陜西省地下水管理立法的實踐與思考

許　灝

(陜西省水利廳政策法規(guī)處，陜西 西安 714000)

?

陜西省地下水管理立法的實踐與思考

許灝

(陜西省水利廳政策法規(guī)處，陜西 西安 714000)

[編者按]依法治水、依法管水，是依法治國的重要組成部分，也是實現(xiàn)水資源可持續(xù)利用的重要保證。為依法加強地下水管理保護，陜西省出臺了《地下水條例》，將于2016年4月1日起施行。針對《條例》出臺的必要性和緊迫性，主要規(guī)定和制度設(shè)計，推進《條例》貫徹落實等問題，本刊特邀陜西省水利廳政策法規(guī)處處長許灝解讀這部地方性法規(guī)。這篇文章對理解和貫徹執(zhí)行《條例》有一定的指導(dǎo)意義，值得一讀。

《陜西省地下水條例》(以下簡稱《條例》)經(jīng)陜西省第十二屆人大常委會第23次會議審議通過，自2016年4月1日起施行。這是繼新疆、遼寧、河北三省之后，全國出臺的第4部地下水管理方面的地方性法規(guī)。它的頒布施行，填補了陜西地下水管理方面的法律空白，為全面加強地下水保護和管理，科學(xué)合理開發(fā)利用地下水，實現(xiàn)地下水可持續(xù)利用，促進生態(tài)文明建設(shè)提供了銳利的法律武器，必將對加快水利改革發(fā)展、促進“三個陜西”建設(shè)產(chǎn)生重大而深遠的意義。

1制定地下水管理法規(guī)的必要性

地下水是水資源的重要組成部分，是陜西省抗旱應(yīng)急的重要水源和城鄉(xiāng)居民生活用水的主要供水水源。近年來，隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，水資源短缺矛盾日益突出，大規(guī)模開采地下水，造成部分地區(qū)地下水位持續(xù)下降，導(dǎo)致發(fā)生地裂縫、地面沉降等嚴重地質(zhì)環(huán)境問題，個別地方甚至出現(xiàn)地下水枯竭的征兆，地下水危機已成為制約全省經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展的重要瓶頸。為切實節(jié)約保護和合理利用地下水，加強地下水管理工作，及時制定地下水管理地方性法規(guī)是十分必要和緊迫的。

1.1是解決地下水突出問題的迫切需要

陜西省是一個水資源緊缺的省份，全省水資源總量423.3億 m3，且時空分布嚴重不均，70%集中在汛期，70%分布在陜南。全省地下水可開采量為40.36億 m3，多年平均開采率已達74.6%。從供水總量來看，關(guān)中地區(qū)地下水取水量已占到總用水量的60%以上，陜北占40%以上，陜南地表水豐富也占到20%以上。長期持續(xù)大規(guī)模開采地下水，加之缺乏有效的監(jiān)督管理，致使機井布局不合理，機井?dāng)?shù)量過多，密度過大，一些建設(shè)單位任意加深取水層位增加取水量，盲目擴大開采地下水的現(xiàn)象較為突出。同時，由于地下水位大幅下降，為地表污水和廢水下滲創(chuàng)造了條件，地下水污染日趨嚴重，部分地下水飲用水水源水質(zhì)安全得不到保障。加之地下水污染的長期性、復(fù)雜性、隱蔽性和難恢復(fù)性，如任其持續(xù)發(fā)展，后果將不堪設(shè)想。解決這些突出問題，急需制定地下水管理地方性法規(guī)。

1.2是保障城鄉(xiāng)居民供水安全的必然要求

城鄉(xiāng)居民生活供水安全事關(guān)社會穩(wěn)定和人民群眾的身心健康，是群眾最關(guān)心、最直接、最迫切的現(xiàn)實問題。地下水在全省城鄉(xiāng)居民生活供水中所占比例很高，據(jù)統(tǒng)計，城鎮(zhèn)居民生活用地下水的比例為60%以上，農(nóng)村居民生活用地下水的比例則高達80%以上，而在關(guān)中北部、陜北大部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居民生活供水水源全部來自地下水。但由于受不當(dāng)開發(fā)行為、污水排放及農(nóng)業(yè)面源污染等影響，地下水供水安全形勢不容樂觀。因此，必須管好珍貴的地下水，通過地方立法來切實加強地下水保護和管理。

1.3是貫徹落實最嚴格水資源管理制度、促進生態(tài)文明建設(shè)的必然要求

黨的十八屆三中全會明確提出要大力推進生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國。地下水是重要的生態(tài)環(huán)境因子，過度開采地下水和礦坑排水、尾礦堆放等，導(dǎo)致地下水資源枯竭，引起植被退化、土地沙化和地下水污染等諸多生態(tài)問題。2011年，國務(wù)院出臺了《關(guān)于實行最嚴格水資源管理制度的意見》及其考核辦法，我省也制定了相應(yīng)的實施意見和考核辦法，都明確要求嚴格地下水管理和保護，將重點區(qū)域地下水水位控制目標列入考核的內(nèi)容之一。加強生態(tài)文明建設(shè)，全面落實最嚴格水資源管理制度，急需加快地下水立法工作，進一步加強全面規(guī)劃、合理布局，統(tǒng)籌考慮地表水和地下水的綜合開發(fā)利用、合理配置水資源，采取合理、可行的地下水開發(fā)與保護措施，加強地下水監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)，建立地下水管理和保護的長效機制，為全省經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展服務(wù)。

2地下水立法中幾個重點問題研究

2013年開始著手調(diào)研分析，論證立法的必要性和緊迫性，收集國內(nèi)外地下水立法方面的資料，配合省人大農(nóng)工委、法工委和省政府法制辦，先后三次赴外省學(xué)習(xí)立法經(jīng)驗，五次深入省內(nèi)開展立法調(diào)研，十多次征求省內(nèi)有關(guān)方面意見建議，召開征求意見會、立法論證會和法官座談會，廣泛征求社會各方面意見建議，反復(fù)討論修改完善，歷經(jīng)兩年多努力，先后經(jīng)過省政府常務(wù)會審議和省人大常務(wù)會三次審議通過?！蛾兾魇〉叵滤畻l例》共7章61條，主要包括總則、規(guī)劃、開發(fā)利用、保護、監(jiān)測與監(jiān)督管理、法律責(zé)任等內(nèi)容。

2.1地下水立法名稱

2013年，組織開展地下水立法需求分析調(diào)研，初步考慮立法名稱為《陜西省地下水資源管理條例》，重點從資源管理角度對地下水管理進行規(guī)范。在調(diào)研討論過程中，針對法名問題，重點研究了兩個方面：一是在政府調(diào)研審議過程中去掉了“資源”兩字，主要是地下水立法不僅從資源調(diào)配方面考慮，而且要考慮地下水的保護、開發(fā)利用、監(jiān)測監(jiān)督和工程建設(shè)等因素，因而去掉資源兩字后更簡明、更全面。二是在省人大審議階段去掉了“管理”兩字。從《條例》規(guī)范的內(nèi)容看，不僅有地下水管理，還包括了地下水的規(guī)劃、開發(fā)利用、節(jié)約保護、監(jiān)測監(jiān)督等內(nèi)容，更重要的是在法名中不冠“管理”兩字，可以避免以偏概全、行政色彩過重的問題，既調(diào)整行政管理關(guān)系，又調(diào)整市場主體之間關(guān)系；既依法管理行政相對人，又依法督促有關(guān)行政部門依法履職盡責(zé)。

2.2立法目的

堅持問題導(dǎo)向的原則，從地下水矛盾最集中的地方開刀，突出地下水保護優(yōu)先，以實現(xiàn)地下水安全和可持續(xù)利用為重點，因而《條例》第一條到第三條，均以地下水保護、開發(fā)利用、監(jiān)測和監(jiān)督管理為序展開。尤其是第一條開宗明義闡述了立法的目的：“為加強地下水保護和管理，科學(xué)合理開發(fā)利用地下水，實現(xiàn)地下水安全和可持續(xù)利用，根據(jù)《中華人民共和國水法》、《中華人民共和國水污染防治法》等法律、行政法規(guī)，結(jié)合本省實際，制定本條例。”在第三條明確了地下水保護和利用的原則：統(tǒng)籌規(guī)劃、嚴格保護、節(jié)水優(yōu)先、采補平衡、防止污染。而且，在立法中吸收了實行最嚴格水資源管理制度的最新成果，明確提出了“雙控”制度，即：“地下水開發(fā)利用實行開采總量控制和水位控制制度，堅持水資源綜合管理，地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度，優(yōu)先使用地表水和其他替代水源?！?/p>

2.3地?zé)崴偷V泉水

依照水法和礦產(chǎn)資源法的有關(guān)規(guī)定，地?zé)崴?、礦泉水既是水資源，又是礦產(chǎn)資源，具有雙重屬性。從全國和我省實際管理情況，大體有三種類型：一是水利部門全部管理，只辦取水許可證，繳納水資源費，如西安市；二是國土資源部門管理，只辦采礦許可證，繳納礦產(chǎn)資源費，我省除西安市外多數(shù)市縣屬于這種情況；三是水利、國土資源部門共同管理，有的是辦兩證、繳兩費，如內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市就是既辦理取水許可證又辦理采礦許可證，每噸地?zé)崴U水資源費20元、礦產(chǎn)資源費60元；也有辦兩證繳一費的，繳納了水資源費就不再繳礦產(chǎn)資源費，繳了礦產(chǎn)資源費就不再繳納水資源費的。地?zé)崴?、礦泉水管理的復(fù)雜性，使其成為這部法規(guī)立法的焦點問題之一。其實，關(guān)于地?zé)崴?、礦泉水問題，中編辦早在1998年就以中編辦發(fā)[1998]14號文件明確：開采地?zé)崴?、礦泉水先由水行政主管部門辦理取水許可證，確定開采限量；用于商業(yè)經(jīng)營的憑取水許可證向地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門登記，辦理采礦許可證，并按照水行政主管部門確定的開采限量開采。已經(jīng)繳納礦泉水、地?zé)崴牟傻V權(quán)使用費和礦產(chǎn)資源補償費的，不再繳納水資源費。而且從已經(jīng)出臺的遼寧、河北等省條例看，地下水都包括了地?zé)崴偷V泉水，也都對開采地?zé)崴⒌V泉水管理作出明確規(guī)定。陜西省政府在審議討論《條例(草案)》時，明確決定地?zé)崴?、礦泉水管理維持現(xiàn)有管理體制不變。省人大常委會三次審議中都堅持了這一原則。但在法規(guī)條文修改中，對地下水的表述多次反復(fù)不定，有時放在附則中，有時放到總則中，有時包含地?zé)崴?、礦泉水，有時卻去掉了地?zé)崴?、礦泉水字樣，修改中還曾計劃采用《云南省地下水管理辦法》的表述，地下水包括一般地下水和地?zé)崴⒌V泉水等特殊地下水。最終，省人大常委會表決稿中把地下水名詞解釋放到了總則第二條第二款，表述為：“本條例所稱地下水，是指賦存于地表以下的水體?！倍以诟絼t中規(guī)定：“法律、法規(guī)對礦泉水、地?zé)崴芾砹碛幸?guī)定的，從其規(guī)定?！彪m然地下水名稱解釋中雖未寫含地?zé)崴?、礦泉水，但地?zé)崴⒌V泉水的基本屬性是水，因而取用地下水就包含了取用地?zé)崴⒌V泉水，對取用地下水管理的規(guī)定，同樣適用取用地?zé)崴⒌V泉水，只是本條例僅對地?zé)崴?、礦泉水的水的屬性進行了規(guī)范，而對其礦產(chǎn)資源屬性其他法律明確有規(guī)定的從其規(guī)定。同時附則中法律、法規(guī)有規(guī)定的從其規(guī)定的規(guī)定，不僅包括礦產(chǎn)資源法，也包括省人大常委會2007年11月批準的《西安市地下水資源管理條例》，與省政府確定的地?zé)崴⒌V泉水管理體制不變是一致的。

2.4管理體制

《條例》明確規(guī)定，地下水管理實行“政府負總責(zé)、部門分工負責(zé)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處協(xié)管”的體制。這一管理體制主要包含三個層次：首先是各級政府要把地下水保護、節(jié)約、監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算，將地下水開發(fā)利用、節(jié)約保護和污染防治的主要指標納入地方經(jīng)濟社會發(fā)展綜合評價體系和年度目標責(zé)任內(nèi)容，實行嚴格考核管理。其次是明確了有關(guān)部門職責(zé)，規(guī)定縣級以上人民政府水行政主管部門按照法定權(quán)限，負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)地下水的統(tǒng)一管理和監(jiān)督工作；國土資源、環(huán)境保護、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、農(nóng)業(yè)、氣象等部門，按照職責(zé)分工負責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)與地下水相關(guān)的管理和監(jiān)督工作。第三是明確了鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處的協(xié)助、配合職責(zé)，要求鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府、街道辦事處要協(xié)助、配合做好本轄區(qū)地下水相關(guān)的監(jiān)督、管理和服務(wù)工作。這是在陜西省涉水地方性法規(guī)中首次將管理職責(zé)下延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，體現(xiàn)了執(zhí)法重心下移的要求。

2.5地下水規(guī)劃

地下水保護與利用規(guī)劃是地下水保護、開發(fā)利用和監(jiān)督管理的重要依據(jù)，在整個地下水管理中處于“管總”和“牽頭”的地位，因而《條例》專門設(shè)章，從地下水綜合科學(xué)考察、調(diào)查評價和規(guī)劃的編制、審批、變更、公布、備案等方面作出了明確規(guī)定，并且對規(guī)劃之間的協(xié)調(diào)性作出規(guī)定，即“地下水保護與利用規(guī)劃應(yīng)當(dāng)服從水資源綜合規(guī)劃、流域規(guī)劃和上一級地下水保護與利用規(guī)劃，并與土地利用總體規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、主體功能區(qū)規(guī)劃相協(xié)調(diào)”。同時明確了編制程序，要求編制規(guī)劃必須征求專家、公眾和相關(guān)單位的意見。在規(guī)劃中也對地下水污染防治規(guī)劃的編制作出規(guī)定，從而體現(xiàn)了對地下水水量、水位、水質(zhì)的全面規(guī)劃管理。

2.6超采區(qū)和禁采區(qū)限采區(qū)

由于地下水的天然稟賦，一旦超采嚴重，不僅恢復(fù)緩慢，而且極易造成地裂縫、地面沉降等地質(zhì)災(zāi)害。地下水超采主要集中在關(guān)中地區(qū)和陜北的榆林部分地區(qū)，2006年全省共劃定西安、寶雞、渭南、咸陽、榆林5個城市地下水超采區(qū)15處，劃定面積1 427.4 km2，其中嚴重超采區(qū)1處，面積187 km2。對超采區(qū)的劃定和治理，是地下水管理的重中之重。因此，《條例》規(guī)定省水行政主管部門要會同國土資源等部門根據(jù)地下水調(diào)查評價與監(jiān)測成果、供水水源情況和國家有關(guān)技術(shù)規(guī)范，調(diào)整劃定地下水超采區(qū)。在地下水嚴重超采區(qū)劃定禁采區(qū)和限采區(qū)，經(jīng)省人民政府批準后向社會公布。依據(jù)實施水法辦法的有關(guān)規(guī)定，并結(jié)合近年來在超采區(qū)劃定和治理工作的實踐，對在地下水嚴重超采區(qū)劃定禁采區(qū)和限采區(qū)作出了明確規(guī)定。

列入禁采區(qū)的有五種情形：(1)城市公共供水管網(wǎng)覆蓋地區(qū)；(2)通過替代水源能夠滿足用水需求的地區(qū)；(3)發(fā)生過嚴重地面沉降、地裂縫等地質(zhì)災(zāi)害的地區(qū)；(4)經(jīng)地下水資源論證開采地下水有可能嚴重破壞生態(tài)環(huán)境或者對社會公共利益產(chǎn)生重大損害的地區(qū)；(5)重點文物保護單位保護范圍和法律、法規(guī)規(guī)定其他禁止開采地下水的區(qū)域。

列入限采區(qū)的有三種情形：(1)地下水禁止開采區(qū)以外的嚴重超采區(qū)；(2)一般文物保護區(qū)和風(fēng)景名勝區(qū)；(3)其他需要限制開采地下水的區(qū)域。

對于地下水超采區(qū)的治理，在《條例》第四章保護中，用四條對治理方案的制定、禁采區(qū)不得新建地下水取水工程、關(guān)閉自備井和限采區(qū)嚴格控制開采地下水、超采區(qū)有計劃開展人工回灌等措施，都作出了明確規(guī)定。

2.7地下水開發(fā)利用

從2014年統(tǒng)計資料看，全省總供水量為89.81億 m3，其中地下水供水量達33.3億 m3，占到37%。而關(guān)中就占到全省地下水總供水量的76.8%，農(nóng)業(yè)灌溉、工業(yè)生產(chǎn)和居民生活用水仍是地下水用水大戶，占到全省地下水總供水量的82%。雖然地下水開發(fā)利用程度已經(jīng)比較高了，但今后仍是供用水的一個重要方面，更是戰(zhàn)略儲備和應(yīng)急水源的關(guān)鍵，所以加強對地下水開發(fā)利用的管理是必不可少的。

《條例》從嚴格控制和科學(xué)高效利用角度出發(fā)，主要設(shè)定了八大法律制度：

(1)水資源論證和取水許可制度。這是水資源管理最主要的行政手段，也是水行政主管部門實行最嚴格水資源管理制度最主要的行政審批事項。地下水作為水資源的重要組成部分，取用地下水必須進行水資源論證和履行取水許可審批?！稐l例》還明確了規(guī)劃水資源論證制度，規(guī)定“區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和重大建設(shè)項目布局等，涉及地下水開發(fā)利用的，應(yīng)當(dāng)進行規(guī)劃水資源論證”，成為我省地下水立法的亮點之一。

(2)水資源有償使用制度。這是利用經(jīng)濟調(diào)節(jié)手段促進節(jié)約用水的重要舉措?！稐l例》對直接取用地下水應(yīng)當(dāng)繳納水資源費做出了明確規(guī)定，對地下水水資源費征收標準的制定提出了原則性意見，即：地下水高于地表水、超采區(qū)高于非超采區(qū)、水資源緊缺地區(qū)高于豐沛地區(qū)、經(jīng)營性高于非經(jīng)營性的原則，同時要求對超計劃或超定額取用地下水的，要實行累進加價征收水資源費制度。

(3)建設(shè)地下水取水工程審查及驗收制度。亂打井、無序超采地下水是我省地下水管理中的最大頑疾。因而如何管好地下水取水工程建設(shè)是這次立法的重點之一。最初，我們計劃用一章來專門規(guī)范建設(shè)地下水取水工程，并設(shè)置行政審批事項來嚴管，但考慮建設(shè)地下水取水工程本身就是開發(fā)利用的內(nèi)容，加之國家正在精簡行政審批事項，要求不得新設(shè)行政審批，所以最后并未新設(shè)行政審批事項，把建設(shè)地下水取水工程納入取水許可審批之列，要求取水單位或者個人取得取水許可審批后，在施工前應(yīng)當(dāng)提交施工單位資質(zhì)證明和地下水取水工程施工方案，接受監(jiān)督檢查。這一規(guī)定與我省水法實施辦法是一致的。同時還規(guī)定了地下水取水工程竣工驗收的程序和措施，經(jīng)核驗合格后再核發(fā)取水許可證。這為有效遏制亂打井、濫打井提供了法律依據(jù)。

(4)零星少量取水登記制度。水法規(guī)定，因家庭生活和零星散養(yǎng)、圈養(yǎng)畜禽飲用等少量取水的可以不辦理取水許可，也不繳納水資源費，這體現(xiàn)了以民為本的原則，但現(xiàn)實生活中這種少量取水多數(shù)是打井，而且量大面廣，容易造成井位密度過大、相互吊空、無序開采等問題，各級水行政主管部門也無法掌握情況。這次立法遵循了水法的規(guī)定，對少量取用地下水無需辦理取水許可和繳納水資源費，但鑿井完成后應(yīng)當(dāng)向縣級水行政主管部門登記。同時要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、街道辦事處及村(居)民委員會應(yīng)當(dāng)協(xié)助、配合水行政主管部門做好相關(guān)工作。

(5)農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水管理制度。農(nóng)業(yè)灌溉是我省取用地下水大戶，而且隨著近年來現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展，開采地下水呈發(fā)展態(tài)勢。而且投資渠道多元化、主管部門多元化、投入力度不斷加大，許多涉農(nóng)項目都安排建設(shè)地下水取水工程，缺乏有效管理手段?！蛾兾魇∷Y源費征收管理辦法》規(guī)定，農(nóng)業(yè)灌溉取水暫不征收水資源費。但并未規(guī)定不辦理取水許可審批手續(xù)，因而，這次立法中，對農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等項目，需要集中大量開采取用地下水的，明確規(guī)定項目建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)依法辦理取水許可審批手續(xù)，按照縣級以上水行政主管部門核定的取水量和井位建設(shè)地下水取水工程。這為加強農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水管理提供了法律依據(jù)。

(6)疏干排水方案批準制度。在現(xiàn)實生活中，開采礦藏或者建設(shè)地下工程進行疏干排水，有時量很大，而且多數(shù)直接排入江河或污水管道，造成地下水浪費和污染驚人。為了規(guī)范疏干排水，條例明確規(guī)定：開采礦藏或者建設(shè)地下工程必須疏干排水的，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向縣級以上水行政主管部門報送疏干排水方案，并按照批準的疏干排水方案進行疏干、回收利用或者排放，不得擅自擴大疏干區(qū)域和變更排放地點。同時鼓勵采礦單位或者建設(shè)單位采取人工回灌、回收利用等技術(shù)措施，優(yōu)先利用礦坑水和施工排水，無法全部利用的，應(yīng)當(dāng)處理達標后排放。對因疏干排水導(dǎo)致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷的，采礦單位或者建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)及時采取工程技術(shù)措施，予以補救；給他人生活和生產(chǎn)造成損失的，依法給予補償。

(7)地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)管理制度。地下水源熱泵是近年來新興的利用地下水溫度進行供暖或空調(diào)降溫的措施，因比較環(huán)保而深受社會各界青睞。但其對地下水的影響研究還不到位，各地對其看法不一。比如《河北省地下水管理條例》就明確“禁止將深層地下水作為地下水源熱泵系統(tǒng)的水源。”我省對此規(guī)定：地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)應(yīng)當(dāng)符合本行政區(qū)域內(nèi)地下水保護與利用規(guī)劃的要求，禁止在地下水飲用水水源保護區(qū)、地下水禁止開采區(qū)以及深層承壓含水層建設(shè)地下水源熱泵系統(tǒng)取用地下水。并對建設(shè)地下水源熱泵系統(tǒng)的技術(shù)規(guī)范提出了明確要求。

(8)地下水應(yīng)急水源管理制度。水是人類須臾不可或缺的生命因子，當(dāng)發(fā)生嚴重干旱或突發(fā)事件時，地下水將是最重要的應(yīng)急水源。這種情況下，各級政府保障人民生命之水便是最重要的職責(zé)之一，因而《條例》規(guī)定：縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)規(guī)劃、建設(shè)和確定地下水應(yīng)急水源，在發(fā)生嚴重干旱和突發(fā)事件時應(yīng)急使用。地下水應(yīng)急水源工程，由水行政主管部門統(tǒng)一管理。而且在地下水保護一章中，還規(guī)定：對依法需要關(guān)閉但成井條件好、水質(zhì)水量有保證的自備地下水取水工程應(yīng)當(dāng)?shù)怯浄獯?，納入地下水應(yīng)急水源體系管理。

2.8地下水保護

依法保護地下水，是各級政府及其有關(guān)部門的重要職責(zé)。根據(jù)國家水法、水污染防治法的有關(guān)規(guī)定，《條例》主要從水質(zhì)、水量兩個方面提出了保護的法律舉措。從保護地下水水量方面，重點規(guī)定了對超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)治理的要求，而且從加強濕地保護、建設(shè)海綿城市、涵養(yǎng)地下水源等方面提出了明確要求。從保護地下水水質(zhì)方面，明確了各級環(huán)境保護部門的職責(zé)，從城鄉(xiāng)居民地下水飲用水源保護、實施重點工業(yè)行業(yè)和城鎮(zhèn)生活污染防治、嚴格控制農(nóng)業(yè)面源污染、加強地下水水質(zhì)監(jiān)測、推進地下水生態(tài)修復(fù)等方面提出了明確要求，為切實保護好地下水水質(zhì)、水量提供了法律依據(jù)。

2.9執(zhí)法主體

《條例》在加強地下水監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)、實行地下水監(jiān)測數(shù)據(jù)資料共享、依法保護地下水監(jiān)測設(shè)施的基礎(chǔ)上，重點對地下水監(jiān)督管理的主體依法作出明確規(guī)定?？h級以上水行政主管部門統(tǒng)一行使地下水監(jiān)督管理職責(zé)，其所屬的地下水管理機構(gòu)具體負責(zé)下列日常監(jiān)督管理工作：(1)組織開展地下水調(diào)查評價，擬定地下水保護與利用規(guī)劃；(2)地下水取水工程的監(jiān)督管理；(3)實施地下水監(jiān)測站網(wǎng)及其信息化建設(shè)，收集整理監(jiān)測信息；(4)依法查處違反地下水管理法律、法規(guī)的行為；(5)法律、法規(guī)規(guī)定的其他監(jiān)督管理職責(zé)。同時，?環(huán)境保護行政主管部門負責(zé)地下水污染防治的監(jiān)督管理工作；國土資源行政主管部門負責(zé)地下水勘查的監(jiān)督管理工作；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門負責(zé)地下水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)和運行的監(jiān)督管理工作。這里需要特別注意的是，法規(guī)明確授權(quán)各級水行政主管部門所屬的地下水管理機構(gòu)具體負責(zé)地下水日常監(jiān)督管理工作，使得各級地下水管理機構(gòu)具有了法律授權(quán)的執(zhí)法主體，也為各級地下水管理機構(gòu)在事業(yè)單位改革中發(fā)揮更大作用提供了法律依據(jù)。同時《條例》還對地下水信用體系建設(shè)、地下水協(xié)會加強行業(yè)自律作出了規(guī)定，提出了明確要求。

2.10處罰力度

法律責(zé)任是保障法律執(zhí)行的關(guān)鍵，一方面要強化各級政府、有關(guān)部門及其工作人員的責(zé)任意識，對不依法履行職責(zé)或亂作為的，要依法依紀給予從嚴追究責(zé)任；另一方面，對違反條例的行為，要依法予以制止，并加大處罰力度，增大其違法成本，使其不敢違法、不能違法或違不起法，這樣才能依法保護和管理好地下水。所以，在立法過程中，有不少人大代表、法律工作者強調(diào)要加大經(jīng)濟處罰力度，真正讓法律硬起來、強起來。所以，《條例》對違反本條例主要條款作出了處五萬以上十萬以下罰款，對未建設(shè)監(jiān)測設(shè)施設(shè)備或不按規(guī)定辦理登記注銷手續(xù)的，處五千元以上二萬元以下處罰，對侵占、損壞或者擅自使用、移動地下水監(jiān)測設(shè)施設(shè)備和監(jiān)測標志情節(jié)嚴重的，處一千元以上一萬元以下罰款。這為依法查處地下水違法行為提供了法律依據(jù)。

3依法加強地下水管理任重道遠

黨的十八屆四中全會指出，良法是善治之前提，法律的生命力在于實施，法律的權(quán)威也在于實施?！稐l例》的頒布僅僅為依法加強地下水管理提供了法律武器，但要真正實施好這部法規(guī)，還需要各級政府、各有關(guān)部門和社會各界持續(xù)不懈地努力，加大宣傳和執(zhí)法力度，確?！稐l例》所設(shè)定的各項法律制度得到貫徹實施。

3.1加強宣傳力度，增強干部群眾法治意識

知法是守法、執(zhí)法的前提和基礎(chǔ)。首先要在各級水利部門通過集中學(xué)習(xí)、舉辦培訓(xùn)班、開設(shè)專題講座等形式開展培訓(xùn)，掀起學(xué)《條例》、用《條例》的良好氛圍。其次要充分利用報紙、廣播、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳工具，采取印制宣傳冊、張貼宣傳標語、懸掛橫幅、送法下鄉(xiāng)等形式，大張旗鼓地宣傳《條例》，使《條例》的基本制度和各項規(guī)定家喻戶曉、人人皆知。特別是要抓住領(lǐng)導(dǎo)干部這個“關(guān)鍵少數(shù)”，加強領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)法用法，提高領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力。

3.2加強配套制度建設(shè)，健全完善管理體制機制

《條例》確定地下水實行“各級政府負總責(zé)、各有關(guān)部門分工負責(zé)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)辦事處協(xié)管”的管理體制，并從規(guī)劃、開發(fā)利用、保護、監(jiān)測監(jiān)督管理等方面設(shè)立了一系列法律制度。但法規(guī)規(guī)定總體上都比較原則，這就要求我們必須研究制定一些配套的制度措施，具體抓好落實。比如，如何建立各級水利、環(huán)保、國土部門聯(lián)席會議制度，如何建立監(jiān)測資料共享平臺，如何加強地下水信用體系建設(shè)，與水利行業(yè)整體信用體系如何銜接等。再比如，在開發(fā)利用方面設(shè)立的八大法律制度，許多過去都是沒有的，要具體研究怎么落實的問題。在水利行業(yè)內(nèi)部如何把取用地下水納入取水許可和水資源費征收整體范疇，對建設(shè)地下水取水工程如何監(jiān)督檢查；對水利行業(yè)以外開展的農(nóng)業(yè)灌溉取用地下水項目，如何開展水資源論證；對疏干排水方案如何批準，對地下水源熱泵如何管理等等。對于這些問題，不僅要制定配套制度，而且要選擇好切入點，從而確保法規(guī)的貫徹實施。加強配套制度建設(shè)任務(wù)艱巨，必須組建專門的班子開展課題研究和攻關(guān)，切實抓緊抓實，抓出成效。

3.3加大投入力度，加快地下水監(jiān)測站網(wǎng)建設(shè)

無論是依法加強地下水管理，還是依法開展地下水監(jiān)測，投入都是最根本的保障。為此，《條例》明確規(guī)定縣級以上人民政府應(yīng)當(dāng)將地下水保護、節(jié)約、監(jiān)測等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費列入本級財政預(yù)算。要加強與發(fā)改、財政部門的溝通，將地下水管理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和監(jiān)測、執(zhí)法經(jīng)費列入預(yù)算，千方百計加大投入力度，為依法加強地下水管理提供資金保障。同時，要加快地下水保護與利用規(guī)劃及各項專業(yè)規(guī)劃的編制，全面落實管理職責(zé)，切實加大依法管理力度，努力開創(chuàng)地下水依法管理新局面。

3.4加強機構(gòu)隊伍建設(shè)，強化執(zhí)法監(jiān)督工作

《條例》已明確授權(quán)各級水利部門所屬的地下水管理機構(gòu)負責(zé)地下水日常監(jiān)督管理工作，雖然陜西省各級地下水專門機構(gòu)成立時間比較早、也比較健全，但這支隊伍多數(shù)都是從過去的打井隊演變過來的，而且稱謂也五花八門，嚴格意義上講還不是《條例》所指的地下水管理機構(gòu)，多數(shù)不具備監(jiān)督管理職能，因此，必須加強與有關(guān)部門聯(lián)系，盡早完善地下水機構(gòu)的管理職能，強化各級地下水管理機構(gòu)建設(shè)。同時要盡快組建地下水執(zhí)法機構(gòu)和執(zhí)法隊伍，從人員配備、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和設(shè)備配備等方面予以加強。同時，要加強對地下水執(zhí)法巡查，建立完善地下水執(zhí)法監(jiān)督規(guī)章制度，及時查處地下水違法案件，依法維護地下水管理正常秩序和地下水監(jiān)測管理設(shè)施安全。

4結(jié)語

陜西水資源十分緊缺，水的供需矛盾尤為突出，特別是地下水的無序過量開采和污染加劇，依法加強地下水管理保護的任務(wù)十分緊迫。此次陜西省人大出臺《地下水條例》，為保護管理地下水提供了堅實的法制保障。然而“徒法不足以自行”，在有法可依的前提下，要堅持“有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。加強地下水保護管理，要大力推進地下水法制建設(shè)，更要不斷改善依法治水的軟環(huán)境，增強全社會的水法制意識，提高執(zhí)法能力和水平，加大執(zhí)法力度，依法管好、用好、保護好珍貴的地下水資源，為全省經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展提供重要的水資源支撐和保障。

[收稿日期]2015-03-14

[作者簡介]許灝(1965-)，男，陜西麟游人，高級經(jīng)濟師，主要從事政策法規(guī)研究。

[中圖分類號]P641.8

[文獻標識碼]A

[文章編號]1004-1184(2016)01-0001-04