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      青藏高原環(huán)境權(quán)法制化的必要性

      2016-03-15 21:03:07張凱強(qiáng)李夢(mèng)露
      關(guān)鍵詞:環(huán)境權(quán)法制化青藏高原

      張凱強(qiáng),李夢(mèng)露

      (1.青海民族大學(xué) 法學(xué)院,青海 西寧 810007;2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,吉林 長春 130117)

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      青藏高原環(huán)境權(quán)法制化的必要性

      張凱強(qiáng)1,李夢(mèng)露2

      (1.青海民族大學(xué) 法學(xué)院,青海 西寧810007;2.吉林財(cái)經(jīng)大學(xué) 法學(xué)院,吉林 長春130117)

      摘要:當(dāng)前,青藏高原區(qū)域生態(tài)環(huán)境惡化、法制化不足等問題日益凸顯,以往的環(huán)境法律規(guī)范體系并沒有對(duì)此起到有效的治理。面對(duì)日益嚴(yán)峻的高原生態(tài)環(huán)境,環(huán)境權(quán)法制化是解決問題的必要方式。

      關(guān)鍵詞:環(huán)境權(quán);青藏高原;法制化

      一、青藏高原生態(tài)環(huán)境受損現(xiàn)狀

      目前,伴隨高原外來流動(dòng)人口的增長和經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展,青海省的自然資源、生態(tài)環(huán)境和本省經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間有諸多的矛盾。青海省地勢(shì)復(fù)雜,位于青藏高原東北部,由盆地、高山和河谷等復(fù)雜地勢(shì)構(gòu)成。其氣候條件屬于內(nèi)陸高原氣候,具有氣溫低、晝夜溫差大、降雨量少且集中、陽光輻射強(qiáng)、風(fēng)沙大等特點(diǎn)。一方面,特殊的地理與氣候條件導(dǎo)致了該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境十分脆弱,一旦被破壞就難以恢復(fù)。另一方面,青海省地處我國三江之源,素有“中華水塔”之稱,[1]這里有七個(gè)國家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、四個(gè)省級(jí)自然保護(hù)區(qū),是全球氣候的“放大鏡”,也是亞洲眾多河流的發(fā)源地。所以,該區(qū)域的生態(tài)環(huán)境的保護(hù)具有全局性的特點(diǎn)。因此,對(duì)該區(qū)域生態(tài)環(huán)境的法律建設(shè)就顯得尤為重要。

      (一)水資源情況不樂觀

      由于全球氣候變暖,以及該地區(qū)人為的破壞活動(dòng),使該地區(qū)脆弱的生態(tài)環(huán)境遭受嚴(yán)重的打擊。出現(xiàn)了草地退化嚴(yán)重,冰川消融,水資源緊張的現(xiàn)狀。據(jù)水文部門的觀測(cè),近年來黃河年均流量較上世紀(jì)80年代減少24%,黃河斷流現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。因斷流,給本區(qū)域工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)及人民的生活帶來了許多困難。[1]9

      (二)草場(chǎng)植被遭受破壞

      一方面,青海省處于歐亞與印度兩大板塊交界處,區(qū)域內(nèi)地里環(huán)境復(fù)雜,礦產(chǎn)資源豐富。主要有祁連成礦帶、柴達(dá)木盆地北苑成礦帶、柴達(dá)木盆地成礦區(qū)、東昆侖成礦帶、“三江”北段成礦帶等。[2]另一方面,青海省特殊的地理與氣候也造成了這里也有豐富的生物資源,青海省有野生植物約2000多種,其中經(jīng)濟(jì)植物1000多種,藥材680多種,名貴藥材50多種。主要有雪蓮、冬蟲夏草、甘草、秦艽、大黃、貝母、當(dāng)歸、麻黃等。食用植物有蘑菇、蕨菜、發(fā)菜、地衣、枸杞等。[3]

      近年來,由于發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的需要,以及礦產(chǎn)業(yè)和藥材行業(yè)的火熱,導(dǎo)致越來越多的人員和資本涌入青海省境內(nèi)。雖然對(duì)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展有很好地促進(jìn)作用,但是也對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境造成了極大的破壞。其中,表現(xiàn)最為明顯的當(dāng)屬挖蟲草和開挖礦產(chǎn)。據(jù)專家介紹說,每年5~7月,青海會(huì)涌入很多“挖草大軍”,平均每挖一根蟲草,需要拋開8~12厘米的坑洞。由于青海地處高原,植被層較淺,大量的挖掘會(huì)對(duì)該區(qū)域的草甸造成巨大的破壞,會(huì)引發(fā)水土流失、土地沙化等嚴(yán)重問題。另一個(gè)更大面積的破壞則是開挖礦產(chǎn)。據(jù)了解該區(qū)域煤礦的開采往往是露天的,很容易大面積破壞高原植被,留下難以修復(fù)的“傷疤”。由于開采區(qū)是露天作業(yè),稍有風(fēng)就會(huì)揚(yáng)起漫天灰塵給周邊草場(chǎng)和其他植被造成嚴(yán)重的污染。

      (三)物種多樣性受威脅

      因近年來水資源短缺,植被遭到嚴(yán)重破壞。由此引發(fā)的環(huán)境問題對(duì)該區(qū)域的物種生存也造成了極大威脅。據(jù)相關(guān)數(shù)據(jù)顯示,該區(qū)域受到威脅的物種占到了總數(shù)的15%~20%,并且這一百分比在逐年上升。青海省境內(nèi)的陸脊椎動(dòng)物有411種,為全國的18.8%,包括鳥類292種,獸類103種,二者分別占全國總數(shù)的24.6%和20.2%。其中有21種是國家一級(jí)保護(hù)動(dòng)物,53種是國家二級(jí)保護(hù)動(dòng)物,36種被列入了青海省重點(diǎn)保護(hù)動(dòng)物,22種屬于《瀕危野生動(dòng)植物國際貿(mào)易公約》中明令禁止貿(mào)易的物種。[4]

      藏羚羊是分布于青藏高原昆侖山、唐古拉山和阿爾金山的一種稀有動(dòng)物,它是青藏高原生態(tài)系統(tǒng)中的一個(gè)重要組成部分。據(jù)相關(guān)部門調(diào)查顯示,現(xiàn)在藏羚羊的數(shù)量在急劇下降,雖然近30年來對(duì)藏羚羊有諸多保護(hù),如今盜獵現(xiàn)象已經(jīng)十分少見。但是,草地植被被退化、水土流失、土地荒漠化擴(kuò)大,使得藏羚羊的生存面臨巨大挑戰(zhàn)。

      二、青藏高原生態(tài)環(huán)境法制不足

      通過法律來保護(hù)青藏高原的生態(tài)環(huán)境是整個(gè)高原生態(tài)保護(hù)措施中十分重要的一環(huán)。自上世紀(jì)80年代以來,我國先后出臺(tái)了多部生態(tài)環(huán)境保護(hù)的法律法規(guī),青海省也頒布了諸多地方性法規(guī)以及規(guī)范性文件。這些法律法規(guī)雖在一定程度上對(duì)該地區(qū)生態(tài)環(huán)境起到了保護(hù)作用,但縱觀近幾年生態(tài)環(huán)境的現(xiàn)狀,青藏高原的生態(tài)環(huán)境問題并沒有得到根本的改善。今年1月1日起新修訂的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》開始施行,其中五個(gè)亮點(diǎn)對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)起到了進(jìn)一步的推動(dòng)作用。無論從環(huán)境法的體系化、法律法規(guī)的內(nèi)容、執(zhí)法的規(guī)范性和環(huán)境權(quán)的界定,現(xiàn)有的法律法規(guī)仍然需要不斷的改進(jìn)。

      (一)環(huán)境法體系化薄弱

      目前,我國頒布了《環(huán)境保護(hù)法》《防沙治沙法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《水法》《草原法》《森林法》《水土保持法》等一系列法律和法規(guī)。[5]這一系列的立法顯示了環(huán)境保護(hù)覆蓋面上的廣泛性,但也突出了其一大缺陷就是立法的分散。

      當(dāng)前的立法模式對(duì)不同環(huán)境問題逐一規(guī)定不同的法律法規(guī),一定程度上可以顯示立法者對(duì)于該問題的高度重視,對(duì)其單行立法能夠彰顯國家對(duì)解決相關(guān)問題的決心。但是,作為對(duì)生態(tài)環(huán)境專門保護(hù)的法律應(yīng)當(dāng)有其自身規(guī)范系統(tǒng)的法律體系。根據(jù)這些法律的共同標(biāo)準(zhǔn)和原則,形成其環(huán)境部門法?,F(xiàn)在不同的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)缺乏銜接及相互間配合,對(duì)于既屬于此種法調(diào)整又屬于彼種法調(diào)整的涉環(huán)保類問題,往往存在分工不夠明確或者互相推諉的現(xiàn)狀。

      (二)法律法規(guī)高度抽象

      縱觀當(dāng)前環(huán)境法律法規(guī)不難看出,其條文規(guī)定總是原則性的,欠缺明確具體的操作性。比如《環(huán)境法》第十三條規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)將環(huán)境保護(hù)工作納入國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。對(duì)于規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)和具體實(shí)施細(xì)則沒有明確的要求,給予縣級(jí)以上政府很大的自由空間。而縣級(jí)以上政府往往會(huì)由于本地方經(jīng)濟(jì)的考慮降低環(huán)境包含的標(biāo)準(zhǔn),這樣法律條文就會(huì)失去其規(guī)范性意義。并且,現(xiàn)行的法律法規(guī)多忽視對(duì)青藏高原特殊的生態(tài)環(huán)境進(jìn)行特別的保護(hù)。當(dāng)前青海省地方法律法規(guī)規(guī)定較少,涉及的保護(hù)對(duì)象不夠全面。其他的規(guī)范多以通知決定的形式做出,其適用性不強(qiáng),強(qiáng)制力有所欠缺。

      (三)環(huán)境執(zhí)法無規(guī)范性

      現(xiàn)如今,雖然一系列環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)相繼出臺(tái),但是水資源問題,植被破壞土地荒漠化一直存在,盜獵珍稀動(dòng)物者雖有減少但也屢禁不止,一些地方為了當(dāng)下經(jīng)濟(jì)的利益而無視環(huán)境的破壞。生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅需要法律制度的規(guī)范,而且還需要嚴(yán)格依據(jù)法律來執(zhí)行。目前,環(huán)境執(zhí)法存在以下問題:1.環(huán)境執(zhí)法滯后。環(huán)境執(zhí)法程序的提起,大多是在出現(xiàn)了環(huán)境問題后才開始,導(dǎo)致不能及時(shí)有效的防止環(huán)境污染和破壞,減弱了環(huán)境執(zhí)法的價(jià)值。2.環(huán)境偏遠(yuǎn)地區(qū)監(jiān)管不到位。目前,在城市及其周邊環(huán)境監(jiān)管密集度較強(qiáng),但是在相對(duì)偏遠(yuǎn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)或者人煙罕至的地區(qū)缺乏定期的監(jiān)管,這些地方的執(zhí)法力度薄弱。3.沒有嚴(yán)格的程序規(guī)范。反映出的實(shí)際情況是,執(zhí)法過程中有審批手續(xù)不全,罰款標(biāo)準(zhǔn)任意的現(xiàn)象。4.執(zhí)法主體的分工不明。由于許多環(huán)境破壞問題,涉及不同的行政區(qū)域。各行政區(qū)域的執(zhí)法部門間難以形成協(xié)調(diào)一致的執(zhí)法,造成在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)相互推脫或者爭相執(zhí)法重復(fù)執(zhí)行問題。

      環(huán)境執(zhí)法部門的法力度低、執(zhí)法混亂、執(zhí)法滯后,使得環(huán)境執(zhí)法的效果大打折扣,難以形成對(duì)環(huán)境的有效監(jiān)管和保護(hù)。

      (四)環(huán)境權(quán)界定不明晰

      在我國憲法當(dāng)中并沒有以最高法的形式確立環(huán)境權(quán),因此在《環(huán)境法》等相關(guān)法律法規(guī)中,也沒有能找到明確的對(duì)環(huán)境權(quán)的規(guī)定。

      環(huán)境權(quán)是公民享有適合其自己生存和發(fā)展的良好生態(tài)環(huán)境的法律權(quán)利。環(huán)境權(quán)的主體限于自然人;其客體是環(huán)境生態(tài)功能;其內(nèi)容是指向環(huán)境生態(tài)功能這一特定客體的利益群;其權(quán)能包括對(duì)良好生態(tài)功能的保有權(quán)、享受權(quán)等實(shí)體性權(quán)能和環(huán)境參與權(quán)、環(huán)境知情權(quán)、環(huán)境請(qǐng)求權(quán)等程序性權(quán)能。[6]48從權(quán)利主體的角度劃分,除自然人環(huán)境權(quán)外,不存在所謂法人環(huán)境權(quán)、國家環(huán)境權(quán)、非人自然體環(huán)境權(quán)等其它形態(tài)的環(huán)境權(quán)。目前,其權(quán)能包括日照權(quán)、寧靜權(quán)、清潔水權(quán)、清潔空氣權(quán)、景觀權(quán)、環(huán)境參與權(quán),其中環(huán)境參與權(quán)是核心權(quán)能。[6]48因此,當(dāng)周圍環(huán)境發(fā)生了破壞或者污染后,往往不能依據(jù)環(huán)境權(quán)來提出訴求維護(hù)自己的權(quán)利,而只能是這些污染與破壞嚴(yán)重到侵犯人身和財(cái)產(chǎn)權(quán)利時(shí)才能夠通過侵權(quán)之訴維護(hù)自身的權(quán)利。

      三、青藏高原生態(tài)環(huán)境法制構(gòu)想

      習(xí)近平總書記指出:“建設(shè)生態(tài)文明是關(guān)系人們福祉、關(guān)系民族未來的大計(jì),保護(hù)生態(tài)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力,改善生態(tài)環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力,既要綠色青山,也要金山銀山,寧要綠水青山不要金山銀山,綠水青山就是金山銀山?!盵7]

      (一)摒棄陳舊立法理念

      近代以來,許多學(xué)者通過對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行哲學(xué)上的反思形成了生態(tài)倫理觀,并對(duì)以往傳統(tǒng)的倫理觀念進(jìn)行了抨擊。美國學(xué)者R·F·納什于1864年在他的《人與自然》這本書中談到,人類技術(shù)、工業(yè)活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境的負(fù)效應(yīng)。之后許多學(xué)者都進(jìn)一步闡述了“非人類中心主義”的觀念,形成和豐富了環(huán)境倫理。[8]在該環(huán)境倫理形成之前,傳統(tǒng)的觀念認(rèn)為:在人與自然的價(jià)值關(guān)系當(dāng)中,人類居于主體地位,自然是客體是依附于人類的。人類的一切活動(dòng)都是為了滿足自己的生存和發(fā)展的需要,如果不能達(dá)到這一目的的活動(dòng)就是沒有任何意義的,因此一切應(yīng)當(dāng)以人類的利益為出發(fā)點(diǎn)和歸宿。[9]這種過分強(qiáng)調(diào)以人類為中心的觀念,在后來越來越多的表現(xiàn)為對(duì)生態(tài)環(huán)境的破壞。而當(dāng)前立法觀念仍然本著“人類中心主義”的思想,在制定法律法規(guī)時(shí)沒有充分的敬畏大自然,仍然以主體的地位依照自己的利益對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。因此需要轉(zhuǎn)變這種落后的觀念,樹立起新的立法觀念。環(huán)境保護(hù)已不再簡單視為自然問題,自然也不再是以往的純自然概念。當(dāng)代環(huán)境保護(hù)所涉及的自然,是包含社會(huì)矛盾,與人類社會(huì)有復(fù)雜聯(lián)系的自然。所以這種觀念主體已經(jīng)不限于人類,而是擴(kuò)展到自然和生態(tài)系統(tǒng)的范圍內(nèi)的觀念,使得對(duì)環(huán)境保護(hù)的主旨不僅僅停留在“為了保護(hù)人類健康”這一層面,而是上升到保護(hù)自然固有的價(jià)值和維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的平衡這一層面。

      (二)環(huán)境權(quán)法制現(xiàn)實(shí)化

      首先,把環(huán)境權(quán)提高到憲法層次,確立環(huán)境權(quán)的地位。環(huán)境權(quán)是由人類環(huán)境危機(jī)的出現(xiàn)而誕生的一種新型的權(quán)利,是一種道義權(quán)利、固有權(quán)利的法定化,是集體權(quán)利和個(gè)體權(quán)利的結(jié)合,是權(quán)力義務(wù)的高度統(tǒng)一,是一種新型的法權(quán)。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)權(quán)利是人類在社會(huì)活動(dòng)的交往中產(chǎn)生的,并且伴隨社會(huì)交往的復(fù)雜程度不斷變化。不同的時(shí)代,因?yàn)槲镔|(zhì)生活條件和文化傳統(tǒng)的差異,使環(huán)境權(quán)有著不同的內(nèi)容。因此,環(huán)境權(quán)是一種人類自身固有的權(quán)利,應(yīng)當(dāng)以最高法予以保障。其次,擴(kuò)大環(huán)境權(quán)的主體范圍。因?yàn)榄h(huán)境權(quán)既是一項(xiàng)個(gè)體權(quán)利,也是一項(xiàng)集體權(quán)利。既是當(dāng)代人的權(quán)利也關(guān)系到未來人類的權(quán)利。要把環(huán)境權(quán)法制化必須根據(jù)實(shí)際狀況,確立廣泛的權(quán)利主體。在這些主體環(huán)境權(quán)受到侵害時(shí)都可以通過法律途徑維護(hù)自己的權(quán)利。最后,環(huán)境權(quán)也是一項(xiàng)基本人權(quán)。其作為集多種基本權(quán)利于一身的新法權(quán),具有獨(dú)特的個(gè)性。其約束經(jīng)濟(jì)的絕對(duì)自由,促進(jìn)人類與自然間的協(xié)調(diào),彌補(bǔ)傳統(tǒng)法律制度在可持續(xù)發(fā)展方面的不足,發(fā)揮出傳統(tǒng)法律制度所不能實(shí)現(xiàn)的作用。

      (三)汲取本地傳統(tǒng)理念

      當(dāng)前高原的環(huán)境問題是人與自然的對(duì)立,要改變?cè)械乃枷胗^念。因此需要吸收和借鑒當(dāng)?shù)卦械膬?yōu)良樸素的生態(tài)觀念。青藏高原地區(qū)的藏族同胞的傳統(tǒng)文化就充滿了對(duì)自然崇高的敬意。藏傳佛教認(rèn)為,人與自然中的其他生物之間不是管理與被管理、奴役與被奴役、支配欲被支配的關(guān)系,人與自然是平等的,人類僅僅是宇宙間相同地位中的一員。[10]

      高原藏族因其獨(dú)特的生存環(huán)境、宗教信仰和對(duì)自然的敬畏,形成了藏民族與自然環(huán)境相適應(yīng)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。[11]藏文化當(dāng)中有許多特別的文化習(xí)俗,比如“避殺生”、禁忌、輪牧等習(xí)俗與觀念。在法制建設(shè)當(dāng)中要充分考察民間的宗教信仰和民族習(xí)慣。對(duì)其中一些優(yōu)良的傳統(tǒng)進(jìn)行吸收與借鑒,并把這些觀念和習(xí)俗上升到法律地位,從而可以更加廣泛的對(duì)高原生態(tài)環(huán)境進(jìn)行保護(hù)。

      (四)完善法制基本保障

      對(duì)于高原生態(tài)環(huán)境的保護(hù)需要法律給與更多的保障,這就需要從上位法至下位法都給予生態(tài)環(huán)境更強(qiáng)的保護(hù)力度。

      首先,需要在憲法當(dāng)中把環(huán)境權(quán)確立為公民的一項(xiàng)基本的權(quán)利。環(huán)境權(quán)作為一項(xiàng)根本權(quán)利,是每一個(gè)公民從出生到死亡固有的權(quán)利。因此,需要用最高法來確立其基本權(quán)利的地位。其次,在環(huán)境基本法律法規(guī)當(dāng)中,給予環(huán)境權(quán)更多的可訴性,使得環(huán)境權(quán)利能夠更加方便的得到法律保障。最后,高原地區(qū)應(yīng)當(dāng)吸收借鑒本地區(qū)原有的民間風(fēng)俗習(xí)慣,通過把這些風(fēng)俗習(xí)慣上升為法律從而更廣泛的、更有力的保護(hù)高原地區(qū)脆弱的環(huán)境。

      四、結(jié)語

      雖然我國當(dāng)前有一套生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律體系,但是這些法律制度還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以起到對(duì)青藏高原環(huán)境充分的保護(hù)程度。不僅需要更加重視環(huán)境權(quán),把環(huán)境權(quán)上升為一項(xiàng)基本的權(quán)利,還需要對(duì)本地區(qū)特殊的情況制定特殊的規(guī)則,依此來保障青藏高原生態(tài)環(huán)境。通過建立完善法律法規(guī)制度促進(jìn)生態(tài)環(huán)境改善,并且推動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

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      責(zé)任編輯:仲耀黎

      收稿日期:2016-03-28

      作者簡介:1.張凱強(qiáng)(1990-),男,河北張家口人,青海民族大學(xué)法學(xué)院法律專業(yè)2014級(jí)碩士研究生,研究方向?yàn)槊裆谭ǎ?.李夢(mèng)露(1990-),女,河北邯鄲人,吉林財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院法律專業(yè)2015級(jí)碩士研究生,研究方向?yàn)榻?jīng)濟(jì)法。

      中圖分類號(hào):D912.6

      文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

      文章編號(hào):1671-8275(2016)04-0024-03

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