燃燈寺水庫灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制存在的問題及對(duì)策

丁 珺

(安徽省鳳陽縣燃燈寺水庫管理處，安徽 滁州 233100)

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燃燈寺水庫灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制存在的問題及對(duì)策

丁 珺

(安徽省鳳陽縣燃燈寺水庫管理處，安徽 滁州 233100)

燃燈寺水庫是鳳陽縣4座多年調(diào)節(jié)中型水庫之一，在保障當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面具有重要地位。但是受管理與運(yùn)行機(jī)制落后的影響，水庫的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益未能達(dá)到理想水平，迫切需要通過改革來解決以往工作中存在的一系列問題。文章在介紹燃燈寺水庫灌區(qū)基本情況以及運(yùn)行和管理機(jī)制中存在問題的基礎(chǔ)上，就改革的具體措施進(jìn)行分析和討論，并對(duì)改革過程中取得的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了總結(jié)。

燃燈寺水庫；灌區(qū)管理；運(yùn)行機(jī)制；改革

農(nóng)業(yè)的發(fā)展離不開灌溉，由于我國(guó)現(xiàn)階段的農(nóng)業(yè)用水主要依靠灌區(qū)提水灌溉，所以一旦存在灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制落后的問題，就會(huì)對(duì)農(nóng)業(yè)用水效率產(chǎn)生負(fù)面影響，不利于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)和穩(wěn)定發(fā)展。為此，灌區(qū)管理人員應(yīng)在了解自身工作存在哪些不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際加快管理與運(yùn)行機(jī)制改革，使灌區(qū)的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益得到更好的實(shí)現(xiàn)，為覆蓋地區(qū)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的進(jìn)一步發(fā)展提供更多保障[1]。

1 燃燈寺水庫灌區(qū)基本情況

鳳陽燃燈寺水庫于1960年建成，1963年投入運(yùn)行，位于淮河南岸一級(jí)支流小溪河上游，距京滬鐵路9.0km，集水面積173km2，是一座以灌溉、滯洪、養(yǎng)殖等綜合利用的重點(diǎn)中型水庫。水庫興利庫容4 760 萬 m3，總庫容為9 020 萬 m3，設(shè)計(jì)灌溉面積0.8 萬 hm2，灌區(qū)設(shè)計(jì)灌溉保證率75%。

2 燃燈寺水庫灌區(qū)管理及運(yùn)行機(jī)制存在的主要問題

在以往的工作中，燃燈寺水庫灌區(qū)管理及運(yùn)行機(jī)制的改革不斷深化，但是受原有機(jī)制的束縛，“產(chǎn)權(quán)不清、責(zé)任不明、難以為繼”等問題并未得到有效解決，改革所取得的成績(jī)非常有限。就目前的情況來看，水庫灌區(qū)管理及運(yùn)行機(jī)制的問題集中在以下五個(gè)方面：

2.1 產(chǎn)權(quán)、責(zé)任不清晰

燃燈寺水庫灌區(qū)現(xiàn)行的水資源管理模式構(gòu)建于改革開放前的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，即以水庫管理處作為國(guó)有水權(quán)的代表，負(fù)責(zé)完成日常運(yùn)行與管理工作。以目前的觀念來看，這種模式同時(shí)賦予管理處“經(jīng)營(yíng)管理者”、“所有者代表”兩種角色[2]，混淆了部門利益和所有者權(quán)益，不僅導(dǎo)致了產(chǎn)權(quán)不清，而且進(jìn)一步引起了如職責(zé)不明、約束軟化、資源濫用等問題，使管理權(quán)極易轉(zhuǎn)變?yōu)椴块T或個(gè)人謀求非正當(dāng)利益的工具。

2.2 缺乏合理的激勵(lì)機(jī)制，管理效率低下

燃燈寺水庫灌區(qū)之所以會(huì)存在激勵(lì)機(jī)制不合理的問題，主要還是受灌區(qū)企、事不分的管理機(jī)制的影響。從灌區(qū)管理層的角度來看，由于經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)與其自身利益的關(guān)系并不是很緊密，所以他們傾向于將更多精力放在職位升遷、地位提高或隱形收入增加等方面，提升管理效率的積極性不足。從灌區(qū)普通勞動(dòng)者的角度來看，“大鍋飯”式的薪酬體系淡化了勞動(dòng)強(qiáng)度與個(gè)人收益的關(guān)系，大部分人因此產(chǎn)生了“得過且過”的消極思想，責(zé)任意識(shí)和主人翁觀念淡薄，極易在日常工作中出現(xiàn)不必要浪費(fèi)財(cái)、物的行為。

2.3 缺乏有效的約束機(jī)制，追責(zé)較為困難

受缺乏獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)自主權(quán)、收益權(quán)以及法人財(cái)產(chǎn)權(quán)的影響，燃燈寺水庫灌區(qū)管理處不能承擔(dān)任何經(jīng)濟(jì)責(zé)任，經(jīng)營(yíng)者的各項(xiàng)決策幾乎處于無任何約束的狀態(tài)，統(tǒng)收統(tǒng)支的做法在經(jīng)營(yíng)和管理工作中比較普遍，缺乏合理的“投入—產(chǎn)出”核算機(jī)制，“政治任務(wù)水、行政命令水”的情況也時(shí)有出現(xiàn)，水資源浪費(fèi)相對(duì)嚴(yán)重。另外，水庫管理處的運(yùn)行主要依靠“政策性虧損補(bǔ)貼”來維持，設(shè)備大修等養(yǎng)護(hù)活動(dòng)往往不能得到足夠的資金支持，水利設(shè)施老化失修等問題已經(jīng)初步浮現(xiàn)，不利于灌溉效率的長(zhǎng)期保持。

2.4 灌區(qū)水價(jià)偏低，虧損較為嚴(yán)重

中國(guó)政府要求灌區(qū)供水需優(yōu)先保障農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，這也讓灌區(qū)有了“半公共物品”的屬性[3]。受此影響，燃燈寺水庫灌區(qū)經(jīng)常以低于成本價(jià)或完全不計(jì)成本的價(jià)格供水，由此帶來的經(jīng)濟(jì)虧損非常嚴(yán)重。目前，灌區(qū)的供水成本約為0.2元/m3，而供水灌溉的水價(jià)約為0.07元/m3，僅占供水成本的33%。即便如此，水費(fèi)的實(shí)收率也長(zhǎng)期處于40～60%的水平。相比之下，當(dāng)水庫向工業(yè)供水時(shí)，水價(jià)則可達(dá)到約2元/m3。巨大的水價(jià)差異使供水對(duì)象多元化的燃燈寺水庫在農(nóng)業(yè)灌溉方面很難形成較高的積極性。

2.5 農(nóng)民參與管理的積極性不高

燃燈寺水庫灌區(qū)的各類工程設(shè)施主要由國(guó)家投資建設(shè)，采用分級(jí)管理機(jī)制，即專管機(jī)構(gòu)只負(fù)責(zé)大中型骨干工程的管理，由政府相關(guān)部門或由地方政府組織群眾負(fù)責(zé)管理支渠及以下渠道。雖然這種做法在以往取得了一定的成績(jī)，但由于未能做到與時(shí)俱進(jìn)，目前已經(jīng)導(dǎo)致了專管單位機(jī)制僵化、群管組織流于形式等一系列問題。與此同時(shí)，產(chǎn)權(quán)不清的問題在支渠、田間渠系及相應(yīng)配套設(shè)施上也有所體現(xiàn)，這樣就很難調(diào)動(dòng)農(nóng)戶投入精力或資金參與管理的積極性，致使灌區(qū)支渠以下水利工程無法得到有效維護(hù)，設(shè)施設(shè)備損壞問題較為嚴(yán)重。

3 燃燈寺水庫灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制的改革措施

在我國(guó)灌區(qū)改革的背景下，燃燈寺水庫灌區(qū)管理處針對(duì)以往工作中存在的問題，將管理與運(yùn)行機(jī)制改革的目標(biāo)確定為“符合國(guó)情、水情、社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求”，力圖通過改革實(shí)現(xiàn)灌區(qū)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)效益的雙豐收。

3.1 產(chǎn)權(quán)制度改革

產(chǎn)權(quán)制度改革采用了“抓大放小”的辦法，即灌區(qū)骨干工程仍由管理處負(fù)責(zé)管理，田間工程在條件允許的情況下向社會(huì)開放。具體來說，就是按照分段承包的方式將支渠以上骨干工程交給管理處下轄的管理站進(jìn)行管理；按照“明確所有權(quán)、開放建設(shè)權(quán)、拍賣使用權(quán)、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)”的基本原則向社會(huì)開放田間工程，其管理模式主要為以下3類：

1)承包租賃。在堅(jiān)持所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離原則的基礎(chǔ)上，允許有能力的農(nóng)戶承包或租賃斗渠及以下工程，由農(nóng)戶自行完成各項(xiàng)管護(hù)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。

2)拍賣?；凇皣?guó)有資產(chǎn)保值增值”原則，邀請(qǐng)具有相應(yīng)資質(zhì)的資產(chǎn)評(píng)估委員會(huì)工程進(jìn)行評(píng)估，確定基價(jià)后，將工程經(jīng)營(yíng)、管理和使用權(quán)以公開招標(biāo)方式向社會(huì)出售，買方現(xiàn)場(chǎng)簽約，所得款項(xiàng)將用于田間工程的建設(shè)與維護(hù)工作，?？顚Ｓ?、專戶儲(chǔ)存。

3)股份合作制。為降低進(jìn)入門檻，允許農(nóng)戶組建的股份合作組織參與斗渠及以下工程的承包或租賃。

3.2 水價(jià)與水費(fèi)征收改革

對(duì)于農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)過低的燃燈寺水庫灌區(qū)而言，向工業(yè)供水的積極性無疑更高，通過各項(xiàng)節(jié)水措施來提高工業(yè)供水總量也更加符合市場(chǎng)行為，但由此帶來的問題就是對(duì)農(nóng)業(yè)灌溉用水的不斷壓縮。

從國(guó)內(nèi)其他地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)來看，想要實(shí)現(xiàn)水資源合理分配的目標(biāo)，就必須構(gòu)建更加合理的水價(jià)形成機(jī)制，通過價(jià)格杠桿來指導(dǎo)水資源配置[4]。根據(jù)當(dāng)前灌溉用水水價(jià)過低的實(shí)際情況，管理處在充分考慮農(nóng)戶承受能力的基礎(chǔ)上采取了“小幅度、勤調(diào)整、逐步到位”的漸進(jìn)式改革策略，同時(shí)將基本水價(jià)與計(jì)量水價(jià)結(jié)合在一起，共同遵循市場(chǎng)化原則。在水費(fèi)收取方面，變管理處統(tǒng)一收取為管理站收取到村，并針對(duì)擅自挪用或截留水費(fèi)的行為制定了相應(yīng)的懲處措施，以確保所得款項(xiàng)能夠及時(shí)上交到財(cái)務(wù)科。

3.3 人事制度改革

針對(duì)管理機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的情況，燃燈寺水庫管理處按照公平、競(jìng)爭(zhēng)、平等的原則對(duì)人事制度進(jìn)行了改革，以往“任命制”帶給干部和工人的身份界限被徹底打破，使人員和機(jī)構(gòu)得到了合理精簡(jiǎn)與壓縮。同時(shí)，實(shí)行勞動(dòng)和人事檔案的動(dòng)態(tài)化管理，定期對(duì)工作人員進(jìn)行綜合考核，考核所得結(jié)果將作為競(jìng)爭(zhēng)上崗以及獎(jiǎng)懲制度的依據(jù)。

在薪酬體系方面，按照“效率優(yōu)先、按勞取酬、兼顧公平”原則構(gòu)建了以效益分配為主體的收入分配制度。除原有的基礎(chǔ)工資、崗位津貼外，增設(shè)了獎(jiǎng)勵(lì)工資和效益工資2個(gè)項(xiàng)目，使灌區(qū)的整體效益與個(gè)人利益緊密的結(jié)合在一起，以此調(diào)動(dòng)管理人員的工作積極性和主動(dòng)性。

4 結(jié)論與啟示

燃燈寺水庫管理處對(duì)灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制中各類問題的解決過程實(shí)際上就是對(duì)灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行改革的過程。從各項(xiàng)改革措施中我們可以得到以下啟示：

4.1 明確指導(dǎo)思想

“兩改一提高”貫穿于燃燈寺水庫灌區(qū)改革的全過程，具體來說，就是以“節(jié)水”為中心完成更新改造、續(xù)建配套工作，以“用水戶參與管理”為中心實(shí)施灌區(qū)管理與運(yùn)行機(jī)制改革，最終使灌溉用水效率得到進(jìn)一步的提高。

4.2 明確產(chǎn)權(quán)

水庫灌區(qū)骨干工程產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，斗渠及其他田間工程產(chǎn)權(quán)歸地方政府所有。為保障灌區(qū)秩序，骨干工程應(yīng)由水庫灌區(qū)管理部門負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，而對(duì)于附屬工程、支斗渠以下田間工程，則可通過適當(dāng)形式向社會(huì)資本開放，以搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)。

4.3 完善分配制度

改革措施的制定和執(zhí)行都需要由人來推動(dòng)，廣大管理人員的工作積極性也就成為了決定改革成敗的關(guān)鍵因素。為此，必須徹底打破以往“大鍋飯”式的薪酬分配制度，構(gòu)建按勞分配的獎(jiǎng)懲機(jī)制，讓那些踏實(shí)肯干、擁有真才實(shí)學(xué)的人能夠涌現(xiàn)出來。

4.4 水費(fèi)調(diào)整與征收

水價(jià)制度應(yīng)體現(xiàn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)作規(guī)則，逐步實(shí)現(xiàn)由“計(jì)劃定價(jià)”向“邊際成本定價(jià)”的轉(zhuǎn)變。同時(shí)，確保用水計(jì)量設(shè)備始終處于良好的運(yùn)行狀態(tài)，使用水量的計(jì)算更加科學(xué)、準(zhǔn)確。在條件允許時(shí)，也可實(shí)行水價(jià)聽證制度，以獲得農(nóng)戶更多的支持。

4.5 推行農(nóng)戶參與式管理

農(nóng)戶水水庫灌區(qū)的直接受益者，灌區(qū)設(shè)施設(shè)備完好情況以及經(jīng)營(yíng)情況與其自身利益息息相關(guān)[5]。所以在條件成熟的基礎(chǔ)上，可吸引有能力的農(nóng)戶參與到灌溉管理工作中，參與形式應(yīng)做到多樣化，降低農(nóng)戶的參與門檻，但為了保障日后管護(hù)工作的有效進(jìn)行，應(yīng)注意為參與農(nóng)戶提供適當(dāng)?shù)募夹g(shù)培訓(xùn)服務(wù)。

[1]張明軍.段家峽水庫灌區(qū)節(jié)水改造工程管理及運(yùn)行機(jī)制改革[J].陜西水利，2013(5)：175-176.

[2]趙建芬.三清渠灌區(qū)水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革探討[J].甘肅農(nóng)業(yè)，2015(12)：37-38.

[3]龔大鑫，竇學(xué)誠(chéng).河西綠洲灌區(qū)農(nóng)戶節(jié)水行為影響因素分析[J].農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化研究，2016(1)：130-136.

[4]李蕊舟，王西琴.關(guān)中灌區(qū)農(nóng)業(yè)水價(jià)現(xiàn)狀、問題及對(duì)策研究[J].中國(guó)物價(jià)，2016(1)：48-50.

[5]蔡起華，朱玉春.農(nóng)戶參與農(nóng)村公共產(chǎn)品供給意愿分析[J].華南農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2014(3)：45-51.

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