具有劃時代意義。

2014年2月，廣州市第十四屆人民大對前述《辦法》進行了大幅修訂。根據(jù)修訂后的《辦法》第18條，市人大主席團、常務委員會、專門委員會或者代表十人以上聯(lián)名，可以向市人民代表大會書面提出關(guān)于預算方面的議案。按立法專家及學者解讀，雖然前述法條并未明確界定“關(guān)于預算方面的議案”屬何種范圍，但顯然包括對預算草案進行修正的相關(guān)議案。

三、我國預算修正權(quán)立法缺失的原因

(一)行政公開制度發(fā)展緩慢

我國行政公開制度發(fā)展進程較為緩慢。早在1951年6月，我國就通過了第一部《保守國家機密暫行條例》；但直至50多年后的2008年5月，我國第一部《政府信息公開條例》才開始實施。在前述《保守國家機密暫行條例》第2條中，與財政預算相關(guān)的內(nèi)容曾被長期列入“國家秘密”范圍,但在1989年5月該《暫行條例》被《保守國家秘密法》廢止以后，“國家秘密”的范圍中已經(jīng)不再包括國家預算方面的信息。相反，在《政府信息公開條例》當中，有明確規(guī)定縣級以上政府及使用財政支出的下屬部門應主動公開相應的政府信息，并重點公開“財政預算、決算報告”等信息。但遺憾的是，或因長期形成的保守觀念，或因政府預算信息中存在較多經(jīng)不起民眾推敲和質(zhì)疑的項目，截至目前，我國仍有不少地區(qū)將已經(jīng)通過的預算及決算報告之外的與預算相關(guān)的財政信息列為“國家秘密”。

在行政公開的范圍當中，財政公開是其重點內(nèi)容。但自《政府信息公開條例》實施以來，不同層級的政府機關(guān)和部門，對其財政公開的范圍和力度有所不同。除前述閔行區(qū)及廣州市主動將其政府預算全部在網(wǎng)上公開外，其他地區(qū)的財政公開尚少亮點。

1994年起，我國開始對財稅體制進行全面改革，并在分稅制、預算外收入清理等方面取得重大成效。[12]但時至今日，這一改革還未能全部完成。在新的時期，我國還應繼續(xù)在公共財政制度、部門預算制度、人大對財政預算的監(jiān)督制度等方面深化改革。雖然，全國人大常委會在2014年8月對《預算法》進行修訂時，已明確提出要建立更為公開透明的預算制度(第1條)，并提出“報送各級人大審查和批準的預算草案應當細化”(第46條)等要求，但這些具體措施的實效，尚待時間檢驗。

筆者認為，各級政府部門應切實將“行政公開”及“陽光財政”等理念貫徹落實，加大其財政公開的范圍和力度，不僅要主動公開已經(jīng)通過的財政預算及決算報告，更要主動公開預算草案及預算執(zhí)行過程中的調(diào)整方案；并且，除了籠統(tǒng)公開預算總額及大項外，應盡可能將其預算項目細化，并說明理由，以便于接受全社會的監(jiān)督和質(zhì)詢。由此，各級人大、人大代表及普通民眾方能更為便捷地獲取財政預算草案等文件，并適時提出相應修改意見，以實現(xiàn)其預算修正權(quán)。

(二)人大監(jiān)督權(quán)的缺位

我國現(xiàn)行《憲法》及《預算法》中均賦予各級人大對本級政府財政預算草案進行“審查和批準”的權(quán)力，但對“審查和批準”過程中是否可以對預算草案進行修正則語焉不詳。按照《憲法》第57條規(guī)定，全國人大是我國最高權(quán)力機關(guān)；同時，《憲法》第62條及1994年《預算法》第12條均賦予全國人大“審查和批準國家預算”的權(quán)力。作為國家最高權(quán)力機關(guān)，全國人大擁有對預算審批和監(jiān)管的最高權(quán)力。既然是“最高權(quán)力”，當然可以名正言順地對政府財政預算草案進行修正。

此外，按照《立法法》第4章的規(guī)定，在不與《憲法》、法律及行政法規(guī)相抵觸的前提下，各省、自治區(qū)、直轄市、較大的市及民族自治地方的地方人大可以制定地方性法規(guī)、自治條例及單行條例。基于此，部分地區(qū)的人大及其常委會已經(jīng)在公共財政預算方面進行了一些有益的立法嘗試，但更多地區(qū)則仍趨于保守，不善利用《憲法》《預算法》《立法法》賦予的權(quán)源。

如何實現(xiàn)人大對政府權(quán)力的制衡，[13]是推進我國實現(xiàn)預算法治，進而真正將預算修正權(quán)落到實處的重大前提。各級地方人大能夠逐漸以更加開明的姿態(tài)，在本著對人民負責的大前提下，能夠提供更多的地方財政立法，加強對該級政府公共財政的監(jiān)管。并且，在進行相關(guān)立法活動時，應盡可能將“審查和批準”予以細化，明確納入預算修正權(quán)；更為重要的是，在地方立法明確規(guī)定了預算修正權(quán)之后，要將相關(guān)權(quán)力真正行使起來。

(三)人大代表和普通民眾缺乏編制預算的專業(yè)知識

政府預算中的每一分錢，都源于普通民眾，要讓政府機關(guān)把每一分錢花到刀刃上，人大代表要管住政府的“錢袋子”。

拋開政府在編制財政預算草案時過于粗糙這一原因，其實很多人大代表并不熟悉公共財政，也不知道財政預算如何編制，及相關(guān)預算草案中那些數(shù)字的意味。對此，人大代表及普通民眾都應加強自主學習，爭取能夠看得懂預算草案，并且能夠發(fā)現(xiàn)其中存在的問題，進而提出相應的修改意見或建議。

與之相關(guān)，就人大代表如何真正密切聯(lián)系群眾以履行其代表職責等問題，也與人大代表在行使預算修正案提案權(quán)有著重大關(guān)系。并且，面對公共財政預算這類相對較為專業(yè)化的問題，如果能在我國嘗試推廣專職人大代表制度，[14]由出身財經(jīng)或法律等專業(yè)的專職人大代表密切關(guān)注財政預算案的編制、審批及執(zhí)行，或由財經(jīng)及法律專家對人大代表提供與公共預算有關(guān)的人大代表履職培訓，這對預算修正權(quán)的真正行使，顯然都會具有較好的推動作用。

四、對我國預算修正權(quán)的立法建議

在考察西方國家預算修正權(quán)立法模式的基礎(chǔ)上，比對我國有關(guān)預算修正權(quán)的立法和實踐，筆者認為，我國在將來修訂《預算法》時，應當設(shè)置預算修正權(quán)，并就其權(quán)限范圍、提案主體、審議程序及預算修正案通過后的法律效力進行明確規(guī)定。在條件成熟時，亦應同步修訂《憲法》中的相關(guān)條文。此外還應就與預算修正權(quán)相關(guān)的其他配套法律制度進行適當調(diào)整。

(一)預算修正權(quán)的權(quán)限范圍

首先將《預算法》中對預算草案的“審查和批準”籠統(tǒng)權(quán)限進行擴張，在行使預算審查權(quán)過程中加入預算修正權(quán)，并對預算修正權(quán)的權(quán)限范圍進行界定?？蓪㈩A算修正權(quán)的范圍界定為：人大有權(quán)對預算草案減額修正；在維持預算收支平衡的前提下，人大有權(quán)對預算草案進行增額修正；此外，人大還可以對預算科目進行修正。

1．減額修正

不管是在我國地方立法，還是在西方有關(guān)預算修正權(quán)的立法當中，基本上都賦予了人大對預算草案的減額修正權(quán)。因為為人民看好政府的“錢袋子”，通過對支出預算中不合理部分進行減額修正，籍以減輕公眾負擔，是各國議會或人大進行預算審查的基本目標。因此，在預算修正權(quán)中應賦予各級人大對支出預算草案的減額修正權(quán)。

與此同時，基于《預算法》規(guī)定的預算審查不得違反法律及公民信賴利益保護等基本要求，在賦予人大對預算草案的減額修正權(quán)之時，亦應對其刪減科目及幅度進行必要限制。例如，按照2014年《預算法》第40條規(guī)定，各級政府在預算草案中，應按照本級政府預算支出總額的1%～3%設(shè)置預備費；按照這一規(guī)定，首先，人大在行使預算修正權(quán)之時，顯然不能將預備費這一科目直接刪除；其次，即便要對預備費進行減額修正，亦不能低于《預算法》強制規(guī)定的1%這一下限。類似，對于雖無法律明文規(guī)定，但是屬于履行憲法、法律及行政法規(guī)定的職責的那些必要性支出，刪減幅度亦須受到嚴格控制。[15]此外，基于對公民信賴利益的保護，對于某些既定支出如政府公債本息，亦不能任意刪減。

2．有條件的增額修正

如果任由議會對預算草案進行增額修正，則可能留給議會不當利用職權(quán)的機會，進而導致預算規(guī)模的不當膨脹。大多數(shù)西方國家對增額修正均持慎重態(tài)度。筆者建議，在賦予人大對預算草案進行增額修正的權(quán)力時，應基于保持預算收支平衡這一基本前提，對增額修正設(shè)置一定的條件，例如要求提案人在提出進行增額修正案的同時，提出增加財政預算收入或減少其他預算支出的具體方案。前述廣東省及閔行區(qū)相關(guān)實踐已有類似規(guī)定。

3．對預算科目的修正

即使在預算修正案中未曾涉及收支的增減，但如果有預算修正案要求調(diào)整預算資金在內(nèi)部科目之間流轉(zhuǎn)的，當然也屬于預算修正權(quán)的權(quán)限范圍。按照我國2014年《預算法》第32條，我國預算收支的科目分類在收支方面略有區(qū)別。其中，預算收入分級為類、款、項、目；預算支出按功能分級分為類、款、項，按經(jīng)濟性質(zhì)分級分為類、款。不難看出，不管預算收入還是預算支出，其中“類”都是最高級別的預算科目。從操作上講，如果對級別越高的科目進行修正，則越容易打亂政府預算草案所體現(xiàn)的施政計劃；反之，如果從級別較低的預算科目開始進行修正，則有利于保持預算原案的大致穩(wěn)定。[16]因此，基于對預算科目的同一性要求，有關(guān)對預算科目進行調(diào)整的修正案，應盡可能維持預算原案的性質(zhì)，原則上不增加與當前施政方針相悖或無關(guān)的科目，以此避免構(gòu)成對政府施政計劃的阻礙。

(二)預算修正案的提案主體

我國地方立法中各地對有關(guān)預算修正案提案主體的規(guī)定略有不同。例如在湖北，預算修正案的提案主體為各級人大各專門委員會及人大代表，其中，對人大代表的人數(shù)沒有限制。而按《山西省預算監(jiān)督條例》第11條規(guī)定，其預算修正案的提案主體為各級人大財經(jīng)委員會；相比其他各地立法，其對提案主體的范圍規(guī)定相對較窄。在海南省，預算修正案的提案主體為“各級人大代表10人以上聯(lián)名”。相對而言，對預算修正案提案主體范圍最為寬廣的當屬廣東省，按前述規(guī)定，各級人大主席團、人大常委會、人大各專門委員會、人大代表十人以上聯(lián)名，均可提出預算修正案。

此外，按照我國現(xiàn)行《全國人民代表大會組織法》第9條規(guī)定，全國人大主席團、全國人大常委會、全國人大各專門委員會及三十名以上的代表，均可向全國人大提出屬于全國人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案。按照這一規(guī)定，可以向全國人大提案的主體包括人大主席團、人大常委會、人大專門委員會及人大代表(聯(lián)名)。

結(jié)合前述地方立法經(jīng)驗，為保持與《全國人民代表大會組織法》一致，可授予各級人大主席團、人大常委會、人大專門委員會及人大代表(聯(lián)名)以預算修正案的提案權(quán)。至于人大代表提出預算修正案時，是一人即可還是需要數(shù)人聯(lián)名，可參照各級人大的人大代表總數(shù)，在總數(shù)較多的人大，可要求聯(lián)名提案，而在人數(shù)較少的人大，不妨放寬至一人亦可。

(三)預算修正權(quán)的程序規(guī)范

1．預算修正案的提出

在預算修正案的提出階段，主要應明確什么主體可以向誰提出預算修正案，以及應當在什么時間范圍內(nèi)提出。

提案主體已如前述，此處不贅。對于接收預算修正案的主體，根據(jù)現(xiàn)有地方立法，大多規(guī)定為人大主席團， 也有規(guī)定為“大會財政預算審查委員會”。對此，參照《預算法》及《全國人民代表大會組織法》的相關(guān)規(guī)定，鑒于每次人民代表大會的主持工作都由大會主席團負責，因此本文建議直接規(guī)定由人大主席團接收預算修正案。

與預算修正案的提交及接收相關(guān)，還應規(guī)定期限問題。在現(xiàn)有與預算修正權(quán)相關(guān)的地方立法當中，大多地方對預算修正案的提交籠統(tǒng)規(guī)定“按照大會主席團規(guī)定的時間”。筆者認為，鑒于大會主席團實際負責組織和主持每次人民代表大會，并在其權(quán)限范圍內(nèi)對大會議程進行安排，可以規(guī)定將預算修正案的提交時間由大會主席團自行決定并在會前公布。

此外，在2014年《預算法》當中，按照第44條的要求，國務院財政部門只需在當年全國人大舉行的45日前，向全國人大財政經(jīng)濟委員會提交預算草案；而在地方人大，這一時間被縮短為30日。基于公共預算的專業(yè)性和復雜性，這一時間明顯太短。如前文舉例中的美國財政年度工作進展，其審查時間就長達6個月。在將來修改《預算法》時，對于預算草案的送審時間，亦應繼續(xù)延長，以使得人大、人大財經(jīng)委員會及各人大代表，能夠更早收到預算草案，并有更充分的時間進行分析和論證，以更好地實現(xiàn)人大對財政預算草案的審查、修正、批準和監(jiān)督方面的權(quán)力。

2．人大主席團對預算修正案的初步審議

“溫嶺模式”的研究顯示，新河鎮(zhèn)人大代表在4年間聯(lián)名提出的50份預算修正案草案中,僅有12份符合條件的預算修正案草案被提交人大審議。而在廣東省，歷年來唯一的一例預算修正案提案，亦被人大主席團認為“超出了省政府的權(quán)限”而未能提交大會審議。因此即使各提案主體積極參與了預算修正案提案工作，但因各種原因，可能導致預算修正案的質(zhì)量良莠不齊。為保障人大預算審批的質(zhì)量和效率，有必要由人大主席團對預算修正案進行初步審議。

但是，在人大主席團對預算修正案進行初步審議時，應主要進行形式審查，而不能過多偏向于實體審查，尤其是不能過多地進行合理性審查。否則，大多數(shù)預算修正案恐未進入人大審議之前，便遭夭折之命。

更為重要的是，對于決定不予提交大會審議的預算修正案，大會主席團理應說明理由，并以書面方式給予提案者回復。

此外，在初步審查過程中，大會主席團亦應注意吸收財經(jīng)委員會及預算委員會的專業(yè)人員參與討論，聽取多方意見，做到兼聽則明。

3．人大會議對預算修正案的審議和表決

對于經(jīng)人大主席團決定提交大會審議的預算修正案，大會主席團可邀請?zhí)岚刚呋蚱浯碓诖髸蠈ζ涮岢龅念A算修正案的案由、依據(jù)及數(shù)據(jù)等進行說明；各人大代表可在會議期間對此進行討論；對于重大或復雜的預算修正案，還可以召開專場辯論會。此后，各與會代表可依照人大組織法及大會主席團規(guī)定的議程，對預算修正案進行表決。并且，對預算修正案的表決，在時間上應優(yōu)先于政府提交的整個預算草案；意即，在對預算修正案進行表決后，方可對預算草案進行表決，籍以彰顯預算修正案的重要性及特殊性。

(四)預算修正案的法律效力

作為人大審議表決通過的預算修正案，當然具有明確的法律效力。按我國各地關(guān)于預算修正權(quán)的地方立法中的通常規(guī)定，政府應當按照通過的預算修正案直接修改其預算。此外，在閔行區(qū)的相關(guān)規(guī)定中，還補充規(guī)定了“對于減少支出的資金，應劃入預備費”。 筆者認為，對于審議通過的預算修正案，政府應當參照其內(nèi)容，直接修改其預算。同時，如果存在減額修正的，對于減少的預算支出，在財政預算資金充足的情況下，可以劃入預備費；如該級財政相對困難，亦可直接減少，而不必列入其他支出項目。

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[責任編輯：降小寧]

On Right of Budget Revision

HE Xue-bo

(XiangshanLawFirm,ZhongshanGuangdongChina528400)

2016-08-25

何雪波，男，廣東香山律師事務所,律師。

D

A

1008-0597(2016)03-0013-07

10.16161/j.issn.1008-0597.2016.03.003