價(jià)值導(dǎo)向與貧困治理：新發(fā)展理念視域下的少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧路徑*

莫光輝

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004)

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價(jià)值導(dǎo)向與貧困治理：新發(fā)展理念視域下的少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧路徑*

莫光輝

(廣西大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530004)

新發(fā)展理念是我國“十三五”期間經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展戰(zhàn)略的指導(dǎo)理念，少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)程需要全面貫徹新發(fā)展理念的價(jià)值導(dǎo)向。從創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念與少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐契合等方面概括了新發(fā)展理念下的少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐內(nèi)涵，其主要包括以創(chuàng)新理念創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式、以協(xié)調(diào)理念整合精準(zhǔn)扶貧資源、以綠色理念加大生態(tài)精準(zhǔn)扶貧、以開放理念拓展精準(zhǔn)扶貧合作平臺、以共享理念推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧成果惠民，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析了少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧難點(diǎn)，認(rèn)為：立足少數(shù)民族地區(qū)的特殊區(qū)位優(yōu)勢，充分挖掘整合少數(shù)民族特色資源，打造民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧合作產(chǎn)業(yè)鏈，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧模式的多元化發(fā)展，是少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的有效路徑。

價(jià)值導(dǎo)向；貧困治理；少數(shù)民族地區(qū)；新發(fā)展理念

一、問題的提出

少數(shù)民族地區(qū)的貧困治理一直以來都是我國政府扶貧工作中的重點(diǎn)與難點(diǎn)，限于生態(tài)環(huán)境、區(qū)位地貌以及民情社情等因素的制約，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作推進(jìn)遲緩。在2020年全面消除貧困、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的目標(biāo)下，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)成為了當(dāng)下精準(zhǔn)扶貧工作的重要內(nèi)容。

學(xué)界對于少數(shù)民族地區(qū)貧困治理的探討多見于對少數(shù)民族地區(qū)貧困現(xiàn)象的解析，如王春光等學(xué)者認(rèn)為，社會發(fā)育落后、基礎(chǔ)設(shè)施缺位以及惡劣的自然環(huán)境使得少數(shù)民族地區(qū)的貧困治理十分脆弱，而區(qū)域分布廣、社會和文化條件差異大、生存環(huán)境惡劣等問題更是大大提高了少數(shù)民族地區(qū)貧困發(fā)生率與返貧率[1]。相較于一般貧困地區(qū)而言，惡劣的自然條件以及復(fù)雜的社會文化因素使得少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)面臨著更多的困難，挖掘少數(shù)民族地區(qū)的特殊性成為了少數(shù)民族地區(qū)貧困問題研究的重要方向之一，如韓彥東則在其研究中總結(jié)出少數(shù)民族地區(qū)的致貧原因多為歷史發(fā)展滯后、生存環(huán)境惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施不足以及政策性因素的影響，強(qiáng)調(diào)扶貧理念的轉(zhuǎn)變以及扶貧制度的完善在實(shí)際操作中的價(jià)值，并提出結(jié)合民族特色的發(fā)展模式是少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的關(guān)鍵所在[2]。而王建民也提出，突出少數(shù)民族主體的重要性，將少數(shù)民族扶貧工作與少數(shù)民族資源的利用聯(lián)系起來，利用民族資源的優(yōu)勢擺脫貧困局面將成為少數(shù)民族地區(qū)扶貧工作的重要思路[3]。雖然學(xué)界對于少數(shù)民族地區(qū)的扶貧研究逐漸歸于統(tǒng)一，但隨著精準(zhǔn)扶貧概念的提出，對于以往扶貧工作的反思再次引起了對少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)策略的討論，如楊經(jīng)緯等學(xué)者認(rèn)為，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)仍然存在扶貧工作面廣、缺乏健全的法律體系、扶貧市場機(jī)制不明顯、扶貧效率不高、公平性欠缺與政策性不足等問題，為進(jìn)一步做好少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作，推動扶貧開發(fā)思路的轉(zhuǎn)變十分必要[4]。精準(zhǔn)扶貧無疑成為了少數(shù)民族地區(qū)實(shí)現(xiàn)全面脫貧、精準(zhǔn)脫貧的現(xiàn)實(shí)路徑。陸燦平在其研究中認(rèn)為，推動精準(zhǔn)扶貧機(jī)制的完善、切實(shí)做到“六個(gè)精準(zhǔn)”的機(jī)制要求，通過多元化的扶貧模式實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)化扶貧是實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵[5]。

目前，少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)是我國脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的主要區(qū)域之一，與全國其他地區(qū)相比，少數(shù)民族扶貧開發(fā)難點(diǎn)主要集中于自然環(huán)境更為惡劣、基礎(chǔ)設(shè)施更為匱乏、發(fā)展空間更為狹小、民族文化特性與民俗民風(fēng)尚待挖掘等方面，貧困問題與歷史條件、資源稟賦、石漠化問題、區(qū)域發(fā)展問題相互交織的少數(shù)民族地區(qū)特殊性，造成貧困問題的復(fù)雜性，迫切需要探索出以精準(zhǔn)脫貧為目標(biāo)的精準(zhǔn)扶貧績效提升政策體系。因此，在精準(zhǔn)扶貧的脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)進(jìn)程中，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧形勢更為嚴(yán)峻，堅(jiān)持新發(fā)展理念的理念指導(dǎo)、實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的全面轉(zhuǎn)軌，以精準(zhǔn)扶貧推進(jìn)民族地區(qū)的貧困治理工作，不僅有利于促進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)與國內(nèi)其他地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)2020年全面建成小康社會的宏偉目標(biāo)，也是少數(shù)民族地區(qū)群眾共享中國特色社會主義制度優(yōu)越性成果的重要體現(xiàn)。筆者認(rèn)為，少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧需要把握以下兩個(gè)方面的研究趨勢：一方面，對于國家精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略在少數(shù)民族地區(qū)實(shí)施實(shí)踐的機(jī)制體制創(chuàng)新研究尚需完善，如何將精準(zhǔn)扶貧與少數(shù)民族地區(qū)的區(qū)域區(qū)情有效契合研究仍需深入探討；另一方面，少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)工作仍需進(jìn)行發(fā)展理念層次的思維觀念轉(zhuǎn)變，結(jié)合新發(fā)展理念的理論內(nèi)涵與價(jià)值要求，探索符合區(qū)域形勢的精準(zhǔn)扶貧途徑并指導(dǎo)少數(shù)民族地區(qū)開展精準(zhǔn)扶貧工作，是當(dāng)前少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的價(jià)值導(dǎo)向，需要學(xué)界進(jìn)行全面的深化拓展研究。

二、新發(fā)展理念在少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐的可行性分析

(一)新發(fā)展理念下的少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐含義

新發(fā)展理念是圍繞“十三五”時(shí)期的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展思路、發(fā)展方向、發(fā)展著力點(diǎn)進(jìn)行展望，回顧改革開放30多年來我國發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)，反思以往經(jīng)濟(jì)社會建設(shè)工作中所出現(xiàn)的問題，提煉總結(jié)而提出的創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大新發(fā)展理念。有學(xué)者研究指出，根據(jù)《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的發(fā)展要求與方向指示，以創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享為基本內(nèi)涵的新發(fā)展理念，分別聚焦在發(fā)展動力問題、發(fā)展不平衡問題、人與自然關(guān)系和諧問題、發(fā)展內(nèi)外聯(lián)動問題、社會公平正義問題[6]。也有學(xué)者指出，在新一輪的扶貧攻堅(jiān)工作中，精準(zhǔn)扶貧應(yīng)緊緊圍繞“四個(gè)全面”的戰(zhàn)略布局，牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，無論是從制定政策的上層部門還是在扶貧一線的基層單位，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的工作之中不忘注重可持續(xù)發(fā)展的時(shí)代要求，才能使精準(zhǔn)扶貧在實(shí)際運(yùn)行的過程中表現(xiàn)出了強(qiáng)大的生命力與持久的活力，最終造福貧困地區(qū)和貧困人口[7]。新發(fā)展理念的提出不僅僅對我國“十三五”時(shí)期的社會經(jīng)濟(jì)建設(shè)提供了發(fā)展戰(zhàn)略定位，其在扶貧領(lǐng)域內(nèi)的實(shí)踐價(jià)值導(dǎo)向延伸同樣為精準(zhǔn)扶貧的完善提供了理念指引和發(fā)展方向。具體而言，新發(fā)展理念下的少數(shù)民族精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐內(nèi)涵主要有：

1.以創(chuàng)新理念創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式。創(chuàng)新理念的提出對于應(yīng)對傳統(tǒng)扶貧模式動力不足、缺乏效能等問題提供了發(fā)展方向，推動扶貧工作由資金驅(qū)動向要素驅(qū)動的轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧長效發(fā)展，為精準(zhǔn)脫貧、全面脫貧提供更為明確的方向指導(dǎo)。如四川省在2015年發(fā)布了《中共四川省委關(guān)于全面創(chuàng)新改革驅(qū)動轉(zhuǎn)型發(fā)展的決定》，將發(fā)展創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)、扶貧體制改革作為推進(jìn)四川精準(zhǔn)扶貧的動力機(jī)制，發(fā)展多個(gè)經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)、打造政產(chǎn)學(xué)研體系、改進(jìn)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局等方式實(shí)現(xiàn)四川省扶貧開發(fā)的創(chuàng)新式發(fā)展。因此，進(jìn)一步提升創(chuàng)新在精準(zhǔn)扶貧中的地位，明確創(chuàng)新方向以及創(chuàng)新領(lǐng)域是未來實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)脫貧的核心工作。

2.以協(xié)調(diào)理念整合精準(zhǔn)扶貧資源。發(fā)展失衡是少數(shù)民族地區(qū)貧困高發(fā)易發(fā)的主要的原因，協(xié)調(diào)扶貧資源，推動扶貧資源協(xié)調(diào)、發(fā)展協(xié)調(diào)、方向協(xié)調(diào)，確定扶貧攻堅(jiān)優(yōu)先目標(biāo)與重點(diǎn)方向。協(xié)調(diào)式扶貧有利于平衡當(dāng)前扶貧工作大格局的資源配給，使得精準(zhǔn)扶貧能夠在全國范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌推進(jìn)。而在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》中也提出必須把握中國特色社會主義事業(yè)整體布局，正確處理發(fā)展中的重大關(guān)系，才能促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)社會協(xié)調(diào)發(fā)展。在《國家扶貧資金管理辦法》中將扶貧資源的使用方向及配給進(jìn)行了詳細(xì)的劃分，以求扶貧資金在全國扶貧大格局中達(dá)到區(qū)域協(xié)調(diào)與使用方向的協(xié)調(diào)。少數(shù)民族貧困地區(qū)的致貧原因既有歷史因素也受到現(xiàn)實(shí)條件的影響，惡劣的自然環(huán)境與社會條件的制約使其難以掙脫貧困的束縛。因此，整合協(xié)調(diào)扶貧資源的傾斜，將少數(shù)民族地區(qū)作為重點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧開發(fā)不僅符合“十三五”規(guī)劃的協(xié)調(diào)發(fā)展精神，同時(shí)也與當(dāng)前扶貧攻堅(jiān)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的要求相一致。

3.以綠色理念加大生態(tài)精準(zhǔn)扶貧。少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作困難在很大程度上是來自其脆弱的生態(tài)環(huán)境以及惡劣的自然條件，而推動少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧，實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展、生態(tài)發(fā)展是少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的必然要求。甘肅省在《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個(gè)五年規(guī)劃的建議》的指導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際制定了《關(guān)于精準(zhǔn)扶貧生態(tài)環(huán)境支持計(jì)劃的實(shí)施方案》，強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、資源節(jié)約發(fā)展、環(huán)境友好發(fā)展的扶貧方向，并將生態(tài)產(chǎn)業(yè)建設(shè)作為主要脫貧動力，通過移民搬遷、林木保護(hù)、操場保護(hù)、荒漠化治理以及水土流失治理等綜合手段，完成各個(gè)貧困縣的地質(zhì)災(zāi)害隱患治理和搬遷避讓工程，并提高區(qū)域森林覆蓋率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)安全屏障的基本建立。而在草原生態(tài)保護(hù)方面，著重關(guān)注草原沙化、鼠害、超載過牧等突出問題的治理，實(shí)現(xiàn)生態(tài)與發(fā)展的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保持扶貧開發(fā)的可持續(xù)發(fā)展。

4.以開放理念拓展精準(zhǔn)扶貧合作平臺。為了吸引更多資源流入到扶貧領(lǐng)域，改變政府主宰的傳統(tǒng)扶貧格局，貫徹開放的發(fā)展理念是當(dāng)下扶貧開發(fā)格局重塑的基本要求，根據(jù)《創(chuàng)新扶貧開發(fā)社會參與機(jī)制實(shí)施方案》的要求，積極引入軍隊(duì)與武警部隊(duì)、民主黨派與無黨派人士、國有企業(yè)與私有企業(yè)以及社會組織等多元主體參與到當(dāng)下的精準(zhǔn)扶貧之中，全面調(diào)動可調(diào)動的一切社會資本與發(fā)展資源參與到新一輪的扶貧攻堅(jiān)之中，改變以往單一主體的扶貧模式。此外，在強(qiáng)調(diào)國內(nèi)社會參與的同時(shí)，進(jìn)一步加強(qiáng)與其他國家和國際組織間的合作交流，建立長期的國際扶貧交流平臺，積極與世界銀行、國際行動援助等國際組織開展扶貧合作，推動內(nèi)外交互的社會扶貧體系的完善。

5.以共享理念推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧成果惠民。實(shí)現(xiàn)貧困群眾及時(shí)脫貧、共享社會發(fā)展成果是開展扶貧開發(fā)的根本目的，而精準(zhǔn)扶貧的推行則更進(jìn)一步地闡釋了共享發(fā)展成果的發(fā)展理念，精準(zhǔn)扶貧在少數(shù)民族地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)需要在2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧的共享理念目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，即要做到“不落一人、不差一村”的完成全面脫貧目標(biāo)，使得少數(shù)民族貧困群眾共建共享精準(zhǔn)脫貧成果?！兜峁鹎瑓^(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅(jiān)規(guī)劃(2011-2020年)》中明確將革命老區(qū)、邊疆民族地區(qū)和邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)作為接下來的扶貧重點(diǎn)區(qū)域，通過合理的資源傾斜與政策關(guān)照，實(shí)現(xiàn)扶貧開發(fā)的均衡發(fā)展，有重點(diǎn)、有計(jì)劃、有目標(biāo)地推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧。共享發(fā)展成果本身便是社會主義的內(nèi)在要求，巴中市在其《關(guān)于全力以赴打贏扶貧開發(fā)攻堅(jiān)戰(zhàn)確保同步全面建成小康社會的決定》中將重度貧困地區(qū)作為首要開發(fā)區(qū)域，實(shí)現(xiàn)區(qū)域穩(wěn)步發(fā)展、同步建設(shè)的扶貧開發(fā)目標(biāo)。

(二)新發(fā)展理念豐富了少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧內(nèi)涵

精準(zhǔn)扶貧是為解決以往扶貧開發(fā)過程中扶貧對象瞄準(zhǔn)不夠、資源整合能力不足、內(nèi)生發(fā)展能力有限、輕視扶貧減貧績效等問題而提出的新時(shí)期扶貧開發(fā)戰(zhàn)略決策調(diào)整，精準(zhǔn)扶貧在全國各省區(qū)的實(shí)踐推進(jìn)發(fā)展與豐富了精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)涵。而如何改進(jìn)傳統(tǒng)貧困治理模式的不足、實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的精準(zhǔn)轉(zhuǎn)型，仍然需要在理念層次上進(jìn)行價(jià)值引導(dǎo)。因此，新發(fā)展理念的提出對少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧作出了新的實(shí)踐方向引導(dǎo)：第一，精準(zhǔn)扶貧注重少數(shù)民族地區(qū)扶貧模式的全面創(chuàng)新，推動“大水漫灌”向“精確滴灌”的治理轉(zhuǎn)變需要扶貧攻堅(jiān)在指導(dǎo)理念、制度設(shè)定、工作方法等方面進(jìn)行全方位的創(chuàng)新轉(zhuǎn)變，將創(chuàng)新作為常態(tài)化、制度化的扶貧要求，而創(chuàng)新理念的扶貧應(yīng)用則賦予了精準(zhǔn)扶貧更為充沛的制度活力，使精準(zhǔn)扶貧在新的發(fā)展時(shí)期都具備了向更高層次跨越的可能性。第二，精準(zhǔn)扶貧注重協(xié)調(diào)扶貧開發(fā)的整體布局，統(tǒng)籌全國的精準(zhǔn)扶貧工作，不僅僅需要在資源分配上實(shí)現(xiàn)各個(gè)省區(qū)的合理平衡，更在于發(fā)展進(jìn)度、發(fā)展重點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)“全國一盤棋”整體規(guī)劃，將少數(shù)民族地區(qū)的扶貧攻堅(jiān)與其他地區(qū)的扶貧工作相整合，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的協(xié)同共進(jìn)。第三，精準(zhǔn)扶貧注重民族地區(qū)的綠色生態(tài)發(fā)展，打破發(fā)展與環(huán)保的不統(tǒng)一悖論，實(shí)現(xiàn)生態(tài)社會和諧發(fā)展是精準(zhǔn)扶貧的制度要求，尤其是在少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)工作，推動綠色發(fā)展的工作模式為少數(shù)民族地區(qū)的長效脫貧、和諧脫貧提供了保證。第四，精準(zhǔn)扶貧堅(jiān)持開放發(fā)展的社會扶貧理念，打造多元主體、內(nèi)外同構(gòu)的社會扶貧體系，不僅能夠廣泛吸納社會資源，激發(fā)扶貧開發(fā)的現(xiàn)實(shí)活力，對于提高少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的工作效率而言具有重要意義。最后，精準(zhǔn)扶貧的最終目的在于共享社會發(fā)展成果，2020年全面脫貧目標(biāo)的內(nèi)在邏輯在于將社會發(fā)展成果的普及延伸到貧困群體，通過精準(zhǔn)扶貧直接享受社會發(fā)展帶來的社會福利。

因此，深入貫徹新發(fā)展理念，在少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐中把握應(yīng)用創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享五大發(fā)展理念的內(nèi)在聯(lián)系，對于豐富少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的理論內(nèi)涵和深入推進(jìn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)踐無疑價(jià)值顯著。

三、新發(fā)展理念下的少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧發(fā)展路徑

實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧、全面脫貧是脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)必須完成的重要?dú)v史任務(wù)。因此，少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧需要在梳理總結(jié)以往扶貧經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上貫徹落實(shí)“扶貧對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)”等“六個(gè)精準(zhǔn)”和“發(fā)展生產(chǎn)脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補(bǔ)償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批”等“五個(gè)一批”的國家精準(zhǔn)扶貧方略，結(jié)合少數(shù)民族地區(qū)的特殊發(fā)展需求，有創(chuàng)造性地將創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念與少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)情況相結(jié)合創(chuàng)新精準(zhǔn)扶貧模式，從而對少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題進(jìn)行有效治理，徹底改變少數(shù)民族地區(qū)長期貧困落后的歷史面貌，使少數(shù)民族貧困群眾共享脫貧發(fā)展成果。

(一)少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)脫貧難點(diǎn)

1.生存環(huán)境惡劣，缺乏發(fā)展必要條件。相較于國內(nèi)其他貧困地區(qū)，自然條件惡劣是限制少數(shù)民族地區(qū)發(fā)展的最主要因素，少數(shù)民族地區(qū)惡劣的自然環(huán)境限制了其發(fā)展空間，環(huán)境缺陷使得少數(shù)民族地區(qū)的扶貧工作陷入了扶貧與返貧之間的惡性循環(huán)。惡劣的生存環(huán)境增加了扶貧開發(fā)的工作難度，我國少數(shù)民族地區(qū)多處于深山區(qū)、石山區(qū)、高寒山區(qū)、黃土高原區(qū)、荒漠區(qū)、地方病高發(fā)區(qū)和水庫區(qū)，地區(qū)發(fā)展深受資源匱乏、土地貧瘠、干旱缺水和自然災(zāi)害等問題的困擾，如僅在2007年到2009年之間，五個(gè)民族自治區(qū)因自然災(zāi)害等原因返貧的人數(shù)達(dá)到687.9 萬人，且返貧人數(shù)呈遞增趨勢并逐年增多；另一方面，整體發(fā)展水平的落后以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的缺位進(jìn)一步拉大了區(qū)域間的發(fā)展差距，而缺乏發(fā)展渠道與發(fā)展機(jī)遇使得少數(shù)民族地區(qū)在整個(gè)社會發(fā)展的層面上全面落后，進(jìn)一步加劇了貧困問題的嚴(yán)重程度。

2.發(fā)展空間狹小，資源使用效率低下。少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)在資源使用上的問題主要體現(xiàn)在效率與定位兩個(gè)方面：一方面，雖然扶貧資源的低效使用部分原因是由于一些少數(shù)民族地區(qū)的貧困治理成本高、受惠群體有限的客觀情況，而“漫灌式”低效開發(fā)模式仍是當(dāng)下難以實(shí)現(xiàn)扶貧資源有效利用的關(guān)鍵；另一方面，需求定位一直以來都是扶貧工作的一大難點(diǎn)，而對缺乏自主發(fā)展能力的少數(shù)民族地區(qū)而言，精準(zhǔn)定位發(fā)展著力點(diǎn)更為重要。以西藏援建為例，在大規(guī)模投入資本進(jìn)行援建的背景下，部分援建項(xiàng)目未能綜合考慮城鄉(xiāng)差距、干群關(guān)系、民族心理感受與民族關(guān)系等多種因素使得援建項(xiàng)目并不能達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益[8]。

3.發(fā)展能力低下，與整體格局脫節(jié)。貧困人口的能力建設(shè)與素質(zhì)提升一直以來都是扶貧工作的關(guān)鍵，而少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題則在能力問題上表現(xiàn)得更為嚴(yán)重：首先，少數(shù)民族教育發(fā)展情況不容樂觀，少數(shù)民族自治縣的學(xué)齡兒童在校率僅有96.8%的，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國家扶貧重點(diǎn)縣 98.3%的平均值，此外，少數(shù)民族地區(qū)的教育投資更是遠(yuǎn)低于國家平均水準(zhǔn)。其次，從就業(yè)結(jié)構(gòu)來看，根據(jù)2010年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，少數(shù)民族八省區(qū)從事第一產(chǎn)業(yè)的勞動力占全部勞動力的比重高達(dá) 82.8%，從事第二、三產(chǎn)業(yè)僅為17.2%[9]可以看出，少數(shù)民族地區(qū)缺乏就業(yè)機(jī)遇與落后的教育水平使得少數(shù)民族地區(qū)的就業(yè)結(jié)構(gòu)單一。最后，區(qū)域產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱，扶貧開發(fā)缺乏長效的發(fā)展動力，區(qū)域發(fā)展差距的逐漸拉大將進(jìn)一步使得少數(shù)民族地區(qū)在接下來的現(xiàn)代化建設(shè)與扶貧開發(fā)中消耗更多的時(shí)間成本與資源成本。

4.現(xiàn)實(shí)情況復(fù)雜，制度體系缺位。少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開發(fā)具備其他地區(qū)所不具備的特性與問題，而宏觀層次的扶貧政策有時(shí)難以與少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況相契合，而傳統(tǒng)扶貧的治理模式則很難從靈活性與有效性上滿足少數(shù)民族地區(qū)扶貧開發(fā)的實(shí)際需要：一方面，限于分布分散、群體差異大、基礎(chǔ)薄弱與技術(shù)需求高等治理困難，少數(shù)民族地區(qū)的扶貧開放對于精準(zhǔn)的要求更為嚴(yán)格，而傳統(tǒng)模式下的扶貧開發(fā)卻很難在精準(zhǔn)度上契合少數(shù)民族地區(qū)的扶貧需求；另一方面，制度與管理缺位使得“漫灌式”扶貧在運(yùn)作后期中出現(xiàn)了扶貧開發(fā)資源分散、扶貧開發(fā)過程監(jiān)管缺失等扶貧問題直接導(dǎo)致了少數(shù)民族地區(qū)的扶貧項(xiàng)目出現(xiàn)了資金挪用或資金沉淀的問題，缺乏完善的管理體系也進(jìn)一步削弱了扶貧監(jiān)管的有效性。因此，推動少數(shù)民族地區(qū)的貧困問題有效治理仍需從制度層面作進(jìn)一步的完善。

(二)新發(fā)展理念下的少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧模式創(chuàng)新

1.立足少數(shù)民族地區(qū)的特殊區(qū)位優(yōu)勢。對于少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧工作要以新發(fā)展理念為理論參考，立足少數(shù)民族地區(qū)的特殊區(qū)位優(yōu)勢，堅(jiān)持分類施策、因地施策的扶貧要求創(chuàng)新性進(jìn)行區(qū)位資源優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，增強(qiáng)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧的內(nèi)生發(fā)展能力。如四川省根據(jù)《國家教委辦公廳關(guān)于對全國143個(gè)少數(shù)民族貧困縣實(shí)施教育扶貧的意見》在藏區(qū)開展的“9+3”教育計(jì)劃，組織5萬藏區(qū)初中畢業(yè)生和未升學(xué)的高中畢業(yè)生到內(nèi)地優(yōu)質(zhì)中職學(xué)校免費(fèi)接受3年中等職業(yè)教育，且初次就業(yè)率高達(dá)98%，通過教育扶貧的方式努力提升藏區(qū)貧困群眾的自我發(fā)展能力，實(shí)現(xiàn)脫貧能力的提升。另一方面，少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧要充分利用少數(shù)民族的民族特色與區(qū)位優(yōu)勢，深入挖掘少數(shù)民族的區(qū)位價(jià)值，開發(fā)地區(qū)旅游或發(fā)展特色種養(yǎng)。如甘肅威寧彝族回族苗族自治縣通過實(shí)施“五個(gè)百萬”工程：即依托當(dāng)?shù)氐漠a(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，綜合考慮地貌、氣候、市場、交通等區(qū)域情況，著重打造100萬畝草地生態(tài)畜牧業(yè)基地、100萬畝馬鈴薯種薯和鮮薯基地、100萬畝蔬菜和中藥材基地、100萬擔(dān)優(yōu)質(zhì)煙葉基地與100萬畝的經(jīng)果林基地，通過引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，延伸產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，完善基礎(chǔ)設(shè)施、加大政策支持等手段對當(dāng)?shù)胤鲐毊a(chǎn)業(yè)進(jìn)行更為系統(tǒng)的布置與發(fā)展，實(shí)現(xiàn)了當(dāng)?shù)刎毨罕娙司杖氲拇蠓岣摺?/p>

2.充分挖掘整合少數(shù)民族特色資源。少數(shù)民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧要注重協(xié)調(diào)利用和充分挖掘整合少數(shù)民族特色資源，提高扶貧開發(fā)資源的利用效率，而充分發(fā)揮扶貧資源的效能需要少數(shù)民族地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧中進(jìn)一步推進(jìn)資源整合工作：首先，要完善扶貧資金管理體系，依據(jù)《國家扶貧資金管理辦法》進(jìn)一步推動扶貧資金的管理辦法的科學(xué)化，少數(shù)民族地區(qū)更應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況靈活應(yīng)變，細(xì)化完善各項(xiàng)管理制度，以求科學(xué)管理能夠真正落地。其次，強(qiáng)化民族地區(qū)的發(fā)展評估，合理投入扶貧資源，力求資源使用達(dá)到“精準(zhǔn)”要求。如黑龍江綏化市根據(jù)《北林區(qū)少數(shù)民族貧困村精準(zhǔn)扶貧方案》以及相應(yīng)民族優(yōu)惠政策的指導(dǎo)，為全市88個(gè)貧困村的整村推進(jìn)計(jì)劃提供了總共1.76億元的資金扶持，緩解了民族貧困村發(fā)展的資金短板，以期通過集群扶助、科學(xué)規(guī)劃等措施實(shí)現(xiàn)北林區(qū)少數(shù)民族貧困村的整村推進(jìn)、整村脫貧的工作目標(biāo)。最后，積極吸引社會資源，積極協(xié)調(diào)社會主體與國際主體參與到少數(shù)民族的扶貧開發(fā)之中，增強(qiáng)資源汲取能力，調(diào)動更多更全面的資源以滿足少數(shù)民族地區(qū)更為強(qiáng)烈的資源需求。

3.打造民族地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧合作產(chǎn)業(yè)鏈。遵循創(chuàng)新的發(fā)展要求，轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)扶貧模式的工作方法，通過科學(xué)評估與系統(tǒng)分析，結(jié)合當(dāng)?shù)厝罕姷陌l(fā)展意愿，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型，依托少數(shù)民族地區(qū)獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢開發(fā)特色產(chǎn)業(yè)，構(gòu)建地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點(diǎn)。一方面，要注重政府的引導(dǎo)作用，積極發(fā)掘區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢，通過產(chǎn)業(yè)合作社、企業(yè)托營、特色種養(yǎng)等方式，構(gòu)建少數(shù)民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展動力，打造少數(shù)民族特色產(chǎn)業(yè)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)扶貧開發(fā)；另一方面，推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展更要結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況，綜合考慮各種社會因素尤其是民族心理感受與民族關(guān)系，如廣西河池市，根據(jù)本地耕地少而分散、土地貧瘠、水土保持差、生態(tài)系統(tǒng)脆弱且境內(nèi)絕大部分地區(qū)屬于石山地區(qū)的特點(diǎn)，將構(gòu)樹項(xiàng)目與產(chǎn)業(yè)扶貧相結(jié)合，依托構(gòu)樹產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展，帶動貧困戶脫貧致富。此外，廣西河池市還依托構(gòu)樹項(xiàng)目對當(dāng)?shù)刂脖画h(huán)境進(jìn)行改造，降低貧困人口的遷徙數(shù)量，推動就地發(fā)展、就地脫貧，迎合貧困群眾的故里情結(jié)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的平衡。通過特色產(chǎn)業(yè)的構(gòu)建推動民族地區(qū)能夠更深地融入到當(dāng)下產(chǎn)業(yè)發(fā)展的大格局之中，提高少數(shù)民族地區(qū)的貧困群眾在社會市場中的參與度，共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的蛋糕，從而將原本的發(fā)展桎梏轉(zhuǎn)化為發(fā)展動力，發(fā)掘民族特色的發(fā)展?jié)撡|(zhì)，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)的脫貧致富。

4.實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧模式的多元化發(fā)展。構(gòu)建開放的扶貧格局，摒棄以往“大水漫灌”的扶貧方法，結(jié)合各個(gè)少數(shù)民族地區(qū)的實(shí)際情況，依托區(qū)域發(fā)展優(yōu)勢創(chuàng)新、豐富少數(shù)民族地區(qū)的扶貧模式。因此，轉(zhuǎn)化發(fā)展劣勢為發(fā)展特色的關(guān)鍵在于充分考慮少數(shù)民族地區(qū)的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)，將全面脫貧的目標(biāo)導(dǎo)向與社會治理的問題導(dǎo)向相結(jié)合，無論是扶貧工作者還是貧困群眾都應(yīng)轉(zhuǎn)變思維，推動扶貧模式的多元化發(fā)展。一方面，扶貧工作的開展要嚴(yán)格遵循國家精準(zhǔn)扶貧的有關(guān)政策規(guī)定；另一方面，應(yīng)樹立貧困群體脫貧主體觀，結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)情探索符合區(qū)域發(fā)展需求的扶貧模式，如新疆阿克蘇地區(qū)實(shí)施的金融扶貧，通過完善政府貼息和風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，創(chuàng)新貸款抵押方式，拓展貧困農(nóng)戶、扶貧龍頭企業(yè)貸款途徑，與國際開發(fā)銀行等金融機(jī)構(gòu)開展合作，通過政策性引導(dǎo)和商業(yè)化運(yùn)營，帶動金融資本、銀行信貸投入扶貧開發(fā)，更加廣泛地調(diào)動社會資源參與到精準(zhǔn)扶貧之中。只有在少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)扶貧實(shí)際的基礎(chǔ)上進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧模式創(chuàng)新，才能夠使精準(zhǔn)扶貧機(jī)制在少數(shù)民族地區(qū)釋放出更強(qiáng)的制度生命力，從而實(shí)現(xiàn)少數(shù)民族地區(qū)精準(zhǔn)脫貧和全面脫貧，與國內(nèi)其他地區(qū)同步實(shí)現(xiàn)全面建成小康社會。

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(責(zé)任編輯王婷婷)

Value Orientation and Poverty Governance: the Path of Poverty Alleviation in Minority Areas from the Perspective of the New Development Concept

MO Guang-hui

(SchoolofPublicManagement，GuangxiUniversity，Nanning530004，Guangxi，China)

New development concepts are the development strategy of China’s “13th Five-Year Plan”period of economic society, the process of poverty alleviation in minority areas need to implement fully the value orientation of new development concepts. Based on the five concepts of major development of innovation, coordination, green, opening up, sharing, and fitting in the precision poverty alleviation practice of minority areas, this paper summarizes the concept of the new development concept of the minority precision poverty practice which contains the precision poverty alleviation model, integrating precision resources for poverty alleviation, implementing ecological precision poverty alleviation, expanding precision poverty cooperation platform, enjoying the results of precision poverty alleviation. It analyzes the difficulty of precise poverty alleviation in minority areas, and shows that based on the special location advantages of minority areas, and the integration of resources of minorities, the effective way of achieving the target of precise poverty alleviation in minority areas is creating the industry chain in minority areas and enriching the methods of poverty alleviation.

value orientation; poverty governance; minority areas;the new concept of precision

2016-04-26

莫光輝(1980-)，男，瑤族，湖南省永州市人，廣西大學(xué)中國貧困治理與社會政策研究中心副教授，碩士生導(dǎo)師，主要從事貧困治理與社會政策研究。

廣西大學(xué)科研基金資助項(xiàng)目(XBS16035)；廣西高校人文社會科學(xué)重點(diǎn)研究基地——區(qū)域社會管理創(chuàng)新研究中心項(xiàng)目(JDKF01501008)；國家社科基金一般項(xiàng)目“滇桂黔石漠化片區(qū)精準(zhǔn)扶貧績效提升機(jī)制研究”(15BMZ057)

D58

A

10.3963/j.issn.1671-6477.2016.04.0014