尼克松政府毒品戰(zhàn)的“新機制”：北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會與國際禁毒合作

摘 要：隨著毒品戰(zhàn)的全球化和單邊施壓的失效，尼克松政府開始積極推進北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會參與國際禁毒合作，借此強化盟國對毒品問題的政治關(guān)注，并努力使之成為向盟國特別是土耳其施加間接壓力的媒介。美國政府的努力盡管遭到了大西洋聯(lián)盟尤其是英國、挪威、丹麥、土耳其和法國等國的抵制和批評，但毒品管制、治療和康復(fù)方面的合作最終被納入了現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的議程。同時，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的工作為聯(lián)合國管制毒品濫用基金的創(chuàng)建和麻醉品委員會禁毒項目的推進提供了原動力，推動了土耳其政府根除罌粟種植的行動。以此而論，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會作為北約的“第三維”進一步拓展了其關(guān)注的領(lǐng)域，同時，在一定程度上亦成為了尼克松政府在大西洋聯(lián)盟中推進毒品戰(zhàn)的一項新機制。

關(guān)鍵詞：尼克松;毒品戰(zhàn);北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會;土耳其

作者簡介：張勇安，男，歷史學博士，上海大學歷史系教授，從事歐美醫(yī)療社會史、國際禁毒政策史研究。

基金項目：復(fù)旦大學中外現(xiàn)代化進程研究中心教育部重點研究基地重大項目：“困局與治理：北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會研究”，項目編號：13JJD770010;教育部新世紀優(yōu)秀人才支持計劃

中圖分類號：K712.54 文獻標識碼：A 文章編號：1000-7504（2016）01-0141-12

遵照美國總統(tǒng)理查德·尼克松的提議，同時也是迫于美國的壓力，1969年11月6日，北約理事會批準建立現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會（CCMS），這被尼克松政府視為世界上最強大的軍事聯(lián)盟——北大西洋公約組織的“第三維”1，即除軍事防御和政治協(xié)商之外的社會之維?，F(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會旨在匯聚北約盟國中的人才和資源共同應(yīng)對先進技術(shù)時代的問題，通過補救措施敦促民族國家和國際社會采取行動。[1]盡管現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的目標主要集中于環(huán)境問題，但隨著尼克松政府毒品戰(zhàn)的全球化和單邊施壓的失效，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會逐步成為了尼克松政府推進毒品戰(zhàn)的“新機制”。

國際學界雖已經(jīng)關(guān)注到了尼克松政府借助北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會推進盟國共同打擊毒品問題的努力，但受限于研究的主題和檔案文獻，未能就此問題給予詳述。1本文試圖以原始檔案文獻的解讀為基礎(chǔ)，全面探討尼克松政府借助北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會推進國際禁毒合作的過程，并借此剖析冷戰(zhàn)時期美國與盟國在非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域中的合作與沖突，進而從新的視角展現(xiàn)冷戰(zhàn)國際史研究的不同面相。

1969年12月，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會第一次會議在布魯塞爾召開，會議確認了委員會的工作將主要致力于解決環(huán)境問題。換言之，北約理事會一開始就把委員會的工作重心限于環(huán)境問題，而美國政府同樣對此表示認可。美國總統(tǒng)城市事務(wù)顧問兼美國駐北約現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會協(xié)調(diào)員丹尼爾·莫伊尼漢（Daniel P. Moynihan）就認為，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會能夠在環(huán)境治理領(lǐng)域發(fā)揮作用，而且首先應(yīng)該就力所能及之事展開行動。2

就在這次會議召開一周后，美國駐安卡拉大使館在致國務(wù)院的電報中提出，除美國和土耳其政府的雙邊禁毒合作外，是否還有其他能夠打擊麻醉品和其他危險藥物的陣線，并建議擴大合作的范圍和采取多國合作的方式來推進美土禁毒合作。他們意在把麻醉品和其他危險藥物問題引入新建立的現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會。在他們看來，這一問題對生產(chǎn)國和消費國都構(gòu)成威脅，所以作為現(xiàn)代社會的典型問題需要多國介入，借此對生產(chǎn)、加工和販賣毒品的國家施加多邊壓力。正是基于這些考慮，盡管現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會第一次會議沒有將此作為符合主題的活動納入會議議程，但他們建議委員會能夠考慮將此問題作為一個附加項目，納入其后的活動當中。[2]

作為回應(yīng)，美國駐北約大使羅伯特·埃爾斯沃思（Robert F. Ellsworth）認為這個提議極具想象力。但他坦承，把毒品問題從雙邊推向多邊框架涉及諸多非常敏感的政治因素，而決定現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會作為多邊論壇是否適用之時，需考慮其所討論的問題是否能夠公開。正是考慮到這些因素，埃爾斯沃思建議，在公開提議將現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會作為討論毒品的論壇之前，美國政府需要事先征詢其盟國尤其是那些與美國有雙邊禁毒合作協(xié)議或正在尋求這種協(xié)議的國家的意見。盡管多數(shù)盟國都會認同毒品濫用是現(xiàn)代社會一個嚴重的問題，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會也可以為此開展有效的工作，但是他們可能更愿意將現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在打擊毒品販運方面的工作納入更為宏大的框架中加以考慮。[3]

美國國務(wù)卿威廉·羅杰斯（William Rogers）非常贊賞埃爾斯沃思給出的令人信服的理由，并預(yù)見到把毒品問題納入現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會是未來的發(fā)展趨勢。然而，羅杰斯認為，就目前而言，任何此類的倡議都可能暫時被推遲。盡管現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會第一次會議已經(jīng)表現(xiàn)出了超越單純考慮環(huán)境問題的明顯意愿，但羅杰斯仍擔心引入諸如毒品這樣敏感的問題可能會引起一些國家，尤其是法國，再次提出先前所堅持的觀點，即現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會應(yīng)避免涉及政治上敏感的社會問題。實際上，正如埃爾斯沃思所關(guān)注到的那樣，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會第一次會議的主要成績之一就是，把委員會確立為一個可以在很大程度上公開而非秘密地開展工作的開放論壇，美國國務(wù)院認為現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在建設(shè)階段應(yīng)該維持其最初的形象。更為重要的是，與美國駐安卡拉大使館官員的評估不同，國務(wù)院對迄今為止在與主要毒品生產(chǎn)國或轉(zhuǎn)運國政府的雙邊談判中所取得的進展感到滿意，所以，國務(wù)院擔心此刻將問題置于更大范圍的多邊框架下討論可能會阻礙迄今達成的合作。國務(wù)院對雙邊合作的信心和對多邊合作的顧慮，令其決定暫不打算采取任何行動，以免妨礙現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會已經(jīng)取得的令人鼓舞的進展。因此，國務(wù)卿羅杰斯答復(fù)美國駐安卡拉大使館時指出，現(xiàn)在尚不適合與盟國討論現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會涉足毒品問題。盡管如此，國務(wù)院對此也埋下了一個伏筆，宣稱，一旦發(fā)現(xiàn)委員會是解決毒品問題的有效方法，國務(wù)院就會將其納入考慮范圍。[4]

實際上，尼克松政府向土耳其的海洛因販運宣戰(zhàn)以來，美國不斷向土耳其施加壓力，敦促土耳其根除其國內(nèi)所有罌粟種植，但這種單邊施壓的效果并不盡如人意。美國政府部分官員甚至強調(diào)，維持同土耳其的冷戰(zhàn)同盟關(guān)系極為重要，并重申美國對土耳其人進一步施壓可能會顛覆蘇萊曼·德米雷爾（Süleyman Demirel）政府。同時，尼克松政府意識到，來自一個大國的雙邊談判和外交壓力，即使成功了，也不足以遏制非法鴉片生產(chǎn)和毒品走私。[5]（P549）正因如此，在土耳其鴉片問題上尋求多邊施壓或國際化的設(shè)想再次被提到議事日程。1

1970年4月，美國駐安卡拉大使威廉·漢德利（William J. Handley）同土耳其總理德米雷爾、外長伊赫桑·薩布里·查萊揚吉勒（Ihsan Sabri Caglayangil）以及外交部秘書長奧爾罕·伊拉普（Orhan Eralp）就現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會作為將毒品問題初步國際化平臺的可能性進行磋商。25月13日，副國務(wù)卿艾略特·理查森（Eliot L. Richardson）同土耳其外長查萊揚吉勒就毒品問題再次進行商討，這次會談聚焦于聯(lián)合國或現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會哪個國際論壇更適合討論這一問題，以及如何在一個更廣泛論壇中提出這個問題，怎樣在現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會中加以討論等。[6]實際上，土耳其作為北約盟國中主要的鴉片生產(chǎn)國，它更為擔心的是，如果盟國都討論毒品問題，必然會令這一問題公開化。[7]（P87）

經(jīng)過前后多次的會商之后，國務(wù)院意識到美土雙邊禁毒合作已到了一個收益遞減點，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會可能是個可行的平臺，其真正的意圖是希望通過把這一問題國際化會促使土耳其及時作出回應(yīng)。盡管現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會無法解決世界性的毒品問題，但國務(wù)院認為，它可以作為隨后更大規(guī)模的國際行動的最初的和有效的催化劑，當然，其直接的目標是為土耳其提供一個可公開接受的理由，以便其迅速采取國內(nèi)行動。[8]

確實，相較于單純地依賴來自美國的直接的單邊施壓，多邊渠道會促使土耳其采取更為積極的行動來根除鴉片生產(chǎn)。在5月19日致總統(tǒng)國家安全事務(wù)助理亨利·基辛格的備忘錄中，理查森就明言，國務(wù)院做出這個決定是為了打開一條多邊的渠道，因為現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會會議是一個媒介，它為土耳其宣布進一步的措施以及在更大范圍的國際會議上推進整個毒品問題的解決提供了一個平臺。[9]（Doc170）這樣，把毒品問題納入現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的工作議程，借此尋求盟國支持來共同推進問題的解決，成為尼克松政府毒品戰(zhàn)的重要努力方向之一。

根據(jù)理查森的提議，5月19日，國務(wù)院致電漢德利和埃爾斯沃思，指令他們與土耳其外交部、土耳其常駐北約代表穆哈雷姆·比吉爾（Muharrem Nuri Birgi）以及北約秘書長曼利奧·布羅西奧（Manlio Brosio）就此動議進行全面的磋商。同時，就采取的方式或征求哪國的意見來提議召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議等事項，國務(wù)院要求埃爾斯沃思征求布羅西奧的意見。[8]

現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議旨在迫使土耳其根除罌粟種植，所以北約行動的有效度必然依賴于華盛頓和安卡拉能否“達成一致意見”，漢德利大使與土耳其外交部聯(lián)合國司司長阿西姆·阿克雅麥克（Asim Akyamac）討論相關(guān)的細節(jié)并強調(diào)美國政府的當務(wù)之急是使現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會迅速關(guān)注到查萊揚吉勒外長同理查森副國務(wù)卿的意見已經(jīng)達成一致。3為此，5月22日，查萊揚吉勒外長重申了立場：土耳其同意召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議，但前提是要盡一切努力避免把土耳其挑出來單獨對待。[10]

顯而易見，土耳其政府一開始就意識到現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品項目有可能成為美國向土耳其施壓的新變種，為了消除土耳其的顧慮，尼克松政府認為，需要隱藏美國、土耳其和法國在呼吁召開會議過程中的作用，同時為了讓現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的行動具有廣泛的認可度，它將需要三到四個其他主要盟國以美國的建議為基礎(chǔ)提出動議。為此，羅杰斯和莫伊尼漢決定以私人身份訪問聯(lián)邦德國、盧森堡、比利時、荷蘭和法國，以尋求支持。

5月25日，莫伊尼漢抵達海牙[11]，并同荷蘭首相會晤。莫伊尼漢代表美國政府邀請荷蘭作為代表國之一正式提議現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會召開麻醉品特別會議。同時他指示埃爾斯沃思借出席在羅馬召開的北約理事會部長會議之機，征得各國部長們的同意，在6月中旬之前舉行現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議。尼克松政府之所以選定這個時間，主要考慮到土耳其政府將在6月底前通過下一年度罌粟種植計劃。[12]

考慮到時間緊迫，6月1日，埃爾斯沃思拜會了聯(lián)邦德國、法國、土耳其和荷蘭駐北約的代表，以及北約秘書長布羅西奧和現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會主席吉納·蘭德斯（Gunnar Randers），商議特別會議的議程表和目標，不出所料，各位代表都強調(diào)，北約迅速采取行動的前提是美國須同土耳其達成一致。[13]各國的考慮并非事出無因，土耳其作為北約內(nèi)部唯一合法種植罌粟的國家，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會討論毒品問題，無論如何掩飾，最終的目標必定指向土耳其，而這正是德米雷爾政府所擔心的。而且，如在此問題上屈從美國的壓力，土耳其現(xiàn)政府定會遭致國內(nèi)極左或極右反對派的攻擊。為把潛在的風險降至最低，比吉爾再次強調(diào)，土耳其和美國應(yīng)該隱于幕后，而由布羅西奧以及德國或荷蘭提議召開會議。[14]

美國外交官與選定的盟國商議后，國務(wù)院斷定最好的方式是盡快將整個問題納入現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會，所以，會議的議題需囊括整個毒品問題，這樣既有助于盟國之間就更廣泛的信息進行交流，而且也可以避免國際社會把現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會視為美國繼續(xù)向土耳其施加雙邊壓力的煙幕，以此而論，特別會議議程的設(shè)置就顯得非常重要。誠然，國務(wù)院一再強調(diào)，美國和土耳其在提議召開會議的過程中必須完全隱形，這主要還是考慮到土耳其對未來罌粟種植問題異常敏感。[15]

通過與盟國高層官員積極協(xié)調(diào)，盧森堡、比利時、德國等三國政府最終接受了美國政府的建議，同意向布羅西奧提議召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議。旋即，國務(wù)院指示美國駐外使館采取后續(xù)步驟，敦促三國指令常駐北約代表立即向布羅西奧提議，因為國務(wù)院非常清楚，布羅西奧只有在收到盟國對此問題的充分關(guān)切后，他才可能在北約理事會上呼吁召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議。[16]與此同時，美國也加緊了同土耳其政府的溝通與協(xié)調(diào)。6月9日舉行的白宮海洛因特別工作小組會議指示漢德利大使與德米雷爾總理協(xié)商，就土耳其在現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會會議上可能的預(yù)期和性質(zhì)達成共識。[9]（Doc172）

在美國的施壓下，6月12日，北約理事會召開，討論作為緊急事項召開特別會議的可能性。作為對盟國提議的回應(yīng)，秘書長布羅西奧提議6月18日和19日召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議，討論日益嚴峻的毒品問題。聯(lián)邦德國、比利時和荷蘭的代表相繼表示贊同。土耳其常駐北約代表比吉爾則指出，特別會議將是一次預(yù)備會議，并強調(diào)在廣泛的基礎(chǔ)上審視問題的迫切性，這樣專家可以提出最好的解決方式并采取國際行動。比吉爾極力主張這次會議不只是一種姿態(tài)而是更為高效和嚴肅的行動，而他也相信土耳其期望扮演非常有合作精神的角色。作為美國政府的代表，埃爾斯沃思對于布羅西奧的建議表示歡迎，同時表示，毒品問題嚴重并日益加劇，影響到了社會各階層和各盟國，而且，它還是美國總統(tǒng)尼克松決定有效處理的問題之一。

但是，對于布羅西奧的提議，英國政府的代表一方面同意毒品問題確實重要，另一方面則質(zhì)疑如此匆忙采取行動是否必要，鑒于此，他要求提供更多與會議目的和規(guī)模相關(guān)的信息，而這些信息對于英國政府是否批準這一提議和在會議上采取什么樣的立場至關(guān)重要。同時，英國代表還提醒不要重復(fù)已經(jīng)準備就緒的國際禁毒工作或是空有其表。英國代表對會議規(guī)模和信息的要求得到了法國、挪威和丹麥代表的響應(yīng)和支持，事實上，法國政府代表同樣擔心，倉促行動可能會影響其選出合適的代表參會。

綜合各方意見之后，北約理事會做出決議：第一，各常駐北約代表同意在6月18日下午可能加上19日召開麻醉品特別會議。第二，根據(jù)土耳其的建議，蘭德斯和工作人員屆時將準備關(guān)于活躍在禁毒領(lǐng)域的國際組織和它們活動的文件。第三，鼓勵任何愿意就會議的規(guī)模和目標提出想法的代表團提前采取行動。第四，這次特別會議是一次沒有得到官方或北約授權(quán)的會議，公開宣傳將受到嚴格限制，同時各國的公開說明也將限制在允許范圍內(nèi)。[17]顯而易見，這些決議同北約盟國把現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會視為公共公開平臺的初衷相違背，也必定影響它在處理麻醉品問題上的成效。

三、麻醉品特別會議的召開

北約理事會的決議加速了現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議的召開，為消除盟國之間的分歧，提高會議召開的有效度，埃爾斯沃思向國務(wù)院建議：密切同英國政府展開雙邊會談，以促成英國方面最為全面的合作;盡早制訂一個有關(guān)國際行動和其有效性的基本文書;同時把美國將在會議上宣讀的發(fā)言稿和現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會可能的行動范圍通知所有北約盟國，值得注意的是，他這里特別強調(diào)行動范圍不是針對土耳其。[17]

作為回應(yīng)，尼克松政府立即決定美國代表團將由丹尼爾·莫伊尼漢率領(lǐng)，由來自禁毒領(lǐng)域機構(gòu)的高級別政策顧問和專家陪同參加。其后，國務(wù)院指令所有駐外使節(jié)接觸所駐國政府，表達美國對現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議的支持并請求各國政府安排與美國類似的高級別代表參會。這樣，既可讓各國政府表達他們對現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議的興趣和支持，還可避免給人留下美國是唯一選派高級別的政策顧問和專家官員參會的國家的印象，國務(wù)院指示美國駐外使館，“如果你們的討論確信進一步的說明對得到所在國政府積極而全面的參與是必要的——并且只有在那種情況下——你們才能夠解釋迅速的國際行動而不是繼續(xù)美土雙邊努力的必要性。在說明這一點時，你們應(yīng)該強調(diào)你們是在極其秘密的情況來解釋的，同時表示我們相信信息是由少數(shù)人掌握的”。需要特別指出，國務(wù)院專門要求美國駐倫敦大使館為讓英國轉(zhuǎn)變態(tài)度需要做出特別努力，以保證其積極全面的合作。美國駐波恩、布魯塞爾和海牙大使館應(yīng)敦促所在國政府同所有北約盟國積極接觸，這些措施對于推動現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議的召開將是有效的。[18]

盡管美國政府積極地向英國施壓，以迫使這一最親密的盟友給予合作，然而，其收效似乎不大。英國駐北約大使伯納德·巴羅斯（Bernard Burrows）表示，英國政府對會議之所以不積極，很大程度上是因在現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會應(yīng)怎樣推進試點項目上存在誤解，英國政府原以為試點國家只有在項目發(fā)展到后期階段才會讓其他國家（除共同試點國）加入，這種誤解使英國很難在這么短的時間內(nèi)有效地派出專家。[19]英國外交部常務(wù)副部長丹尼斯·格林希爾（Denis Greenhill）同樣對于美國的敦促反應(yīng)冷淡，表示他們需要征詢相關(guān)部門的意見方能決定下一步的行動。[20]晚至6月17日，英國外交部官員才通知美國政府，英國將派出內(nèi)政部藥物部門的主管彼得·比德爾（Peter Beedle）參會，代表團將由巴羅斯率領(lǐng)。英國外交部給出的解釋是，因為國內(nèi)大選工作的需要，部長們都不能出席此次會議。[21]同時，荷蘭政府、法國政府同意盡量安排高級別專家參會，挪威和希臘會派其常駐北約代表出席。葡萄牙、加拿大和其他盟國愿意為美國的努力給予最有效的支持，盡管他們抱怨在如此短的時間內(nèi)委派專家非常困難。

但對尼克松政府來說，最優(yōu)先和最重要的問題是土耳其政府能否向現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會會議派遣類似級別的代表團，從而令會議真正達到向土耳其施壓的目的，因為毒品問題被美國政府視為是美土關(guān)系中“最重要”的問題之一。[22]尼克松政府一直在不遺余力地敦促土耳其外長查萊揚吉勒及其他官員確保美國和土耳其政府能夠在毒品問題和現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議的代表問題上完全達成一致，并敦促土耳其代表團在推進和利用有利條件宣布大幅削減土耳其罌粟種植面積上扮演積極的角色。[23]

遺憾的是，土耳其遠不能滿足美國的要求，查萊揚吉勒外長重申土耳其政府不會向布魯塞爾派遣高級別的代表團。但土耳其政府將把翌年的合法生產(chǎn)區(qū)域減少至5個省份，并會繼續(xù)盡快改進管制措施。同時，查萊揚吉勒告誡道，并不是土耳其政府不能夠這么做，而是在沒有得到任何明確的補償收益的情況下，如果采取此類措施，對土耳其政府來說存在政治風險。[24]

考慮到土耳其的反應(yīng)，6月16日，國務(wù)卿羅杰斯通過漢德利大使向土耳其外長查萊揚吉勒傳達了口信：“我們熱切希望兩國政府能如事實證明的那樣有共同的關(guān)注，安卡拉可以向布魯塞爾派出一個類似的代表團，這個代表團能夠在土耳其準備采取的消除鴉片威脅的額外措施上具有發(fā)言權(quán)。”[25]但土耳其政府堅持認為，比吉爾能夠以他一貫的能力和經(jīng)驗全權(quán)代表土耳其政府的意見。[25]因土耳其的態(tài)度和決定，即將召開的現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議注定收效不大，特別是在向土耳其施壓問題上。

6月18日至19日，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議召開，北約盟國均派代表參會。這次會議具有一種預(yù)備會議的性質(zhì)，大部分時間都在致力于審查相關(guān)的質(zhì)疑：現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會能否有效地提出讓北約采納的管制麻醉品的措施，抑或鑒于國內(nèi)外已經(jīng)采取的行動，這些措施是否被證明是多余的甚至是有害的;現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會應(yīng)該怎樣定位其關(guān)注點，它是否能夠在這一領(lǐng)域發(fā)揮有效的作用？經(jīng)過討論，會議達成如下共識：蘭德斯作為主席將根據(jù)商定的要點和現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的討論起草一份報告。主席的報告不久就會被傳閱并提交7月8日召開的理事會討論?；诂F(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的提議仍在理事會考慮籌備之中，代表們同意北約發(fā)言人不會發(fā)表公開的聲明。[26]

根據(jù)特別會議達成的共識，6月25日蘭德斯主席完成報告。該報告向北約理事會建議：第一，邀請成員國敦促聯(lián)合國麻醉品委員會召開特別會議;第二，批準現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會來研究北約在緩解由毒品濫用而引發(fā)的威脅中可能扮演的角色;第三，注意到美國將提出關(guān)于當前世界毒品濫用的程度和性質(zhì)以及各種形式的管制國際麻醉品非法販運的提案，旨在為北約和現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會提出具體行動的建議;第四，指令現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會盡快報告其調(diào)查結(jié)果。[27]

事實證明，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會特別會議不可能完成任何實質(zhì)性的工作，盡管這是美國第一次利用其動議國際禁毒合作。尼克松政府高層對會議深感失望，不僅是因為土耳其政府拒絕派遣同級別的代表參會，也是由于會上土耳其缺乏愿意合作的行動。[28]更為重要的是，在6月30日，德米雷爾政府在年度法令中宣布1970年的鴉片種植限于6個省份以及第7個省份的部分地區(qū)，1971年則授權(quán)批準4個省份的種植，而不是考慮到美國和其他國家當前的感受來完全根除鴉片罌粟的種植。白宮海洛因問題特別工作小組主席哈里·施瓦茲（Harry H. Schwartz）毫不掩飾地表達了他的失望之情，“盡管現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會會議刺激了北約的其他成員國更為嚴肅地思考毒品問題，但在土耳其問題上卻一無所獲”[29]。

為此，尼克松政府試圖借助北約繼續(xù)向土耳其政府施壓，迫使其完全根除鴉片種植，具體而言，迫使其取消1971年秋天授權(quán)批準4個省份種植鴉片的公告。然而，美國的動議卻遭到了部分盟國特別是丹麥政府的反對，反對北約就麻醉品生產(chǎn)問題向土耳其或他國施壓。丹麥認為，土耳其鴉片產(chǎn)量的減少只是意味著其他國家產(chǎn)量的增加。只有世界范圍內(nèi)的行動才可能真正應(yīng)對其生產(chǎn)，而當務(wù)之急是管制濫用和打擊販運。[30]事實上，丹麥的反對意見既道明了毒品問題的復(fù)雜性，又反映了部分盟國的心聲，同時也引發(fā)了更多國家對美國提議的質(zhì)疑。

四、美國與盟國分歧的擴大

美國與盟國的分歧逐步演化為怎樣界定現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在解決麻醉品問題中的角色和作用，怎樣處理現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會與聯(lián)合國麻醉品委員會（CND）之間的關(guān)系，也就是說，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會是否起到了有效的補充作用，抑或只是后者工作的重復(fù)。英國和荷蘭政府表示除麻醉品委員會外，聯(lián)合國其他機構(gòu)也可以采取有力的行動。他們尤其擔心，德米雷爾政府不滿現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會涉足吸毒問題，可能會犧牲美國已經(jīng)在聯(lián)合國所付出的努力。[31][7]（P87）

事實上，土耳其政府也試圖把現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的作用限于推動聯(lián)合國的禁毒行動。1970年10月18日，土耳其駐日內(nèi)瓦聯(lián)合國代表坎德米爾（N. Kandemir）受命同美國派往現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會參加工作會議的代表、麻醉品和危險藥物濫用局局長約翰·英格索爾（John Ingersoll）接洽?？驳旅谞柼岢?，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會就麻醉品問題的討論應(yīng)限于支持聯(lián)合國麻醉品委員會近期通過的決議，而且麻醉品委員會的決議經(jīng)聯(lián)合國經(jīng)社理事會和聯(lián)大通過之后，美國政府應(yīng)同意現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會不再將麻醉品作為持續(xù)的議題。因土耳其政府擔心，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會不停地討論麻醉品問題會導致土耳其國內(nèi)的“反對派”再次誤導土耳其公眾，而被國內(nèi)指責為迫于美國“壓力”而“出賣”本國利益。作為回應(yīng)，英格索爾則表示現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會不僅樂意支持麻醉品委員會決議，而且也更希望考慮聯(lián)合國力所不逮的毒品問題的某些方面。作為妥協(xié)，英格索爾同意現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會不會重復(fù)其他國際機構(gòu)的工作，但仍對密切關(guān)注聯(lián)合國的禁毒行動保有興趣。

然而，與英格索爾的觀點不同，埃爾斯沃思建議，許多北約國家的高層剛剛開始對毒品問題產(chǎn)生興趣，因此支持對未來北約的議程做出總結(jié)似乎為時過早，盡管將來現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在這個問題上的任何考慮肯定會謹言慎行，避免重復(fù)聯(lián)合國的活動?，F(xiàn)在的現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會討論旨在宣傳和教育而非導致北約的試點項目。同時現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會可以作為有效的監(jiān)測和特殊的利益集團來保證聯(lián)合國行動。假使聯(lián)合國大會未能按照麻醉品委員會決議行動，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會可以起到替代作用。[32]而莫伊尼漢更是直接批評道，聯(lián)合國麻醉品委員會作為麻醉品問題的“官方的”世界組織，在打擊非法麻醉品販運方面一事無成。而很可能因北約包括土耳其的推動，它才介入到這一問題。[33]（P177-178）

可以發(fā)現(xiàn)，即使是美國政府內(nèi)部對現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的角色定位都存在分歧，而盟國內(nèi)部更是意見不一。為了統(tǒng)一思想，獲得盟國的支持。10月19日至20日，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會毒品問題全體會議召開，美國代表莫伊尼漢不遺余力地陳述了毒品問題，然并未能獲得盟國代表的響應(yīng)。甚至有代表質(zhì)疑現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會關(guān)注毒品問題是否合適，對美國先前發(fā)布的書面研究報告的一些方面提出了反對意見。而且，這種對美國表態(tài)的反對在北約中占據(jù)了驚人的主導地位，土耳其、法國、丹麥、挪威都因為其各自的理由而持普遍的不合作態(tài)度。[7]（P89）

丹麥代表克羅格-邁耶（Kroga-Meyer）坦承，日益加劇的毒品問題與他稱之為“世界范圍內(nèi)的青年反叛”息息相關(guān)，他警告稱，北約對這一問題的“動人的號召”可能適得其反，造成青年人對北約介入的憎惡。他也指出，即使是某些盟國也會對北約作用的公開化表示不滿，那項新倡議可能會擾亂和阻礙那些已經(jīng)試圖解決毒品問題的國家的進程和工作。丹麥擔心美國政府正試圖將北約變成一個打擊麻醉品的活躍組織。[34]挪威代表表達了同樣的觀點，認為現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會關(guān)注毒品問題是不妥當?shù)?。土耳其代表薩辛巴斯（Sahinbas）同意丹麥關(guān)于現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會對毒品問題關(guān)注的公開化會摧毀為解決這一問題做出的所有努力。他也批評美國政府的報告——《世界麻醉品形勢》——是不完整的，因為它們沒有涉及對精神類藥物的研究。薩辛巴斯稱美國的研究因此“可能會給人一種誤導的印象”。他建議各國“謹慎地”在國際范圍內(nèi)推進，首先要為麻醉品委員會決議尋求支持。法國代表莫奈（Manet）宣稱，法國政府對丹麥、挪威和土耳其代表團做出的聲明感到滿意。莫奈反對美國研究報告中夸大法國在毒品加工和販運中的罪責，表示不應(yīng)出版這一報告。

作為對盟國強烈反對的積極回應(yīng)，一方面，莫伊尼漢強調(diào)美國從未提出而現(xiàn)在美國的意圖也不是在毒品領(lǐng)域提出試點研究，因為美國倡議的目的在于將現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會作為加速國際行動的跳板;但另一方面，他又重申現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會是考慮毒品問題的一個絕好的恰當?shù)臋C構(gòu)，美國沒有將毒品消費視為孤立的或異常的行為，而是視為美國沒有人可以避開的一個普遍問題。莫伊尼漢表示，“我們必須堅持和期待情況的轉(zhuǎn)變，我們會盡一切努力讓它發(fā)生”[35]。

毋庸置疑，美國政府不僅對丹麥、挪威、土耳其和法國代表在會上的聲明感到失望，而且對出席會議的其他國家代表團的完全沉默感到不滿，在美國看來，他們沒有理由對毒品販運和消費的日益高漲無動于衷。為此，國務(wù)院要求美國駐外使節(jié)，尤其是駐哥本哈根和奧斯陸的代表，尋求恰當?shù)臅r機向所駐國政府的合適官員重申美國政府的立場。他們從未打算也不認為公開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會對麻醉品問題的關(guān)注是明智的，而計劃把這一問題限于北約內(nèi)部進行磋商。[36]

為此，美國國務(wù)院助理國務(wù)卿幫辦瑪格麗特·蒂貝茨（Margaret J. Tibbetts）分別在11月13日和16日與挪威和丹麥官員討論了現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會和麻醉品問題，重申毒品問題對于美國的重要性并希望挪威政府支持現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會繼續(xù)發(fā)揮作用。1克羅格-邁耶認為，雖然青年激進分子只占極少數(shù)，但他們的呼聲是響亮的，新聞界會擴大他們的影響力，并且極有可能削弱“沉默的大多數(shù)”對丹麥作為北約成員國的支持。盡管他聲稱丹麥會同意下一年現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會會議再次討論麻醉品問題，但暗示丹麥反對召開現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會麻醉品特別會議。同時，他對美國在10月召開的現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會直接指責法國和土耳其表示不理解，因據(jù)他所知，三國正在就禁毒問題進行雙邊合作。最后，他重申美國不應(yīng)該低估丹麥在尋求麻醉品問題解決措施上的興趣——而與美國不同的是這件事應(yīng)該在哪里進行。[37]而挪威外長斯萬·斯特雷（Svenn T. Stray）則表示，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在挪威沒有獲得很大支持，是源于面臨著國內(nèi)政治難題即勞動黨極力反對北約。[38]

對比利時而言，它沒有嚴重的毒品問題，所以對聯(lián)合國麻醉品委員會的努力感到滿意，因此比利時政府不希望給人一種印象，即現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在削弱聯(lián)合國麻醉品委員會在這個領(lǐng)域的工作。比利時北約代表團得到的指示是采取一種“微妙”的立場，不提出反對但試圖確保聯(lián)合國麻醉品委員會的作用得到尊重。[39]

經(jīng)過一系列徒勞的努力，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的工作又回到了起點。盡管美國政府也堅稱在這個問題上啟動一個試點項目是不必要或不可取的，然而，大西洋聯(lián)盟卻擔心美國把北約打造成一個新的禁毒機器。作為妥協(xié)，同時考慮到現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會未來參與打擊毒品濫用的國際努力的可能性，蘭德斯也勸告，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在執(zhí)法領(lǐng)域的終極角色不是作為行動主體或“治安力量”，而可以作為成員國之間討論問題和考慮改進執(zhí)法合作的主體，以及在北約成員國支持但不是監(jiān)管之下在非成員國之間建立新的政府間聯(lián)絡(luò)的主體。[40]這一勸告預(yù)示著美國不會輕易放棄推進現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會參與國際禁毒合作的努力。

結(jié) 語

盡管有這樣或那樣的批評和質(zhì)疑，尼克松政府仍不愿放棄推進現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會在麻醉品領(lǐng)域做出的努力。在1971年10月佛羅倫薩專家委員會會議上，除處理毒品販運和執(zhí)法問題外，還在衛(wèi)生保健項目之下提出了戒毒康復(fù)項目。這個項目旨在開發(fā)更為有效的國際合作尤其是在海洛因成癮領(lǐng)域。[41]美國代表強調(diào)這個子項目為組織康復(fù)項目的評估、預(yù)防教育、人力資源開發(fā)、應(yīng)用研究和技術(shù)領(lǐng)域的多國共同努力提供了大量的機會。所有國家都可以從對毒品依賴者的治療和康復(fù)的進展中獲益。[42]

11月8日到10日，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會全體代表大會召開，美國代表尼爾森·格羅斯（Nelson Gross），以佛羅倫薩專家會議達成的結(jié)論為基礎(chǔ)，提出了現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會應(yīng)該展開對“高級衛(wèi)生保健服務(wù)系統(tǒng)”的試點研究。格羅斯強調(diào)如果這個項目被理事會接受，美國愿意作為試點國家，并在1972年年初召集一組專家來籌備工作計劃，同時在成員國的參與國中間達成協(xié)議。在美國壓力下，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會決定采納提議并建議理事會批準對“高級衛(wèi)生保健服務(wù)系統(tǒng)”的試點研究。戒毒康復(fù)項目作為試點研究的子項目開始被納入現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會的工作議程。[43]

顯而易見，如果現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會被視為盟國之間進行坦誠和實質(zhì)性討論的論壇，從而推動各成員國國內(nèi)和國際禁毒行動，而不是僅對這個問題進行試點項目，那美國無疑是成功的。[44]它為后來聯(lián)合國管制毒品濫用基金的創(chuàng)立以及麻醉品委員會項目的加速推進貢獻了最初的推動力[41][45][7]（P78），或者說美國的努力在為聯(lián)合國在麻醉品問題上的工作“注入了能量”方面是成功的。[7]（P88）更為重要的是，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會對這個問題的關(guān)注顯然有助于推動土耳其政府根除罌粟的種植。至少，現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會某種程度上成為了土耳其可以采取行動的媒介，而這種行動恰是他們所認為的不能在美國的直接壓力下進行的。毒品問題的國際化有望加強土耳其政府在限制鴉片販運上的靈活性，將土耳其政府屈服于美國影響的猜測降到最低，盡管這一問題的解決根本還是源于美國的壓力。

同時，我們也看到，尼克松政府試圖把現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會打造成盟國就社會問題的協(xié)商機制的努力并非一帆風順。就毒品問題而言，美國政府一定程度上將現(xiàn)代社會挑戰(zhàn)委員會視為全球毒品戰(zhàn)的一個新機制，但是，北約盟國出于各自的考慮而對美國的指令和壓力感到不悅，因為在他們看來，毒品問題是美國人自己的問題而不是他們的問題，他們不打算分擔責任從而加大本國的負擔。也許，北約盟國也擔心這個世界上最強大的軍事聯(lián)盟的第三維會成為干預(yù)其國內(nèi)社會決策的一個新途徑。

[1] “NATOs Committee on the Challenges of Modern Society，”Folder： CCMS—Miscellaneous Papers， RG 59 Records Relating to the NATO Committee on Challenges of Modern Society（CCMS）， 1969-1972， Box 1， Lot 76 D 37. N.A.

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[16] “Telegram 88531 from the Secretary of the Department of State to American Embassies in Bonn， Brussels， Luxembourg， and The Hague， and US Mission in NATO， June 8， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[17] “Telegram 2237 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 12， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

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[19] “Telegram 2253 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 13， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[20] “Telegram 4627 from American Embassy in London to the Secretary of the Department of State， June 15， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[21] “Telegram 3812 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， June 17， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[22] “Telegram 93794 from the Secretary of the Department of State to American Embassy in Ankara， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[23] “Telegram 3766 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[24] “Telegram 3785 from American Embassy in Ankara to the Secretary of the Department of State， US Mission to NATO， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 310. N.A.

[25] “Telegram 94645 from the Secretary of the Department of State to American Embassy in Ankara， June 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[26] “Telegram 2326 from the Secretary of the Department of State to US Mission in NATO， June 19， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[27] “Telegram 2407 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， June 29， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[28] “Telegram 106419 from the Department of State to American Embassy in Ankara， July 3， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[29] “Memorandum from Harry H. Schwartz for the Acting Secretary of the Department of State， July 2， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101. N.A.

[30] “Airgram A-200 from American Embassy in Copenhagen to the Secretary of the Department of State， July 15， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[31] “Telegram 3572 from US Mission in Geneva to US Mission in NATO， October 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[32] “Telegram 3829 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State （Rogers）， October 19， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[33] U. S. Department of State， Foreign Relations of the United States （FRUS）. 1969-1976， Vol. XLI， Western Europe; NATO， 1969-1972， Washington， D.C.： Government Printing Offic， 2012.

[34] “Telegram 3888 from American Embassy in Copenhagen to US NATO in Brussels， October 20， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[35] “Telegram 3870 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State （Rogers）， October 21， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[36] “Telegram 185359 from the Secretary of the Department of State （Rogers） to All NATO Capitals， November 11， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[37] “Telegram 4219 from American Embassy in Copenhagen to the Secretary of the Department of State （Rogers）， November 18， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， B3032 N.A.

[38] “Memorandum of Conversation， November 17， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 8 NATO， Box 3015.N.A.

[39] “Telegram 4981 from American Embassy in Brussels to the Secretary of the Department of State （Rogers）， November 16， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[40] “Telegram 4299 from US Mission in NATO to the Secretary of the Department of State， Oct 15， 1971，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

[41] “Telegram 185038 from the Department of State （Johnson） to All NATO Capitals， Oct 8， 1971，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 NATO， Box 3032. N.A.

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[43] “Proposal for a Pilot Study on Advanced Health Care Delivery Systems， C-M （71） 83， 25TH November， 1971，”RG 59 Bureau of European Affairs， Office of OECD， European Community and Atlantic Political-Economic Affairs， Subject Files， 1961-1975， E 2-Narcotics， Nov-Dec 1971， Box 2. N.A.

[44] “US Position paper for Preparatory Committee on the Challenges of Modern Society， August 29， 1969，”Folder： SOC 8 NATO 7/1/69， RG 59 CFPF， 1967-1969， SOC 8 NATO， Box 3085.N.A.

[45] “International Note， Bureau of Intelligence and Research， RSGN-4 UN： Problem of Drug Abuse to be considered at Special Meeting in Geneva， August 4， 1970，”RG 59 CFPF， 1970-1973， SOC 11-5 Turkey， Box 3101 .N.A.

[責任編輯 王雪萍]