帕特里克·波特（Patrick Porter）

張關(guān)林/譯

尷尬的事實(shí)：根本不存在基于規(guī)則的世界秩序

帕特里克·波特（Patrick Porter）

張關(guān)林/譯

選自美國《國家利益》雜志 2016年8月28日

現(xiàn)在沒有，將來也不會(huì)有，如果假設(shè)可能有，那是很危險(xiǎn)的。

如果在對(duì)外事務(wù)的討論中，有一個(gè)被不斷提及的概念，這個(gè)概念就是“基于規(guī)則”的國際秩序。人人受到全球規(guī)則體系的約束這一觀念（即國際法至上），是“英國國家安全戰(zhàn)略”和“澳大利亞國防白皮書”的基本思想，也是美國“國家安全戰(zhàn)略”的根本理念。聯(lián)合國的建立，就是為了終結(jié)戰(zhàn)亂淵藪，在原地豎起一套法治體系。這件事一直困難重重，尤其在目前日益多極化、爭議更多的時(shí)代，更為困難，因?yàn)橹鳈?quán)要求和人權(quán)要求頻發(fā)沖突，觀察家們擔(dān)心，規(guī)則這個(gè)概念本身正在隱退?！盎谝?guī)則”這個(gè)詞已經(jīng)成為無意義的口頭禪，經(jīng)常會(huì)脫口而出，好像不斷念咒就能請出神靈似的。

有秩序顯然比混亂強(qiáng)。有規(guī)則和程序比任性濫用權(quán)力好，即便道路很難監(jiān)管，但國家制定大致的行道規(guī)則，總是件好事。問題不在法律。問題在于守法，在于這樣的追求：讓正式規(guī)則來替代權(quán)力政治，取代任意判決，讓規(guī)范和制度來取消政治本身。

如果嚴(yán)格守法，世界就應(yīng)該嚴(yán)格根據(jù)法律行事，而執(zhí)行法律就會(huì)使國家無法制定其對(duì)外政策。5年前，國外非政府組織就驗(yàn)證了這樣的理念會(huì)走向哪里，那時(shí)該組織要求加拿大政府在美國總統(tǒng)小布什訪問時(shí)將他逮捕，以調(diào)查小布什虐待戰(zhàn)俘的罪行。加拿大出人意料地拒絕了這個(gè)要求，認(rèn)為加拿大與這個(gè)超級(jí)大國的關(guān)系中還存在其他的重要利益。就像試圖讓世界濃縮成一個(gè)龐然大物的其他概念一樣，守法理念的價(jià)值也是有限的。我們不可能擁有一個(gè)基于規(guī)則的世界秩序。的確，迷戀規(guī)則更是個(gè)問題。

“基于規(guī)則的國際秩序”是個(gè)令人著迷的詞語。聽起來多么開明呀。它是一批國際主義律師、官員和評(píng)論家的通用語之一。它滾下舌頭的麻利勁，就像“全球治理”、“國際社會(huì)”這些高調(diào)詞一樣。它是研究生茶余飯后、請?jiān)刚呖犊愒~、新聞發(fā)布或辯論場所的定制詞。這個(gè)概念也是對(duì)大國極有誘惑的武器，高舉這個(gè)概念，大國行為就有了全球治安的崇高地位。但這個(gè)世界實(shí)際的決定是多么不可饒恕，使這個(gè)概念備受煎熬，只好自食其言。

聯(lián)合國前秘書長安南（Kofi Annan）制定的、在伊拉克戰(zhàn)爭后不斷重申的一種理論的核心，就是絕對(duì)堅(jiān)持遵守規(guī)則。信奉基于規(guī)則的秩序的安南認(rèn)為，聯(lián)合國是使用武力“合法性的唯一授予者”。在對(duì)非法行為的指責(zé)集中在美國的布什政府身上的時(shí)候（美國沒有獲得安理會(huì)授權(quán)就入侵伊拉克，被視為踐踏了廣泛認(rèn)可的規(guī)則，把一個(gè)已建成的法制秩序轉(zhuǎn)變?yōu)闊o法的世界），安南的理論如日中天。在安南看來，伊拉克的教訓(xùn)是必須通過聯(lián)合國一起合作。遺憾的是，后薩達(dá)姆時(shí)代的伊拉克所發(fā)生的許多暴力事件，是在聯(lián)合國安理會(huì)2004年6月通過1546號(hào)決議之后，該決議一致同意多國部隊(duì)繼續(xù)留在那里。伊拉克的叛亂分子已經(jīng)表明它們認(rèn)為炸毀了在巴格達(dá)的聯(lián)合國總部的“合法性唯一授予者”是什么玩意。聯(lián)合國的權(quán)威其實(shí)并沒有守法分子認(rèn)為的那么重要，這難道沒有可能嗎？

不過，這個(gè)理念已經(jīng)擴(kuò)散，普遍認(rèn)為軍事行動(dòng)只有聯(lián)合國同意才是合法的。如果前后一致地應(yīng)用這個(gè)理論的話，就會(huì)阻止那些在道義和戰(zhàn)略上都正確的干預(yù)，如越南的干預(yù)，目的是終止柬埔寨的種族滅絕行為，坦桑尼亞的干預(yù)，目的是反對(duì)烏干達(dá)的阿明。社會(huì)主義知識(shí)分子諾姆·格拉斯（Norm Geras）在質(zhì)疑守法主義的時(shí)候說道，既然人是很重要的，國際法就必須在“其他涉及生死的緊迫的道義考慮上”尋找機(jī)會(huì)。如果它能用于人權(quán)，為何不能用于國際安全，或者用于國際秩序本身上呢？

如今的敘利亞就引出了這個(gè)問題。英國前國際開發(fā)部長安德魯·米歇爾（Andrew Mitchell）最近譴責(zé)俄羅斯-敘利亞轟炸阿勒頗城。他要求國際采取行動(dòng)終止這種屠殺，他認(rèn)為只有聯(lián)合國才能“代表國際社會(huì)的權(quán)威”。米歇爾不承認(rèn)俄羅斯是聯(lián)合國常任理事國，因?yàn)樗强梢允褂梅駴Q權(quán)的參戰(zhàn)一方。問題很明顯：規(guī)則的一個(gè)仲裁人同時(shí)是不愿意采取行動(dòng)反對(duì)自己的血腥的入侵者。事實(shí)上，米歇爾是在強(qiáng)調(diào)，要嚴(yán)格遵守會(huì)妨礙他所認(rèn)為的具有道義緊迫性的干預(yù)的那種制度障礙。只要國際機(jī)構(gòu)行使權(quán)力的動(dòng)機(jī)與正義的軍事行動(dòng)之間沒有交易就行。但愿我們兩者皆得才好。

就在克里米亞入俄，烏克蘭局勢混亂不堪的時(shí)候，以極其和平主義的態(tài)度討論國際“規(guī)則”的人，認(rèn)為地緣政治的強(qiáng)取豪奪是一種歷史現(xiàn)象，是在有法律約束的21世紀(jì)又回到了19世紀(jì)。

對(duì)規(guī)則遵守與共識(shí)的最近歷史進(jìn)行這種不顧歷史的假設(shè)，反映了批評(píng)人士的某種莫名的驚訝。從歷史角度看，這很正常。如果一個(gè)大國在眾多民族主義者的壓力下，不對(duì)顯然已成主流的“基于規(guī)則”的秩序讓步，說明這個(gè)秩序必定在一開始就是脆弱的、虛假的。

如果“基于規(guī)則”這種陳詞濫調(diào)無傷大雅倒也罷了。但它并非沒有害處，它有三個(gè)缺陷。

首先，它對(duì)“事情運(yùn)行方式”的要求在過去和今天都是不合實(shí)際的。有些人懷念二戰(zhàn)后美國遵循的基于規(guī)則的自由主義秩序，但與他們的愿望相反，從來也沒有出現(xiàn)過遵守規(guī)則的黃金時(shí)代可供我們回歸。正如斯蒂芬·華爾特（Stephen Walt）所說，“過去主要是我們編制規(guī)則，如果規(guī)則擋道，我們就扔掉或無視它們……存在著規(guī)則，但我們沒有以此來界定系統(tǒng)。在開始的時(shí)候，如果主要國家在需要的時(shí)候可以無視規(guī)則，把系統(tǒng)界定為‘基于規(guī)則’就沒有什么道理了?！泵绹皇且粋€(gè)置身事外的裁判。裁判不能推翻其他政府，謀殺他國統(tǒng)治者，或封鎖其他國家。

無論過去還是現(xiàn)在，每個(gè)大國，包括安理會(huì)常任理事國，都偶爾會(huì)嚴(yán)重違反國際法，或拒絕國際法庭的裁決，甚至否認(rèn)國際法庭的權(quán)威。雅克·希拉克（Jacques Chirac）時(shí)代的法國，就像格哈德·施羅德（Gerhard Schroeder）時(shí)代的德國一樣，反對(duì)入侵伊拉克，理由是反對(duì)單邊主義、尊崇安理會(huì)的權(quán)威。但法國自己卻踐踏了這個(gè)原則，1999年參加北約對(duì)塞爾維亞的未經(jīng)授權(quán)的非法轟炸，以拯救科索沃的阿爾巴尼亞人免遭種族滅絕。正如美國一位鷹派所說，“如果真有過他們所說的那種國際秩序的話，也在1999年被歐洲破壞了?！?985年，法國炸沉綠色和平的船只彩虹勇士號(hào)，法國同意就此事仲裁，結(jié)果卻拒絕服從國際法院的判決。美國甚至不批準(zhǔn)國際海洋法，卻要求中國遵守該法。在20世紀(jì)80年代，尼加拉瓜成功地向國際法院狀告美國在其港口采掘，華盛頓拒絕賠償，拒絕承認(rèn)國際法院的權(quán)威。美國駐聯(lián)合國大使珍妮·柯克帕特里克（Jeane Kirkpatrick）的說法雖然具有煽動(dòng)性，但卻是符合實(shí)際的：她說，國際法院是個(gè)“半法律”機(jī)構(gòu)，“各國有時(shí)接受，有時(shí)不接受”。

第二，“基于規(guī)則”的理想未來也不可能實(shí)現(xiàn)，這是由國際生活的可悲性所決定的。因?yàn)楦緵]有超然物外的不偏不倚的權(quán)威以一種沒有利害關(guān)系的、一以貫之的方式來實(shí)施規(guī)則?？梢杂腥蛑卫?，但不可能出現(xiàn)全球政府，當(dāng)國家受到一定程度的壓力時(shí)，如果這個(gè)國家有能力，就會(huì)依靠自身的力量。

規(guī)則本身，就像標(biāo)準(zhǔn)一樣，可能會(huì)自相矛盾。我們已經(jīng)注意到有關(guān)事例：安理會(huì)的權(quán)威與反對(duì)針對(duì)平民的國際人道主義法就有沖突。請?jiān)O(shè)想這樣一種引起爭議的說法：有時(shí)候國家的非法行為卻是正義的。我們西歐各國時(shí)不時(shí)地違反國際法，但卻是有充分理由的。雖然我們傾向于國際授權(quán)，但我們的緊迫利益有時(shí)會(huì)受到威脅，非常之緊迫，以至于我們不會(huì)讓這些利益聽任國際共識(shí)來擺布。的確，我們可以憑良心地說，世界秩序本身的福祉要求我們偶爾去打破規(guī)則。

強(qiáng)烈要求出現(xiàn)“基于規(guī)則的秩序”的奧巴馬，卻對(duì)伊斯蘭極端主義者進(jìn)行了法外的屠殺，并沒有始終獲得東道國或安理會(huì)的預(yù)先首肯，這樣干既侵犯了主權(quán)，又踐踏了正當(dāng)程序。在理論上，他這么做是對(duì)的。美國公民無權(quán)移居到遙遠(yuǎn)的國度，無權(quán)在不受打擾的情況下敦促同胞去屠殺其他美國人。同樣，來自其他國家的武裝的伊斯蘭極端主義者沒有資格攻擊美國公民。他們尋找避難的國家或者太弱，或者太不作為，沒有逮捕他們。在這種情況下，美國把武裝的敵人當(dāng)作武裝的敵人來對(duì)待，不依靠他人的允許，是合情合理的。不過，“基于規(guī)則”卻成了橡皮筋。

這個(gè)問題到英國前首相卡梅隆那里，變得尖銳起來，他敦促中國要順從“基于規(guī)則的世界”。而敘利亞使用化武對(duì)待平民激怒了卡梅隆，2013年秋，他找到了拋開正式規(guī)則的充分理由。為了懲罰和威懾未來的大規(guī)模殺傷性武器暴行，卡梅隆進(jìn)行了懲罰性空襲，他的理由是，“如果我們認(rèn)為只能有安理會(huì)一致通過的應(yīng)對(duì)措施的話，那我們實(shí)際上就把我們的對(duì)外政策和我們的道義外包給了俄羅斯可能的一票否決?，F(xiàn)在我認(rèn)為這是極其錯(cuò)誤的態(tài)度?！睂?duì)于一個(gè)喋喋不休談?wù)摲ㄖ蔚恼畞碚f，規(guī)則和道義突然之間分道揚(yáng)鑣了，英國可以為了其他有價(jià)值的東西而拋棄規(guī)則。這個(gè)直白的理論并非孤立事件。如果我們不認(rèn)為英美具有特權(quán)的話，既然大國可以有選擇地拒絕服從安理會(huì)和國際法院，別國為什么不可以？大國可以調(diào)用規(guī)則，但如果任意調(diào)用的話，也就破壞了規(guī)則。這就是大國特權(quán)。這就是我們生活的世界。

第三，試圖打造一個(gè)由國際權(quán)威執(zhí)法的規(guī)則統(tǒng)一的世界，就會(huì)損害西方探索新路的能力。有些人認(rèn)為，改善規(guī)則、改革制度就會(huì)很好地解決這個(gè)問題，但事實(shí)并非如此。這個(gè)問題十分棘手。世界是個(gè)悲劇場所，在那里并非所有好東西都會(huì)相互照應(yīng)，也不會(huì)提供沒有左右為難的明確性和一貫性。甚至做好事也需要與壓制人民的政權(quán)達(dá)成妥協(xié)。請想想智利獨(dú)裁者皮諾切特的著名案例吧，他于1999年在倫敦遭到軟禁。英國首相瑪格麗特·撒切爾（Margaret Thatcher）堅(jiān)決支持皮諾切特，受到廣泛指責(zé)。批評(píng)撒切爾夫人的人沒有注意到，1982年撒切爾夫人領(lǐng)導(dǎo)的英國重新從阿根廷手里奪回?？颂m群島時(shí)，依靠了智利的秘密支持，尤其是智利的遠(yuǎn)程雷達(dá)提供的阿根廷對(duì)英國特混艦隊(duì)空襲的預(yù)警。有一天遠(yuǎn)程雷達(dá)因?yàn)榫S修而關(guān)閉，就有兩艘英國運(yùn)輸船被阿根廷擊沉。所以，在英國的勝利中，皮諾切特是幫了大忙的，而且是冒著很大的風(fēng)險(xiǎn)在幫忙。如果我們聽從法律人士的告誡，致力于逮捕和審判壓迫型政權(quán)的首腦的話，未來我們怎么有信心獲得他們的幫助呢？

在戰(zhàn)后的初期，漢斯·摩根索（Hans Morgenthau）發(fā)現(xiàn)了守法主義愿景，它從和平、法律與犯罪的絕對(duì)角度來構(gòu)想世界。正如摩根索所指出的，“規(guī)則”和“秩序”是不同的相互排斥的概念，就像“非法的”和“不道德的”是不同概念一樣?！耙?guī)則”是指嚴(yán)格、不容商量和明確，授權(quán)一個(gè)凌駕一切的最高裁判來執(zhí)行規(guī)則。而秩序卻在沒有裁判的情況下依靠妥協(xié)、協(xié)商和平衡。在一個(gè)非?；靵y、規(guī)則本身相互矛盾的世界中，這些因素有許多需要硬性的價(jià)值判斷。

我自己的體會(huì)是，政府官員都私底下認(rèn)為他們的主導(dǎo)概念是一個(gè)不真實(shí)的偽概念。不過他們都認(rèn)為這還是值得追求的。但追求不可能的事情是否明智呢？假裝認(rèn)為這個(gè)世界不是它明顯顯示的那個(gè)樣子，是毫無意義的。我們的決策者不要滿懷希望地去祈求一個(gè)虛假的秩序，這個(gè)秩序甚至我們自己的國家在關(guān)鍵時(shí)刻也要拒絕的。他們應(yīng)該思考如何談判出一個(gè)粗糙一點(diǎn)的世界，擬定出他們愿意作出的妥協(xié)、愿意容忍的違規(guī)，談出必須有彈性的一些原則。如果說有一條道能通向和平的話，這條道不可能是競相援引規(guī)則之道，也不可能是把對(duì)外政策律師化之道。兩者都不可能解決權(quán)力與秩序的內(nèi)在矛盾。取而代之的也不一定是“純粹的無政府狀態(tài)”。如果可以打造出一個(gè)行得通的世界秩序的話，那主要是那些不局限于閱讀國際文件的外交家們搞出來的。這個(gè)秩序?qū)⒁揽客讌f(xié)、調(diào)整和相互讓步，依靠得到威懾和物質(zhì)力量支持的不斷協(xié)商的世界。這個(gè)世界也許不很誘人。但至少它是行得通的實(shí)在的世界，在這個(gè)世界中，深思熟慮的審慎外交有時(shí)能取得成功。這也是我們能擁有的唯一的世界。需要反復(fù)重申這個(gè)意思是很可悲的，不過什么都要顯然是不可能的。

原文標(biāo)題：Sorry, Folks. There Is No Rules-Based World Order.