劉艷云

(湖州市社會主義學院，浙江　湖州　313004)

協(xié)商民主在基層治理中的實踐探索

——基于安吉縣“政協(xié)委員工作室”的個案研究

劉艷云

(湖州市社會主義學院，浙江湖州313004)

[摘要]本課題立足于我國社會轉(zhuǎn)型的背景，結(jié)合當前基層治理面臨的困境和基層民主政治發(fā)展現(xiàn)狀，選取了具有典型意義的安吉縣政協(xié)委員工作室作為基層協(xié)商式治理個案，分析其模式的運行機制及其制度績效，同時在實證研究的基礎(chǔ)上探討在協(xié)商式治理模式中基層民主政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯和路徑。

[關(guān)鍵詞]協(xié)商治理協(xié)商民主政協(xié)委員工作室安吉縣

改革開放三十多年來，伴隨著經(jīng)濟的高速發(fā)展，社會結(jié)構(gòu)也在發(fā)生著深刻的轉(zhuǎn)型，一場社會治理變革在基層社會悄然興起。這場變革的一個重要特點就是將民主協(xié)商嵌入基層社會治理中，形成了協(xié)商式治理的新機制。這不但有效破解了基層治理的諸多難題，而且還給基層民主政治發(fā)展注入了生機和活力。本研究選取浙江省安吉縣“政協(xié)委員工作室”作為基層治理變革的研究個案，主要基于以下緣由：一是隨著城鎮(zhèn)化進程的加快推進和縣域經(jīng)濟的發(fā)展，社會問題和矛盾也隨之增加，安吉縣作為最基層的城市街道辦事處和農(nóng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，除黨政機構(gòu)齊全外，還設(shè)有人大主席團，唯獨政協(xié)缺少能夠?qū)⒐ぷ餮由斓交鶎拥穆穆毱脚_和工作載體，這一問題，導致該縣政協(xié)委員和政協(xié)工作在履職中出現(xiàn)了懸空運轉(zhuǎn)狀態(tài)；二是由于該地方政府與市場、社會組織的職能定位不明確，導致在基層社會治理中政府職權(quán)存在“越位”或“缺位”現(xiàn)象。“政協(xié)委員工作室”的產(chǎn)生和順利運行，能有效改善上述兩大問題，既為該縣政協(xié)基層工作提供了落腳點，又能充分發(fā)揮政協(xié)本身的參政議政和民主監(jiān)督作用，對規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、社會組織的運轉(zhuǎn)起到促進作用。

一、安吉縣“政協(xié)委員工作室”的運行機制

安吉縣政協(xié)于2009年建立了首個通民情、解民意的窗口——“政協(xié)委員工作室”。作為政協(xié)履職的一個重要措施，“政協(xié)委員工作室”反映了一種新的工作運行機制，我們可以從其權(quán)責配置與運作流程兩個方面進行分析。

(一)制度性要素：即政協(xié)委員工作室的權(quán)限與職責在政協(xié)履職工作中的結(jié)構(gòu)配置

1、關(guān)于政協(xié)委員工作室的定位。在定位上，委員工作室既不是職能部門，更不是法律部門、信訪部門，而是站在客觀公正的角度監(jiān)督政府、反映社情民意的機構(gòu)。因此，在責任主體設(shè)置上，政協(xié)委員工作室不是縣政協(xié)的下派組織，而是政協(xié)委員以更好地履職為民為目標，在縣政協(xié)的支持和引導下，自愿申辦、自主運作的履職平臺，是在縣政協(xié)的有限指導下獨立運作的機構(gòu)，其正常運轉(zhuǎn)或效能高低主要依賴政協(xié)委員的主體能動作用。

2、關(guān)于人選標準要求。承辦政協(xié)委員工作室的委員必須具備較高的社會知名度和群眾威信，需要具有一定的專業(yè)理論知識和群眾工作經(jīng)驗，對國家、地方的方針政策有基本的理解，熟悉當?shù)氐慕?jīng)濟社會發(fā)展情況。同時，開辦委員工作室是一項純粹的義務(wù)勞動，沒有任何物質(zhì)報酬，需要長期堅持，這對委員吃苦耐勞、無私奉獻的精神和工作熱情，提出了很高要求。

3、關(guān)于工作室的運作規(guī)范。一是制定了《委員工作室管理辦法》。建立委員工作室，可以由政協(xié)委員個人申報，也可以由民主黨派、界別、委組集體申報，申報程序包括提出書面申請、實地考察調(diào)研、制定工作方案、主席會議決定、報紙電視公布、正式掛牌成立等環(huán)節(jié)?？h政協(xié)成立委員工作室領(lǐng)導小組，由縣政協(xié)秘書長任組長，負責統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；縣政協(xié)各專委會和辦公室負責人為成員，負責具體協(xié)調(diào)落實；縣政協(xié)辦公室具體負責委員工作室正常運轉(zhuǎn)的后勤保障工作，工作場地由辦公室、提案委和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)協(xié)調(diào)落實；縣政協(xié)提案委具體負責委員工作室的業(yè)務(wù)指導；委員工作室要按照《政協(xié)章程》的有關(guān)規(guī)定及自身職責的具體要求開展工作。二是明確了《政協(xié)委員工作室工作職責》。定期接待群眾來訪，收集、登記、整理社情民意；不定期召開群眾代表座談會，聽取意見和建議；對群眾反映強烈和普遍關(guān)心的重難點和熱點問題進行深入調(diào)查研究，以提案、信息、調(diào)研報告等形式向政府及有關(guān)部門提出意見和建議，并及時進行反饋；協(xié)調(diào)和督促有關(guān)部門落實解決群眾反映的問題。三是完善了《政協(xié)委員工作室工作制度》。實行定期接待制度，每周不少于半天，傾聽民聲，了解民情，反映民意，關(guān)注民生；走訪群眾制度，將平時走訪和重點走訪相結(jié)合；登記存檔制度，認真做好來訪、來信、來電的登記及相關(guān)材料的整檔工作，如實反映群眾的意見建議；結(jié)果反饋制度，及時向當事人反饋辦理結(jié)果；總結(jié)匯報制度，政協(xié)委員工作室工作開展情況年終以書面形式向縣政協(xié)匯報。

4、關(guān)于支持保障措施。安吉縣政協(xié)努力從各方面給予委員工作室大力支持和合理指導。如爭取當?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)(社區(qū))領(lǐng)導支持，幫助委員工作室協(xié)調(diào)辦公場所，承擔工作室辦公用品購置、電話通訊等費用，并協(xié)助工作室逐步制定完善工作規(guī)程和管理制度，等等。盡可能完備的保障措施，為委員工作室活動的順利開展努力掃清障礙。

(二)過程性要素：即政協(xié)委員工作室的運作流程

1、收集信息。民意信息的收集主要來自以下三個方面：一是面詢接待。每周按規(guī)定時間在工作室接待來訪群眾，通過面對面的座談，掌握來訪群眾的意見和訴求，并做好詳細記錄。二是視察調(diào)研。根據(jù)本地區(qū)一段時期內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展、民生保障、社會管理創(chuàng)新等方面的發(fā)展形勢和客觀要求，開展有計劃、有目標的視察調(diào)研活動，并通過訪談鄉(xiāng)鎮(zhèn)中共黨委政府相關(guān)領(lǐng)導和村“兩委”干部以及走訪普通黨員、群眾相結(jié)合的方式，對掌握的相關(guān)問題深入求證，系統(tǒng)梳理。三是會議收集。通過參加所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)舉行的中共黨代會、人代會、議政會、基層懇談會等會議，把握地區(qū)發(fā)展大勢，了解掌握當?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展特別是民生各領(lǐng)域的相關(guān)信息，并加以記錄整理。

2、傳遞民意。對收集到的信息根據(jù)涉及領(lǐng)域、受理時效和辦理部門的級別等進行分類梳理，并形成意見建議進行報送：涉及到縣級層面或需要協(xié)調(diào)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門共同辦理的，形成《政協(xié)委員工作室社情民意專報》報縣政協(xié)，由縣政協(xié)以《安吉政協(xié)信息(社情民意)》的形式報縣委、縣政府主要領(lǐng)導和分管領(lǐng)導處理；片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)本級可解決的問題，形成《政協(xié)委員工作室建議書》，直接提交鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府相關(guān)領(lǐng)導解決；涉及本地民政、教育、人力社保等部門的具體民生問題，以相關(guān)片區(qū)的政協(xié)工作地區(qū)聯(lián)絡(luò)委的名義，向相關(guān)部門提交材料。

3、督辦反饋。凡由縣政協(xié)上報給縣領(lǐng)導的政協(xié)委員工作室的社情民意信息，均以《信息專報》紅頭報送，設(shè)“領(lǐng)導批示”欄，并抄送全體政協(xié)領(lǐng)導以及材料所涉鄉(xiāng)鎮(zhèn)、部門。其中獲縣領(lǐng)導批示的，由縣督查辦統(tǒng)一轉(zhuǎn)相關(guān)部門辦理答復(fù)，未獲批示的，由縣政協(xié)辦公室以《社情民意信息轉(zhuǎn)辦》形式直接送相關(guān)部門辦理答復(fù)。直報鄉(xiāng)鎮(zhèn)和部門的信息，由政協(xié)工作地區(qū)聯(lián)絡(luò)委存檔并定期了解意見建議的辦理情況，及時向政協(xié)委員工作室通報。對于涉及片區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟、民生發(fā)展等重要問題的意見建議，由縣政協(xié)牽頭組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)部門召開議政會進行研究和推進，會議邀請政協(xié)委員參加，并形成《會議紀要》，對相關(guān)意見建議的辦理情況，定期向政協(xié)委員工作室通報。

二、安吉縣“政協(xié)委員工作室”的運行績效分析

(一)實踐價值

1、民意的表達與聚合，有助于提高民主決策的質(zhì)量。安吉縣“政協(xié)委員工作室”發(fā)展和完善過程中，著力解決的一個問題就是加強政府與社會的互動并最大限度地保證公民參與的客觀性、公平性與意見表達的準確性，即解決互動的內(nèi)容、方式、程度、幅度等問題。首先，經(jīng)由協(xié)商的決策過程能夠包容所有受決策影響的利益主體，他們平等地參與決策討論，即使有分歧，但是公平正義、公共利益的訴求也會對所有人施予同等的考慮。其次，公共協(xié)商能夠改善民主決策的結(jié)果。討論和協(xié)商有助于更好地理解社會成員的利益，以及社會的共同特性與個人利益的關(guān)聯(lián)度。再次，協(xié)商民主能夠通過討論、審議等過程賦予決策合法性?！皡f(xié)商過程的政治合法性不僅僅出于多數(shù)的意愿，而且還基于集體的理性反思結(jié)果，這種反思是通過在政治上平等參與尊重所有公民道德和實踐關(guān)懷的政策確定活動而完成的?！盵1](P32)也就是說，對于協(xié)商參與者來說，決策是在公民及其代表的公共討論和爭論過程中形成的，經(jīng)由這種過程的決策結(jié)果在政治上是正當?shù)摹?/p>

2、多中心治理的探索，有助于促進政治共同體的形成。政協(xié)委員工作室的設(shè)立是當前基層治理運行機制的一種變革，它是為實現(xiàn)善治社會所作出的積極探索，它可以為地方社會訴求提供“減壓閥”，對社會輿論壓力具有一定的化解作用，使群眾在表達意見時實現(xiàn)了“有地方說話，說了有人聽，有事能解決，有人來評判”。在這個協(xié)商互動過程中，基層政府逐漸從直接管制的角色中退出，傳統(tǒng)的“單向管理模式”所引發(fā)的社會摩擦能得到緩解，這既能夠使政府行為獲得更多群眾的理解和支持，又能夠體現(xiàn)民意在公共事務(wù)治理中的重要價值和作用。由此可見，協(xié)商式治理是實現(xiàn)善治，構(gòu)建健康民主政治的重要途徑。協(xié)商過程和程序能夠包容存在差異的群體，通過公開對話、交流和協(xié)商，各種階層、文化團體之間能夠加深理解，從而有助于政治共同體的形成。

3、有效的民主監(jiān)督方式，有助于制約行政權(quán)力的膨脹。協(xié)商民主強調(diào)的是運用公共理性進行對話和討論，而民主監(jiān)督的政治基礎(chǔ)是公民權(quán)利的力量聚集，在這當中公民享有必要的政治權(quán)利和政治手段是核心。政協(xié)委員工作室一定意義上就是將群眾的個體力量聚合起來，通過制度化建制，形成對政府的有效制約和監(jiān)督。隨著“政協(xié)委員工作室”相關(guān)職責制度的落實，其民主監(jiān)督功能一定程度上亦能得以落實，也一定程度上暢通了“國家—社會”結(jié)構(gòu)體系下公民政治參與的渠道，能有效控制行政權(quán)力的膨脹。

(二)客觀局限

1、其績效受政府主導的壓力型體制的影響。現(xiàn)階段，基層壓力型體制對協(xié)商式治理模式的影響作用無疑最重。當前，許多地方政府往往把經(jīng)濟趕超作為首要任務(wù)，為此，他們必須通過種種手段爭取政策的優(yōu)惠和資金、物質(zhì)的支持。而這些往往都通過任務(wù)分解等方式將目標壓置于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來完成。在此壓力下，普通鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為了完成上級目標要求，必然不愿接受過多意見建議或其它主體的參與，因此，他們大多對公民參與的態(tài)度是消極甚至抵觸的。盡管政協(xié)委員工作室在運行中提高了地方政府的反應(yīng)能力，但由于缺乏對政府的制約作用，其社會參與的積極性逐漸下降。在調(diào)研中，M鎮(zhèn)的某委員指出，工作室成立之初，老百姓很積極，也確實反映并解決了一些實際問題，但是后來發(fā)現(xiàn)很多問題因種種原因不好解決甚至難以解決，這嚴重影響著委員們的工作積極性。

2、政協(xié)委員履職效能存在差異性。一方面，部分政協(xié)委員雖然是行業(yè)精英，但因為缺乏甚至沒有群眾基礎(chǔ)，其履職效果相對較弱。從調(diào)研情況來看，有行政職務(wù)的委員履職效能優(yōu)于普通群眾委員，加上委員本身素質(zhì)能力強弱的影響，造成普通委員履職環(huán)境弱化，有時只是被動應(yīng)付工作室活動，難以提出有較高價值的意見和建議。另一方面，某些政府部門對委員工作室反映的問題辦理敷衍應(yīng)付，責任心不強：有的當面承諾很好，事后不抓落實；有的因涉及部門多，結(jié)果被相互推諉，得不到辦理，等等。部分委員也反映：“經(jīng)常我們提上去的意見，去追蹤的時候，他們都很客氣，但就是不采納、不處理，所以導致老百姓會覺得提上去的意見沒有用，覺得‘政協(xié)委員工作室’作用不是很大?！?/p>

3、協(xié)商主體自身因素的制約。協(xié)商式治理的核心是公民間的理性商談和溝通互動，因此，參與者的交往能力對于協(xié)商式治理模式的質(zhì)量有著較大影響。公民參與的有效性除滿足一定的物質(zhì)條件外，參與主體自身能力也是一個重要影響因素，這些能力主要包括：(1)溝通能力。公民參與政策過程實際上是政府與公民之間通過彼此對話、討論、相互學習等方式進行的互動，因此，掌握溝通技巧，提升溝通水平是公民參與有效性的保障。(2)理解能力。公民能否充分理解政策過程和政策決策的方式，理解公共問題解決的公共利益取向，理解參與者的期望受政府資源有限的制約等，是公民能否理智參與政策過程的前提。(3)學習能力。公民的參與能力可以通過教育和參與實踐來不斷提升，這就需要公民具備學習能力。[2]從政協(xié)委員工作室的協(xié)商式治理模式實踐來看，老百姓一方面由于長期受傳統(tǒng)臣民文化的影響，另一方面又相對缺少參與協(xié)商的實踐機會，因此參與協(xié)商的能力較為欠缺，一定程度上影響了協(xié)商式治理模式功能的發(fā)揮。

三、結(jié)論

由于社會自治能力的不足和政府職能的強勢影響，使得當前基層協(xié)商式治理表現(xiàn)為一種“內(nèi)向型協(xié)商”，即政府對社會訴求具有較好的反應(yīng)能力，但社會對政府決策的制約能力還不夠。一方面，通過“政協(xié)委員工作室”這類工作機制，確實搭建了政府與社會的協(xié)商渠道，社會訴求在一定程度上對政府行為構(gòu)成影響；另一方面，政府依然掌握政策執(zhí)行的主動權(quán)，對于有能力解決的問題，會與社會溝通并積極回應(yīng)，但對于難以解決或無能力解決的問題，則會進行選擇性處理或者將之擱置。因此，既要進一步推進基層協(xié)商式治理程度，還需要建立健全相應(yīng)的配套機制，如績效評估機制、跨域協(xié)作機制等?？梢哉f，當前基層協(xié)商式治理的探索實踐還只是解決一系列具體問題，還不具備典型意義上的協(xié)商民主要素，還有很大的改革和深化空間，需要進一步積累有利于改革的社會因素，積極培育協(xié)商民主文化，形成公民參與協(xié)商治理的良好氛圍。

參考文獻：

[1]Jorge M. Valadez ， Deliberative Democracy ， Political Legitimacy ，and Self-Determination in Multicultural [M].USA Westview Press ，2000.

[2]李慶鈞：公共政策過程中公民參與的作用及其限制性因素分析[J].揚州大學學報(人文社會科學版)，2007,(01).

責任編輯：胡小燕

[收稿日期]2016-01-08

[基金項目]本文系浙江省社會主義學院課題“基層協(xié)商式治理的運行機制及其制度績效研究——基于安吉縣‘政協(xié)委員工作室’的案例分析”(XT201516)的研究成果。

[中圖分類號]D621

[文獻標識碼]A

[文章編號]1671-2803(2016)02-0041-04

[作者簡介]劉艷云(1985—)，女，浙江湖州人，湖州市社會主義學院辦公室副主任，?？庉嫴恐魅?，講師。