王玉慧

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

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當(dāng)前農(nóng)村警務(wù)建設(shè)的制約因素及對(duì)策

王玉慧

（中國人民公安大學(xué)，北京100038）

【摘要】農(nóng)村穩(wěn)，則天下安。自2002年公安部明確提出在全國實(shí)施社區(qū)警務(wù)改革，特別是2006年下發(fā)了實(shí)施社區(qū)和農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的決定以來，農(nóng)村警務(wù)建設(shè)取得一定成就。但由于農(nóng)村警務(wù)自身的特殊性，各種問題不斷凸顯。應(yīng)積極探索農(nóng)村警務(wù)新模式，合理規(guī)劃社區(qū)警務(wù)，充實(shí)一線警力，創(chuàng)新農(nóng)村警務(wù)機(jī)制，完善農(nóng)村警務(wù)保障機(jī)制。

【關(guān)鍵詞】農(nóng)村警務(wù)；警務(wù)建設(shè)；社區(qū)警務(wù)；警務(wù)模式

“農(nóng)村警務(wù)”即農(nóng)村公安工作，是指農(nóng)村公安機(jī)關(guān)及其他相關(guān)組織和公眾，充分利用農(nóng)村的治安資源，預(yù)防打擊違法犯罪，維護(hù)社區(qū)及農(nóng)村安全穩(wěn)定的警務(wù)模式。農(nóng)村警務(wù)在當(dāng)前備受關(guān)注，但農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略只是剛剛起步，我們應(yīng)抓住時(shí)機(jī)，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村警務(wù)的研究，了解現(xiàn)狀，分析原因，并在組織、人力、機(jī)制上尋求發(fā)展對(duì)策，以推進(jìn)新時(shí)期公安工作在農(nóng)村的順利展開，維護(hù)農(nóng)村的社會(huì)安全與穩(wěn)定。

一、農(nóng)村警務(wù)的特征及存在的問題

當(dāng)前，農(nóng)村警務(wù)建設(shè)取得了一定的成就，派出所建設(shè)日益成熟，警務(wù)室建設(shè)強(qiáng)力推進(jìn)，警民關(guān)系進(jìn)一步改善。但是，農(nóng)村警務(wù)特有的自然和人文環(huán)境特征，也出現(xiàn)了一些相應(yīng)的問題。

（一）農(nóng)村地理環(huán)境開放，安全防范難度較大

農(nóng)村地區(qū)人口密集度較城市和城鎮(zhèn)地區(qū)低，具有村落居住環(huán)境較為開放、分散的特點(diǎn)，加之農(nóng)村人力和財(cái)力不足，公安基礎(chǔ)信息化建設(shè)水平不高，電子監(jiān)控系統(tǒng)覆蓋率低。這種開放型的村落無法運(yùn)用城市小區(qū)封閉式管理方法，防范工作較為困難。此外，農(nóng)村村落間及城鄉(xiāng)結(jié)合部的很多區(qū)域是治安盲點(diǎn)，新農(nóng)村建設(shè)中進(jìn)行撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)產(chǎn)生了許多治安真空區(qū)域，農(nóng)村村落及鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間協(xié)作較少，相互間不聯(lián)防，容易給隱蔽性犯罪提供條件。

（二）治安防控任務(wù)繁重，農(nóng)村警務(wù)工作量大

當(dāng)前農(nóng)村社會(huì)處于轉(zhuǎn)型期和矛盾凸顯期，由征地、拆遷、邊界劃分、公共收益分配引發(fā)的群體性事件不斷增多。此外，非法宗教勢(shì)力蔓延，邪惡勢(shì)力有抬頭之勢(shì)。在農(nóng)村社會(huì)，地痞村霸橫行鄉(xiāng)里，鬧得雞犬不寧，農(nóng)村黑惡勢(shì)力與城鎮(zhèn)黑惡勢(shì)力互相滲透，嚴(yán)重影響農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定和農(nóng)民安全感。由于農(nóng)村生產(chǎn)和人員流動(dòng)的季節(jié)性,農(nóng)村發(fā)案有其一定的規(guī)律性。如在農(nóng)忙季節(jié)及春節(jié)外出打工人員歸來期間發(fā)生盜竊案的頻率較高，在冬季無農(nóng)活時(shí)期容易發(fā)生賭博案。農(nóng)村發(fā)案的規(guī)律性和集中性，也在一定的時(shí)間段增加了農(nóng)村警務(wù)的壓力。

（三）村民處理矛盾能力欠缺，村民參與治安的態(tài)度冷淡

村民在生產(chǎn)生活的頻繁接觸中容易產(chǎn)生矛盾，但由于村民受教育程度較城鎮(zhèn)居民低,處理矛盾的能力相對(duì)欠缺,經(jīng)常把矛盾升級(jí)成暴力事件。有些村民的政治覺悟較低，且潛意識(shí)里把農(nóng)村派出所和農(nóng)村警務(wù)室當(dāng)成是“公家”，對(duì)治安工作持觀望態(tài)度，不能積極地參與到維護(hù)農(nóng)村治安穩(wěn)定的工作中來，不利于農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略的充分實(shí)施。

二、制約農(nóng)村警務(wù)建設(shè)的因素分析

制約農(nóng)村警務(wù)工作的因素是多方面的，歸納起來主要是工作任務(wù)重以及意識(shí)、警力、機(jī)制、保障等方面的欠缺。應(yīng)認(rèn)真總結(jié)分析，以增強(qiáng)農(nóng)村警務(wù)建設(shè)的針對(duì)性。

（一）警務(wù)需求增加

在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，農(nóng)村的貧富差距加大，矛盾急劇上升，類似拆遷征地補(bǔ)償、爭(zhēng)奪集體資源等原因引發(fā)的群體事件逐步增多。有些農(nóng)村犯罪形勢(shì)嚴(yán)峻，治安混亂，殺人和傷害案件甚至高于城市，盜竊、搶劫案件時(shí)有發(fā)生，且因?yàn)榉N種原因破案率極低。治安案件接連不斷，如農(nóng)村混混打架斗毆、小偷小摸等，成為引發(fā)刑事案件的隱患?！翱招拇濉薄袄先舜濉睘榉缸锾峁┝藯l件。此外，農(nóng)村交通和消防也存在不少安全隱患。這些都對(duì)農(nóng)村派出所和基層民警的警務(wù)工作提出了新的挑戰(zhàn)。

（二）民警對(duì)社區(qū)警務(wù)認(rèn)識(shí)不足，觀念落后

長(zhǎng)期以來，公安機(jī)關(guān)把“嚴(yán)打整治”“偵破大案要案”作為主業(yè)，“重打擊、輕防范”思維嚴(yán)重。這種大環(huán)境直接導(dǎo)致了民警對(duì)農(nóng)村警務(wù)的不了解和不重視?；鶎用窬瘺]有從思想上突破農(nóng)村無社區(qū)的觀念，不能從長(zhǎng)遠(yuǎn)出發(fā)構(gòu)筑農(nóng)村警務(wù)遠(yuǎn)景規(guī)劃。在實(shí)際工作中，不能合理劃分農(nóng)村警務(wù)區(qū)，與新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃脫節(jié)，警務(wù)建設(shè)跟不上農(nóng)村治安發(fā)展的要求。

（三）農(nóng)村警力不足，不能有效下沉

在治安形勢(shì)日趨復(fù)雜的農(nóng)村，農(nóng)村公安機(jī)關(guān)的任務(wù)日漸艱巨，村民對(duì)安全期待不斷提高。面對(duì)“事多人少”的局面，公安機(jī)關(guān)捉襟見肘，警力匱乏已嚴(yán)重困擾和制約了農(nóng)村派出所及農(nóng)村警務(wù)室職能的發(fā)揮。公安機(jī)關(guān)雖然推行了警力下沉措施，但農(nóng)村基層一線的警力配置比例較低，致使警力不能深入基層。轄區(qū)的派出所民警忙于各類案件處理，駐村民警工作任務(wù)繁重，不能深入基層了解社情民意。

（四）農(nóng)村警務(wù)機(jī)制不暢

雖然當(dāng)前的農(nóng)村警務(wù)機(jī)制較計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期有一些改善，但是依然不能適應(yīng)新時(shí)期的農(nóng)村治安要求，在勤務(wù)運(yùn)作方式、農(nóng)村社會(huì)防控機(jī)制等方面存在著一些問題。目前農(nóng)村出現(xiàn)了“警力不足悖論”，即警力不足但又無所事事。公安民警習(xí)慣于“坐堂辦公”,有警就處，無警則等,機(jī)關(guān)化作風(fēng)嚴(yán)重,常常是有民警無警情,有警情無民警。農(nóng)村的家庭一般都過著“朝九晚五”的生活，而派出所民警和社區(qū)民警也按照同樣的節(jié)奏上下班，村民忙完農(nóng)活后想咨詢、辦事很難直接找到民警，社區(qū)民警也很難入戶走訪。社區(qū)警務(wù)理論認(rèn)為，僅僅依靠警察的專業(yè)力量，是難以維系社會(huì)長(zhǎng)治久安的。當(dāng)前農(nóng)村沒有充分調(diào)動(dòng)村民的治安積極性，群防群治的工作機(jī)制亟待構(gòu)建。

（五）經(jīng)費(fèi)保障難落實(shí)

雖然現(xiàn)行的公安業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)保障體制基本上滿足了公安機(jī)關(guān)各項(xiàng)業(yè)務(wù)的需要，但是在經(jīng)費(fèi)落實(shí)上仍有很大缺口，尤其是農(nóng)村公安系統(tǒng)，日常的警務(wù)工作開支捉襟見肘。公安改革中的一系列措施及工作的落實(shí)離不開基層公安機(jī)關(guān)，然而由于現(xiàn)行的國庫轉(zhuǎn)移支付制度的弊端，使得一些地方出現(xiàn)了中央財(cái)政補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)不能及時(shí)足額的到達(dá)農(nóng)村公安機(jī)關(guān)，而地方政府的經(jīng)費(fèi)保障也往往不能到位。由于經(jīng)費(fèi)的不足，農(nóng)村派出所經(jīng)常出現(xiàn)交通工具不足，通信條件不具備的問題。

三、促進(jìn)農(nóng)村警務(wù)建設(shè)的對(duì)策

當(dāng)前農(nóng)村警務(wù)工作還存在許多問題，與以上制約因素不無關(guān)聯(lián)。從觀念、警力、機(jī)制、保障上進(jìn)行一次戰(zhàn)略性改進(jìn)，是推進(jìn)農(nóng)村警務(wù)建設(shè)的首要任務(wù)。

（一）注重農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，推進(jìn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)發(fā)展

1.正確把握社區(qū)警務(wù)的基本理念。只有正確把握了社區(qū)警務(wù)的內(nèi)涵，才能把打擊犯罪與服務(wù)群眾結(jié)合起來，科學(xué)、合理地推行農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略。無論是城市還是農(nóng)村，社區(qū)警務(wù)的本質(zhì)是警察立足社區(qū)，通過有效的警務(wù)活動(dòng)取得群眾的支持，改善警民關(guān)系，充分調(diào)動(dòng)群眾治安積極性，以達(dá)到維護(hù)社會(huì)安全穩(wěn)定的目標(biāo)。農(nóng)村社區(qū)在管理上要進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)以人為本，變管理為服務(wù)，更加注重功能性、服務(wù)性社區(qū)的建設(shè)；在規(guī)劃、戶籍、換位等方面推進(jìn)城鄉(xiāng)管理一體化。服務(wù)群眾是一切工作的出發(fā)點(diǎn)，在實(shí)施社區(qū)警務(wù)戰(zhàn)略中，要努力通過社區(qū)警務(wù)活動(dòng)逐步改變一些民警只當(dāng)“偵查員”、不當(dāng)“服務(wù)員”的思想。

2.抓好農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室建設(shè)，規(guī)范社區(qū)民警工作職責(zé)。要在新農(nóng)村建設(shè)中進(jìn)行合理的社區(qū)警務(wù)室規(guī)劃和建設(shè)，洞悉其中的規(guī)律，通過農(nóng)村社區(qū)警務(wù)室的規(guī)劃和試點(diǎn)，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，找到比較適合本轄區(qū)的社區(qū)警務(wù)模式。農(nóng)村警務(wù)室建設(shè)要盡可能與村委會(huì)、社區(qū)委員會(huì)相鄰，建立在村民較為密集的地方，在保障農(nóng)村警務(wù)室硬件條件的同時(shí)，注重警務(wù)信息化建設(shè)；在農(nóng)村主要道路和廠區(qū)等重點(diǎn)部位安裝監(jiān)控系統(tǒng)，以促進(jìn)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)發(fā)展；要規(guī)范社區(qū)民警工作的具體內(nèi)容，當(dāng)前主要是依托社區(qū)采集信息和組織社區(qū)力量開展群防群治工作。

（二）有效解決農(nóng)村警力下沉和警力不足問題

1.合理配置警力，推動(dòng)警力下沉和警務(wù)前移。要加大警務(wù)改革力度，本著精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、高效的原則，科學(xué)合理設(shè)置編制，將多余警力下沉到農(nóng)村派出所及農(nóng)村社區(qū)，最大限度充實(shí)駐村民警隊(duì)伍。同時(shí)，要保持駐村民警的相對(duì)穩(wěn)定，努力改善駐村民警生活工作條件。根據(jù)屬地管轄原則，科學(xué)合理定位駐村民警的職責(zé)與權(quán)限，充分發(fā)揮駐村民警的主觀能動(dòng)性，通過巡邏查看、情報(bào)收集、訪貧問苦、糾紛調(diào)解等方式，提高對(duì)農(nóng)村治安案件及犯罪的超前預(yù)警能力,切實(shí)做到農(nóng)村警務(wù)工作前移。

2.壯大輔警力量，開拓民力。要把農(nóng)村警務(wù)工作延伸到社區(qū)的各個(gè)層面，做到防范全覆蓋，就必須壯大各種輔警力量。首先，招錄一定數(shù)量的協(xié)警隊(duì)伍，接受法律知識(shí)、業(yè)務(wù)能力、警務(wù)技能培訓(xùn)后，協(xié)助民警開展日常警務(wù)工作。其次，以有限的警力凝聚無限的民力。調(diào)動(dòng)相關(guān)社區(qū)管理資源和村民力量，圍繞社區(qū)民警這一核心開展打擊犯罪、安全防范、維護(hù)穩(wěn)定工作，借助民力維護(hù)治安。

（三）創(chuàng)新農(nóng)村警務(wù)機(jī)制,全面實(shí)施農(nóng)村警務(wù)戰(zhàn)略

1.創(chuàng)新農(nóng)村警務(wù)工作機(jī)制。要主動(dòng)推進(jìn)農(nóng)村執(zhí)勤勤務(wù)制度的改革，以適應(yīng)農(nóng)村警務(wù)的獨(dú)特性。農(nóng)村違法犯罪活動(dòng)的發(fā)生往往具有一定的特點(diǎn)和規(guī)律性，例如，夜間往往是違法犯罪活動(dòng)的易發(fā)時(shí)段，如果晚上社區(qū)警務(wù)室沒有民警，會(huì)戲劇性地出現(xiàn)“小偷上崗民警下班、小偷休息民警上崗”的現(xiàn)象。所以，通過調(diào)查研究，科學(xué)實(shí)行“錯(cuò)時(shí)工作制度”“彈性工作制度”，讓社區(qū)民警融入社區(qū)、融入群眾之中開展工作；通過建立社區(qū)民警就近接處警制度，充分發(fā)揮派出所的作用，將相應(yīng)的處警指令直接下達(dá)給對(duì)應(yīng)的社區(qū)民警，及時(shí)化解處置各類警情糾紛。

2.建立農(nóng)村群防群治的社會(huì)防控機(jī)制。要從戰(zhàn)略的高度樹立全民皆警，農(nóng)村安全問題源于農(nóng)村、也必須依靠農(nóng)村的力量共同治理的理念。首先，農(nóng)村警務(wù)工作要注意培育、引導(dǎo)村民的治安參與熱情，變動(dòng)員式參與為自主式參與。其次，村干部是村民與駐村民警聯(lián)系的紐帶和橋梁，要利用村干部的有利條件,積極開展農(nóng)村警務(wù)宣傳教育。最后，充分發(fā)揮農(nóng)村社區(qū)積極分子的作用，成立農(nóng)村治安巡防隊(duì)、農(nóng)村義務(wù)巡邏隊(duì)、保安隊(duì)、十戶一長(zhǎng)巡邏小組等，以共同維系農(nóng)村社會(huì)的長(zhǎng)治久安。

（四）建立完善農(nóng)村警務(wù)保障機(jī)制

1.經(jīng)費(fèi)保障。目前，基層公安機(jī)關(guān)收支并未實(shí)現(xiàn)完全脫鉤，應(yīng)徹底斬?cái)喙矙C(jī)關(guān)的開支與罰沒收入的聯(lián)系，切實(shí)保障農(nóng)村公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)需要?？h級(jí)財(cái)政分撥遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足，最重要的是變經(jīng)費(fèi)預(yù)算單一制為經(jīng)費(fèi)預(yù)算多源制。對(duì)農(nóng)村警務(wù)經(jīng)費(fèi)，鄉(xiāng)、縣、省、中央財(cái)政都應(yīng)給予支持。此外，農(nóng)村警務(wù)工作可以根據(jù)各地的實(shí)際情況，大膽嘗試治安承包等新方式、新思維，積極破解困擾警務(wù)工作發(fā)揮的保障瓶頸。

2.制度保障。在農(nóng)村警務(wù)的規(guī)劃和實(shí)施中，通過制度化體系，保證警務(wù)推進(jìn)和發(fā)展的監(jiān)督、考核與激勵(lì)。其具體內(nèi)容包括：健全農(nóng)村警務(wù)規(guī)劃與實(shí)施的監(jiān)督制度和機(jī)制，如建立健全督辦、民警報(bào)告工作制度等；健全農(nóng)村警務(wù)的考核制度和機(jī)制，如對(duì)農(nóng)村社區(qū)警務(wù)工作做到流程化管理，自動(dòng)化考核，保證考核獎(jiǎng)勵(lì)等；健全農(nóng)村社區(qū)民警工作的激勵(lì)制度和機(jī)制，在制度方面保證民警職業(yè)能力的提升和職業(yè)機(jī)會(huì)的均等。

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【責(zé)任編校：邊草】

Restricting Factors and Countermeasures about Constructions on Police Affairs of Rural Area

Wang Yuhui
（People's Public Security University of China, Beijing 100038, China）

Abstract:The stability of the rural area is the peace of the country.In 2002, The Ministry of Public Security clearly came up with the implementation of reforms of community police affairs.Especially since 2006 due to the strategy of the community and rural police affairs, the rural constructions of police affairs have made some achievements.Nevertheless, because of the particularity of the ruralpolice affairs,all sortsof problems continuously emerge.Weshould actively explore new models of rural police affairs, plan community police affairs reasonably, enrich front police force, innovate rural police mechanism, and improve the rural police affairs security mechanism.

Key words:rural police affairs; construction of police affairs; community police affairs; police affairs mode

【作者簡(jiǎn)介】王玉慧（1989—），女，山東臨沂人，中國人民公安大學(xué)碩士研究生，研究方向?yàn)楣补芾韺W(xué)。

【收稿日期】2015-09-23

【中圖分類號(hào)】D631

【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

【文章編號(hào)】1673―2391(2016)01―0079―03