淺析山東省公路管理體制改革

【摘要】隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，山東省公路建設(shè)得到了迅猛發(fā)展，在推動公路事業(yè)的快速發(fā)展中，出現(xiàn)了公路管理職能交叉錯位、管理主體分散割裂、管理機制僵化等問題，針對這些問題建議山東省公路管理機制改革，重新定位公路管理職能、重設(shè)管理機構(gòu)、重劃事權(quán)和轉(zhuǎn)化養(yǎng)管收機制。

【關(guān)鍵詞】山東省 公路管理 體制改革

一、引言

2015年末山東省公路通車?yán)锍踢_(dá)到26萬公里，比上年增加近四千公里。其中，山東高速公路通車?yán)锍?348公里，全國排名第七。目前山東省公路實行省、市、縣的三級管理制度，各級公路管理負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的公路建設(shè)、規(guī)劃、路政、養(yǎng)護等工作內(nèi)容。在公路管理體制上，公路建設(shè)性資產(chǎn)的所有權(quán)歸屬山東省，只是由各市級公路局代為委托管理，由山東省廳公路局把各市級機構(gòu)納入同級財政預(yù)算管理，同時把公路系統(tǒng)管理資產(chǎn)也納入同級財政管理。

二、山東省公路管理現(xiàn)狀

山東省公路快速發(fā)展的進程中推動了公路事業(yè)的快速發(fā)展，卻也遇到一些問題和矛盾。

（一）公路管理職能交叉錯位

在國務(wù)院下發(fā)的《公路安全保護條例》中，明確了公路管理機構(gòu)和交通運輸部門各自的職責(zé)，公路管理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護、建設(shè)、路政、收費、應(yīng)急等行政行為，而交通運輸部門是決策監(jiān)督部門，負(fù)責(zé)行業(yè)政策、法規(guī)、執(zhí)行監(jiān)督等職能。咋看之下二則分工明確，但是現(xiàn)行執(zhí)行過程中，二者卻職責(zé)不明、角色不清，各種角色集交通運輸部門于一身，他既是“運動員”，又是“裁判員”，既制定公路的政策，又負(fù)責(zé)監(jiān)督和實施公路的養(yǎng)護、路政等多項任務(wù)，與公路管理機構(gòu)相比，二者職能交叉，職責(zé)模糊，建管合一。

（二）公路管理主體分散割裂

山東省路網(wǎng)的劃分分散，按照技術(shù)等級、投資主體和行政區(qū)域被分割不同的管理主體，而管理體系上又劃分為高速公路、國道省道干線公路、縣鄉(xiāng)公路等各自獨立的板塊，在不同的管理主體和管理模式下，山東省公路管理的工作內(nèi)容和職責(zé)重復(fù)而交叉，不利于路網(wǎng)效益和整體功能的發(fā)揮。例如在國省道公路的管理模式下，各地市公路局由當(dāng)?shù)卣蚊凸芾恚鞯厥泄返呢斦腿耸聶?quán)歸屬當(dāng)?shù)卣?，山東省公路局只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，這種管理主體分散的局勢下，公路管理手段不足，沒有話語權(quán)。甚至有些地方政府擅自修改道路建設(shè)的等級，更改公路線路的走向，造成部分公路因技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、線位的不銜接變成了“卡脖路”，造成了資源浪費和公路建設(shè)的混亂。

（三）公路管理機制陳舊僵化

在目前的公路管理的模式下，管人與管事相分離，省局管事、地方管人的局面長期存在，省局對山東省公路系統(tǒng)的人員控制一直是空缺狀態(tài)，也造成了地方政府對公路部門不斷“塞人”，造成地方級公路部門人員超編，人浮于事的現(xiàn)象。另一方面，地方級公路管理機構(gòu)的事企不分，既要行使行政管理，又要負(fù)責(zé)養(yǎng)護、設(shè)計和建設(shè)等工作內(nèi)容，致使公路管理注重管理，輕視服務(wù)，市場監(jiān)管和公共服務(wù)流于形式。

三、山東省公路管理體制改革建議

（一）重新定位公路管理職能

公路具有跨區(qū)域的連接的特征，特別是省道、國道的干線公路是運輸體系中最廣泛和基礎(chǔ)的運輸方式，關(guān)系著社會經(jīng)濟的發(fā)展，是人員物質(zhì)流動的動脈。因此公路行業(yè)管理職能的轉(zhuǎn)變要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟社會未來的發(fā)展需要，也要考慮路網(wǎng)本身自身的統(tǒng)一性、網(wǎng)絡(luò)性的特性。例如在交通運輸部門的職能轉(zhuǎn)變中，應(yīng)與公路管理機構(gòu)職權(quán)劃分，在決策職能、監(jiān)督職責(zé)和執(zhí)行職能三方面相分離。而交通運輸部門負(fù)責(zé)決策和監(jiān)督職能，各級公路管理機構(gòu)負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護、收費、應(yīng)急、建設(shè)等具體的事物。各司其職，互不干涉，政企分開的原則，對各個公路管理機構(gòu)的職能進行重新定位。

（二）公路管理機構(gòu)的設(shè)置

針對山東省公路管理職能交叉錯位的現(xiàn)象，實行一個事情由一個部門負(fù)責(zé)，一個部門由一個上級機構(gòu)的原則，各個公路管理機構(gòu)實行職能的有機統(tǒng)一的管理體制。在省、市、縣三級的交通運輸部門只設(shè)置一個公路管理的專業(yè)機構(gòu)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)公路養(yǎng)護、收費、應(yīng)急、建設(shè)等具體的事物。對市級公路局劃歸省局，實行垂直管理，這樣有利于事權(quán)、人權(quán)和財權(quán)的統(tǒng)一管理，有利于國省干線公路的垂直管理。對機構(gòu)分散、職責(zé)相近的公路管理部門進行重新整合，形成橫向分工協(xié)調(diào)、縱向統(tǒng)一指揮的管理網(wǎng)絡(luò)體系，在不同的管理主體和管理模式下實現(xiàn)有效銜接。落實政企分開和政事分開，讓一些部門卸下不該管的權(quán)力，也要讓它們承擔(dān)自身的職能責(zé)任。對公路管理機構(gòu)的下屬設(shè)計、監(jiān)理和建筑單位實現(xiàn)轉(zhuǎn)企改革，使其市場化，成為自負(fù)盈虧、獨立經(jīng)營的企業(yè)法人。

（三）公路管理事權(quán)的劃分

針對山東省公路管理主體的分散割裂現(xiàn)象，要理順省、市、縣三級公路管理的職責(zé)，合理劃分公路管理事權(quán)。按照統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和分級管理的原則，省公路局負(fù)責(zé)山東省高速公路、國道省道干線公路和農(nóng)村公路的行政管理，在公路系統(tǒng)內(nèi)省局屬于決策層，市公路局負(fù)責(zé)國道省道干線公路的行政執(zhí)行，縣公路局負(fù)責(zé)農(nóng)村公路的行政執(zhí)行，而省交通運輸廳負(fù)責(zé)全省公路的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，實現(xiàn)決策和執(zhí)行相分離。

除高速公路事權(quán)歸屬中央，委托省政府管理外，國道是中央和地方政府共建的模式，省道的事權(quán)在省政府，考慮到干線公路的大動脈作用和公共性，國省道干線公路應(yīng)由省公路局統(tǒng)一管理，垂直管理地市級等管理模式，對市級公路管理機構(gòu)調(diào)整為省屬直屬機構(gòu)，實行省市垂直管理。而對于農(nóng)村公路管理屬于地方事務(wù)，地方政府的直接管理方便了直接服務(wù)群眾和點多面廣的特征。

（四）轉(zhuǎn)換養(yǎng)管收機制

公路的管理機制是在公路管理機制基礎(chǔ)上展開的，包括公路建設(shè)、收費、養(yǎng)護等相關(guān)的機制。因此期望通過公路管理機制的改革實現(xiàn)權(quán)力與責(zé)任相匹配，事、財、人三方面權(quán)力的相統(tǒng)一。例如在公路養(yǎng)護管理上，向公路的市場養(yǎng)護轉(zhuǎn)變，公路管理機構(gòu)做好公路養(yǎng)護的市場監(jiān)督，提供公平競爭的市場環(huán)境，在推進公路養(yǎng)護市場化中，把公路養(yǎng)護、省道大修、國道的設(shè)計、勘察、咨詢等工作和業(yè)務(wù)面向社會招投標(biāo)，從而理清政府、市場和社會的關(guān)系。

在公路收費管理體制中，堅持公益性為第一位，加大對非收費公路的財政投入，對收費公路上分析人民群眾的承受能力，使得公眾在收費和非收費公路之間擁有選擇余地，滿足社會經(jīng)濟下人民群眾的多元化出行。還要轉(zhuǎn)變觀念，從收費還貸的觀念向收費養(yǎng)路的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)公路管理的可持續(xù)發(fā)展。加強公路收費監(jiān)管，從法律法規(guī)上保障公路的收費標(biāo)準(zhǔn)，制定科學(xué)合理的公路通行費用價格，適時把高速公路的政府還貸納入政府預(yù)算，保障公眾利益和社會責(zé)任。

參考文獻(xiàn)

[1]畢莉.山東省高速公路運營管理研究[D].山東財經(jīng)大學(xué)碩士論文，2016.5.

[2]余紅峰.我國公路管理體制改革面臨的問題和對策研究[D].山東大學(xué)碩士論文，2011.3.

[3]閆宗鵬.山東省公路管理體制改革研究[D].陜西師范大學(xué)碩士論文，2015.5.

作者簡介：卜志峰（1977-），男，山東日照人，供職于日照高速公路路政大隊。