王宇　李博　左停

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京　100193)

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精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向與實(shí)踐邏輯
——基于精細(xì)社會(huì)理論的視角

王宇李博左停

(中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)，北京100193)

精準(zhǔn)扶貧的提出為中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)做出了新的規(guī)劃，從精細(xì)社會(huì)的理論視角來看，精準(zhǔn)扶貧需要從制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理體系構(gòu)建以及人的精細(xì)化等方面來探索精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向。精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向是將精細(xì)社會(huì)“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的核心思想內(nèi)化為農(nóng)村扶貧開發(fā)的實(shí)踐，通過制度設(shè)計(jì)的細(xì)化與合理化使農(nóng)村扶貧由“大而全”向“小而精”過渡；通過加強(qiáng)政策運(yùn)行的規(guī)范化與可行性及探索精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)土邏輯來確保扶貧的落實(shí)；通過以貧困人口為靶向?qū)崿F(xiàn)扶貧的“人性化”；通過職業(yè)意識(shí)與職業(yè)技能的提升實(shí)現(xiàn)扶貧工作人員的精細(xì)化，以期實(shí)現(xiàn)整個(gè)扶貧治理體系與治理能力的精準(zhǔn)化。

精細(xì)社會(huì)；精準(zhǔn)扶貧；扶貧治理

一、問題的提出

2014年1月中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)新機(jī)制扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的意見》，意見中首次提出了建立精準(zhǔn)扶貧工作機(jī)制的若干舉措，并對(duì)新一輪扶貧開發(fā)工作從戰(zhàn)略層面做出了統(tǒng)攬全局的規(guī)劃。自精準(zhǔn)扶貧提出以來的一年多時(shí)間里，各地區(qū)，尤其是在14個(gè)集中連片貧困區(qū)域分別針對(duì)本地區(qū)的貧困狀況從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、生計(jì)保障、組織體制等方面做出了精細(xì)化的安排，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村扶貧開發(fā)工作與扶貧治理由“天女散花”和“大水漫灌”式的粗放式扶貧向精準(zhǔn)化扶貧的有效轉(zhuǎn)型。但是，在肯定所獲成績(jī)的同時(shí)仍需看到當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)工作的艱巨性與迫切性。截止2014年底，全國(guó)仍有14個(gè)集中連片貧困區(qū)、12.8萬(wàn)個(gè)貧困村、7017萬(wàn)貧困人口，重點(diǎn)分布在欠發(fā)達(dá)的中西部地區(qū)。[1]實(shí)現(xiàn)這些地區(qū)在2020年如期全部脫貧的目標(biāo)時(shí)間緊、任務(wù)重、范圍廣，亟需在精準(zhǔn)扶貧的理念創(chuàng)新、制度建構(gòu)、政策運(yùn)行、治理邏輯與理論導(dǎo)向方面尋求新的突破，從而為新一輪的農(nóng)村扶貧開發(fā)工作構(gòu)建起一套體系化、條理化和富有實(shí)踐性與操作性的理論框架來更好地指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施與推廣。

精準(zhǔn)扶貧是針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用合規(guī)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理和精準(zhǔn)考核的治貧方式。通過對(duì)貧困戶和貧困村精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理和精準(zhǔn)考核，引導(dǎo)各類扶貧資源優(yōu)化配置，實(shí)現(xiàn)扶貧到村到戶，逐步構(gòu)建扶貧工作長(zhǎng)效機(jī)制，為科學(xué)扶貧奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)的扶貧創(chuàng)新之舉。[2-3]針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究，學(xué)術(shù)界主要關(guān)注于精準(zhǔn)扶貧的含義、實(shí)施難點(diǎn)以及政策建議等。汪三貴、郭子豪通過對(duì)精準(zhǔn)扶貧的含義和作用的闡述指出中國(guó)的精準(zhǔn)扶貧應(yīng)從改革貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，完善精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制與考核機(jī)制，探索和建立貧困戶的受益機(jī)制，改革扶貧資金管理體制和加強(qiáng)資金整合等方面來實(shí)施創(chuàng)新。[4]唐麗霞、羅江月、李小云主要對(duì)精準(zhǔn)扶貧機(jī)制實(shí)施過程中貧困戶識(shí)別的政策和技術(shù)困境、鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀、貧困戶思想觀念以及扶貧政策本身的制度缺陷進(jìn)行了分析，認(rèn)為必須在扶貧過程中提高扶貧瞄準(zhǔn)的精度。[5]在此基礎(chǔ)上，左停、楊雨鑫、鐘玲則運(yùn)用中央——地方關(guān)系、社會(huì)控制理論以及“社會(huì)成本”三種視角對(duì)精準(zhǔn)扶貧進(jìn)行了理論上的有效反思，并對(duì)精準(zhǔn)扶貧所面臨的規(guī)模排斥、鄉(xiāng)村內(nèi)平均主義思想、農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移等困境進(jìn)行了有效解析。[6]從以上學(xué)者的論述可以看出，針對(duì)精準(zhǔn)扶貧的研究，焦點(diǎn)主要集中在精準(zhǔn)扶貧的制度解析和實(shí)施困境方面，雖然有一些理論層面的總結(jié)，但總體來看仍然比較細(xì)碎，缺乏從相應(yīng)的理論高度對(duì)精準(zhǔn)扶貧的機(jī)制以及面臨的困境進(jìn)行全方位透視，從而為精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施提供理論參考。在前人分析的基礎(chǔ)上，筆者嘗試從精細(xì)社會(huì)理論視角出發(fā)來探析精準(zhǔn)扶貧的理論導(dǎo)向與實(shí)踐邏輯，將精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯從社會(huì)學(xué)的角度來進(jìn)行理論抽象與建構(gòu)，為當(dāng)下中國(guó)農(nóng)村的扶貧開發(fā)提供可靠的理論借鑒與實(shí)踐指導(dǎo)。

二、精細(xì)社會(huì)理論視角下的精準(zhǔn)扶貧：一個(gè)社會(huì)學(xué)分析框架的建構(gòu)

“天下難事，必作于易；天下大事，必作于細(xì)”，這是老子《道德經(jīng)》中最早關(guān)于精細(xì)化思想與理念的闡述，著重強(qiáng)調(diào)了細(xì)節(jié)對(duì)于成敗的影響。精細(xì)社會(huì)是對(duì)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域的“集約化經(jīng)營(yíng)”以及管理學(xué)領(lǐng)域的“精細(xì)化管理”理念和思想在社會(huì)學(xué)層面的抽象。所謂精細(xì)社會(huì)就是以科學(xué)知識(shí)和技術(shù)為基礎(chǔ)，以精簡(jiǎn)、合理、高效為原則，借助職業(yè)化和勞動(dòng)分工，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)、管理、社會(huì)服務(wù)各部門、各領(lǐng)域有效鏈接，促進(jìn)人和社會(huì)健康全面發(fā)展的社會(huì)狀態(tài)。[7]“精細(xì)社會(huì)”可以簡(jiǎn)單理解為精細(xì)化管理和運(yùn)行的社會(huì)，是精細(xì)化的管理理念擴(kuò)展和延伸到整個(gè)社會(huì)的結(jié)果。[8]精細(xì)社會(huì)涉及日常生活的政治、經(jīng)濟(jì)、文化知識(shí)、社會(huì)服務(wù)、制度體系以及人的職業(yè)意識(shí)等領(lǐng)域。精細(xì)社會(huì)的核心理念是“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”，其中“精”是指精致、精準(zhǔn)、精確和精益求精；“準(zhǔn)”是指準(zhǔn)確、明確、及時(shí)和恰到好處；“細(xì)”是指細(xì)節(jié)、細(xì)致、細(xì)分、仔細(xì)；“嚴(yán)“是指嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)制度和標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格監(jiān)督管理，嚴(yán)格控制偏差。這四個(gè)字囊括了組織和社會(huì)運(yùn)行的各個(gè)環(huán)節(jié)。其中“精”是目標(biāo)，追求最優(yōu)的質(zhì)量和效果；“準(zhǔn)”是信息準(zhǔn)確與決策合理正確；“細(xì)”是執(zhí)行細(xì)化、重視細(xì)節(jié)；“嚴(yán)”是嚴(yán)格要求，嚴(yán)格糾正偏差。[9]在精細(xì)社會(huì)建設(shè)中，是要將這些理念逐步滲入到了日常生活的各個(gè)領(lǐng)域與單元中以期實(shí)現(xiàn)整個(gè)社會(huì)運(yùn)行系統(tǒng)的精細(xì)化。

精細(xì)社會(huì)理論所透視的核心思想為當(dāng)前中國(guó)農(nóng)村的精準(zhǔn)扶貧提供了相應(yīng)的理論支撐，扶貧治理作為社會(huì)發(fā)展中的一個(gè)有機(jī)組成部分，在精準(zhǔn)化的扶貧治理層面，精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核僅是從扶貧實(shí)施過程與操作層面對(duì)于精準(zhǔn)扶貧的工具性要求，而從轉(zhuǎn)型期中國(guó)農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展來看，困擾精準(zhǔn)扶貧實(shí)施的障礙主要分為以下幾個(gè)方面：一是由于鄉(xiāng)村治理的干旱而滋生的扶貧中的“精英捕獲”現(xiàn)象的頻發(fā)；二是行政部門之間因缺乏制度銜接與融合而形成的部門之間條塊化、細(xì)碎化的扶貧治理格局；三是因參與式扶貧機(jī)制的缺失而導(dǎo)致貧困戶在扶貧過程中的集體失語(yǔ)；四是普適化政策造成的中央與地方扶貧治理的脫鉤與上下互動(dòng)的失敗。面對(duì)以上困境，從精細(xì)社會(huì)的理論出發(fā)，在精準(zhǔn)扶貧過程中構(gòu)建一套行之有效的精準(zhǔn)化的扶貧治理體系，并在此之上來對(duì)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核進(jìn)行指導(dǎo)，將這幾個(gè)層面有效滲入到國(guó)家制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理和貧困地區(qū)、貧困戶、貧困人口的發(fā)展過程中來將是未來精準(zhǔn)扶貧所要考慮的重要任務(wù)。

三、精準(zhǔn)化扶貧治理體系的邏輯構(gòu)建

中國(guó)扶貧經(jīng)歷了從20世紀(jì)80年代以貧困縣為扶貧單元的區(qū)域瞄準(zhǔn)到2001 年開始以貧困村為扶貧單元的村級(jí)瞄準(zhǔn)，再到現(xiàn)在正在實(shí)施的在14個(gè)連片特困地區(qū)的精準(zhǔn)扶貧戰(zhàn)略的歷程。[10]這一扶貧治理機(jī)制的轉(zhuǎn)向和目標(biāo)定位的變化目的在于將有限的資源有效地用于貧困群體的減貧過程中。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施效果與推廣經(jīng)驗(yàn)來看，扶貧單元的不斷縮小、精準(zhǔn)度等技術(shù)靶向的不斷瞄準(zhǔn)的確提升了扶貧的效果。但是從精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、治理邏輯、扶貧工作人員的職業(yè)意識(shí)等方面來看仍然留有粗放式的扶貧邏輯與思維理念。所以，從精細(xì)社會(huì)理論導(dǎo)向來看，制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、治理邏輯、以及扶貧工作人員職業(yè)意識(shí)等方面的精細(xì)化將是有效指導(dǎo)精準(zhǔn)扶貧在實(shí)踐層面實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核的前提條件，也是破除精準(zhǔn)扶貧所存在的國(guó)家意識(shí)形態(tài)與基層扶貧治理勢(shì)差的有效方法。以下筆者主要從制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、治理邏輯以及人的精細(xì)化方面來論述精準(zhǔn)扶貧的邏輯建構(gòu)。

(一)精準(zhǔn)扶貧的制度基礎(chǔ)：制度的細(xì)化與合理化

在社會(huì)發(fā)展中，制度更多是充當(dāng)中介作用，而從精細(xì)社會(huì)的理論建構(gòu)來看，精細(xì)化的理念、思想、意識(shí)形態(tài)通常都是通過精細(xì)化的制度內(nèi)化為人精細(xì)化的行為。所謂制度的細(xì)化是指制度在設(shè)計(jì)過程中注重細(xì)節(jié)，分類指導(dǎo)，具體問題具體分析，在這其中，制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化直接關(guān)乎到制度實(shí)施的精準(zhǔn)化。同樣，在精準(zhǔn)扶貧過程中，行動(dòng)邏輯以及操作層面的精準(zhǔn)化必須通過制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化來實(shí)現(xiàn)。扶貧制度設(shè)計(jì)層面的細(xì)化與合理化是精準(zhǔn)扶貧需要在制度方面考慮的首要因素。在制度的細(xì)化方面，從20世紀(jì)80年代中期實(shí)施的“國(guó)家八七扶貧攻堅(jiān)計(jì)劃”到2001年與2011年分別出臺(tái)的《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要》，以及14個(gè)集中連片貧困區(qū)的劃分與確立，國(guó)家扶貧改革試驗(yàn)區(qū)的設(shè)置，扶貧單位從貧困縣向貧困村、貧困戶的轉(zhuǎn)變，再到各個(gè)省、市、區(qū)縣相應(yīng)扶貧規(guī)劃與目標(biāo)設(shè)置的確立。這種從中央到地方制度設(shè)計(jì)的層層細(xì)化為精準(zhǔn)扶貧的實(shí)施提供了良好的制度保障。但是，在制度的細(xì)化層面仍然存在著一些設(shè)計(jì)上的真空，如部分山區(qū)貧困地帶雖然擁有良好的生態(tài)環(huán)境和得天獨(dú)厚的林下種植優(yōu)勢(shì)，但是從制度設(shè)計(jì)層面來看產(chǎn)業(yè)扶貧等仍然沒有惠及到這些地區(qū)的貧困群體。地方政府，尤其是縣一級(jí)政府部門在制度設(shè)計(jì)上仍然缺乏逐級(jí)、逐層、逐片來進(jìn)行扶貧資源分配與統(tǒng)籌的行動(dòng)，這一方面是由于高昂的行政運(yùn)行成本所限，另一方面是由于扶貧治理能力的缺乏，缺乏精細(xì)化的治理理念。制度的合理性要求制度的設(shè)計(jì)必須以客觀事實(shí)為依據(jù)，符合邏輯，與所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)相一致。而從當(dāng)前的扶貧制度設(shè)計(jì)來看，一些地區(qū)的制度設(shè)計(jì)有悖于精準(zhǔn)扶貧的理念與初衷，導(dǎo)致扶貧效果的式微，如筆者于2014年與2015年在秦巴山區(qū)集中連片貧困區(qū)域部分縣區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，在以實(shí)施精準(zhǔn)扶貧和惠及貧困戶為目標(biāo)的扶貧移民搬遷工程實(shí)施過程中，政府在制度設(shè)計(jì)層面由于受壓力型體制的威逼和指標(biāo)化治理的控制存在嚴(yán)重的“一刀切”現(xiàn)象，即鼓勵(lì)貧困戶與非貧困戶全部實(shí)施移民搬遷，搬到靠近城鎮(zhèn)周圍的扶貧移民集中安置點(diǎn)，而據(jù)筆者了解，這些搬遷點(diǎn)的入住率普遍不到50%，看似整齊而排場(chǎng)的移民新村存在大量空房，而且部分基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府借助扶貧移民搬遷大力搞城鎮(zhèn)化與新農(nóng)村建設(shè)，最終以精準(zhǔn)扶貧為宗旨的扶貧工程變成了政府的形象工程與基層領(lǐng)導(dǎo)的政績(jī)工程。由此看出，制度設(shè)計(jì)不合理所造成的一系列問題嚴(yán)重違背了制度的初衷，在制度設(shè)計(jì)上，上級(jí)政府部門之間缺乏對(duì)于各項(xiàng)制度預(yù)期的考量與制度實(shí)施過程中的監(jiān)管，從而造成扶貧治理的失敗。

(二)精準(zhǔn)扶貧的行動(dòng)基礎(chǔ)：政策運(yùn)行邏輯的規(guī)范化與可行性

政策運(yùn)行的規(guī)范化與可操作性是體現(xiàn)政策生命力強(qiáng)弱的重要指標(biāo)，也是實(shí)現(xiàn)政策運(yùn)行效率的有力保障。所謂政策的規(guī)范化是指政策的運(yùn)行必須遵照相應(yīng)的規(guī)程、法律、邏輯等，并且防止政策運(yùn)行過程中出現(xiàn)偏差。在扶貧層面，扶貧政策運(yùn)行的規(guī)范化必須建立在科學(xué)的政策與有效的法律保障之中。在當(dāng)前的扶貧治理體系中，從政策的規(guī)范化運(yùn)行上來看仍然存在較大的問題，政策執(zhí)行仍缺乏有效的法律保障與監(jiān)督。政策規(guī)范化層面，盡管2011年國(guó)務(wù)院在發(fā)布《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》時(shí)已有學(xué)者提出加快扶貧立法的建議，而且在每年的兩會(huì)上很多貧困地區(qū)省份代表也將加快扶貧立法作為重要建議向國(guó)家建言。但到目前為止，仍無(wú)相關(guān)法律出臺(tái)。政策運(yùn)行的規(guī)范化已成為困擾當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧的最大障礙，很多地區(qū)由于扶貧政策運(yùn)行缺乏法律與相關(guān)監(jiān)督機(jī)制保障而使扶貧資金與扶貧項(xiàng)目在運(yùn)行與實(shí)施過程中存在大量的流失與“精英捕獲”現(xiàn)象。如2015年所查處的四川涼山五起違法使用扶貧資金的案件，這在很大程度上是政策在運(yùn)行過程中失去法律、規(guī)程與監(jiān)督而喪失規(guī)范化所致。所以，通過法律制度的構(gòu)建與完善來減緩、減少、消除貧困，反貧困行為才能體現(xiàn)出制度化和主流化，法律要明確規(guī)定貧困者的各項(xiàng)權(quán)利，還要明確包括中央政府、地方各級(jí)政府在內(nèi)的國(guó)家責(zé)任主體地位，以及在社會(huì)救助資金籌集方面的政府主體責(zé)任。[11]政策的可行性是指政策在實(shí)施過程中必須考慮相應(yīng)的政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地理、地方知識(shí)、鄉(xiāng)土文化等因素，從而使政策具有一定的可行性。目前一些地區(qū)在扶貧政策設(shè)計(jì)，尤其是在產(chǎn)業(yè)扶貧方面，忽略了當(dāng)?shù)氐牡乩怼夂?、區(qū)位以及地方知識(shí)等因素，盲目地學(xué)習(xí)和借鑒其它地方的經(jīng)驗(yàn)和做法，從而使產(chǎn)業(yè)扶貧失敗的情況時(shí)有發(fā)生，這在很大程度上是由于政策失去可行性所致。

(三)精準(zhǔn)扶貧的思想基礎(chǔ)：扶貧實(shí)踐的人性化

“以人為本”思想最早是由春秋時(shí)期的管仲提出的，扶貧實(shí)踐的人性化主要是指扶貧制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行應(yīng)該體現(xiàn)“以人為本”的思想理念。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，制度設(shè)計(jì)與政策運(yùn)行往往關(guān)注于兩者所帶來的以經(jīng)濟(jì)利益為代表的工具性價(jià)值，而忽視了以滿足人性為目標(biāo)的倫理性價(jià)值。精準(zhǔn)扶貧的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)以貧困人口為代表的弱勢(shì)群體發(fā)展能力與發(fā)展權(quán)利的最大化。制度設(shè)計(jì)與政策運(yùn)行的人性化要求在扶貧過程中，所有制度設(shè)計(jì)與政策運(yùn)行必須以貧困人口的利益訴求與生計(jì)保障為基礎(chǔ)，充分發(fā)揮貧困人口在扶貧過程中的主體作用，這也是精準(zhǔn)扶貧在精準(zhǔn)幫扶方面所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。而從當(dāng)前的精準(zhǔn)扶貧來看，很多制度設(shè)計(jì)與政策運(yùn)行仍然沒有惠及到貧困人口，沒有觸及到貧困人口的貧困根源。筆者在秦巴山區(qū)部分貧困縣區(qū)調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，有些政策在運(yùn)行方面仍然不符合貧困人口的現(xiàn)實(shí)情況，如近年來所推行的金融性扶貧小額信貸，這種小額信貸主要是通過幫助建檔立卡戶從事發(fā)展生產(chǎn)，如通過發(fā)展種養(yǎng)殖業(yè)以及生產(chǎn)服務(wù)等來提升貧困戶收入。但是從實(shí)施的效果來看并沒有對(duì)貧困戶的生產(chǎn)與生活帶來大的改觀，該項(xiàng)政策規(guī)定，獲得小額信貸的每個(gè)貧困戶必須具備一定的還款能力，而且需要一定的擔(dān)保，貧困戶在提出貸款之后，相關(guān)金融機(jī)構(gòu)要對(duì)貧困戶的還款能力進(jìn)行實(shí)際考察，這在很大程度上限制了絕大多數(shù)貧困戶的發(fā)展，很多貧困戶由于缺乏一定的還款能力而被拒絕貸款，導(dǎo)致貸款名額落到經(jīng)濟(jì)實(shí)力相對(duì)較好的貧困戶手里，所以政策的設(shè)計(jì)與運(yùn)行仍然存在一定的悖論。對(duì)于貧困人口來說，制度設(shè)計(jì)必須考慮到貧困人口的實(shí)際狀況，需要從貧困者的角度而不是從國(guó)家的角度來進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，在精準(zhǔn)扶貧中“以人為本”，尤其是“以貧困人口為本”依然是精準(zhǔn)扶貧所要考慮的重中之重。

(四)精準(zhǔn)扶貧的運(yùn)行基礎(chǔ)：扶貧治理的協(xié)同化

扶貧治理是一項(xiàng)系統(tǒng)性和協(xié)同化的工程，需要與扶貧職能相關(guān)的眾多行政部門之間有效互動(dòng)、合作與配合，從而實(shí)現(xiàn)扶貧治理的協(xié)同化運(yùn)作，提高整個(gè)扶貧治理能力，以期構(gòu)建綜合性的扶貧治理體系。但是，從目前中國(guó)扶貧治理體系的構(gòu)成來看，細(xì)碎化、條塊化的治理模式仍然是困擾農(nóng)村精準(zhǔn)扶貧有效實(shí)施的主要障礙。各項(xiàng)制度，各個(gè)部門之間缺乏有效的制度銜接和部門協(xié)同與互動(dòng)，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧的乏力。例如，在涉及貧困戶的產(chǎn)業(yè)扶貧方面，地方扶貧部門設(shè)計(jì)好了相關(guān)扶貧計(jì)劃，但是在具體的實(shí)施過程中由于缺乏部門之間的有效配合與互動(dòng)而導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目失敗的案例比比皆是。筆者在秦巴山區(qū)某貧困縣調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn)，縣里為了推進(jìn)產(chǎn)業(yè)扶貧免費(fèi)為貧困戶發(fā)放了核桃苗，但是在核桃種植過程中，貧困戶由于缺少技術(shù)而使大面積的核桃樹枯死，而且掛了果的核桃普遍質(zhì)量欠佳，銷路不好，通過此案例可以看出，在扶貧治理過程中，地方政府部門普遍存在著這樣一種思想，即扶貧就是當(dāng)?shù)胤鲐氜k或者扶貧局的職責(zé)，實(shí)際這種思想存在很大的問題，扶貧部門只是負(fù)責(zé)扶貧各項(xiàng)事務(wù)的規(guī)劃、監(jiān)督與實(shí)施，而涉及扶貧的實(shí)踐仍需與扶貧相關(guān)的各個(gè)職能部門有效配合。在上面這個(gè)案例中由于扶貧部門與農(nóng)業(yè)部門缺乏有效互動(dòng)，從而導(dǎo)致扶貧項(xiàng)目的失敗。目前雖然國(guó)家在有些政策制定上已經(jīng)做了相關(guān)的修正，如農(nóng)村最低生活保障和扶貧開發(fā)政策的有效銜接的兩項(xiàng)制度銜接以及在云南等部分省份所推廣的扶貧開發(fā)與基層黨建“雙推進(jìn)”的工作，但是從扶貧治理的角度來看，所謂的兩項(xiàng)制度銜接還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能解決中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)的艱巨任務(wù)，綜合性的扶貧治理體系需要在扶貧開發(fā)過程中實(shí)行多項(xiàng)制度的銜接，以及多部門之間的聯(lián)合行政才有可能破除長(zhǎng)期以來形成的部門之間各自為政，以及條塊化、細(xì)碎化的扶貧治理格局。

(五)精準(zhǔn)扶貧的行為基礎(chǔ)：人的精細(xì)化

培養(yǎng)人的精細(xì)化意識(shí)和提高人的能力是實(shí)現(xiàn)社會(huì)精細(xì)化的前提，只有整個(gè)社會(huì)形成精細(xì)化的意識(shí)與理念，才能逐步實(shí)現(xiàn)社會(huì)的精細(xì)化發(fā)展。[12]人的精細(xì)化是指將精細(xì)社會(huì)所蘊(yùn)含的“精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”的核心理念內(nèi)化為人的實(shí)際行動(dòng)，這也是精細(xì)社會(huì)建設(shè)中對(duì)于人的內(nèi)在要求。人的精細(xì)化主要表現(xiàn)為強(qiáng)烈的職業(yè)責(zé)任意識(shí)，高度的敬業(yè)精神，思維方式和行為方式的理性化。從精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯來看，所有的制度設(shè)計(jì)、政策制定、精準(zhǔn)扶貧過程中的識(shí)別、幫扶、管理、考核最終都將由人來完成，所以實(shí)現(xiàn)人的精細(xì)化將是精準(zhǔn)扶貧在政策落地后從操作層面所要考慮的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。在扶貧治理過程中人的精細(xì)化主要是指提高與扶貧職能相關(guān)的各個(gè)部門工作人員的職業(yè)意識(shí)、敬業(yè)精神，工作能力，專業(yè)技能等，從而將這些素養(yǎng)貫穿到整個(gè)精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中來。從目前基層扶貧實(shí)踐來看，部門工作人員的職業(yè)責(zé)任意識(shí)還有待提升，在某些偏遠(yuǎn)山區(qū)，工作人員職業(yè)責(zé)任意識(shí)淡化，利用職務(wù)之便套取國(guó)家扶貧資金，利用扶貧項(xiàng)目大肆聚斂財(cái)產(chǎn)的現(xiàn)象仍有發(fā)生，缺乏基本的職業(yè)責(zé)任意識(shí)與敬業(yè)精神。除此之外，相關(guān)扶貧職能部門人員的專業(yè)技能與職業(yè)素養(yǎng)仍不達(dá)標(biāo)，很多部門仍存在人浮于事，得過且過，責(zé)任意識(shí)淡化的現(xiàn)象，這些懈怠不但體現(xiàn)在日常的工作方式、行為模式中，而且有的也內(nèi)化在了扶貧部門的制度規(guī)范與行政邏輯之中，影響了精準(zhǔn)扶貧的有效實(shí)施。

四、精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐邏輯定位

目前，面對(duì)2020年全面脫貧的目標(biāo)，形式嚴(yán)峻，任務(wù)艱巨，探索出一條科學(xué)和富有成效的精準(zhǔn)化扶貧道路已成為“十三五”時(shí)期中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)亟需面對(duì)的重要議題，精準(zhǔn)扶貧不僅指實(shí)踐層面的精準(zhǔn)識(shí)別、精準(zhǔn)幫扶、精準(zhǔn)管理與精準(zhǔn)考核，更需要從制度設(shè)計(jì)、政策運(yùn)行、扶貧治理體系構(gòu)建以及扶貧人員的職業(yè)意識(shí)提升等方面來做出高屋建瓴性的頂層設(shè)計(jì)，從而將精細(xì)化的 “精、準(zhǔn)、細(xì)、嚴(yán)”理念內(nèi)化為基層扶貧的現(xiàn)實(shí)邏輯，實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)需要從以下幾個(gè)方面來具體實(shí)施：

(一)不斷強(qiáng)化制度設(shè)計(jì)的精細(xì)化，實(shí)現(xiàn)扶貧治理由“大而全”向“小而精”轉(zhuǎn)型

在精準(zhǔn)扶貧的實(shí)踐過程中，制度在其中發(fā)揮著提綱挈領(lǐng)的作用，制度的設(shè)計(jì)從中央到地方遵循著嚴(yán)格的線性邏輯，從目前基層精準(zhǔn)扶貧的制度設(shè)計(jì)來看，應(yīng)該突出以下幾點(diǎn)：首先，從國(guó)家層面來看，要進(jìn)一步簡(jiǎn)政放權(quán)，在扶貧制度設(shè)計(jì)層面要充分發(fā)揮基層政府機(jī)構(gòu)，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)的主體功能，在制度設(shè)計(jì)過程中充分尊重基層政府的利益與訴求。其次，基層政府，尤其是縣鄉(xiāng)一級(jí)政府部門要結(jié)合本轄區(qū)的實(shí)際情況來進(jìn)行各項(xiàng)扶貧制度的設(shè)計(jì)，充分尊重當(dāng)?shù)氐娜丝凇⑽幕?、產(chǎn)業(yè)等區(qū)域條件；再次，不斷完善基層治理，尤其是村級(jí)治理，加強(qiáng)制度在村級(jí)實(shí)施過程中的監(jiān)督作用；最后，在14個(gè)集中連片貧困區(qū)域放緩對(duì)于撤村并居和鄉(xiāng)村合并的步伐，貧苦地區(qū)大多地處山區(qū)地帶，貧困面積大，居住分散，合并之后，基層事權(quán)上移，不利于“小而精”的精準(zhǔn)扶貧的順利開展。

(二)繼續(xù)加強(qiáng)政策運(yùn)行的規(guī)范化與可行性，探索精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)土邏輯

在精準(zhǔn)扶貧過程中確保政策落地的不偏不離必須要從政策運(yùn)行的規(guī)范化與可行性方面入手，并且探索精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)土邏輯。首先，在政策運(yùn)行的規(guī)范化方面，要建立相關(guān)的扶貧政策實(shí)施的監(jiān)督體系，尤其是針對(duì)扶貧資金、項(xiàng)目要安排專門機(jī)構(gòu)與專業(yè)人員進(jìn)行監(jiān)管；其次，要加快扶貧的立法步伐，貧困地區(qū)，尤其是14個(gè)集中連片貧困地區(qū)要加快制定相應(yīng)的法律、法規(guī)，確保扶貧過程中各項(xiàng)權(quán)力的實(shí)施的規(guī)范化，杜絕扶貧開發(fā)過程中存在的違法行為；最后，在政策運(yùn)行的可行性方面，要繼續(xù)加大調(diào)研力度，地方政府部門要加強(qiáng)和相關(guān)科研單位和學(xué)術(shù)團(tuán)體的交流，政策的出臺(tái)必須以當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況為準(zhǔn)，切不可采取“一刀切”和“大水漫灌”的措施，在充分尊重農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的前提下探索精準(zhǔn)扶貧的鄉(xiāng)土邏輯。

(三)以貧困人口的利益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“以人為本”的扶貧實(shí)踐邏輯

精準(zhǔn)扶貧的宗旨是瞄準(zhǔn)貧困地區(qū)最貧困人口進(jìn)行扶持，實(shí)現(xiàn)貧困人口發(fā)展能力與權(quán)利的最大化將是未來所要考慮的重要議題。首先，在政策制定方面，要充分考慮到貧困人口的利益訴求，在相關(guān)政策的落實(shí)方面要提高貧困者的參與度，如貧困戶的評(píng)選，建檔立卡戶的篩選等，尊重貧困者的意愿與選擇，使貧困者享有一定的權(quán)利；其次，對(duì)于一些因病致貧、因殘致貧，失去脫貧能力與發(fā)展?jié)摿Φ奶乩?，政府要采取兜底的全額資助方式來進(jìn)行扶持，從而不放棄每一位貧困戶；最后，在精準(zhǔn)扶貧中，積極倡導(dǎo)參與式的扶貧理念，在諸如整村推進(jìn)、連片開發(fā)扶貧項(xiàng)目的確定與申報(bào)中，基層組織要和貧困人口來共同協(xié)商進(jìn)行，充分發(fā)揮基層民主，從而讓每一位貧困戶有發(fā)言的權(quán)利。

(四)構(gòu)建綜合性的扶貧治理體系，實(shí)現(xiàn)整個(gè)扶貧治理體系與治理能力精準(zhǔn)化

構(gòu)建綜合性的扶貧治理體系是破除基層扶貧治理?xiàng)l塊化、碎片化的重要措施，也是實(shí)現(xiàn)整個(gè)扶貧 治理體系與治理能力精準(zhǔn)化的重要步驟。首先，在政府部門的協(xié)調(diào)下，建立由多部門參與的扶貧治理聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從而構(gòu)建大的綜合性的扶貧治理體系，實(shí)現(xiàn)扶貧治理體系與治理能力的現(xiàn)代化；其次，除了部門之間的互動(dòng)之外，在扶貧治理中推動(dòng)多項(xiàng)制度的有效銜接，打通政策之間的壁壘，從而破除頭疼醫(yī)頭，腳疼醫(yī)腳的條塊化治理格局，有效提高扶貧開發(fā)的效率；最后，各級(jí)扶貧部門在扶貧治理過程中應(yīng)該發(fā)揮好各個(gè)部門以及各項(xiàng)制度之間的協(xié)調(diào)、聯(lián)結(jié)作用，從而在扶貧治理過程中實(shí)現(xiàn)制度、政策的融會(huì)貫通，確保扶貧治理體系的良好運(yùn)轉(zhuǎn)。

(五)在精準(zhǔn)扶貧中加強(qiáng)工作人員職業(yè)意識(shí)與職業(yè)技能培訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧的價(jià)值理性

在扶貧治理過程中，工作人員，尤其是基層工作人員職業(yè)意識(shí)、職業(yè)技能的提升也是關(guān)乎到精準(zhǔn)扶貧實(shí)施效果的重要因素。首先，不斷強(qiáng)化基層工作人員的職業(yè)意識(shí)與責(zé)任感，改進(jìn)工作作風(fēng)，提升工作能力，提升工作人員的職業(yè)技能，通過各種培訓(xùn)與學(xué)習(xí)強(qiáng)化基層扶貧人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)；其次，在對(duì)口幫扶中要明確各個(gè)部門工作人員的責(zé)任與職責(zé)，做到人員的精準(zhǔn)安排與精準(zhǔn)分配；最后，在扶貧攻堅(jiān)上，加強(qiáng)地區(qū)扶貧工作人員之間的互動(dòng)與交流，通過選派第一書記、大學(xué)生村官到貧困村任職的方式加強(qiáng)扶貧人員在工作能力與業(yè)務(wù)素質(zhì)上的溝通與交流，從而將精細(xì)化的理念貫徹到基層扶貧人員的工作實(shí)踐中去。

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[責(zé)任編輯：唐少奕]

國(guó)家社科基金項(xiàng)目“我國(guó)扶貧類NGO公信力研究”(14BSH098)

王宇，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究方向：農(nóng)民生計(jì)與婦女發(fā)展；李博，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院博士研究生，主要研究方向：農(nóng)村減貧與發(fā)展；左停，中國(guó)農(nóng)業(yè)大學(xué)人文與發(fā)展學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，主要研究方向：農(nóng)村減貧與發(fā)展。

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1002-6924(2016)05-156-161