論國際法對(duì)我國食品安全法治建設(shè)的作用

許曉亮 北京市朝陽區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

論國際法對(duì)我國食品安全法治建設(shè)的作用

許曉亮 北京市朝陽區(qū)食品藥品監(jiān)督管理局

近年來，食品安全事件頻繁發(fā)生，社會(huì)公眾對(duì)食品安全更加關(guān)注。食品安全事件不僅影響食品安全在消費(fèi)者心中的信心，同時(shí)也影響我國食品產(chǎn)品的進(jìn)出口貿(mào)易。因此，深入研究食品安全跨國監(jiān)管的問題意義重大。本文從這些影響分析入手，首先介紹了國際食品法典委員會(huì)對(duì)食品標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)制，在此基礎(chǔ)上分析中國在食品安全領(lǐng)域跨國監(jiān)管現(xiàn)狀中的不足之處并提出完善建議。

食品安全 對(duì)外貿(mào)易 法律完善

近年來重大食品安全事件的頻繁發(fā)生，不斷敲響著食品安全問題的警鐘。在各國貿(mào)易更加頻繁的今天，食品安全問題已成為全球公眾關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。中國的進(jìn)出口食品安全經(jīng)歷了由數(shù)量安全向質(zhì)量安全的轉(zhuǎn)變，食品安全的監(jiān)管機(jī)構(gòu)以及職能也在逐漸的整合，形成了當(dāng)前的“分段監(jiān)管為主，品種監(jiān)管為輔”的監(jiān)管體制，但是與經(jīng)驗(yàn)豐富的發(fā)達(dá)國家相比，在進(jìn)出口食品監(jiān)管方面，無論是在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能劃分，還是法律法規(guī)的體系健全上都是存在著很大的不足。

一、食品安全跨國監(jiān)管概述

（一）食品安全概念

隨著社會(huì)的發(fā)展，人類對(duì)事物認(rèn)識(shí)也有了相應(yīng)的改變，對(duì)食品安全也有了進(jìn)一步的認(rèn)識(shí)和更為嚴(yán)格的要求，所以認(rèn)清食品安全的具體所指，以便更加明確具體的對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管。

國際食品法典委員會(huì)認(rèn)為食品中不包含有害物質(zhì)，不存在能夠引起急性中毒、不良反應(yīng)或潛在疾病的危害，消費(fèi)者攝入是健康的，那么該種食品就是安全的。依據(jù)當(dāng)前的研究現(xiàn)狀及認(rèn)識(shí)，可以認(rèn)為食品安全是指食品生產(chǎn)者不得違反國家強(qiáng)制的食品標(biāo)準(zhǔn)，食品中不允許存在對(duì)人體有害的物質(zhì)，而且這種要求貫穿于食品生產(chǎn)、流通以及消費(fèi)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）食品安全跨境監(jiān)管的含義

1.食品安全跨國監(jiān)管的概念

一般來說，討論食品安全監(jiān)管的問題都是以國內(nèi)法為視角，而食品安全的跨國監(jiān)管因其所處的環(huán)境背景的不同有了一些特殊的解讀。

一是監(jiān)管主體。在國際食品貿(mào)易這個(gè)復(fù)雜的領(lǐng)域,要對(duì)各國的進(jìn)出口食品安全進(jìn)行監(jiān)管，因而本文所論述的食品安全跨國監(jiān)管的監(jiān)管主體僅指國家而言。二是監(jiān)管對(duì)象。在經(jīng)濟(jì)全球化下，食品在全球范圍內(nèi)自由流動(dòng)，食品安全問題可能發(fā)生在任何一個(gè)環(huán)節(jié)，所以食品安全跨國監(jiān)管的主要對(duì)象是在國家之間食品貿(mào)易中的進(jìn)出口食品。三是監(jiān)管的范圍。由于監(jiān)管的對(duì)象是國際食品貿(mào)易中的進(jìn)出口食品，所以這種跨國監(jiān)管主要是指進(jìn)出口食品貿(mào)易過程中的監(jiān)管。四是監(jiān)管的主要法律依據(jù)。食品安全的跨國監(jiān)管中的“跨國”一詞體現(xiàn)了使用法律依據(jù)上兼有國際法和國內(nèi)法兩個(gè)方面。

根據(jù)本文的研究目的和以上的分析，將食品安全的跨國監(jiān)管概括為：食品貿(mào)易國家根據(jù)相關(guān)國際組織的規(guī)定和國內(nèi)食品安全相關(guān)法律的規(guī)定而對(duì)進(jìn)出口食品安全進(jìn)行監(jiān)督管理。

2.食品安全跨國監(jiān)管必要性

由于進(jìn)出口食品流通性強(qiáng)，影響范圍大，如果食品安全出現(xiàn)問題，不僅關(guān)乎消費(fèi)者的健康，而且還影響國與國之間的貿(mào)易往來，因此對(duì)進(jìn)出口食品安全進(jìn)行監(jiān)管具有非常重要的意義。

首先，進(jìn)出口食品安全直接關(guān)乎消費(fèi)者的生命健康。每一次爆發(fā)食品安全危機(jī)都會(huì)使消費(fèi)者陷入恐慌，保障進(jìn)出口的食品安全是保障消費(fèi)者健康和生命這一基本權(quán)利的重要方法。

其次，進(jìn)出口食品安全關(guān)系到國家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易和世界經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。世界經(jīng)濟(jì)一體化是不可逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)，進(jìn)出口食品成為外貿(mào)領(lǐng)域中不可或缺的一部分，如果食品不安全，那么將嚴(yán)重影響對(duì)外貿(mào)易的順利進(jìn)行，進(jìn)而影響全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展。

二、中國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀分析

（一）中國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管現(xiàn)狀

1.中國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的現(xiàn)狀

為了滿足人們對(duì)食品安全的要求，我國針對(duì)食品安全方面的立法也經(jīng)歷了從無到有，從弱到強(qiáng)的過程。2009年《中華人民共和國食品安全法》頒布，標(biāo)志著中國食品安全監(jiān)督管理工作進(jìn)入了一個(gè)全新的歷史階段；2013年十一屆全國人大一次會(huì)議通過的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中指出：組建國家食品藥品監(jiān)督管理總局。2015年10月1日史上最嚴(yán)的新《食品安全法》頒布實(shí)施，保障公眾身體健康和生命安全，具有重要意義。總之，當(dāng)前中國對(duì)進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的原則是“一部門一環(huán)節(jié)”，所采取的方式是“分段監(jiān)管為主，輔以品種監(jiān)管”［1］。

2.主要法律構(gòu)成

中國于2009年通過了《食品安全法》，該法對(duì)食品安全的監(jiān)督管理作用較《食品衛(wèi)生法》更加的全面和具體，從根本上取代了《食品衛(wèi)生法》的現(xiàn)實(shí)意義［2］。在2015年重新修訂《食品安全法》，該法號(hào)稱史上最嚴(yán)，所以在《食品安全法》的監(jiān)管下，中國在食品安全監(jiān)管上又進(jìn)了一步。

（二）中國在進(jìn)出口食品安全監(jiān)管方面存在的問題

1.監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面的問題

第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能模糊導(dǎo)致重復(fù)監(jiān)管的發(fā)生，監(jiān)管部門的職責(zé)邊界劃分不明晰，部門在執(zhí)法過程中職能交叉與缺位現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生［3］。

第二，監(jiān)管機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)性不足。我國食品安全監(jiān)管運(yùn)行機(jī)制發(fā)展還不成熟，制度還不夠健全，從而造成保障進(jìn)出口食品安全監(jiān)管的機(jī)制運(yùn)行起來不夠順暢。

第三，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方政府的關(guān)系并未理順。地方政府往往為了發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，會(huì)制定許多地方保護(hù)的優(yōu)惠政策，這樣就為監(jiān)管部門對(duì)食品安全的監(jiān)管方面帶來了許多障礙。

2.配套法規(guī)體系建設(shè)滯后

從法律制定的現(xiàn)狀來看，食品安全的立法并未適應(yīng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，立法的滯后造成了法律并未涵蓋食品生產(chǎn)及流通的全過程，監(jiān)管還存在漏洞，人們的生命健康受到威脅。

3.食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系不科學(xué)

中國的食品標(biāo)準(zhǔn)與國際食品標(biāo)準(zhǔn)相比較存在著很大的差距。標(biāo)準(zhǔn)體系的不完善會(huì)導(dǎo)致中國的進(jìn)出口食品貿(mào)易受阻，給中國食品在國際上的形象造成了很大的負(fù)面影響。正是由于存在的缺陷，導(dǎo)致中國的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)外國特別是發(fā)達(dá)國家進(jìn)口的食品構(gòu)不成威脅，一些具有潛在危險(xiǎn)的外國食品卻涌入中國。例如，從韓國進(jìn)口的媽媽咪活性乳酸菌中添加的低聚果糖，其是否違反《食品營養(yǎng)強(qiáng)化劑使用標(biāo)準(zhǔn)》GB14880并沒有明確的答案，很難定性，因而無法保證其安全性，在日常的執(zhí)法過程中這是經(jīng)常遇到的難題。

三、借鑒國際法，對(duì)中國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法律體制的完善建議

第一，完善食品安全管理體制，明確監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)、理順監(jiān)管系統(tǒng)內(nèi)外關(guān)系。食品安全監(jiān)管體制中存在著嚴(yán)重的職能交叉、職責(zé)不清的問題，所以整合管理機(jī)構(gòu)和調(diào)整管理職能，理順相互關(guān)系，是當(dāng)前建立健全食品安全管理體制工作的重點(diǎn)。在食品安全管理體制完善的同時(shí)，還要凝聚社會(huì)、企業(yè)、民眾等各方力量來充實(shí)食品安全監(jiān)管的隊(duì)伍，形成“政府監(jiān)管為主，行業(yè)自律、企業(yè)自控、消費(fèi)者監(jiān)督相結(jié)合”的新機(jī)制；［4］另外對(duì)食品安全委員會(huì)的地位進(jìn)行明確，即對(duì)食品安全的監(jiān)督管理工作進(jìn)行全面系統(tǒng)的協(xié)調(diào)和指揮。

第二，加重食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及相關(guān)政府機(jī)構(gòu)的責(zé)任。從一系列食品安全事故中可以看出，政府及相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)存在很嚴(yán)重的失職現(xiàn)象，很多事故不是天災(zāi)而是人禍。［5］加強(qiáng)政府的責(zé)任意識(shí)刻不容緩，加重失職人員的懲罰力度會(huì)有效的提高相關(guān)職能部門的監(jiān)管力度，減少食品安全事故的發(fā)生。針對(duì)這一指導(dǎo)思想，國家制定了相應(yīng)的措施，如2011年2月25日通過的《中華人民共和國刑法修正案》第四十九條對(duì)食品安全監(jiān)管過程中的瀆職行為進(jìn)行了明確的規(guī)定，國家從基本法的角度明確了食品安全過程中的瀆職行為，有力地警示了政府及相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職責(zé)，切實(shí)保障了食品安全［6］。

第三，完善進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法律體系。中國在目前的法律體制下，行政監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)管所依據(jù)的法律法規(guī)并不是很多，而且這些法律法規(guī)還不夠完善，沒有形成一個(gè)完整的系統(tǒng)的法律體系。《中華人民共和國食品安全法》是中國制定的食品安全監(jiān)管領(lǐng)域的基本法，但基本法一般都規(guī)定的過于寬泛，可操作性不強(qiáng)，《食品安全法》也不例外。［7］所以，當(dāng)務(wù)之急是要把《食品安全法》進(jìn)行細(xì)化，制定具體的法規(guī)條例，增強(qiáng)法律的可操作性，建立基本的法律架構(gòu)，形成完整的法律體系。

第四，統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)，建立健全標(biāo)準(zhǔn)體系。食品標(biāo)準(zhǔn)是食品安全的一把尺子，統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)，能有力地保障食品的最起碼的安全，統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)也有利于食品安全監(jiān)管。統(tǒng)一食品標(biāo)準(zhǔn)要從兩方面著手：一方面統(tǒng)一國內(nèi)各地區(qū)的食品標(biāo)準(zhǔn)，制定一套基本的食品標(biāo)準(zhǔn)，做到國內(nèi)統(tǒng)一；另一方面積極借鑒國外有益的經(jīng)驗(yàn)、實(shí)踐，做好國內(nèi)與國外的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)接問題，促使國內(nèi)標(biāo)準(zhǔn)更加具有科學(xué)性、合理性。

第五，積極研究并合理利用WTO規(guī)則。WTO是一個(gè)很完善的國際組織，具有很強(qiáng)的影響力。中國已經(jīng)是WTO的成員，就必須努力研究 WTO的規(guī)則，并努力尋求在規(guī)則之下的有利于中國的制度。具體來說，在進(jìn)口食品安全準(zhǔn)入條件的設(shè)置方面，應(yīng)符合SPS協(xié)議和TBT協(xié)議的基本要求，在基本規(guī)則下結(jié)合中國國情制定出適用中國的具體制度。這樣制定出來的制度，既適用于國內(nèi)，在國內(nèi)一體通行，還能很好的與國際對(duì)接，減少不必要的貿(mào)易糾紛和摩擦。SPS協(xié)議和TBT協(xié)議需要我們好好地去研究并合理利用，相信在完善利用WTO規(guī)則的前提下，中國的進(jìn)出口食品安全將會(huì)得到有力的保障。

四、結(jié)語

中國是發(fā)展中國家，在食品安全標(biāo)準(zhǔn)上可能達(dá)不到較高的水平，所以中國要在借鑒國外先進(jìn)的食品安全監(jiān)管模式和手段的基礎(chǔ)上，結(jié)合本國具體的國情，合理設(shè)置監(jiān)管機(jī)構(gòu)，協(xié)調(diào)劃分監(jiān)管職能，加快與國際接軌的步伐，使監(jiān)管程序在運(yùn)行上無障礙。參照國際法對(duì)食品安全的標(biāo)準(zhǔn)及規(guī)定，不斷完善我國進(jìn)出口食品安全監(jiān)管法律法規(guī)，推動(dòng)我國食品企業(yè)重服務(wù)、重信譽(yù)、重自律，對(duì)社會(huì)和公眾負(fù)責(zé)，以良好的質(zhì)量、可靠的信譽(yù)推動(dòng)食品產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷擴(kuò)大，市場(chǎng)不斷發(fā)展，從而極大地促進(jìn)我國食品行業(yè)的發(fā)展。同時(shí)通過借鑒國際法和完善食品安全法，可以樹立我國重視和保障食品安全的良好國際形象，有利于推動(dòng)我國對(duì)外食品貿(mào)易的發(fā)展。

[1]房慶，劉文，王著：《我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系的現(xiàn)狀與展望》，載《世界標(biāo)準(zhǔn)化與質(zhì)量管理》2006年第12期。

[2]于華江著：《食品安全法》，對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第32頁。

[3]徐擁山：《中國進(jìn)出口食品安全法律問題研究》，載《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第3期。

[4]張濤著：《食品安全法律規(guī)制研究》，廈門大學(xué)出版社2006年版，第21頁。

[5]王偉著：《食品安全與質(zhì)量管理法律教程》，安徽大學(xué)出版社2007年版，第19頁。

[6]李偉：《我國食品安全的政府監(jiān)管研究》，首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)2005年碩士學(xué)位論文。

[7]高程?hào)|：《我國食品安全法律控制體系研究》，西南政法大學(xué)2005年碩士學(xué)位論文。