賀俊春　胡芬芳

(1.2.湖北省社會(huì)主義學(xué)院，湖北　武漢　430062)

人民政協(xié)理論

人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)

賀俊春1胡芬芳2

(1.2.湖北省社會(huì)主義學(xué)院，湖北武漢430062)

[摘要]人民政協(xié)是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，協(xié)商議政是它的主要目標(biāo)任務(wù)。人民政協(xié)協(xié)商議政能力的實(shí)質(zhì)是各級(jí)政協(xié)組織在各種協(xié)商議政活動(dòng)中表現(xiàn)出來的建言獻(xiàn)策能力，它分為三個(gè)層次：人民政協(xié)對(duì)外的整體的獻(xiàn)策能力、各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)在組織委員協(xié)商議政過程中表現(xiàn)出來的協(xié)調(diào)組織能力和政協(xié)委員的個(gè)體建言獻(xiàn)策能力。人民政協(xié)的協(xié)商議政能力實(shí)質(zhì)上是我國協(xié)商民主發(fā)展水平的體現(xiàn)，是國家治理現(xiàn)代化水平的體現(xiàn)，是黨和國家吸取民意水平的體現(xiàn)，是我國公眾政治參與水平的體現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]人民政協(xié) 協(xié)商議政能力

提高協(xié)商議政能力是政協(xié)履職能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，明確人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)，是有效提升其能力的前提。能力，是指主體順利完成某一目標(biāo)或任務(wù)時(shí)所必須具備的主觀條件。在這個(gè)概念中，有兩個(gè)關(guān)鍵詞：目標(biāo)任務(wù)和完成目標(biāo)任務(wù)的主體所具備的主觀條件(與完成目標(biāo)任務(wù)所需要的客觀條件相對(duì))。主體不同，所具有的能力素質(zhì)(即主體所具備的主觀條件)不同；目標(biāo)任務(wù)不同，所需要的能力內(nèi)容不同。因此，在研究人民政協(xié)協(xié)商議政能力時(shí)，必須從人民政協(xié)的性質(zhì)定位、在該性質(zhì)定位基礎(chǔ)上人民政協(xié)要完成的目標(biāo)任務(wù)、該目標(biāo)任務(wù)對(duì)任務(wù)主體的能力要求等方面出發(fā)，來分析它的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)。

一、人民政協(xié)的性質(zhì)定位：專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，而非權(quán)力機(jī)關(guān)、決策機(jī)構(gòu)

人民政協(xié)已經(jīng)成立60余年，它的性質(zhì)定位從執(zhí)政黨和國家高層來說，一直都是清晰的，不同時(shí)期中共中央和國家領(lǐng)導(dǎo)人都對(duì)此有明確表述。毛澤東同志明確指出，“政協(xié)不能搞成國家機(jī)關(guān)，如果那樣就成為二元了，民主集中制就講不通了”[1]。鄧小平同志在1980年修訂政協(xié)章程時(shí)也認(rèn)為，“不要把政協(xié)搞成權(quán)力機(jī)構(gòu)，政協(xié)可以討論，提出批評(píng)意見，它不同于人大”[2]。習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)上的講話中指出：人民政協(xié)是統(tǒng)一戰(zhàn)線的組織，是多黨合作和政治協(xié)商的機(jī)構(gòu)，是人民民主的重要形式。他也在其他很多場合強(qiáng)調(diào)，人民政協(xié)不屬于權(quán)力機(jī)關(guān)，它是“專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)”。2015年全國政協(xié)工作報(bào)告再次申明，人民政協(xié)不是權(quán)力機(jī)構(gòu)，也不是決策機(jī)構(gòu)。

那么什么是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)？首先，專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)與權(quán)力機(jī)關(guān)和決策機(jī)構(gòu)不同之處在于，它不直接關(guān)聯(lián)權(quán)力和決策，雖然它也會(huì)具有權(quán)利(權(quán)利不等同于權(quán)力)，也會(huì)指向決策，以影響決策為目標(biāo)。我國的權(quán)力機(jī)關(guān)是各級(jí)人民代表大會(huì)，由各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)產(chǎn)生各級(jí)司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)，司法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)都要受其監(jiān)督并對(duì)其負(fù)責(zé)。決策機(jī)關(guān)是承擔(dān)決策任務(wù)、行使決策權(quán)力的機(jī)關(guān)，即黨政各職能部門。其次，協(xié)商是專門協(xié)商機(jī)構(gòu)的主要工作方式。協(xié)商就是共同商量以便取得一致意見，其內(nèi)核是交換意見和討論、建議、批評(píng)。協(xié)商意味著溝通、理性、互動(dòng)等軟性精神，而非強(qiáng)制、暴力、權(quán)威。也就是說人民政協(xié)是通過建議、批評(píng)、討論等軟性方式來履行它的職能，實(shí)現(xiàn)它的外部組織目標(biāo)。第三，從具體表現(xiàn)形式上來說，執(zhí)政黨或政府將需要決策的事項(xiàng)在決策前拿到政協(xié)來征求各方意見，達(dá)到聽取或吸納民意、科學(xué)決策的目的；社會(huì)各界代表通過政協(xié)將執(zhí)政黨或政府征求意見的事項(xiàng)，以及他們?cè)诟黝I(lǐng)域自主發(fā)現(xiàn)的各方面問題，在充分調(diào)研后形成建議，傳遞給政治管理層，達(dá)到影響決策的目的。同時(shí)，在政協(xié)平臺(tái)上的理性溝通，客觀上也增進(jìn)了公眾、社會(huì)之間的理解，凝聚了共識(shí)。

人民政協(xié)是專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，而非權(quán)力機(jī)關(guān)或決策機(jī)構(gòu)的性質(zhì)定位，提醒我們，人民政協(xié)不能直接行使政治強(qiáng)制力，不能直接將自己的意志轉(zhuǎn)化為能被全社會(huì)遵守的規(guī)范或政策。那么，人民政協(xié)能做什么呢？

二、協(xié)商議政：人民政協(xié)的主要目標(biāo)任務(wù)

人民政協(xié)要做的就是進(jìn)行協(xié)商議政，協(xié)商議政是人民政協(xié)的主要目標(biāo)任務(wù)。上面說到，理性協(xié)商而非暴力強(qiáng)制是人民政協(xié)的主要履職方式，其協(xié)商直接指向我國公共政治經(jīng)濟(jì)生活，以影響、改變、監(jiān)督各職能部門的決策或決策執(zhí)行為目標(biāo)，也即協(xié)商議政。這也是政治組織與社會(huì)組織的顯著區(qū)別。

協(xié)商議政的內(nèi)涵豐富，這里的協(xié)商并非簡單等同于政治協(xié)商里的“協(xié)商”，議政也并不完全是參政議政里的“議政”，它涵蓋了我們通常所說的人民政協(xié)的三大職能：政治協(xié)商、民主監(jiān)督、參政議政，可以說協(xié)商議政是對(duì)人民政協(xié)的整個(gè)外部職能的完整概括。協(xié)商既是一種形式(諸如各種協(xié)商會(huì)議)，也是一種方式(強(qiáng)調(diào)理性溝通、求同存異、表達(dá)與尊重)；議政表現(xiàn)出人民政協(xié)的履職范圍和目標(biāo)對(duì)象。協(xié)商是議政的協(xié)商，不同于私人或企業(yè)之間僅涉及個(gè)人利益的社會(huì)協(xié)商；議政是協(xié)商式議政，不同于古代的“清議”，有明確的目標(biāo)指向、有特定的協(xié)商渠道、有制度化的協(xié)商程序等。

協(xié)商議政的實(shí)質(zhì)是建言獻(xiàn)策，不論是政治協(xié)商，還是民主監(jiān)督、參政議政，都是通過各種建議案、提案、信息等書面建議，或者大會(huì)發(fā)言等口頭建議等，為執(zhí)政黨和政府職能部門在各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行的各種形式的決策提供建設(shè)性、科學(xué)性的意見，實(shí)現(xiàn)公眾的社會(huì)價(jià)值，共同推動(dòng)現(xiàn)代化國家、和諧社會(huì)建設(shè)。

三、人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與構(gòu)成

人民政協(xié)的協(xié)商議政就是各級(jí)人民政協(xié)組織(包括政協(xié)機(jī)關(guān)和政協(xié)委員)為了影響國家或地方政治生活而進(jìn)行的各種建言獻(xiàn)策活動(dòng)。從這個(gè)角度來看，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力就是各級(jí)人民政協(xié)組織在協(xié)商議政過程中表現(xiàn)出來的建言獻(xiàn)策能力。這是從人民政協(xié)的目標(biāo)任務(wù)——協(xié)商議政方面來分析的人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵。

但如前所述，能力的另一個(gè)關(guān)鍵詞是完成目標(biāo)任務(wù)的主體。在協(xié)商議政活動(dòng)中，人民政協(xié)是毫無疑問的主體。但人民政協(xié)這個(gè)概念的組成是復(fù)雜的，因此，從主體這個(gè)角度來分析，人民政協(xié)協(xié)商議政能力的構(gòu)成也是多層次的。

首先，人民政協(xié)是各級(jí)人民政協(xié)組織，各級(jí)人民政協(xié)作為一個(gè)組織主體，它的目標(biāo)都是對(duì)外的，那么它的能力也主要表現(xiàn)為上述的、建言獻(xiàn)策的組織的整體能力。人民政協(xié)組織整體的建言獻(xiàn)策能力具體表現(xiàn)，可用習(xí)近平總書記在慶祝人民政協(xié)成立65周年大會(huì)講話中提出的四種能力來概括：政治把握能力，包括對(duì)政治現(xiàn)象、政治事件、政治關(guān)系、政治形勢的分析、辨別、判斷和選擇的能力；調(diào)查研究能力，運(yùn)用科學(xué)的調(diào)查研究方法，有目的有計(jì)劃地對(duì)社會(huì)現(xiàn)象進(jìn)行廣泛了解，在獲得第一手材料的基礎(chǔ)上進(jìn)行去粗取精、去偽存真，以此獲得對(duì)客觀事物本質(zhì)認(rèn)識(shí)的能力；聯(lián)系群眾能力，作為各領(lǐng)域各界別代表反映、維護(hù)人民群眾訴求的能力；合作共事能力，是中國共產(chǎn)黨與各民主黨派、各人民團(tuán)體、各族各界人士，在政協(xié)組織內(nèi)，民主協(xié)商、平等議事、求同存異、體諒包容的能力。這四種能力是人民政協(xié)在進(jìn)行協(xié)商議政、建言獻(xiàn)策時(shí)所必須具備的外部能力，政治把握能力是良好建言獻(xiàn)策能力的前提，調(diào)查研究能力是關(guān)鍵，聯(lián)系群眾能力是基礎(chǔ)，合作共事能力是保障。

其次，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力包括各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)組織能力。人民政協(xié)組織由界別組成，在界別基礎(chǔ)上設(shè)置專委會(huì)，各專委會(huì)在政協(xié)機(jī)關(guān)設(shè)置辦公室，有專職工作人員，在辦公廳或辦公室領(lǐng)導(dǎo)下聯(lián)系組織本專委會(huì)委員展開協(xié)商議政活動(dòng)，與各內(nèi)設(shè)職能機(jī)構(gòu)和社會(huì)團(tuán)體共同構(gòu)成各級(jí)人民政協(xié)組織的常設(shè)機(jī)構(gòu)——辦公廳，在秘書長領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。本文所指政協(xié)機(jī)關(guān)就是包括辦公廳內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)、專委會(huì)辦公室的政協(xié)機(jī)構(gòu)的總稱。政協(xié)機(jī)關(guān)承擔(dān)了一定的對(duì)外建言獻(xiàn)策、協(xié)商議政任務(wù)，但它更主要、更重要的是為委員的建言獻(xiàn)策提供指導(dǎo)、服務(wù)，組織協(xié)調(diào)。因此，在協(xié)商議政活動(dòng)中，各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)除要具有上述四種能力之外，還需要具備另一種能力：對(duì)政協(xié)委員的組織協(xié)調(diào)能力，以此實(shí)現(xiàn)政協(xié)系統(tǒng)聯(lián)動(dòng)。良好的外部能力建立在內(nèi)部完美整合的基礎(chǔ)上，內(nèi)部整合依靠的是人民政協(xié)內(nèi)部各級(jí)專職機(jī)構(gòu)。人民政協(xié)是一個(gè)龐大的政治組織，從中央到地方，各級(jí)政協(xié)委員中僅黨外人士就有近50萬人，這些委員在各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)下展開建言獻(xiàn)策活動(dòng)。所以考察人民政協(xié)外部的協(xié)商議政能力，就不得不去分析人民政協(xié)內(nèi)部各機(jī)關(guān)組織政協(xié)委員開展活動(dòng)的協(xié)商能力，也即各級(jí)政協(xié)機(jī)關(guān)如何實(shí)現(xiàn)內(nèi)部整合，從而達(dá)到、實(shí)現(xiàn)組織的外部功能：提出高質(zhì)量的建議或意見。

第三，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力還包括政協(xié)委員的建言獻(xiàn)策能力。政協(xié)委員是人民政協(xié)實(shí)現(xiàn)外部功能、外部組織目標(biāo)的主體，每個(gè)委員的素質(zhì)、參與政治的意愿強(qiáng)度等等都直接影響建言獻(xiàn)策的質(zhì)量。對(duì)于委員來說，協(xié)商議政對(duì)于他們提出的能力要求也主要表現(xiàn)為上述四種能力：政治把握能力、調(diào)查研究能力、聯(lián)系群眾能力和合作共事能力。只有具備這四種能力，他們才能在協(xié)商議政過程中發(fā)揮人民政協(xié)應(yīng)有的作用。但在這四種能力之外，還有一點(diǎn)是最值得注意的，那就是委員對(duì)于政治本身的興趣和對(duì)協(xié)商議政的責(zé)任感。不是每個(gè)人都會(huì)對(duì)政治產(chǎn)生興趣，也不是每個(gè)人都有政治責(zé)任感。在政協(xié)的協(xié)商議政本身于委員而言是其本職工作之外、需要委員們花費(fèi)很多業(yè)余時(shí)間和精力去完成的工作，沒有興趣和責(zé)任感的支撐，談不上履行職責(zé)，更談不上認(rèn)真地履行職責(zé)了。

綜上所述，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力就是人民政協(xié)整體對(duì)外的建言獻(xiàn)策能力以及政協(xié)組織內(nèi)部機(jī)關(guān)和政協(xié)委員在協(xié)商議政過程中所表現(xiàn)出來的諸多能力的總和。

四、人民政協(xié)協(xié)商議政能力的實(shí)質(zhì)

人民政協(xié)作為統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，它的能力是凝聚人心，作為多黨合作和政協(xié)協(xié)商的機(jī)構(gòu)，它的能力是建言獻(xiàn)策，作為人民民主的重要形式，它的能力是吸取民意、表達(dá)民意。而這些，統(tǒng)統(tǒng)都通過人民政協(xié)的協(xié)商議政活動(dòng)來體現(xiàn)，各種能力也都是協(xié)商議政能力的重要組成部分。協(xié)商議政能力是人民政協(xié)各級(jí)組織及其構(gòu)成部分在完成協(xié)商議政這個(gè)目標(biāo)任務(wù)過程中的主觀能力素質(zhì)表現(xiàn)。但主觀能力的發(fā)揮會(huì)受客觀條件的影響，所以，從另一角度來看，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力強(qiáng)弱實(shí)質(zhì)上是我國協(xié)商民主發(fā)展水平的體現(xiàn)，是國家治理現(xiàn)代化水平的體現(xiàn)，是黨和國家吸取民意水平的體現(xiàn)，是我國公眾政治參與水平的體現(xiàn)。

第一，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力反映了我國協(xié)商民主的發(fā)展水平。協(xié)商民主與選舉民主是我國的兩種民主形式。社會(huì)主義協(xié)商民主起源于政協(xié)協(xié)商，也發(fā)展于政協(xié)協(xié)商。在很長一段時(shí)間內(nèi)，政協(xié)的協(xié)商議政都是社會(huì)主義協(xié)商民主的重要內(nèi)涵。新時(shí)期以來，習(xí)近平總書記大力推動(dòng)發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主，豐富協(xié)商民主內(nèi)涵，擴(kuò)展協(xié)商民主領(lǐng)域，但政協(xié)的協(xié)商議政仍然代表了我國社會(huì)主義協(xié)商民主的較高水平。同時(shí)，人民政協(xié)的協(xié)商議政在大力發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主的大環(huán)境下展開，社會(huì)主義協(xié)商民主水平的提高就是社會(huì)公眾參與協(xié)商能力的提高，必然會(huì)反映于人民政協(xié)的協(xié)商議政能力上。

第二，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力反映了我國國家治理現(xiàn)代化的水平。國家治理現(xiàn)代化是全方位的現(xiàn)代化，既是各種治理觀念的現(xiàn)代化，也是行為方式的現(xiàn)代化；既是各治理主體素質(zhì)的現(xiàn)代化，也是各種制度、體制、機(jī)制的現(xiàn)代化。人民政協(xié)作為專門的協(xié)商機(jī)構(gòu)，各級(jí)政協(xié)委員通過人民政協(xié)這個(gè)平臺(tái)，參與政治協(xié)商并影響各種政策的制定和執(zhí)行。一方面，各級(jí)政協(xié)組織(包括政協(xié)機(jī)關(guān)和政協(xié)委員)，既是推動(dòng)國家治理各方面現(xiàn)代化的重要力量，另一方面，人民政協(xié)自身的現(xiàn)代化也是國家治理現(xiàn)代化的內(nèi)涵之一。民主、法治、參與、互動(dòng)、責(zé)任、效率、透明、理性等現(xiàn)代化國家治理的理念，正是人民政協(xié)組織所倡導(dǎo)的。人民政協(xié)的各種協(xié)商議政活動(dòng)是現(xiàn)代國家治理行為的重要組成部分，其協(xié)商議政能力反映和表現(xiàn)的就是國家治理現(xiàn)代化的水平。

第三，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力反映了執(zhí)政黨和政府吸取民意的水平。執(zhí)政黨是人民的政黨，政府是人民的政府。在制定政策、管理國家的過程中，應(yīng)充分地吸取民意、順應(yīng)民心、照顧民生。執(zhí)政黨和政府在各領(lǐng)域的決策是人民政協(xié)協(xié)商議政的作用范圍，執(zhí)政黨和政府在決策時(shí)能夠聽取到多少有效建議，既取決于其自身對(duì)待各種建議的態(tài)度，也取決于建議者提出的意見和建議的質(zhì)量水平。人民政協(xié)協(xié)商議政能力的高低，會(huì)影響執(zhí)政黨和政府對(duì)民情的掌握，也會(huì)間接反映其吸納民意的水平。

第四，人民政協(xié)的協(xié)商議政能力反映了我國公眾政治參與的水平。人民政協(xié)的協(xié)商議政歸根結(jié)底是公眾的協(xié)商議政。我國公眾政治參與的渠道很多，通過政協(xié)進(jìn)行建言獻(xiàn)策、協(xié)商議政是其中非常重要的一種。公眾政治參與意愿的強(qiáng)弱、政治參與領(lǐng)域的聚焦、政治參與技巧的掌握、參與水平的高低等等都能通過人民政協(xié)的協(xié)商議政能力表現(xiàn)出來。

通過以上分析，我們對(duì)人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)有了較為深入的了解。新世紀(jì)以來，不論是人民政協(xié)整體的外部協(xié)商議政能力，還是人民政協(xié)機(jī)關(guān)的自身建設(shè)，或者是政協(xié)委員個(gè)體的建言獻(xiàn)策能力都得到了很大的提升。比如，人民政協(xié)組織基本上能夠做到“圍繞中心、服務(wù)大局”，它的建議案、提案數(shù)量顯著上升，建議被采納率提高，政協(xié)機(jī)關(guān)增強(qiáng)了對(duì)政協(xié)委員的組織協(xié)調(diào)，政協(xié)委員協(xié)商議政積極性增強(qiáng)、建言獻(xiàn)策質(zhì)量有所提高等等。但不可回避的是，人民政協(xié)協(xié)商議政能力與國家和社會(huì)對(duì)它的要求相比，還有一定距離。在理解了人民政協(xié)協(xié)商議政能力的內(nèi)涵與實(shí)質(zhì)后，我們需要進(jìn)一步對(duì)人民政協(xié)在協(xié)商議政上存在的問題進(jìn)行研究，提出可行性的建議，有效提升人民政協(xié)各級(jí)機(jī)關(guān)的組織協(xié)調(diào)能力，提升各級(jí)政協(xié)委員的調(diào)查研究、建言獻(xiàn)策能力，從而整體提升人民政協(xié)對(duì)外的協(xié)商議政能力。

參考文獻(xiàn):

[1]從人民政協(xié)的性質(zhì)定位出發(fā) 發(fā)揮好人民政協(xié)的團(tuán)結(jié)統(tǒng)戰(zhàn)功能——二論學(xué)習(xí)貫徹全國地方政協(xié)工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)精神[EB/OL].人民政協(xié)網(wǎng)，http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-07-21/536628.shtml，2015-07-21.

[2]準(zhǔn)確把握人民政協(xié)的性質(zhì)定位[EB/OL].人民政協(xié)網(wǎng),http://www.rmzxb.com.cn/c/2015-04-15/482976.shtml,2015-04-15.

責(zé)任編輯：胡小燕

[收稿日期]2016-02-19

[作者簡介]1.賀俊春(1979—)，女，安徽安慶人，湖北省社會(huì)主義學(xué)院教師；2.胡芬芳(1987—)，女，安徽安慶人，湖北省社會(huì)主義學(xué)院教師。

[中圖分類號(hào)]D627

[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

[文章編號(hào)]1671-2803(2016)02-0031-04