黃幼茹

（全國(guó)電力安全專家委員會(huì)，北京 100031）

《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理辦法》釋義

第2講 關(guān)于《辦法》的幾個(gè)突破點(diǎn)

黃幼茹

（全國(guó)電力安全專家委員會(huì)，北京 100031）

1 完善電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管方面的法規(guī)體系

《辦法》基本涵蓋了現(xiàn)行法律法規(guī)即國(guó)家在電力建設(shè)工程施工安全方面的規(guī)定。包括《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》、《電力監(jiān)管條例》等法規(guī)，也包括一些仍然適用的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)、“三定方案”等國(guó)家有關(guān)規(guī)定，同時(shí)也借鑒了其他行業(yè)的經(jīng)驗(yàn)。從電力建設(shè)工程施工安全生產(chǎn)各環(huán)節(jié)全面規(guī)定了監(jiān)管目的、依據(jù)、原則、內(nèi)容、措施和罰則等，彌補(bǔ)過去在法規(guī)建設(shè)方面的缺陷，豐富和完善了現(xiàn)行電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)督管理方面的法規(guī)體系。

2 明確電力建設(shè)工程施工安全各環(huán)節(jié)的監(jiān)管內(nèi)容

（1） 明確了國(guó)家能源局主管部門及其派出機(jī)構(gòu)在電力行業(yè)施工安全方面具有監(jiān)管責(zé)任、監(jiān)管權(quán)力和監(jiān)管措施，并建立健全電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)管機(jī)制，制定電力建設(shè)工程施工安全行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，為國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)進(jìn)行施工安全檢查和監(jiān)管提供了法律支撐。

（2） 豐富和明確建設(shè)單位、勘察設(shè)計(jì)單位、施工單位和工程監(jiān)理單位在安全管理方面應(yīng)承擔(dān)的主體責(zé)任，為安全責(zé)任劃分提供了有力依據(jù)，避免出現(xiàn)在安全管理方面職責(zé)不明、辦事推諉、出現(xiàn)事故責(zé)任不分明等現(xiàn)象，能促使企業(yè)強(qiáng)化施工安全管理。

（3） 明確了違法違規(guī)的處罰條款，明示了各建設(shè)主體忽視施工安全管理可能承擔(dān)的后果，對(duì)各單位的管理者起到警示和威懾作用。

3 深化電力建設(shè)工程施工安全的監(jiān)管措施

根據(jù)《電力監(jiān)管條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》的監(jiān)督管理理念，《辦法》明確了能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管措施和權(quán)限。主要表現(xiàn)在以下5個(gè)方面。

（1） 有權(quán)要求被檢查單位及時(shí)提供有關(guān)安全生產(chǎn)的文件和資料。國(guó)家能源局及派出機(jī)構(gòu)，包括組成的專家組，在進(jìn)行施工安全檢查時(shí)，有權(quán)力調(diào)取相關(guān)企業(yè)安全管理相關(guān)資料，并進(jìn)行查閱，這些資料既包括安全管理相關(guān)的電子文本、相片、錄像等，也包括安全生產(chǎn)相關(guān)的監(jiān)控錄像。

通過查閱這些相關(guān)資料，一是可以查出企業(yè)的安全管理狀況，提出相關(guān)的建議；二是可以通過資料是否齊全、完整，反映出企業(yè)是否有效實(shí)施安全管理；三是通過這些資料，可以確定是否存在違反法律法規(guī)等行為，必要時(shí)給予糾正和作為實(shí)施處罰的依據(jù)。

（2） 監(jiān)管措施直接、有效。《辦法》進(jìn)一步明確了監(jiān)管人員在進(jìn)入施工現(xiàn)場(chǎng)時(shí)可以直接對(duì)違反安全生產(chǎn)的行為進(jìn)行糾正。不管是施工現(xiàn)場(chǎng)作業(yè)人員的違章行為，還是安全管理工作的違規(guī)違法行為，進(jìn)入現(xiàn)場(chǎng)的監(jiān)管人員均有權(quán)進(jìn)行糾正或制止。這就賦予了監(jiān)管人員在監(jiān)管時(shí)有更多可采取的制止違章和違法行為的措施和手段。

（3） 明確了監(jiān)管人員有停工的權(quán)力。能源局及其派出機(jī)構(gòu)在施工安全檢查中，發(fā)現(xiàn)有重大生產(chǎn)安全事故隱患，一是要掛牌督辦，責(zé)令及時(shí)整改；二是不僅要分析評(píng)估隱患本身存在的危害，還要分析在整改過程中，是否會(huì)出現(xiàn)其他的危害因素，整改前或整改過程中無法保證安全的，可以作出暫時(shí)停止施工的處理，或要求作業(yè)人員從危險(xiǎn)區(qū)域撤出，從而保證作業(yè)人員生命安全。所以新《辦法》進(jìn)一步明確了在監(jiān)管過程中可以采取暫時(shí)停工的監(jiān)管措施，可使監(jiān)管人員在檢查過程中面臨重大安全隱患時(shí)，有可用的、有效的權(quán)力。

（4） 啟用“約談機(jī)制”是一種行之有效的監(jiān)管措施?！掇k法》中規(guī)定，采取的措施中，可以約談存在生產(chǎn)安全事故隱患整改不到位的單位，這是另一種對(duì)企業(yè)管理者未履行安全管理職責(zé)或履職不到位的一種行之有效的監(jiān)管辦法。約談，直接對(duì)準(zhǔn)管理者，可以讓管理者更清楚對(duì)安全生產(chǎn)應(yīng)負(fù)的責(zé)任。

（5） 安全信用體系建設(shè)和公開不良信息，是對(duì)監(jiān)管措施的完善和深化?！掇k法》明確要建立電力建設(shè)工程施工安全領(lǐng)域相關(guān)單位和人員的信用記錄，并將其納入國(guó)家統(tǒng)一的信用信息平臺(tái)，依法公開嚴(yán)重違法失信信息，安全信用體系建設(shè)不僅豐富了國(guó)家誠(chéng)信體系的內(nèi)容，同時(shí)也是對(duì)已有監(jiān)管措施的進(jìn)一步完善和補(bǔ)充。

4 新增電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管處罰條款

《辦法》新增了完整的一個(gè)罰則章節(jié)，本章10條處罰條款，《辦法》罰則部分根據(jù)《電力監(jiān)管條例》和《建設(shè)工程安全生產(chǎn)管理?xiàng)l例》等規(guī)定，參照國(guó)家安監(jiān)總局、住建部等部門規(guī)章和有關(guān)文件，借鑒10年電監(jiān)會(huì)期間供電監(jiān)管的立法經(jīng)驗(yàn)，從監(jiān)管機(jī)構(gòu)、參建單位到個(gè)人等環(huán)節(jié)均作出了處罰規(guī)定，特別是明確了對(duì)違法違規(guī)的個(gè)人的處罰條款。表現(xiàn)在以下2個(gè)方面。

（1） 新制定的《辦法》增加了對(duì)違法行為的懲處內(nèi)容，突破了以往的違法處理界線，法律責(zé)任明確、處罰嚴(yán)厲。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和形勢(shì)變化，《電力建設(shè)安全生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》（電監(jiān)安全〔2007〕38號(hào)）缺失對(duì)違法行為的責(zé)任追究和處罰，難以適應(yīng)安全生產(chǎn)領(lǐng)域的實(shí)際需要。為了明確對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰，對(duì)國(guó)家能源局及其派出機(jī)構(gòu)主管人員、工程項(xiàng)目建設(shè)單位及參建單位的主要負(fù)責(zé)人、項(xiàng)目負(fù)責(zé)人及作業(yè)人員都明確了應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任和相應(yīng)的處罰。

（2） 強(qiáng)化了對(duì)安全生產(chǎn)違法行為的處罰力度和責(zé)任追究的力度。

《辦法》對(duì)于違法違規(guī)行為，不但規(guī)定了要對(duì)企業(yè)進(jìn)行處罰，也會(huì)對(duì)企業(yè)的主要負(fù)責(zé)人、安全生產(chǎn)管理人員的處罰，是一種雙罰制度，同時(shí)還會(huì)對(duì)企業(yè)采取相應(yīng)的“行業(yè)禁入”的處罰。

從《辦法》中可以看出，對(duì)責(zé)任追究力度較大，如發(fā)生生產(chǎn)安全事故造成人員傷亡、他人財(cái)產(chǎn)損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任；造成重大安全事故，構(gòu)成犯罪的，對(duì)直接責(zé)任人員，依據(jù)刑法有關(guān)規(guī)定追究刑事責(zé)任等?！掇k法》不僅寫明了違法處罰的條款，而且直接宣示了誰違法誰就應(yīng)該接受處罰和制裁，對(duì)安全生產(chǎn)起到了保障和促進(jìn)作用，體現(xiàn)了法律的可實(shí)施性和可操作性，這也是《辦法》的一個(gè)亮點(diǎn)。

5 體現(xiàn)促進(jìn)安全生產(chǎn)管理水平提高的宗旨

新制定的《辦法》有效促進(jìn)了工程建設(shè)項(xiàng)目各主體單位加強(qiáng)內(nèi)部建設(shè)?！掇k法》中強(qiáng)調(diào)了建立健全安全生產(chǎn)保證體系和監(jiān)督體系，要求推廣應(yīng)用先進(jìn)技術(shù)，推進(jìn)實(shí)施安全生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和安全生產(chǎn)科學(xué)管理，這些要求都是為了促進(jìn)工程建設(shè)各相關(guān)單位加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部管理，完善企業(yè)文化，提升施工安全管理水平，體現(xiàn)了《辦法》人性化的一面。

《辦法》的制定，并不是為了明確責(zé)任主體，也不是為了進(jìn)行處罰，而是為了促進(jìn)工程建設(shè)各主體單位從內(nèi)部管理上提升安全生產(chǎn)管理水平，從而達(dá)到“保障人民群眾生命和財(cái)產(chǎn)安全”的根本目的。這也是新的《安全生產(chǎn)法》提倡的原則和理念。

6 統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)

（1） 統(tǒng)一了電力建設(shè)單位、設(shè)計(jì)單位、施工單位和監(jiān)理單位等參建各方主體的認(rèn)識(shí)。辦法從2013年6月底開始起步，開始定位在電力建設(shè)工程全方位監(jiān)管，包括電力企業(yè)內(nèi)部的管理，取名《電力建設(shè)工程安全生產(chǎn)監(jiān)督監(jiān)管辦法》。研究過程中各方存在分歧，一是認(rèn)為目前國(guó)內(nèi)還沒有一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管辦法是針對(duì)企業(yè)內(nèi)部的；二是“三定方案”只賦予我們只對(duì)電力建設(shè)工程施工安全的監(jiān)督管理。經(jīng)過研究，我們采納了電力企業(yè)的意見，改為《電力建設(shè)工程施工安全監(jiān)管辦法》，立足監(jiān)管，而不是管理。還有其他許多條款都是在研究、爭(zhēng)論中達(dá)到基本統(tǒng)一的。

（2） 統(tǒng)一了社會(huì)的認(rèn)識(shí)。為維護(hù)社會(huì)各方合法權(quán)益和公共利益，在國(guó)務(wù)院法制辦和國(guó)家發(fā)展改革委門戶網(wǎng)站公開征求意見，并根據(jù)意見反饋?zhàn)隽诉M(jìn)一步的修改完善，在認(rèn)識(shí)上得到統(tǒng)一。

（3） 統(tǒng)一了能源監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部的認(rèn)識(shí)。從2013 年6月開始啟動(dòng)到辦法發(fā)布實(shí)施期間，多次召開專題會(huì)議研究，聽取各派出機(jī)構(gòu)專業(yè)人員意見，2次征求能源局內(nèi)部意見，并在發(fā)改委內(nèi)征求有關(guān)司局意見，根據(jù)各方意見，形成共識(shí)。

2016-05-20。

黃幼茹（1940-），女，教授級(jí)高工，全國(guó)電力安全專家委員會(huì)秘書長(zhǎng)、中國(guó)電機(jī)工程學(xué)會(huì)首席安評(píng)專家，主要從事電力安全方面的工作。