丁錦佳

（廣西水利工程管理局，南寧 530023）

廣西河道采砂管理工作中存在的問題及對(duì)策

丁錦佳

（廣西水利工程管理局，南寧 530023）

論述了廣西河道采砂管理工作的指導(dǎo)思想、基本原則和工作目標(biāo)。分析了廣西河道采砂管理中存在的立法不完善、非法采砂現(xiàn)象屢禁不止、河道采砂規(guī)劃編制推進(jìn)緩慢、河道采砂許可管理混亂、聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制未建立等問題，并提出了相應(yīng)的對(duì)策。

河道采砂；管理；問題；措施

1 規(guī)范河道采砂管理工作的總體要求

目前廣西全區(qū)河道采砂管理工作還面臨不少困難和問題，無證采砂、亂采濫挖現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，利益矛盾沖突加劇，成為社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。建筑市場(chǎng)對(duì)砂石資源保持較旺盛的需求，依法打擊非法采砂，規(guī)范采砂管理，保證砂石資源的科學(xué)合理有序開采是水行政主管部門肩負(fù)的一項(xiàng)長(zhǎng)期而艱巨的任務(wù)。2014年11月，廣西水利廳研究制定了《規(guī)范河道采砂管理工作的指導(dǎo)意見》，全區(qū)各地務(wù)必從戰(zhàn)略和全局的高度，切實(shí)規(guī)范河道采砂管理工作。

（1）指導(dǎo)思想。以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)，按照中央、自治區(qū)關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決策部署，深入貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會(huì)精神，完善體制機(jī)制，強(qiáng)化監(jiān)管、嚴(yán)格執(zhí)法，做到科學(xué)規(guī)劃、依法行政、依規(guī)履職，著力提升河道采砂管理的能力和水平，維護(hù)河道生命健康，為經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定可持續(xù)發(fā)展創(chuàng)造良好的環(huán)境；

（2）基本原則。堅(jiān)持依法行政、依規(guī)履職，建立健全法規(guī)制度，積極推行“政府主導(dǎo)、水利牽頭、部門聯(lián)動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督”管理機(jī)制；堅(jiān)持規(guī)劃控導(dǎo)、有序開發(fā)，嚴(yán)格執(zhí)行采砂權(quán)依法公開、公平、公正出讓規(guī)定；堅(jiān)持監(jiān)管實(shí)效、重點(diǎn)治理，加快建立河道采砂聯(lián)合執(zhí)法整治新常態(tài)；

（3）工作目標(biāo)。第一階段（2014～2016年），建立健全法規(guī)制度。加快推進(jìn)河道采砂管理?xiàng)l例地方立法，建立健全河道采砂規(guī)劃與審批制度、采砂權(quán)出讓公開招拍掛制度、采砂信息公告制度、聯(lián)合行政執(zhí)法制度、現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)理監(jiān)督制度、認(rèn)證運(yùn)輸交易制度、社會(huì)監(jiān)督舉報(bào)制度等河道采砂管理制度體系，河道采砂管理工作逐步規(guī)范，河道采砂行政執(zhí)法能力和水平明顯提高，基本實(shí)現(xiàn)河道采砂有法可依、有規(guī)可循。第二階段（2017～2020年），鞏固提升執(zhí)法保障。不斷完善河道采砂管理體制機(jī)制，河道采砂管理法律法規(guī)體系基本形成，執(zhí)法保障全面到位，河道采砂管理工作實(shí)現(xiàn)制度化、規(guī)范化、法制化。

2 河道采砂管理中的問題

（1）立法不完善，河道采砂管理的法律法規(guī)制度建設(shè)滯后。目前國(guó)家還沒有專門規(guī)范河道采砂管理的法律法規(guī)，廣西區(qū)對(duì)于河道采砂管理主要是依據(jù)《水法》、《防洪法》部分相關(guān)規(guī)定以及《中華人民共和國(guó)河道管理?xiàng)l例》和《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法》，現(xiàn)行的這些河道采砂管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定過于原則，在適用上存在諸多困難；

（2）非法采砂現(xiàn)象屢禁不止，河道采砂管理形勢(shì)仍然嚴(yán)峻。違法方式和手段多樣化。邊界河流河段非法采砂監(jiān)管困難，屢禁不止，無證采砂問題仍然嚴(yán)重；已取得許可的業(yè)主有超范圍、超時(shí)限、超功率、超采砂控制總量、越界超深開采、超船舶控制數(shù)量等現(xiàn)象；

（3）河道采砂規(guī)劃編制推進(jìn)緩慢。全區(qū)目前尚有4 743.255 km均為未規(guī)劃河流，存在規(guī)劃編制、審查、審批不及時(shí)的情況。由于未制定采砂管理規(guī)劃或未及時(shí)修編采砂規(guī)劃，造成河道界線不清，爭(zhēng)地糾紛時(shí)有發(fā)生，且無證采砂現(xiàn)象泛濫，監(jiān)管難度增大；

（4）河道采砂許可管理混亂。按照《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法》要求，各市縣應(yīng)在完成編制河道采砂規(guī)劃的基礎(chǔ)上，通過招拍掛形式出讓采砂權(quán)，并劃定禁采區(qū)和開采區(qū)。通過頒發(fā)河道采砂證的方式對(duì)采砂船進(jìn)行管理，且采砂證應(yīng)為一年一審。辦理了采砂許可證的采砂船需在明顯位置懸掛采砂標(biāo)示牌。采砂船應(yīng)服從水行政主管部門管理并在指定地段依靠，不得在禁采區(qū)滯留或停泊。但從全區(qū)檢查情況看，部分市縣并未完全按照要求嚴(yán)格執(zhí)行；

（5）許可后日常監(jiān)管有待加強(qiáng)。絕大多數(shù)地方對(duì)采砂計(jì)量管理監(jiān)管不到位，對(duì)中標(biāo)人的采砂量?jī)H憑抽查、估算和理論上的計(jì)算，隨意性大，缺乏科學(xué)、準(zhǔn)確、具體的監(jiān)管措施，也沒有做到24小時(shí)現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管，超范圍、超量采砂現(xiàn)象普遍；

（6）行政執(zhí)法有待進(jìn)一步規(guī)范。從執(zhí)法管理中實(shí)地檢查和案卷評(píng)查發(fā)現(xiàn)，河道采砂行政執(zhí)法的水平和質(zhì)量有待進(jìn)一步提高。行政處罰執(zhí)法人員程序意識(shí)有待加強(qiáng)。部分案件在處罰過程中適用法律未列出引用的條、款、項(xiàng)目，不夠準(zhǔn)確、完整；

（7）多部門合作亟待深入，聯(lián)合執(zhí)法長(zhǎng)效機(jī)制未建立。近年來雖然由地方政府組織大規(guī)模聯(lián)合執(zhí)法取得了顯著成效，但大多限于一陣風(fēng)式的階段性、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法，在打擊非法采砂行為方面具有局限性，未能形成長(zhǎng)效機(jī)制。在每次清理整頓過后，非法采砂者往往會(huì)變本加厲地進(jìn)行瘋狂采挖。

3 加強(qiáng)河道采砂管理的相應(yīng)措施

（1）強(qiáng)化政府主導(dǎo)作用，明確部門分工協(xié)作。進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)河道采砂管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，積極推行河道采砂管理地方政府行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府牽頭成立由水利、國(guó)土、交通、航道、海事、財(cái)政、工商、公安、環(huán)保、住建等有關(guān)職能部門的管理機(jī)構(gòu)，落實(shí)河道采砂行政責(zé)任，明確責(zé)任單位和責(zé)任人；

（2）加快《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理?xiàng)l例》立法進(jìn)度，建立健全各項(xiàng)管理制度。《條例》已列為廣西2015年立法計(jì)劃，目前自治區(qū)政府已提請(qǐng)區(qū)人大審議，爭(zhēng)取于2016年通過自治區(qū)人大頒布實(shí)施。建議在《條例》制定中進(jìn)一步明確和細(xì)化河道采砂規(guī)劃、采砂許可、采砂權(quán)出讓的具體要求；進(jìn)一步加大對(duì)非法采砂行為的處罰力度，結(jié)合廣西經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和非法所得的數(shù)額，適當(dāng)加大對(duì)于無證采砂、不按河道采砂許可證規(guī)定采砂、采砂危及水工程、水文、橋梁、管線等設(shè)施安全、不按規(guī)定泊放船只機(jī)具處罰、違法運(yùn)砂、銷售等非法采砂行為以及偽造、倒賣、涂改、出租、出借或者以其他形式非法轉(zhuǎn)讓河道采砂許可證等違法行為的處罰額度，加大違法者的違法成本；

（3）加強(qiáng)河道采砂行政執(zhí)法能力建設(shè)。按照采砂管理工作“四個(gè)專門”的要求，做到機(jī)構(gòu)到位、人員編制到位、裝備到位、管理經(jīng)費(fèi)到位。建立縣級(jí)以上人民政府采砂管理經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。建立執(zhí)法基地，配備必要的執(zhí)法艇和交通通訊工具。建立精干、專業(yè)的水政監(jiān)察執(zhí)法隊(duì)伍，逐步配備充實(shí)專職管理人員；

（4）整合水上執(zhí)法資源，加強(qiáng)邊界水域地區(qū)協(xié)作和部門聯(lián)動(dòng)。采砂管理涉及面廣，分布區(qū)域范圍大，要做好執(zhí)法工作，單靠水行政執(zhí)法部門力量不足、效果不佳，建議建立跨省、跨市、跨縣采砂管理協(xié)調(diào)分工機(jī)制和定期聯(lián)合打擊制度，形成打擊合力。各級(jí)人民政府按照屬地管理原則加強(qiáng)轄區(qū)內(nèi)的采砂管理，加大對(duì)非法采砂活動(dòng)的打擊力度，克服地方保護(hù)主義思想，形成河道上下游、左右岸采砂管理一盤棋局面；

（5）加快推進(jìn)全區(qū)河道采砂統(tǒng)一規(guī)劃，合理開采。繼續(xù)貫徹統(tǒng)籌兼顧、全面規(guī)劃、科學(xué)合理、適度利用、有序開采的原則，督促指導(dǎo)各市縣政府抓緊完成河道采砂規(guī)劃編制工作，以采砂規(guī)劃為依據(jù)，把河道采砂與河道整治有機(jī)結(jié)合起來，對(duì)可采區(qū)的河砂儲(chǔ)量、允許開采量，采砂地點(diǎn)、范圍、時(shí)限，開采順序、作業(yè)方式、運(yùn)輸路線、開采深度等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃，在此基礎(chǔ)上依法實(shí)施河砂資源開采權(quán)公開招拍掛，為依法持續(xù)開采提供技術(shù)支撐；

（6）進(jìn)一步規(guī)范河道采砂行政許可工作。完善河道采砂行政許可招拍掛制度，建議將《廣西壯族自治區(qū)河道采砂管理辦法》規(guī)定的河道采砂許可“應(yīng)當(dāng)”通過招標(biāo)、拍賣或者掛牌等公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施改為“應(yīng)當(dāng)優(yōu)先”通過公開或者掛牌等公開競(jìng)爭(zhēng)方式實(shí)施，對(duì)一些較小河流適合小規(guī)模就近開采經(jīng)營(yíng)的且經(jīng)過招拍掛程序后流拍的，可以采取申請(qǐng)審批辦證的方式；

（7）加大日常巡檢力度，強(qiáng)化重點(diǎn)監(jiān)管。健全并落實(shí)河道采砂執(zhí)法巡查制度，明確管理責(zé)任人，落實(shí)日常管理責(zé)任。要建立巡查標(biāo)準(zhǔn)，完善巡查內(nèi)容，加強(qiáng)對(duì)采、堆、運(yùn)全過程的監(jiān)管，確保巡查質(zhì)量，對(duì)發(fā)現(xiàn)的問題，要制定整改措施，做到早發(fā)現(xiàn)、早處理。對(duì)違法違規(guī)采砂問題突出的河段、無證和不按許可要求進(jìn)行的河道采砂行為、涉砂船舶和危及重要涉水基礎(chǔ)設(shè)施安全的河道非法采砂行為重點(diǎn)巡查，加強(qiáng)動(dòng)態(tài)管理，加大監(jiān)管力度，并加強(qiáng)對(duì)防洪工程、橋梁工程、水文設(shè)施、測(cè)量標(biāo)志及其他工程設(shè)施的保護(hù)。

4 結(jié)語(yǔ)

河道采砂管理緊緊圍繞“強(qiáng)化監(jiān)管、規(guī)范秩序、提升效益、促進(jìn)發(fā)展”的工作目標(biāo)，嚴(yán)格規(guī)范先票后載的管理，嚴(yán)防砂石資源的偷漏。加大稽查力度，嚴(yán)厲打擊無票受載的非法行為，進(jìn)一步完善各項(xiàng)管理制度，加強(qiáng)對(duì)采砂工程船生產(chǎn)作業(yè)的各個(gè)環(huán)節(jié)的管理。

（責(zé)任編輯：劉征湛）

Problems existing in administration of sand mining in river course and countermeasures

DING Jin-jia
（Guangxi Water Conservancy Constuction Administration Bureau,Nanning 530023,China）

With regard to administration of sand mining in river course,the author made an introduction on the guide ideologies,basic principles and work objectives of Guangxi;analyzed the existing problems such as imperfect legislation,repeated failure to prohibit illegal sand mining,slow progress of river sand mining planning,confused ad?ministration of river sand mining permit,long-term joint enforcement mechanism being not established;and put for?ward countermeasures.

Sand mining in river course;administration;problem;measure

TV8

B

]1003-1510（2016）01-0075-03

2015-11-30

丁錦佳（1976-）男，廣西昭平人，廣西水利工程管理局工程師，主要從事河道管理工作。