胡亞光

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001）

基于SWOT視角的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)探析

胡亞光

（河南大學(xué) 哲學(xué)與公共管理學(xué)院，河南 開(kāi)封 475001）

基于SWOT視角，通過(guò)分析我國(guó)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇與挑戰(zhàn)，認(rèn)為實(shí)施政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，需要建立健全相關(guān)法律法規(guī)，培育和扶持更多專業(yè)化從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織，嚴(yán)格規(guī)范購(gòu)買(mǎi)的流程、監(jiān)管和評(píng)估。

SWOT分析法；政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)就是通過(guò)發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，把政府直接向社會(huì)公眾提供的一部分養(yǎng)老服務(wù)事項(xiàng)，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會(huì)力量 （主要是社會(huì)組織）承擔(dān)，并由政府根據(jù)服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量向其支付費(fèi)用。[1]（P5）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)理念在養(yǎng)老領(lǐng)域中的應(yīng)用，不僅有利于滿足公民日益增加的養(yǎng)老需求，而且有利于激發(fā)市場(chǎng)活力，縮小政府規(guī)模和政府干預(yù)方式，進(jìn)而促使政府與社會(huì)形成合作網(wǎng)絡(luò)，共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。

一、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的背景及動(dòng)因

（一）人口老齡化背景下的養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾，使養(yǎng)老逐漸走向市場(chǎng)化、社會(huì)化

數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)在21世紀(jì)初就已經(jīng)進(jìn)入了老齡化社會(huì)。在2011年，中國(guó)60歲及以上老年人口達(dá)1.85億人，老齡化水平達(dá)13.7%；2012年，中國(guó)老年人口達(dá)1.94億，老齡化水平達(dá)14.3%；2013年，中國(guó)老年人口達(dá)2.02億，老齡化水平達(dá)14.8%；截至2014年年底，中國(guó)老年人口已經(jīng)達(dá)到2.12億，老齡化水平達(dá) 15.5%；2015年我國(guó) 60歲以上老年人將達(dá)到2.16億。[2]所以，“在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域，隨著人口老齡化加劇、家庭養(yǎng)老功能逐步削弱，我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)不管在數(shù)量還是質(zhì)量上都面臨著供需矛盾”，[3]（P36）傳統(tǒng)的養(yǎng)老服務(wù)供給模式和格局已不能適應(yīng)老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求，這就使“養(yǎng)老服務(wù)供給模式由家庭養(yǎng)老逐漸向社會(huì)養(yǎng)老轉(zhuǎn)變，供給格局由分散化、封閉性向互動(dòng)合作轉(zhuǎn)變”。[4]（P184）

（二）政府治理理念的轉(zhuǎn)變

針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)供需矛盾突出的問(wèn)題，我國(guó)政府提出向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，這一方面遵循新公共管理的一些思想規(guī)律，順應(yīng)21世紀(jì)公共管理的基本趨勢(shì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀規(guī)律，另一方面通過(guò)社會(huì)力量承擔(dān)一部分養(yǎng)老服務(wù)后，政府就可以專心于科學(xué)的宏觀調(diào)控和管理，這既可以節(jié)約行政管理成本，提高行政效率，又可以提高公共服務(wù)質(zhì)量，從而推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變和管理方式的創(chuàng)新，提高政府治理能力，實(shí)現(xiàn)政府有效治理。[3]（P36）

二、政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的SWOT分析

SWOT分析法，是20世紀(jì)80年代初由美國(guó)韋里克教授提出，分別代表優(yōu)勢(shì)（Strength）、劣勢(shì)（Weakness）、機(jī)遇（Opportunity）和挑戰(zhàn)（Threats）。SWOT分析法原是市場(chǎng)營(yíng)銷中企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)決策分析法，現(xiàn)該方法已廣泛應(yīng)用于各領(lǐng)域。SWOT分析法應(yīng)用于政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的可行性在于：政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的過(guò)程，可以看作是政府針對(duì)社會(huì)生活中存在的或正在發(fā)生的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題而做出的決策，并通過(guò)協(xié)調(diào)、調(diào)動(dòng)各組織機(jī)構(gòu)，調(diào)配各種資源并運(yùn)用相關(guān)職能，達(dá)到解決現(xiàn)實(shí)中存在的養(yǎng)老服務(wù)問(wèn)題，促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展。既然政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)是一個(gè)不斷決策的過(guò)程，而SWOT分析法在近年來(lái)也主要應(yīng)用在決策的過(guò)程中，通過(guò)SWOT分析法分析政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)這一決策的優(yōu)勢(shì)、劣勢(shì)、機(jī)遇、挑戰(zhàn)，可以使政府決策者能夠清楚的認(rèn)識(shí)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)所處的情形，從而提高決策的準(zhǔn)確性。

（一）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的優(yōu)勢(shì)

首先，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷健全。政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)就是要引人社會(huì)的資金、力量和管理方式，通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)來(lái)提供。十八屆三中全會(huì)后，我國(guó)政府進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，對(duì)政府如何處理好與市場(chǎng)、企業(yè)和社會(huì)等方面的關(guān)系給予重新定位，通過(guò)明確政府職責(zé)，重新界定政府角色，旨在“大幅度減少政府對(duì)資源的直接配置，推動(dòng)資源配置依據(jù)市場(chǎng)規(guī)則、市場(chǎng)價(jià)格、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)效益最大化和效率最優(yōu)化，使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。[5]（P3-4）其次，社會(huì)組織的不斷成熟。在政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)中，社會(huì)組織是為政府提供養(yǎng)老服務(wù)的重要主體。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，社會(huì)組織不斷采用成熟的治理思路、規(guī)范的管理方法并在實(shí)踐中取得良好的社會(huì)效應(yīng)，社會(huì)組織不斷成熟，能夠肩負(fù)起政府賦予的新使命，承擔(dān)一部分社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)職能，緩解養(yǎng)老需求給政府的壓力。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的劣勢(shì)

首先，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的相關(guān)法律不健全。構(gòu)建健康、可持續(xù)運(yùn)行的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)制度需要專門(mén)的法律，然而目前政府在購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)過(guò)程中仍缺乏全國(guó)性的法律、法規(guī)的指導(dǎo)和規(guī)范，各地大多是遵守地方性法規(guī)，且這些法規(guī)多為行政法規(guī)和條例，缺乏普遍性約束，從而容易導(dǎo)致一些不規(guī)范行為的產(chǎn)生，影響政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的順利推進(jìn)。其次，社會(huì)組織出現(xiàn)“短視效應(yīng)”、“逆向選擇”現(xiàn)象。隨著政府把養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)及供給放權(quán)給社會(huì)組織，社會(huì)組織在提供服務(wù)時(shí)必然要對(duì)成本和收益進(jìn)行比較分析，這將促使服務(wù)提供者采取各種手段降低服務(wù)成本，從而導(dǎo)致所提供服務(wù)的品質(zhì)下降，出現(xiàn)追求眼前利益而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的“短視效應(yīng)”，這一方面使一些社會(huì)組織失去良好的商業(yè)信譽(yù)影響其持續(xù)性發(fā)展，另一方面也損害了老年人的合法權(quán)益而影響政府信譽(yù)的提高。此外，如果營(yíng)利性社會(huì)組織為老年人提供的養(yǎng)老服務(wù)成本過(guò)高，而政府所支付的養(yǎng)老服務(wù)資金與成本相近、社會(huì)組織的盈利空間相對(duì)較小時(shí)，社會(huì)組織可能終止提供服務(wù)或拒絕提供服務(wù)而產(chǎn)生“逆向選擇”問(wèn)題，這都將導(dǎo)致政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)這一決策的失效。

（三）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的機(jī)遇

首先，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)符合國(guó)家政策導(dǎo)向。為貫徹落實(shí)十八大精神，2013年9月國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的指導(dǎo)意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)[2013]96號(hào)），明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多利用社會(huì)力量，加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度。[6]（P49）2013年11月十八屆三中全會(huì)《決定》更是明確指出：“要推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入竟?fàn)帣C(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買(mǎi)。”[5]（P11）為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推廣政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的戰(zhàn)略部署，2014年8月26日財(cái)政部、發(fā)改委、民政部、全國(guó)老齡辦聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》（財(cái)社 [2014]105號(hào)），以推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的實(shí)施。其次，西方發(fā)達(dá)國(guó)家給我們帶來(lái)的實(shí)踐啟示。以美國(guó)為例，20世紀(jì)70年代后，美國(guó)加快養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的私有化進(jìn)程，采取政府與私營(yíng)機(jī)構(gòu)之間簽訂“購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同”，政府在政策上給予指導(dǎo)，由社會(huì)組織負(fù)責(zé)具體經(jīng)營(yíng)管理，老年人自主選擇服務(wù)的方式，解決老齡化下政府單獨(dú)提供養(yǎng)老服務(wù)的壓力。[7]

（四）政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)面臨的挑戰(zhàn)

政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)面臨的最大挑戰(zhàn)就是如何規(guī)范和實(shí)施購(gòu)買(mǎi)的程序、評(píng)估、監(jiān)管等問(wèn)題。在《關(guān)于做好政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》中，雖然明確規(guī)定了“買(mǎi)什么”、“向誰(shuí)買(mǎi)”、“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”、“怎么買(mǎi)”等內(nèi)容，但在實(shí)際操作過(guò)程中，存在購(gòu)買(mǎi)信息不公開(kāi)、評(píng)估監(jiān)管體系不完善等問(wèn)題。購(gòu)買(mǎi)信息不公開(kāi)不僅使公眾無(wú)法了解政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的整個(gè)流程，甚至可能出現(xiàn)中介參與或者轉(zhuǎn)包行為，影響人民群眾對(duì)政府的信任。另外，規(guī)定的評(píng)估監(jiān)管內(nèi)容實(shí)際操作起來(lái)較為困難，因?yàn)檎蛏鐣?huì)組織購(gòu)買(mǎi)的養(yǎng)老服務(wù)包括物質(zhì)和精神兩方面，養(yǎng)老服務(wù)在物質(zhì)上可以通過(guò)相關(guān)技術(shù)給予評(píng)估，但精神上無(wú)形的服務(wù)卻無(wú)法進(jìn)行精確評(píng)估，只能根據(jù)服務(wù)享受者的主觀判斷進(jìn)行測(cè)量，但享受這種服務(wù)的個(gè)人滿足程度是不同的，因而其標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法準(zhǔn)確的測(cè)量，這會(huì)導(dǎo)致資金給付的隨意性增大和財(cái)政資源的不正當(dāng)使用，產(chǎn)生一些無(wú)法預(yù)計(jì)的潛在隱患，從而影響購(gòu)買(mǎi)工作的健康、可持續(xù)進(jìn)行。

三、完善政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的對(duì)策

（一）健全相關(guān)法律法規(guī)

首先，提高立法層次，建立國(guó)家層面的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的法律法規(guī)，使各地區(qū)的政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)工作有統(tǒng)一的立法保障，建立起普遍有效的剛性約束，只有產(chǎn)生相應(yīng)的法律效力才會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)制性的約束力。其次，政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)作為一種契約服務(wù)，就必須通過(guò)法律保障其程序的公正，各地政府要盡快制定購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的合同范本，明確當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)關(guān)系和法律責(zé)任追究[1]6，才有可能保證政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)結(jié)果的公平，保障老年人的消費(fèi)權(quán)益。

（二）培育和扶持更多專業(yè)化從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織

推進(jìn)政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，必須與培育專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)社會(huì)組織相結(jié)合，因?yàn)樯鐣?huì)組織作為養(yǎng)老服務(wù)的主要賣方，其數(shù)量和專業(yè)化水平在一定程度上決定政府購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量。近年來(lái)，雖然我國(guó)社會(huì)組織不斷成熟，但仍存在起步晚、總量少、規(guī)模小、專業(yè)人才不足、公眾認(rèn)知度不高、承接公共服務(wù)能力有限等問(wèn)題，這就需要政府培育和扶持更多專業(yè)化從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織。如：在資金上，可通過(guò)設(shè)立專項(xiàng)資金鼓勵(lì)更多的社會(huì)組織參與到養(yǎng)老服務(wù)的供給中來(lái)；在服務(wù)場(chǎng)所上，政府可以對(duì)現(xiàn)有閑置房產(chǎn)資源進(jìn)行整合，通過(guò)免費(fèi)提供使用權(quán)或優(yōu)惠租賃等方式為社會(huì)組織提供開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)場(chǎng)地；在人力資源上，可以通過(guò)完善社會(huì)組織的人事制度，為積極投身社會(huì)公益事業(yè)的熱心人士提供長(zhǎng)期職業(yè)發(fā)展的環(huán)境和保障。[9]（P172）只有通過(guò)培育和扶持，從事養(yǎng)老服務(wù)的社會(huì)組織才能夠完善其自身的組織結(jié)構(gòu)、管理體制、管理手段，吸引優(yōu)秀的專業(yè)人才，提升自身實(shí)力，增強(qiáng)自身的獨(dú)立性，減少對(duì)政府的過(guò)度依賴。

（三）嚴(yán)格規(guī)范購(gòu)買(mǎi)程序，健全監(jiān)管評(píng)估體系

首先，政府實(shí)施購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，需要對(duì)“買(mǎi)什么”、“向誰(shuí)買(mǎi)”、“誰(shuí)來(lái)買(mǎi)”、“怎么買(mǎi)”等進(jìn)行合理規(guī)劃和安排，需要加強(qiáng)對(duì)服務(wù)中各方面的事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督，定時(shí)向社會(huì)公布信息，使社會(huì)成員廣泛的參與到購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的監(jiān)督工作中來(lái)，形成全方位的監(jiān)督體系，為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的順利進(jìn)行提供一個(gè)公平、公開(kāi)的市場(chǎng)環(huán)境。再次，政府對(duì)為提供服務(wù)的組織提供良好的收益平臺(tái)，避免過(guò)度壓低成本、縮減其盈利空間而降低服務(wù)的質(zhì)量，要保持服務(wù)提供者的供給積極性，要求政府扮演好評(píng)估角色，建立健全評(píng)估機(jī)制，對(duì)社會(huì)組織的準(zhǔn)入、提供的養(yǎng)老服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量、資金撥付數(shù)量等各環(huán)節(jié)進(jìn)行嚴(yán)格評(píng)估，并適當(dāng)建立必要的激勵(lì)約束機(jī)制，以活躍市場(chǎng)，形成良性競(jìng)爭(zhēng)。

總之，政府實(shí)施購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)，使政府角色及職能定位得以調(diào)整。政府重新認(rèn)識(shí)到自身的局限性及市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，逐漸注重發(fā)揮社會(huì)力量的獨(dú)特作用，從而使政府的社會(huì)管理方式不斷得到創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)更好地服務(wù)群眾、改善民生的目的。

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