姬佳彤

(黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，哈爾濱 150080)

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五常市農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革

姬佳彤

(黑龍江省水利水電勘測設(shè)計(jì)研究院，哈爾濱 150080)

摘要：農(nóng)田水利工程建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)田水利工程投入機(jī)制，堅(jiān)持走政策引導(dǎo)、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動(dòng)農(nóng)村小型水利工程建設(shè)健康發(fā)展。文章對五常市農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革進(jìn)行了分析討論。

關(guān)鍵詞：農(nóng)田水利工程；產(chǎn)權(quán)制度；工程管護(hù)；工程產(chǎn)權(quán)；改革

1基本情況

五常市有24個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、 260個(gè)行政村、1 607個(gè)自然屯，全市人口101.42萬人，其中農(nóng)業(yè)人口73.64萬人。五常市是典型的農(nóng)業(yè)大市、水利大市，素有張廣才嶺下水稻王國之稱，全市耕地面積27.92 萬 hm2，其中水田14.05 萬 hm2，是全國糧食生產(chǎn)先進(jìn)縣、國家現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)、農(nóng)業(yè)部水稻標(biāo)準(zhǔn)化綠色食品基地。糧食總產(chǎn)64.8 億 kg，其中稻米31.9 億 kg，為全國糧食安全做出了積極的貢獻(xiàn)。

全市水資源總量約39 億 m3，其中地表水32 億 m3，地下水7 億 m3；有大型水庫2座，小型水庫31座，塘壩2 189座；共有自流、江河提水、機(jī)電井各類灌區(qū)3 343處，其中國有灌區(qū)11個(gè)(大型灌區(qū)1個(gè)、中型灌區(qū)8個(gè)、小型灌區(qū)2個(gè))；江河堤防271.33 km，保護(hù)耕地2.1 萬 hm2，人口20.56萬人；有小流域96條，具有一定規(guī)模的有80條，近幾年國家投資及群眾自籌水保扶持建設(shè)的小流域共16條。

2農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度存在主要問題

2.1工程自身存在問題大，需要開展農(nóng)田水利工程建設(shè)所需資金嚴(yán)重不足

1)五常市水利工程多、規(guī)模大，存在的問題也多：20世紀(jì)70年代以前建設(shè)的工程普遍存在缺少完整的設(shè)計(jì)，建設(shè)不，配套，由于政策等原因工程老化失修嚴(yán)重，需要配套、更新改造的費(fèi)用極大。

如沙河子、向陽、沖河、五常、興盛等絕大多數(shù)自流灌區(qū)的攔河壩仍為堆石壩，遇洪水極易毀壞；五常灌區(qū)八仟二進(jìn)水閘還是1942年由日偽建設(shè)，運(yùn)行71年，6孔閘已有2孔毀壞，灌區(qū)無力改造。

據(jù)估算全市僅僅國有灌區(qū)干渠和田間工程改造就需要20多億元，集體和民營的灌溉工程更陳舊更落后，更需要改造；河道堤防整修、配套和險(xiǎn)工治理約需資金16億元。

2)五常市迫切需要新建一批抗旱保灌和節(jié)水灌溉工程。

3)農(nóng)村飲水安全工程尚未全部完成，有些30多年以前建設(shè)的工程又面臨更新的問題。

4)常市1個(gè)中型澇區(qū)和22個(gè)零星小澇區(qū)治理僅僅完成不到1/4的工程量，僅拉林澇區(qū)續(xù)建配套就需要上億元資金。

5)全市有30 多萬 hm2水土流失面積僅治理1/4，同時(shí)還存在邊治理4產(chǎn)生新的水土流失的問題，防治水土流失任重而道遠(yuǎn)。

2.2水利工程管理單位仍然沒有擺脫虧損經(jīng)營的狀況

地方財(cái)政拮據(jù)，市本級財(cái)力只能保工資，保運(yùn)轉(zhuǎn)，不具備保證中央投資項(xiàng)目匹配更多資金的能力。全市的國有水利工程管理單位，定性為準(zhǔn)公益性的灌區(qū)管理站供水水價(jià)只相當(dāng)于供水成本的45%～55%，有的灌區(qū)職工工資開不全、無力繳納社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工醫(yī)療保險(xiǎn)，用于維護(hù)工程運(yùn)行和養(yǎng)護(hù)的資金嚴(yán)重不足。

2.3集體和農(nóng)民互助合作性質(zhì)的水利工程缺少投入機(jī)制

村集體只是一個(gè)空殼單位，集體的水利工程管理機(jī)構(gòu)不健全，制度完善，沒有固定的水費(fèi)收入，只能維持現(xiàn)狀，沒有資金用于改善工程工程現(xiàn)狀，如小山子鎮(zhèn)國慶灌區(qū)水源條件好，但工程極其簡陋，渠系和建筑物仍處于原始狀態(tài)，維持灌溉。

2.4政策導(dǎo)向使農(nóng)民對水利基礎(chǔ)工程建設(shè)投資投勞減少

近些年來，黨和政府實(shí)行減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策，在加大中央對水利投入的同時(shí)強(qiáng)調(diào)民主決策，強(qiáng)調(diào)開展農(nóng)田水利建設(shè)實(shí)行“一事一議”。

由于土地轉(zhuǎn)包、部分青壯年勞動(dòng)力外出打工或涉及切身利益不緊密等原因，農(nóng)民更多的是把積極性投放在局部的小的項(xiàng)目上，在涉及面廣、范圍大的農(nóng)田水利工程建設(shè)上出現(xiàn)“議而不決，決而不行，行而無果”的局面。

3農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度主要內(nèi)容

3.1明晰工程產(chǎn)權(quán)

現(xiàn)有小型水利工程，按照“誰投資、誰所有、誰受益、誰負(fù)擔(dān)”的原則，結(jié)合基層水利服務(wù)體系建設(shè)、農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的要求，落實(shí)小型水利工程產(chǎn)權(quán)。農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)已約定流轉(zhuǎn)給家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、農(nóng)民合作社、產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體地域內(nèi)的小型水利工程原產(chǎn)權(quán)不變，使用權(quán)可以隨土地流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體擁有；未流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)地域內(nèi)小型水利工程，產(chǎn)權(quán)人擁有使用權(quán)，也可以委托給相關(guān)組織和個(gè)人管理使用。

新建小型水利工程，產(chǎn)權(quán)歸投資者所有，或按投資者意愿確定產(chǎn)權(quán)歸屬；對于財(cái)政補(bǔ)助、個(gè)人或集體共同投資新建的工程，按照各方面投資比例以股份制確定產(chǎn)權(quán)歸屬，其中財(cái)政補(bǔ)助部分產(chǎn)權(quán)歸鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府或集體所有。財(cái)政補(bǔ)助家庭農(nóng)場等新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體新建的工程，使用權(quán)可以委托給生產(chǎn)經(jīng)營主體所有。

3.2明確工程管護(hù)主體和責(zé)任

按照工程產(chǎn)權(quán)所有者是工程的管護(hù)主體的原則，應(yīng)當(dāng)健立建全全管護(hù)制度，落實(shí)管護(hù)責(zé)任，確保工程正常運(yùn)行。使用權(quán)已流的工程，由生產(chǎn)經(jīng)營主體負(fù)責(zé)管護(hù)運(yùn)行。涉及公共安全的公益性的小水庫、中小河流及準(zhǔn)公益性的農(nóng)村飲水等小型水利工程要在建設(shè)前，明確管護(hù)主體，落實(shí)工程支運(yùn)行責(zé)任。

3.3確定工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)

多渠道籌集工程管護(hù)經(jīng)費(fèi)，建立穩(wěn)定的管護(hù)經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。管護(hù)經(jīng)費(fèi)由產(chǎn)權(quán)所有者籌集，主要來自收取的管理費(fèi)用，財(cái)政適當(dāng)給予補(bǔ)助。積極研究制定優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和動(dòng)員社會(huì)各方面力量支持小型水利工程管護(hù)。完善“民辦公助”、“一事一議”等機(jī)制，引導(dǎo)社會(huì)各方面參與小型水利工程管護(hù)。

3.4健全基層水利公共服務(wù)體系

1)完善基層水利服務(wù)機(jī)構(gòu)，以小流域、區(qū)域或鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單元設(shè)置，作為縣級水行政主管部門的派出機(jī)構(gòu)，主要承擔(dān)水資源管理、防汛抗旱、農(nóng)田水利建設(shè)、水利科技推廣等公益性職能。

2)健全農(nóng)民用水合作組織，由受益農(nóng)戶自愿組成自我服務(wù)的民間合作組織，填補(bǔ)農(nóng)村小型農(nóng)田水利工程管理主體的缺位，解決小型農(nóng)田水利設(shè)施的公共性與農(nóng)戶家庭經(jīng)營的個(gè)體性之間的矛盾。

3)建設(shè)準(zhǔn)公益性專業(yè)化服務(wù)隊(duì)伍，其服務(wù)屬于非盈利性質(zhì)，服務(wù)成本的付出享受國家財(cái)政補(bǔ)貼，如抗旱服務(wù)隊(duì)、噴微灌設(shè)施維修隊(duì)等。

3.5創(chuàng)新工程管理模式

根據(jù)工程不同特點(diǎn)，有對對性的采取專業(yè)化管理及社會(huì)化管理等多種管護(hù)方式。成立小型水利工程維修養(yǎng)護(hù)專業(yè)化服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民用水合作組織等多種形式的服務(wù)實(shí)體。

3.5.1發(fā)展農(nóng)民用水合作組織建設(shè)

按照“政府引導(dǎo)、農(nóng)民自愿、依法登記、規(guī)范運(yùn)作”的原則，支持農(nóng)民用水合作組織建設(shè)。用水合作組織在國家法律和章程規(guī)定范圍內(nèi)，接受水行政主管部門、社團(tuán)登記管理機(jī)關(guān)的政策指導(dǎo)和水管單位的業(yè)務(wù)技術(shù)指導(dǎo)，同時(shí)監(jiān)督水管單位的建設(shè)和管理工作，并參與有關(guān)水事活動(dòng)，負(fù)責(zé)支渠及以下工程的管理和維修養(yǎng)護(hù)工作。農(nóng)民用水合作組織對其范圍內(nèi)的水利工程設(shè)施享有使用權(quán)和管理權(quán)，在工程建設(shè)與管理中與水管單位是相互合作關(guān)系[1]。

3.5.2承包

在水利工程所有權(quán)不變下，由工程所有者將工程的使用權(quán)對外承包，通過簽訂委托承包合同，確定雙方的權(quán)利和義務(wù)，承包者按合同進(jìn)行經(jīng)營管理。

3.5.3租賃

小型水利工程產(chǎn)權(quán)不變，將使用經(jīng)營管理權(quán)通過招標(biāo)等方法對外出租。工程產(chǎn)權(quán)所有者與租賃者簽訂租賃合同，租賃者在給付抵押金和租金后，在合同約定的時(shí)間內(nèi)進(jìn)行自主經(jīng)營活動(dòng)，并保證租賃期滿后，資產(chǎn)達(dá)到達(dá)到保值增值。

3.5.4股份合作

通過社會(huì)資本參與小型水利工程建設(shè)，根據(jù)出資額多少進(jìn)行資評估，確定社會(huì)資本參與者所產(chǎn)的股份。共同擁有工程的所有權(quán)和使用經(jīng)營權(quán)，實(shí)行按勞分配與按股分紅相結(jié)合，并留出一定比例的公共積累用于工程的維修改造。

3.5.5拍賣

將工程的使用經(jīng)營權(quán)或所有權(quán)以公開競價(jià)的方式有償轉(zhuǎn)讓，由購買者自主經(jīng)營管理。根據(jù)工程工程的資產(chǎn)結(jié)構(gòu)和規(guī)模，可以只出售使用經(jīng)營權(quán)，也可以出售全部或部分所有權(quán)。

3.6開展技術(shù)指導(dǎo)和監(jiān)督

各級水利部門應(yīng)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，有計(jì)劃地組織技術(shù)培訓(xùn)，不斷提高管護(hù)人員素質(zhì)，增強(qiáng)基層工程管理單位的管護(hù)能力?？h級水行政主管部門要強(qiáng)化對小型水利工程的行業(yè)監(jiān)督，有效防止水資源浪費(fèi)和掠奪式經(jīng)營。進(jìn)一步完善的《小型水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)施辦法》。

4取得的成效

4.1減輕政府負(fù)擔(dān)

通過深化小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，廣泛吸納社會(huì)個(gè)體、聯(lián)戶、集體投入小型農(nóng)田水利工程建設(shè)資金，同時(shí)通過政府每年“以獎(jiǎng)代補(bǔ)”方式兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)資金，發(fā)揮凝聚性和導(dǎo)向性作用，以最少的投入最大限度地調(diào)動(dòng)起社會(huì)各方面力量投入水利工程建設(shè)，最大限度地減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，從而更好地聚集財(cái)力投入重點(diǎn)水利工程修建。

4.2強(qiáng)化水利工程的管理

通過開展小型農(nóng)田水利工程管護(hù)制度改革，進(jìn)一步明晰水利工程的產(chǎn)權(quán)，落實(shí)管理的主體。使塘壩、灌溉泵站、機(jī)電井、小型水庫等小型農(nóng)田水利工程的日常管理及維護(hù)工作逐漸得到落實(shí)，工程的防洪灌溉效益逐步恢復(fù)，水資源的利用效率大大提高。

4.3提高服務(wù)質(zhì)量

通過小農(nóng)水管護(hù)體制改革，增強(qiáng)責(zé)任人管理責(zé)任心，提高服務(wù)質(zhì)量，明確水是商品的理念，確保群眾用水滿意，自覺交納水費(fèi)，減少用水糾紛，實(shí)現(xiàn)了水利經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)和可持續(xù)發(fā)展。

5結(jié)語

農(nóng)田水利工程建設(shè)是農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要基礎(chǔ)。加強(qiáng)農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)改革，應(yīng)當(dāng)完善農(nóng)田水利工程投入機(jī)制，堅(jiān)持走政策引導(dǎo)、資金扶持與自我發(fā)展的路子，推動(dòng)農(nóng)村小型水利工程建設(shè)健康發(fā)展。

注：以上數(shù)據(jù)均為2014年流計(jì)數(shù)據(jù)。

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中圖分類號：F323.213

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：B

[作者簡介]姬佳彤(1990-)，女，黑龍江哈爾濱人，助理工程師。

[收稿日期]2015-10-28

文章編號：1007-7596(2016)01-0140-03