陳　穎　欒雪菲　吳娜偉　黃　迪

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京　100101)

農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究初探

陳穎欒雪菲吳娜偉黃迪

(環(huán)境保護(hù)部環(huán)境發(fā)展中心，北京100101)

【摘要】隨著種養(yǎng)殖業(yè)的規(guī)?；l(fā)展和農(nóng)村生活水平的提高，農(nóng)村環(huán)境壓力持續(xù)加大，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題已成為“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容。但是由于起步晚、底子薄、欠債多，大，農(nóng)村與城市環(huán)境保護(hù)管理投入與成效存在巨大反差。目前我國(guó)主要關(guān)注農(nóng)業(yè)面源污染防治、農(nóng)村人居環(huán)境整治，對(duì)農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)還未能充分重視。目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管存在環(huán)境監(jiān)管范圍偏窄、部門職能定位不清、環(huán)境監(jiān)管能力不足、監(jiān)管措施手段單一、缺乏農(nóng)戶調(diào)動(dòng)機(jī)制等問(wèn)題。歐美和日本等發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平高，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)起步早，在管理體制和機(jī)制上有可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。我國(guó)應(yīng)充分重視農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，加快農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制改革和機(jī)制創(chuàng)新，重點(diǎn)監(jiān)管三大領(lǐng)域環(huán)境問(wèn)題，建立統(tǒng)籌決策管理體制，實(shí)現(xiàn)常態(tài)化管理機(jī)制，完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村環(huán)境保護(hù)監(jiān)管；體制改革；機(jī)制創(chuàng)新

我國(guó)農(nóng)村環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村生活污染問(wèn)題突出。在城鄉(xiāng)二元體制尚未打破、環(huán)保投入滯后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)的雙重背景下，相對(duì)于城市和工業(yè)環(huán)境污染已經(jīng)建成嚴(yán)密管控體系的情況下，農(nóng)村環(huán)境管理尤為薄弱，難以解決日益嚴(yán)重的農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，不能適應(yīng)與現(xiàn)代農(nóng)業(yè)和城鄉(xiāng)一體化發(fā)展趨勢(shì)。《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中明確表示“改革生態(tài)環(huán)境管理體制”。因此，在農(nóng)村環(huán)境綜合整治已取得明顯進(jìn)展并有確立法制保障的基礎(chǔ)上，亟待加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體系建設(shè)，以遏制農(nóng)村環(huán)境污染惡化，實(shí)現(xiàn)生態(tài)文明的“落地”生根[1]。

1農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的分類、特征和解決途徑

1.1農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的分類

為形成系統(tǒng)地討論農(nóng)村環(huán)境保護(hù)管理體制與機(jī)制，首先要對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題進(jìn)行識(shí)別。從整體來(lái)看，農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題可分為三類：農(nóng)業(yè)面源污染、農(nóng)村生活污染和農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境污染和破壞。目前農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題主要關(guān)注農(nóng)村生活污染和農(nóng)業(yè)面源污染，但是農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的自然生態(tài)環(huán)境污染和破壞問(wèn)題常常被忽視。

農(nóng)業(yè)面源污染：農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境主要是農(nóng)戶承包的農(nóng)田、經(jīng)果林、畜產(chǎn)品用地等。化肥、農(nóng)藥、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖污染是主要污染源，對(duì)土壤、大氣和水體環(huán)境造成污染，并對(duì)食品安全造成威脅。

農(nóng)村生活污染：農(nóng)村人居環(huán)境包括農(nóng)家、農(nóng)家周邊家禽/畜圈舍，飲用水源等。由于缺乏有效的環(huán)境管理規(guī)范，臟、亂、差現(xiàn)象較為突出，特別是生活垃圾、生活污水的處理不當(dāng)，造成村莊環(huán)境面貌和水體環(huán)境污染。

農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境污染和破壞：農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境是以自然村或社區(qū)為單元的自然生態(tài)環(huán)境，包括集體和個(gè)人承包的天然林、荒山、河流、小溪；從生態(tài)學(xué)上可定義為除了農(nóng)田、人工果園及農(nóng)舍以外的景觀。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)生產(chǎn)、礦山資源開(kāi)發(fā)、鄉(xiāng)村旅游、濫采濫挖等活動(dòng)，使農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境遭到破壞，生物多樣性下降，造成面源污染、水土流失、土地荒漠化、飲水安全問(wèn)題突出。

1.2農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特征分析

農(nóng)村人居環(huán)境問(wèn)題和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境問(wèn)題是造成農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境污染和破壞的兩大原因。而農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境最為突出問(wèn)題是面源污染。農(nóng)村生活和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)產(chǎn)生的污染物，通過(guò)農(nóng)田地表徑流、農(nóng)田排水和地下滲漏，進(jìn)入受納水體，如河流、湖泊、水庫(kù)、海灣等，形成面源污染。農(nóng)村面源污染具有分散性、隱蔽性、隨機(jī)性、不易監(jiān)測(cè)和難以量化等特征。

1.3解決農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的基本途徑

解決農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境兩大問(wèn)題是保護(hù)農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境的重要前提[2]，其管理的重點(diǎn)是“控源”，即盡量減少農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生活污染源的排放。在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境方面，由于是農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)性產(chǎn)業(yè)，以激勵(lì)機(jī)制為主、強(qiáng)制監(jiān)管為輔，通過(guò)市場(chǎng)引導(dǎo)、技術(shù)進(jìn)步、規(guī)范管理，發(fā)展清潔、高效的生態(tài)農(nóng)業(yè)，減少化學(xué)品的投入，提高畜禽養(yǎng)殖、秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物資源利用效率，治理畜禽養(yǎng)殖和小企業(yè)排放源。在農(nóng)村人居環(huán)境方面，針對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不高的現(xiàn)狀，需要提高村民的環(huán)境意識(shí)，推進(jìn)垃圾和污水治理。農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村生產(chǎn)和生活污染物的受納體和景觀資源的破壞對(duì)象，有著極強(qiáng)的外部性和公共性，其管理的重點(diǎn)是“保護(hù)”，通過(guò)監(jiān)管環(huán)境質(zhì)量和給予投入保障，進(jìn)行農(nóng)村周邊自然生態(tài)環(huán)境的防護(hù)、治理和恢復(fù)，如農(nóng)村飲用水源地、自然保護(hù)區(qū)等。

2我國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管目前存在的問(wèn)題

我國(guó)的環(huán)境管理體系是以城市和點(diǎn)源為主要目標(biāo)設(shè)計(jì)的，對(duì)農(nóng)村污染及特點(diǎn)重視不夠，導(dǎo)致農(nóng)村環(huán)境規(guī)劃體系、監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)體系、環(huán)境質(zhì)量管理體系、環(huán)境污染防治體系和農(nóng)民環(huán)境文化教育體系等管理制度尚未形成，在農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題上不僅力量薄弱而且適用性不強(qiáng)，難以應(yīng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題的特殊性。

2.1環(huán)境監(jiān)管范圍偏窄

目前我國(guó)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作的內(nèi)容主要分為農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染防治兩大塊。通過(guò)落實(shí)“以獎(jiǎng)促治”政策，各地農(nóng)村人居環(huán)境改善方面不斷加大投入，生活污水處理、生活垃圾處理處置、畜禽養(yǎng)殖污染防治和水源地保護(hù)得以推進(jìn)，但對(duì)于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境和農(nóng)村自然環(huán)境監(jiān)管還很薄弱 。一方面是因?yàn)檗r(nóng)業(yè)基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)的特殊性，集約化發(fā)展與傳統(tǒng)生產(chǎn)方式的矛盾，以犧牲環(huán)境為代價(jià)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展導(dǎo)向依然存在，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)與農(nóng)村面源污染監(jiān)管困難重重。另一方面是管理成本過(guò)高，目前的環(huán)境管理體系是建立在城市集中居住基礎(chǔ)上上開(kāi)展的對(duì)城市、工業(yè)開(kāi)展的，面對(duì)分散居住的農(nóng)村區(qū)域，針對(duì)每一種問(wèn)題展開(kāi)環(huán)境管理顯然管理成本過(guò)高。

2.2部門職能定位不清

農(nóng)村環(huán)境管理體系中呈現(xiàn)職能分割、各自為政，尚未形成系統(tǒng)的農(nóng)村環(huán)境管理政策框架和管理機(jī)構(gòu)，存在很多管理漏洞。在難以實(shí)現(xiàn)末端治理的情況下，環(huán)保部門缺乏監(jiān)督控制體系，更難以從生產(chǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行控制，使得農(nóng)業(yè)活動(dòng)被排除于環(huán)境管理體系約束之外。目前在農(nóng)村環(huán)境治理方面，有環(huán)保、農(nóng)業(yè)、住建、財(cái)政等多個(gè)部門分頭進(jìn)行，缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和協(xié)調(diào)管理。但是在農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管方面，實(shí)際上只有環(huán)保部門聯(lián)合財(cái)政部門發(fā)揮主要作用。

2.3環(huán)境監(jiān)管能力不足

一是農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)信息數(shù)據(jù)不足，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)狀例行監(jiān)測(cè)開(kāi)展較少，基礎(chǔ)性監(jiān)測(cè)調(diào)查數(shù)據(jù)嚴(yán)重缺乏。二是農(nóng)村環(huán)境考核評(píng)估內(nèi)容多樣，考核評(píng)估管理體系不系統(tǒng)，考核結(jié)果目標(biāo)導(dǎo)向性不強(qiáng)或獎(jiǎng)懲措施不明確，其效果大打折扣。三是執(zhí)法人員普遍缺乏生態(tài)環(huán)境保護(hù)相關(guān)的專業(yè)技術(shù)知識(shí)。四是基層環(huán)境管理機(jī)構(gòu)人員配置不夠，絕大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒(méi)有環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，人員配備和經(jīng)費(fèi)落實(shí)不足。

2.4農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管手段還比較單一

新環(huán)保法對(duì)于企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者違法排污制定了一系列的處罰措施，但對(duì)于農(nóng)村環(huán)境污染并無(wú)明確的直接法律規(guī)定，政府直接介入對(duì)農(nóng)戶行為的監(jiān)管難以執(zhí)行。目前采用“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”和“以獎(jiǎng)促治”工程雖在一定程度上緩解了農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的惡化，但缺少相應(yīng)的處罰措施，也是導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀仍然較差的原因之一，因此亟需從法律和法規(guī)政策方面建立有效的懲戒措施。另外，公眾參與在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作中尚未得到足夠重視，農(nóng)民的自發(fā)自覺(jué)性還沒(méi)有調(diào)動(dòng)起來(lái)，村民自治管理機(jī)制有待發(fā)展。

2.5對(duì)農(nóng)戶環(huán)境管理缺乏有效調(diào)動(dòng)機(jī)制

隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的施行，村集體經(jīng)濟(jì)及行政權(quán)逐步弱化，加上單個(gè)家庭及個(gè)體行為的極大自由化，對(duì)已經(jīng)成為“公共事務(wù)”的環(huán)境污染和生態(tài)破壞的治理既缺乏強(qiáng)制性機(jī)制，又缺乏激勵(lì)性機(jī)制。農(nóng)戶環(huán)保意識(shí)淡薄，注重眼前利益，再加上激勵(lì)補(bǔ)償機(jī)制不完善，因此農(nóng)戶缺乏保護(hù)環(huán)境的動(dòng)力。

3國(guó)外經(jīng)驗(yàn)帶來(lái)的啟示

農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題越來(lái)越受到世界各國(guó)的重視，各國(guó)都結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際，采取經(jīng)濟(jì)、法律、財(cái)稅、行政管理等各種手段保護(hù)農(nóng)村環(huán)境，改善鄉(xiāng)村環(huán)境質(zhì)量，走可持續(xù)發(fā)展道路。

3.1歐美國(guó)家經(jīng)驗(yàn)

目前，歐美發(fā)達(dá)國(guó)家城鎮(zhèn)化水平都達(dá)到了70%以上，農(nóng)村人口比例很低，通常不到總?cè)丝诘?%，同時(shí)民眾環(huán)境保護(hù)意識(shí)很強(qiáng)[3]。農(nóng)村環(huán)境保護(hù)工作起步較早，多數(shù)國(guó)家建立了以政府為主導(dǎo)的農(nóng)村環(huán)保投入機(jī)制，成立了具有綜合決策和協(xié)調(diào)能力的農(nóng)村基層環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)，制定了完善的法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、治理技術(shù)、監(jiān)管執(zhí)法、教育培訓(xùn)等措施，同時(shí)配合以補(bǔ)貼、稅費(fèi)等環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，形成了較完善的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管法律制度[4]。

3.1.1將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)作為重要內(nèi)容列入各項(xiàng)立法

美國(guó)自從早期移民開(kāi)墾土地，造成農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境破壞以后，就著手立法，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)監(jiān)管工作，實(shí)施了最大日負(fù)荷計(jì)劃、清潔水實(shí)施計(jì)劃等[5]。歐盟頒布的水框架指令、硝酸鹽指令、污染預(yù)防和控制綜合指令等，在各成員國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管方面發(fā)揮了重要作用[6]。

3.1.2擁有農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系

首先，建立嚴(yán)格完善的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體系。在多數(shù)歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，環(huán)保部門是農(nóng)村環(huán)境的統(tǒng)一管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂農(nóng)村環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)，環(huán)境立法和執(zhí)法，開(kāi)展環(huán)境監(jiān)測(cè)，發(fā)布環(huán)境信息等。美國(guó)環(huán)保局還在法律授權(quán)下管理農(nóng)藥[7]。多數(shù)國(guó)家建立了覆蓋全國(guó)的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，對(duì)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法能力建設(shè)十分重視。例如美國(guó)國(guó)家環(huán)保局是一個(gè)獨(dú)立的執(zhí)法機(jī)構(gòu)，擁有自己的警察隊(duì)伍，具有一定的調(diào)查取證權(quán)和處罰權(quán)。其次，建立農(nóng)村污染治理技術(shù)從研發(fā)到推廣服務(wù)的全程監(jiān)管體系。發(fā)達(dá)國(guó)家十分重視農(nóng)村環(huán)保技術(shù)的研發(fā)、推廣和對(duì)農(nóng)民的指導(dǎo)培訓(xùn)，有一支強(qiáng)有力的技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，直接與農(nóng)場(chǎng)主打交道，幫助解決現(xiàn)實(shí)難題。美國(guó)環(huán)保局對(duì)農(nóng)藥施用者要進(jìn)行嚴(yán)格培訓(xùn)，并發(fā)放使用許可證[5]。

3.1.3建立了環(huán)境公益訴訟制度

美國(guó) 1970 年制定的《清潔空氣法》首次在環(huán)境保護(hù)法中建立了環(huán)境公益訴訟制度[5]。這一規(guī)定將環(huán)境公益訴訟制度法定化，允許公民可以依據(jù)環(huán)境法的規(guī)定提起環(huán)境公民訴訟。其次，確認(rèn)地方政府和非政府組織或公民可作為環(huán)境公益訴訟的原告。公益訴訟制度以法律明文規(guī)定的方式允許任何公民個(gè)人針對(duì)違反環(huán)境監(jiān)管法律法規(guī)的行為提起訴訟，打破了傳統(tǒng)民事訴訟與行政訴訟中程序中，只有與訴訟標(biāo)的有直接利害關(guān)系的人才能作為原告提起訴訟的限制。原告可以是公民，也可以是環(huán)保組織、社會(huì)團(tuán)體甚至地方政府。被告可以是造成污染的企業(yè)或個(gè)人，也可以是政府主管機(jī)關(guān)。環(huán)境公益訴訟制度在美國(guó)已經(jīng)實(shí)行30多年，促進(jìn)農(nóng)民和其他公眾重視公共利益的維護(hù)和公眾參與意識(shí)。

3.1.4實(shí)施農(nóng)村環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策

首先，在財(cái)政上設(shè)立農(nóng)村環(huán)境專項(xiàng)資金。歐美發(fā)達(dá)國(guó)家大多采取了積極的財(cái)稅政策，對(duì)農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，通過(guò)直接投入、補(bǔ)貼、優(yōu)惠貸款、稅收減免等措施予以大力支持[8]。例如，美國(guó)政府每年從農(nóng)業(yè)聯(lián)合稅中拿出幾十億美元，專門用于開(kāi)展農(nóng)業(yè)面源污染治理和資源保護(hù)工作，對(duì)治理項(xiàng)目投入補(bǔ)貼 70%～80%。各州政府也都將農(nóng)業(yè)面源污染治理列入專項(xiàng)開(kāi)支。瑞典、芬蘭制定了化肥稅等約束性政策，稅收專項(xiàng)用于農(nóng)業(yè)環(huán)境保護(hù)。其次，通過(guò)制定環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策引導(dǎo)農(nóng)民采用環(huán)境友好生產(chǎn)方式。歐盟制定了政府補(bǔ)貼政策，對(duì)農(nóng)民為農(nóng)業(yè)環(huán)境改善所做的貢獻(xiàn)給予補(bǔ)償。法國(guó)從1999年開(kāi)始實(shí)施“農(nóng)場(chǎng)土地合同”計(jì)劃，農(nóng)場(chǎng)主和政府自愿簽訂合同，合同中規(guī)定農(nóng)場(chǎng)應(yīng)該達(dá)到的環(huán)境目標(biāo)，政府提供相應(yīng)的補(bǔ)貼[7]。

3.1.5明晰各級(jí)各類機(jī)構(gòu)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管職責(zé)

美國(guó)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)分為兩個(gè)層次，即聯(lián)邦環(huán)境管理層次和州與地方環(huán)境管理層次。如聯(lián)邦政府內(nèi)政部負(fù)責(zé)國(guó)家自然資源和國(guó)家公園等事務(wù)、農(nóng)業(yè)部的自然資源保護(hù)局、農(nóng)民局和林業(yè)局負(fù)責(zé)對(duì)私有土地的利用與環(huán)境保護(hù)進(jìn)行協(xié)調(diào)。州以下的各地方政府(如城市、鄉(xiāng)村政府)，主要目的是提供環(huán)境服務(wù)以及依法處理區(qū)域噪聲、惡臭和垃圾等事務(wù)，此外還從聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局接受信息、專門技術(shù)和資金[4]。

3.2日韓經(jīng)驗(yàn)

日韓與中國(guó)國(guó)情較為接近，發(fā)展歷程也很相似，經(jīng)歷了工業(yè)化和城市化高峰期所帶來(lái)的城鄉(xiāng)不均衡發(fā)展問(wèn)題，但在國(guó)家發(fā)展轉(zhuǎn)型期適時(shí)加大了農(nóng)村環(huán)境建設(shè)投入，推進(jìn)工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略，使農(nóng)村環(huán)境獲得明顯改善和提高。日本倡導(dǎo)環(huán)保必須以政府為主導(dǎo)，廣泛調(diào)動(dòng)民間的力量[9]。政府以獎(jiǎng)勵(lì)和優(yōu)惠政策鼓勵(lì)企業(yè)，民間團(tuán)體和個(gè)人積極參與環(huán)保事業(yè)。

3.2.1將農(nóng)村畜禽污染防治納入各項(xiàng)法律

在農(nóng)村環(huán)境保護(hù)立法制度方面，重視發(fā)揮法律法規(guī)的強(qiáng)制約束作用。20世紀(jì)70年代，日本農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)造成的環(huán)境污染十分嚴(yán)重，此后日本便制定了《廢棄物處理與消除法》等7部法律，對(duì)農(nóng)村畜禽污染防治和管理做了明確詳盡的規(guī)定，使養(yǎng)殖業(yè)污染得到明顯控制。韓國(guó)頒布了《親環(huán)境農(nóng)業(yè)培育法》，明確了環(huán)境友好農(nóng)業(yè)的法律地位以及政府、農(nóng)民和民間團(tuán)體應(yīng)履行的責(zé)任，環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)得到大力推廣[10]。

3.2.2重視發(fā)揮農(nóng)村基層組織在環(huán)保中的作用

日本政府十分重視農(nóng)民組織建設(shè)，農(nóng)業(yè)協(xié)會(huì)是最重要的基層組織。農(nóng)協(xié)在日本是一個(gè)代表農(nóng)民利益的實(shí)體組織，有自己的加工場(chǎng)所、技術(shù)開(kāi)發(fā)和培訓(xùn)基地。多年實(shí)踐證明，農(nóng)協(xié)在貫徹政府農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管政策、保護(hù)農(nóng)村環(huán)境、促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展方面，起到了十分重要的作用[9]。

3.2.3農(nóng)村環(huán)境配套經(jīng)濟(jì)政策

日韓將農(nóng)村環(huán)境保護(hù)作為投資重點(diǎn)領(lǐng)域之一，推動(dòng)城鄉(xiāng)環(huán)境均衡發(fā)展。日本自 1975 年開(kāi)始加大農(nóng)村污染治理投入，其中 30%為政府出資，農(nóng)村生活污水、垃圾等處理設(shè)施日益完備。其次，制定全方位的農(nóng)村環(huán)境補(bǔ)貼政策[4]。韓國(guó)在 20 世紀(jì) 80 年代后，通過(guò)價(jià)格調(diào)控支持農(nóng)村環(huán)境保護(hù)，以土地整治引導(dǎo)農(nóng)民科學(xué)種田，通過(guò)直接補(bǔ)貼保護(hù)環(huán)境敏感地區(qū)，并計(jì)劃到2013年把直補(bǔ)占投融資的比率提高到20%以上。日本也制定了比較全面的環(huán)境補(bǔ)貼政策，對(duì)“化肥、農(nóng)藥減量栽培”、“廢棄物再生利用”、“有機(jī)農(nóng)業(yè)”等環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)模式予以扶持。

此外，將科技作為推動(dòng)農(nóng)村環(huán)保的重要推動(dòng)力。日本和韓國(guó)重視新能源、可再生能源的開(kāi)發(fā)利用和技術(shù)研發(fā)，如日本利用垃圾和畜禽糞便等生物質(zhì)資源發(fā)電，在增加了電能的同時(shí)還解決了這些廢棄物的露天堆積、污染環(huán)境的問(wèn)題，形成了許多世界領(lǐng)先水平的農(nóng)村污染治理技術(shù)模式。

4農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的對(duì)策建議

4.1充分認(rèn)識(shí)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的重要性、加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管體制改革和機(jī)制創(chuàng)新的必要性

我國(guó)農(nóng)村人口眾多，即便到2020年實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化目標(biāo)以后，我國(guó)還仍然有四五億人口生活在農(nóng)村。隨著農(nóng)村環(huán)境綜合整治的擴(kuò)大和深入，局部農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題得到解決，環(huán)境質(zhì)量得到改善。但是總體上看，全國(guó)90%以上的村莊尚未得到有效治理，同時(shí)農(nóng)村城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化使部分地區(qū)環(huán)境持續(xù)惡化，農(nóng)村環(huán)境壓力持續(xù)加大。農(nóng)村與城市環(huán)境管控力度存在巨大反差，反映了我國(guó)對(duì)農(nóng)村居民健康、生產(chǎn)環(huán)境安全的關(guān)注程度還不夠。農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題已成為“三農(nóng)”問(wèn)題的重要內(nèi)容。

農(nóng)村地區(qū)是我國(guó)環(huán)境保護(hù)的最后一道屏障，如果生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得不到基本保障，將會(huì)產(chǎn)生“面源污染加劇”、“農(nóng)村土地流失加快”、“食品安全”遭到威脅等一系列問(wèn)題，農(nóng)業(yè)也難以持續(xù)發(fā)展。農(nóng)村環(huán)境污染和生態(tài)破壞，具有面廣、分散、隨機(jī)性和隱蔽性強(qiáng)等特點(diǎn)。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者和小企業(yè)主由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，無(wú)力承擔(dān)高昂的治理成本。因此，對(duì)于農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管，不能直接套用城市與工業(yè)污染者責(zé)任追究模式，亟待針對(duì)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)特點(diǎn)，健全體制，創(chuàng)新機(jī)制。農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管由于起步晚、家底薄、欠債多，農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量改善尚未取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。為打造健康、優(yōu)美、和諧的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境，在生態(tài)環(huán)境保護(hù)總體戰(zhàn)略部署下，農(nóng)村環(huán)境保護(hù)要抓緊機(jī)遇、謀劃未來(lái)，為生態(tài)文明和小康建設(shè)發(fā)揮重要作用。

4.2重點(diǎn)監(jiān)管三大領(lǐng)域，解決三類農(nóng)村環(huán)境突出問(wèn)題

為解決農(nóng)村生產(chǎn)和生活產(chǎn)生的突出環(huán)境問(wèn)題，農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管范圍應(yīng)包括農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)污染防治、農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)三大領(lǐng)域。重點(diǎn)解決三類農(nóng)村環(huán)境問(wèn)題，包括種養(yǎng)殖業(yè)污染防治、農(nóng)村生活污染整治和農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量污染和破壞。

農(nóng)村人居環(huán)境整治：以村鎮(zhèn)生活污水和生活垃圾為污染源管理對(duì)象，推動(dòng)資源減量化和再生利用，規(guī)范治理排放，整治河塘，美化農(nóng)村環(huán)境。以飲用水水源地為主要保護(hù)目標(biāo)，重點(diǎn)實(shí)施水源地周邊農(nóng)村人居環(huán)境綜合整治。

農(nóng)業(yè)污染防治：分養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)污染防治。養(yǎng)殖業(yè)污染防治以畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)為污染源管理對(duì)象，監(jiān)督排放源達(dá)標(biāo)排放，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，促進(jìn)清潔養(yǎng)殖、畜禽糞便綜合利用。種植業(yè)污染防，以重點(diǎn)流域、水源保護(hù)區(qū)、主要糧食產(chǎn)地為主要保護(hù)目標(biāo)，按流域、區(qū)域?qū)嵤┺r(nóng)業(yè)生產(chǎn)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)管，推動(dòng)清潔種植和綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)。

農(nóng)村自然生態(tài)環(huán)境保護(hù)：對(duì)易受農(nóng)村生產(chǎn)生活活動(dòng)影響的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行專門管理，以縣域?yàn)閱卧獙?duì)農(nóng)村地區(qū)的大氣、水環(huán)境、土壤、自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行監(jiān)測(cè)、考核、評(píng)估，對(duì)受污染和破壞的自然環(huán)境進(jìn)行治理和生態(tài)恢復(fù)，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境功能。

4.3建立統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的決策管理體制，提高整體效能

環(huán)保部應(yīng)轉(zhuǎn)變職能，作為農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管的牽頭部門，強(qiáng)化統(tǒng)一指導(dǎo)、監(jiān)督管理的職責(zé)。環(huán)保部統(tǒng)籌規(guī)劃各類污染治理項(xiàng)目，協(xié)調(diào)各部委有序推進(jìn)各類項(xiàng)目，建立“四部門”聯(lián)動(dòng)的農(nóng)村環(huán)境管理體系。在人居環(huán)境整治方面，由環(huán)保部牽頭，財(cái)政部、住建部參與，對(duì)農(nóng)村生活污水、生活垃圾、畜禽污染防治、飲用水源地進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃部署、分頭組織實(shí)施、統(tǒng)一考核評(píng)估。在農(nóng)業(yè)面源污染防治部門，由環(huán)保部門聯(lián)合農(nóng)業(yè)部、財(cái)政部，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)污染進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。首先，落實(shí)環(huán)境保護(hù)法，建立健全激勵(lì)和法治機(jī)制，推進(jìn)清潔種植、清潔養(yǎng)殖等生產(chǎn)方式，減少農(nóng)業(yè)污染物的產(chǎn)生；其次，建設(shè)農(nóng)業(yè)面源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，對(duì)重點(diǎn)流域、飲用水源地周邊農(nóng)業(yè)面源進(jìn)行布點(diǎn)監(jiān)控，追蹤溯源。

處理好環(huán)保部與各部委之間的關(guān)系，健全農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。為加強(qiáng)有關(guān)部門之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展，提高生態(tài)文明建設(shè)水平，成立農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)管部際協(xié)調(diào)小組，研究促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)和生態(tài)文明建設(shè)的政策建議，督查重點(diǎn)工作落實(shí)情況。建立農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管部際聯(lián)系會(huì)議制度，整合各方資源，利用各部門優(yōu)勢(shì)，就農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管主要解決的問(wèn)題和重要舉措，及時(shí)溝通，共同推進(jìn)。

處理好中央和地方的關(guān)系，完善“四級(jí)”農(nóng)村環(huán)境管理體制建設(shè)。根據(jù)新修訂的環(huán)境保護(hù)法，縣級(jí)環(huán)境保護(hù)部門應(yīng)該是農(nóng)村環(huán)境管理的基層管理機(jī)構(gòu)。應(yīng)以縣級(jí)環(huán)保部門為核心，建設(shè)省、市、縣、鄉(xiāng)四級(jí)農(nóng)村環(huán)境行政管理體系，明確由縣級(jí)環(huán)保部門直接負(fù)責(zé)，省、市級(jí)環(huán)保部門加強(qiáng)督導(dǎo)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)管的農(nóng)村環(huán)境管理組織。落實(shí)省、市、縣政府農(nóng)村環(huán)境保護(hù)的目標(biāo)責(zé)任，加強(qiáng)縣級(jí)以下基層農(nóng)村環(huán)境管理體系建設(shè)，提高縣級(jí)環(huán)保部門環(huán)境保護(hù)監(jiān)管能力。隨著城鎮(zhèn)化水平的提高，自然村落在減少，小城鎮(zhèn)發(fā)展加快，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境質(zhì)量改善需求逐漸提高，因此，如何提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)境管理能力應(yīng)該是未來(lái)農(nóng)村環(huán)境管理能力建設(shè)的重要任務(wù)。

4.4創(chuàng)新農(nóng)村生態(tài)環(huán)境日常管理機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“常態(tài)化”發(fā)展

制定促進(jìn)農(nóng)村污染源頭削減政策。相對(duì)于城市，農(nóng)村地廣人稀，污染物收集和運(yùn)輸半徑大，污染物排放強(qiáng)度低，導(dǎo)致污染治理裝置、管網(wǎng)鋪設(shè)、運(yùn)輸過(guò)程投入成本較高。解決農(nóng)村面源污染最根本的手段是源頭控制，否則即使大規(guī)模投入也很難呈現(xiàn)出全局性影響。對(duì)于農(nóng)村面源污染，首先要推行生活污水、生活垃圾就地資源化利用，提高農(nóng)業(yè)資源利用效率，減少污染物的產(chǎn)生，其次是因地制宜推行污染源分散和集中治理，減少污染物外排，防止形成分散點(diǎn)源。

嚴(yán)格對(duì)污染治理專項(xiàng)的監(jiān)管。制定農(nóng)村環(huán)境綜合治理規(guī)劃，完善農(nóng)央財(cái)政支持項(xiàng)目考核評(píng)估制度。對(duì)“以獎(jiǎng)促治”、“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”等政策的實(shí)施，進(jìn)一步明確政府職能，對(duì)于規(guī)劃方案、項(xiàng)目實(shí)施和運(yùn)營(yíng)成效各環(huán)節(jié)把握好引導(dǎo)和監(jiān)督的職責(zé)，提高資金投向的精準(zhǔn)性和高效性。

鼓勵(lì)社會(huì)資本投入農(nóng)村環(huán)境公共服務(wù)。完善農(nóng)村環(huán)境綜合整治配套經(jīng)濟(jì)政策，在資金和技術(shù)方面考慮引入市場(chǎng)機(jī)制，提高監(jiān)管效率、降低監(jiān)管成本，發(fā)展農(nóng)村環(huán)保產(chǎn)業(yè)。

推廣農(nóng)民參與環(huán)境保護(hù)治理模式。農(nóng)民是環(huán)境污染的主體責(zé)任者和受益者，應(yīng)從經(jīng)濟(jì)利益和環(huán)境教育兩個(gè)方面，吸引農(nóng)民積極參與農(nóng)村環(huán)境建設(shè)和管理，自覺(jué)、自主修正生產(chǎn)和生活行為。制定農(nóng)村生活和生產(chǎn)污染治理稅費(fèi)制度，對(duì)于受益于污水、垃圾等公共設(shè)施的農(nóng)戶適當(dāng)收取費(fèi)用。在“惠農(nóng)”政策中引進(jìn)環(huán)?！皽?zhǔn)入”條件，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)保管理緊密結(jié)合。在環(huán)境監(jiān)察工作中，嘗試組織群眾監(jiān)督員，協(xié)助農(nóng)業(yè)和農(nóng)村環(huán)境日常監(jiān)管。

4.5完善農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系，加強(qiáng)基層農(nóng)村環(huán)境監(jiān)管能力

為突出農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)，監(jiān)控專項(xiàng)治理成效，掌握農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量變化趨勢(shì)，建立完整的農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)體系。以飲用水源地保護(hù)、土壤環(huán)境調(diào)查、重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)區(qū)縣監(jiān)測(cè)為依托，建設(shè)國(guó)家和地方農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)。以集中式污水處理設(shè)施外排水為起點(diǎn)，逐步加強(qiáng)對(duì)種植業(yè)、水產(chǎn)養(yǎng)殖業(yè)污染源的試點(diǎn)監(jiān)測(cè)，建設(shè)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)污染源監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。

開(kāi)展農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量調(diào)查，逐步摸清農(nóng)村污染源及環(huán)境質(zhì)量現(xiàn)狀，掌握潛在的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，發(fā)布農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量狀況公報(bào)。開(kāi)展農(nóng)村飲用水水源地和農(nóng)村地表水水質(zhì)監(jiān)測(cè)、農(nóng)村土壤環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)、農(nóng)村環(huán)境空氣質(zhì)量監(jiān)測(cè)、農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)質(zhì)量監(jiān)測(cè)、農(nóng)村養(yǎng)殖業(yè)和面源污染監(jiān)測(cè)、農(nóng)村工礦企業(yè)污染源監(jiān)測(cè)、集中式農(nóng)村污水處理外排水監(jiān)測(cè)等。

建立符合農(nóng)村實(shí)際情況的環(huán)境監(jiān)測(cè)制度和技術(shù)規(guī)范，健全農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)考核評(píng)估和信息共享機(jī)制，發(fā)布農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量考核評(píng)價(jià)方法，指導(dǎo)和推動(dòng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)工作。通過(guò)農(nóng)村環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量考核評(píng)估的要求。針對(duì)集中式和分散式污染源建立考核管理制度，督促設(shè)施的正常運(yùn)行和污染處理排放。

在支持農(nóng)村環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金中，增加對(duì)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)設(shè)施的配備和人員培訓(xùn)，加強(qiáng)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。采取資金補(bǔ)貼等方式，鼓勵(lì)對(duì)重要農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)基地環(huán)境質(zhì)量進(jìn)行監(jiān)測(cè)。

主要采取國(guó)家監(jiān)督性監(jiān)測(cè)和地方自行監(jiān)測(cè)相結(jié)合的方式。針對(duì)農(nóng)民群眾反映強(qiáng)烈的問(wèn)題，要實(shí)行主動(dòng)監(jiān)測(cè)，及時(shí)發(fā)布監(jiān)測(cè)信息。在現(xiàn)有農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)基本形式下，結(jié)合環(huán)保、農(nóng)業(yè)等部門在各自的職責(zé)范圍內(nèi)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村環(huán)境監(jiān)測(cè)工作資源共享，采取獨(dú)立監(jiān)測(cè)與聯(lián)合監(jiān)測(cè)相結(jié)合。

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項(xiàng)目資助：國(guó)家環(huán)境保護(hù)公益性行業(yè)科研專項(xiàng)項(xiàng)目(201309004)；國(guó)家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃(863計(jì)劃)(2012AA06A201)

Primary Study of Supervisory System Reform and Mechanism Innovation of the Rural Environment Protection

CHEN Ying，LUAN Xuefei，WU Nawei，HUANG Di

(Research Center of Environmental Impact Assessment，Environmental Development Centre of Ministry of Environmental Protection，Beijing 10029)

Abstract：With the large-scale development and higher standards of living in the rural areas，the pressure of the rural environment has been increased continuously.The rural environmental problems have become the important content of the problems about Agriculture，Rural areas and Peasantry.However，due to the late start，weak foundation，more debt，large，there exist a huge contrast between the input and effectiveness of rural and urban environmental protection management.At present，our country mainly focus on agricultural non-point source pollution prevention and control of rural human settlements pollution，however，the rural natural ecological environmental protection has not been fully paid attention to.Mainly problems are as the following：firstly，the range of Chinese rural environmental regulation is relatively narrow；secondly，the functions of the departments are not clear；thirdly，the capacity of environmental supervision is weak；then the means of supervision measures are not enough；and last，the people's initiative is still not aroused.Europe and the United States and Japan and other developed countries have a high level of urbanization，rural environmental protection started early.These countries provides us experiences in management system and mechanism.Our country should pay full attention to the protection of the rural environment，speed up the rural environmental supervision system reform and mechanism innovation，focus on three major areas of environmental problems，establish overall decision management system，realize the normalization of management mechanism，and improve the rural environmental monitoring system.

Keywords：Rural Environment Protection Supervision；System Reform；Mechanism Innovation

作者簡(jiǎn)介：陳穎，高級(jí)工程師，博士，研究方向?yàn)榄h(huán)境政策研究

中圖分類號(hào)：X32

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1673-288X(2016)03-0025-05

引用文獻(xiàn)格式：陳穎等.農(nóng)村環(huán)保監(jiān)管體制改革與機(jī)制創(chuàng)新研究初探[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2016，41(3)：25-29.