董　軍

(北京市順義區(qū)人民檢察院 偵查監(jiān)督處，北京 101300)

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問題與反思：“兩法銜接”將去往何處？——以S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制運(yùn)行情況為模本

董軍

(北京市順義區(qū)人民檢察院 偵查監(jiān)督處，北京 101300)

摘要：為破解以罰代刑、“有案不立”、降格處理刑事案件等實(shí)踐中的難題，各地紛紛試水行政執(zhí)法與刑事司法銜接(以下簡稱“兩法銜接”)機(jī)制，并已取得初步成效，一定程度上促進(jìn)了執(zhí)法活動(dòng)的公開、規(guī)范，促進(jìn)了依法行政和公正司法。然而，實(shí)踐中諸多問題的存在較為嚴(yán)重地制約著“兩法銜接”工作機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的機(jī)制，明確涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)，建立健全考核與責(zé)任追究制度，有助于解決“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行中存在的問題。

關(guān)鍵詞：“兩法銜接”；行政執(zhí)法；刑事司法；移送標(biāo)準(zhǔn)

行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作機(jī)制，是指檢察機(jī)關(guān)會(huì)同行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、行政監(jiān)察機(jī)關(guān)實(shí)行的旨在防止以罰代刑、有罪不究、降格處理現(xiàn)象發(fā)生，及時(shí)將行政執(zhí)法中查辦的涉嫌犯罪的案件移送司法機(jī)關(guān)處理的工作機(jī)制。作為北京市檢察機(jī)關(guān)中最早探索建立“兩法銜接”機(jī)制的試點(diǎn)單位，S區(qū)人民檢察院經(jīng)過五年多的探索、實(shí)踐，積累了一些經(jīng)驗(yàn)，也發(fā)現(xiàn)了一些問題。下面，筆者將對該機(jī)制的基本情況進(jìn)行概述，查擺在機(jī)制構(gòu)建及具體實(shí)踐中存在的問題并分析內(nèi)在原因，進(jìn)而提出完善該機(jī)制的初步構(gòu)想。

一、S區(qū)“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行基本情況

2010年，在北京市人民檢察院和S區(qū)委、S區(qū)政府的高度重視下，在S區(qū)人民檢察院的積極努力下，S區(qū)率先在全市啟動(dòng)了“兩法銜接”工作機(jī)制和“網(wǎng)上銜接、信息共享”平臺(tái)(以下簡稱“兩法銜接”平臺(tái))建設(shè)，成立了包括區(qū)政府、公安分局、檢察院及21家行政執(zhí)法單位在內(nèi)的“兩法銜接”工作機(jī)制。機(jī)制建立后，S區(qū)政府下發(fā)四份文件*這四份文件為《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作管理辦法》《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作聯(lián)席會(huì)議制度》《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)運(yùn)行管理暫行辦法》和《行政執(zhí)法與刑事司法相銜接信息共享平臺(tái)建設(shè)實(shí)施方案》。，后在S區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督處設(shè)立了“兩法銜接”工作辦公室，進(jìn)一步建立健全“兩法銜接”工作機(jī)制，使全區(qū)“兩法銜接”工作逐漸步入制度化和規(guī)范化軌道。

經(jīng)過五年多的實(shí)踐探索，S區(qū)“兩法銜接”工作聯(lián)席會(huì)議成員有全區(qū)49家單位，“兩法銜接”平臺(tái)建設(shè)已涵蓋所有成員單位，由專人負(fù)責(zé)平臺(tái)的日常管理、維護(hù)，確保信息填錄的規(guī)范化、及時(shí)性，并建立了行政執(zhí)法案件移送抄備制度、案件移送監(jiān)督機(jī)制、重大疑難復(fù)雜案件提前介入機(jī)制等有效確保機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的多項(xiàng)機(jī)制。截至2014年底，“兩法銜接”平臺(tái)共收到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)報(bào)備的各類處罰案件20729件，接受行政執(zhí)法機(jī)關(guān)提出咨詢125件，建議移送公安機(jī)關(guān)成功立案47件，起訴6件7人，他們均獲法院有罪判決。*以上數(shù)據(jù)及案件均來源于S區(qū)人民檢察院“兩法銜接”辦公室年度總結(jié)報(bào)告。“兩法銜接”工作機(jī)制的建立，有效地促進(jìn)了行政執(zhí)法與刑事司法之間規(guī)范、有效的銜接，有力地推進(jìn)了依法治市、建設(shè)法治政府的進(jìn)程。

二、存在的問題及原因探析

一種制度的存在并不代表其完美無瑕，實(shí)際上，它的建立是權(quán)力機(jī)關(guān)在不同價(jià)值取向之間進(jìn)行權(quán)衡的結(jié)果?！皟煞ㄣ暯印睓C(jī)制同樣如此。無論是機(jī)制本身的構(gòu)建，還是機(jī)制內(nèi)各成員單位之間的意識(shí)分歧、利益考量，均存在大量需要協(xié)調(diào)、完善之處。筆者將以S區(qū)“兩法銜接”工作機(jī)制為例，總結(jié)2010年以來機(jī)制運(yùn)行中存在的問題并對其原因加以探析。

(一)準(zhǔn)入門檻過低

“兩法銜接”機(jī)制之所以難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)，難以在實(shí)際運(yùn)行中發(fā)揮最佳的整體功效，很大程度上在于制度設(shè)計(jì)的缺陷。2013年底，為實(shí)現(xiàn)S區(qū)“兩法銜接”工作輻射范圍“橫向到邊，縱向到底”的目標(biāo)，新增了包括氣象局、檔案局等在內(nèi)的29家行政執(zhí)法單位成為聯(lián)席會(huì)議成員。從表面上看，凡是有行政處罰權(quán)的機(jī)關(guān)均被納入“兩法銜接”機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，但實(shí)際上這些單位或者幾年間無行政處罰案件(如氣象局)，或者均為警告、罰款等輕微類型案件(如城管)，根本無法達(dá)到構(gòu)罪標(biāo)準(zhǔn)，難以發(fā)揮監(jiān)督移送案件的作用。而且，僅僅為了貪多求全，為了追求數(shù)字上的“繁榮”，未對吸納成員的資格進(jìn)行嚴(yán)格篩選，以致入選的成員單位太過寬泛，相當(dāng)數(shù)量無實(shí)際意義的單位加入，增加了“兩法銜接”工作的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也使該機(jī)制顯得臃腫，運(yùn)轉(zhuǎn)不暢。

(二)案件移送標(biāo)準(zhǔn)不明

《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》第3條及第11條第1款規(guī)定，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)向公安機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪的案件。然而，目前在案件移送機(jī)制的建設(shè)方面諸多問題尚未解決。以S區(qū)為例，在涉嫌犯罪案件的移送程序方面，《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作管理辦法》第二章至第四章規(guī)定了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)及人民檢察院各自的職責(zé)和程序，對移送涉嫌犯罪案件的基本流程、移交材料、期限、逾期未移送案件的處理、涉嫌職務(wù)犯罪的查處等作了較為詳盡的規(guī)定，但是并未明確涉嫌犯罪的具體標(biāo)準(zhǔn)及取證職責(zé)分配。案件移送機(jī)制的不完善主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：

一是法律規(guī)定本身的模糊性。行政違法與刑事犯罪行為之間往往存在一個(gè)臨界點(diǎn)，而不論是行政執(zhí)法機(jī)關(guān)依據(jù)的行政法規(guī)還是普適性的《刑法》，對于這些臨界點(diǎn)的規(guī)定均較為模糊，從而給行政執(zhí)法機(jī)關(guān)帶來了很大的困擾。[1]如《刑法》第139條“消防責(zé)任事故罪”中的“造成嚴(yán)重后果”、第336條“非法行醫(yī)罪”中的“情節(jié)嚴(yán)重”、第338條“污染環(huán)境罪”中的“嚴(yán)重污染環(huán)境”等均是模糊性的表達(dá)，它們作為罪與非罪的標(biāo)準(zhǔn)，盡管司法解釋已對大多數(shù)情形進(jìn)行了細(xì)化，但在實(shí)踐中行政執(zhí)法機(jī)關(guān)往往對此無法掌握，從而影響了行政執(zhí)法與刑事司法的有效銜接。

二是機(jī)制規(guī)定的模糊性。目前，“兩法銜接”機(jī)制對于移送涉嫌犯罪案件的條件和標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定得還比較籠統(tǒng)*如《S區(qū)行政執(zhí)法與刑事司法相銜接工作管理辦法》僅在第8條規(guī)定，“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對于案情重大、復(fù)雜、疑難，性質(zhì)難以認(rèn)定的案件，可以將案件情況向公安機(jī)關(guān)、檢察院通報(bào)，并可以就涉嫌犯罪的標(biāo)準(zhǔn)、證據(jù)的固定和保全等問題進(jìn)行咨詢”。，S區(qū)“兩法銜接”機(jī)制各成員單位亦未能出臺(tái)具體的案件移送標(biāo)準(zhǔn)，加之行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員日常所接觸的案件基本上很少達(dá)到刑事追訴標(biāo)準(zhǔn)，因而行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員對刑事立案標(biāo)準(zhǔn)未全面掌握,導(dǎo)致應(yīng)當(dāng)移送的案件沒有及時(shí)移送。

(三)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的強(qiáng)勢阻力

作為強(qiáng)勢的執(zhí)法者，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)掌握著相當(dāng)大的執(zhí)法裁量權(quán)，而且其中不乏監(jiān)管的“灰色地帶”，濃厚的權(quán)力本位意識(shí)使其缺乏被監(jiān)督的意識(shí)和習(xí)慣，不甘心存在一個(gè)制約和監(jiān)督自身權(quán)力行使的機(jī)構(gòu)凌駕其上，對其束縛手腳。因此，監(jiān)督與反抗監(jiān)督的角力從機(jī)制建立之始就從未停息過。從2010年以來機(jī)制的運(yùn)行情況來看，“兩法銜接”工作的開展主要受到來自行政執(zhí)法機(jī)關(guān)以下幾方面的制約：

一是關(guān)口繁多，信息不暢。行政執(zhí)法機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)多而雜，各科室之間各管一攤兒，形成條塊分割，缺乏協(xié)作配合。這種組織結(jié)構(gòu)在“兩法銜接”工作機(jī)制中存在以下弊端：第一，內(nèi)外關(guān)口不統(tǒng)一。如各機(jī)關(guān)直接對外的第一道關(guān)口為法制科，但是實(shí)施處罰者為執(zhí)法科，兩方掌握的信息不對等，導(dǎo)致難以全面反饋執(zhí)法的實(shí)際情況。第二，相關(guān)聯(lián)絡(luò)人員崗位變動(dòng)頻繁，業(yè)務(wù)交接不暢，出現(xiàn)銜接斷層，致部分單位信息錄入不及時(shí)、不規(guī)范、不完整，影響了“兩法銜接”工作的正常開展。此外，部分單位執(zhí)法人員業(yè)務(wù)素質(zhì)、執(zhí)法水平有待提升，有案不移、以罰代刑的根源在于“無知”。

二是畏懼心理，隔閡橫生。作為《憲法》規(guī)定的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在“兩法銜接”機(jī)制建立后，檢察機(jī)關(guān)開始涉足行政執(zhí)法領(lǐng)域，漸次介入行政處罰案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)心存惶恐，唯恐稍有不慎就成為反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門的“座上客”。實(shí)踐中曾有個(gè)別行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對《建議移送函》不敢接收、互相推諉的情況。這種畏懼心理加劇了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)的隔閡，致“令不行禁不止”的現(xiàn)象頻發(fā)，有案不移、對檢察機(jī)關(guān)提出的問題敷衍塞責(zé)等情況也就屢見不鮮了。

(四)檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督力偏弱

作為《憲法》規(guī)定的“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”，人民檢察院的定位和行使權(quán)力性質(zhì)的界定，直接影響著人民檢察院在整個(gè)國家權(quán)力體制中的定位。[2]在實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)通常表現(xiàn)為對公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)合法性的監(jiān)督權(quán)，審查起訴權(quán)，對人民法院審判活動(dòng)、執(zhí)行活動(dòng)合法性的監(jiān)督權(quán)，職務(wù)犯罪偵查權(quán)等。然而，檢察機(jī)關(guān)是否具有一般意義上的法律監(jiān)督權(quán)，即對一般的社會(huì)活動(dòng)(包括行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法活動(dòng)，社會(huì)組織、團(tuán)體的公開活動(dòng)等)是否可以進(jìn)行監(jiān)督，目前尚無明確的法律依據(jù)。

在“兩法銜接”機(jī)制中，檢察機(jī)關(guān)作為唯一的“外來戶”，自始就面臨著身份認(rèn)同的危機(jī)。雖然《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》賦予人民檢察院在“兩法銜接”工作中具有監(jiān)督行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的職權(quán)，但由于缺少具體監(jiān)督權(quán)限的規(guī)定，沒有更高位階的法律依據(jù)，加之行政執(zhí)法機(jī)關(guān)受部門利益驅(qū)使，對移送涉嫌犯罪案件有抵觸情緒，并持消極態(tài)度對待，因而人民檢察院在行使監(jiān)督職權(quán)時(shí)始終面臨著太多的掣肘，無法采取強(qiáng)有力的措施。要進(jìn)一步發(fā)揮人民檢察院在“兩法銜接”機(jī)制中的作用，就必須完善相關(guān)法律規(guī)定，賦予人民檢察院對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的一般法律監(jiān)督權(quán)。只有這樣，檢察機(jī)關(guān)的底氣才會(huì)更足，腰板才能挺得更直，面對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的不配合、消極怠惰，才能擎出監(jiān)督之利器。

(五)監(jiān)督機(jī)制有待強(qiáng)化

經(jīng)過近些年的發(fā)展，S區(qū)“兩法銜接”工作中已建立起案件移送監(jiān)督機(jī)制、行政執(zhí)法案件移送抄備制度等較為齊備的制度機(jī)制，但是與制度的健全相反的是，由于缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督，所以制度的執(zhí)行落實(shí)不盡如人意。最為典型的有：通過機(jī)制本身移送的案件線索較少，多數(shù)線索的獲取在很大程度上取決于人際關(guān)系；“兩法銜接”工作成績的好壞對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)毫無影響，難以通過督察倒逼其提高工作的積極性。此外，由于責(zé)任追究機(jī)制不完善，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對該項(xiàng)工作重視不足，所以工作的好壞對其毫無影響，加之行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)分屬不同系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督缺少強(qiáng)制力，面對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)有案不移、以罰代刑、拒絕配合等情形無計(jì)可施，影響了各項(xiàng)機(jī)制的落實(shí)和整體效果的取得。

(六)資源配置短板

作為檢察院偵查監(jiān)督處內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“兩法銜接”辦公室，從成立之初就面臨著資源不足的困境。身處“案多人少”矛盾突出的偵查監(jiān)督部門的“兩法銜接”辦公室，受制于人員配備、物力保障等方面的限制，無法全力投入“兩法銜接”工作，致使如平臺(tái)錄入信息的審核、走訪工作的開展、案件移送的監(jiān)督等多項(xiàng)工作無法全面鋪開。以S區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督處2013年、2014年實(shí)際情況為例，“兩法銜接”辦公室有工作人員4人，他們不僅承擔(dān)著審查全區(qū)所有成員單位報(bào)備的信息、定期走訪成員單位、協(xié)調(diào)涉罪案件移送等機(jī)制所要求的基本任務(wù)，還負(fù)責(zé)“公檢平臺(tái)”的信息核查，在審查逮捕案件高峰期間(約四個(gè)月)3/4的人員被抽調(diào)參與辦理審查逮捕案件，無力進(jìn)行多線作戰(zhàn)的困境導(dǎo)致一定時(shí)期內(nèi)“兩法銜接”工作的停滯。資源配置方面的短板，在相當(dāng)大的程度上制約了“兩法銜接”工作的專業(yè)化、實(shí)效性。

三、完善機(jī)制之初步構(gòu)想

隨著司法領(lǐng)域改革和依法行政理念的深入，特別是中央及地方行政、司法機(jī)關(guān)單獨(dú)或聯(lián)合下發(fā)的一系列司法解釋、行政規(guī)章等的相繼出臺(tái)，上海、北京等試點(diǎn)地區(qū)的“兩法銜接”工作機(jī)制已基本建立并逐漸完善，出現(xiàn)了一批典型示范模式。2014年10月23日通過的《中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)》明確提出，要加快建設(shè)法治政府，“深化行政執(zhí)法體制改革，健全行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制”[3]。公報(bào)將該項(xiàng)機(jī)制的建設(shè)提升至國家層面，展現(xiàn)了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人在建設(shè)法治政府、實(shí)現(xiàn)依法治國目標(biāo)上的決心，也從一定程度上反映出“兩法銜接”機(jī)制已步入政府主導(dǎo)、全面鋪開的新的發(fā)展階段。然而，實(shí)踐中諸多問題的存在較為嚴(yán)重地制約著“兩法銜接”工作機(jī)制的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，筆者擬在理論與實(shí)踐的基礎(chǔ)上，結(jié)合S區(qū)“兩法銜接”機(jī)制運(yùn)行中存在的問題，提出完善機(jī)制的初步構(gòu)想。

(一)構(gòu)建以檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的機(jī)制

作為一項(xiàng)實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接的機(jī)制，無論是在理論上還是在實(shí)踐中，都不應(yīng)忽略檢察機(jī)關(guān)作為“國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)”的重要作用。從歷史沿革來說，2001年7月4日，國務(wù)院第42次常務(wù)會(huì)議通過了《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，明確了行政執(zhí)法機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、人民檢察院等執(zhí)法主體在銜接工作中的職責(zé)、移送程序及相應(yīng)的法律責(zé)任。之后，最高人民檢察院單獨(dú)或聯(lián)合公安部、監(jiān)察部先后出臺(tái)了三部規(guī)范性文件。*最高人民檢察院分別于2001年12月、2004年3月、2006年1月單獨(dú)或與其他部門共同發(fā)布了三部規(guī)范性文件，即《人民檢察院辦理行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)、人民檢察院工作聯(lián)系的意見》及《最高人民檢察院、全國整頓和規(guī)范市場經(jīng)濟(jì)秩序領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室、公安部、監(jiān)察部關(guān)于在行政執(zhí)法中及時(shí)移送涉嫌犯罪案件的意見》。上述文件的出臺(tái)最終確立了檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作中的核心地位。[2]

從檢察機(jī)關(guān)的角色定位與職權(quán)性質(zhì)來說，在當(dāng)前依法行政、依法治國理念全面推開的大背景下，監(jiān)督職能的充分發(fā)揮是社會(huì)各項(xiàng)活動(dòng)合法、有序開展的重要保障。上文提及的因檢察機(jī)關(guān)一般意義上的法律監(jiān)督權(quán)的模糊定位，致檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”機(jī)制中監(jiān)督力偏弱的問題，應(yīng)由權(quán)力機(jī)關(guān)設(shè)定更高位階的法律依據(jù)，賦予檢察機(jī)關(guān)一般意義上的法律監(jiān)督權(quán)，明確其對于行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)能。

國務(wù)院前總理溫家寶曾說過：行政權(quán)力運(yùn)行到哪里，監(jiān)督就落實(shí)到哪里。[4]最高人民檢察院檢察長曹建明也說過：推動(dòng)建立和完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)有效銜接機(jī)制，加強(qiáng)對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督力度。[5]這兩個(gè)“監(jiān)督”突出了檢察機(jī)關(guān)在“兩法銜接”工作機(jī)制中的地位，既包含著對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不移送涉嫌犯罪案件的監(jiān)督，又包含著對公安機(jī)關(guān)不立案的監(jiān)督，從而構(gòu)成了“行政執(zhí)法機(jī)關(guān)→檢察機(jī)關(guān)→公安機(jī)關(guān)”這一穩(wěn)定的模式。

結(jié)合學(xué)者的相關(guān)研究及其他省市在“兩法銜接”工作中的探索，一個(gè)最符合法理與實(shí)際工作需求的機(jī)制框架為：檢察機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和公安機(jī)關(guān)為兩翼。其中，檢察院偵查監(jiān)督部門、公安局具體負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)三方的案件銜接業(yè)務(wù)，政府法制辦負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)開展工作，監(jiān)察局、檢察院偵查監(jiān)督部門負(fù)責(zé)工作執(zhí)行情況的督察、通報(bào)，檢察院反貪、反瀆部門負(fù)責(zé)查處工作中發(fā)現(xiàn)的職務(wù)犯罪案件。

(二)明確涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)

就我國的司法實(shí)踐來說，行政執(zhí)法與刑事司法相銜接主要有兩大類：第一類單次行政違法行為達(dá)到一定程度后即構(gòu)成犯罪；第二類是以行政處罰作為犯罪成立的條件，即單次行政違法行為本身未達(dá)到構(gòu)成犯罪的程度。[6]當(dāng)前，銜接標(biāo)準(zhǔn)(或者說移送標(biāo)準(zhǔn))的不確定導(dǎo)致行政執(zhí)法機(jī)關(guān)無法做到“有案必移”“罰刑分明”，因此，急需明確涉嫌犯罪案件的移送標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范案件移送制度，統(tǒng)一各方認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)銜接機(jī)制的可操作性。

一是編制案件移送標(biāo)準(zhǔn)指南。首先，由檢察院偵監(jiān)部門對照《刑法》《最高人民檢察院、公安部關(guān)于公安機(jī)關(guān)管轄的刑事案件立案追訴標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》中涉及各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)的主要罪名的追訴標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理*所涉及的罪名主要包括《刑法》分則第三章破壞社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)秩序罪、第六章妨害社會(huì)管理秩序罪及第九章國家機(jī)關(guān)工作人員的瀆職罪等。具體來說，第三章包括生產(chǎn)、銷售偽劣商品罪，妨害對公司、企業(yè)的管理秩序罪，危害稅收征管罪，侵犯知識(shí)產(chǎn)權(quán)罪，擾亂市場秩序罪；第六章包括制作、販賣、傳播淫穢物品罪，破壞環(huán)境資源保護(hù)罪；第九章包括濫用職權(quán)罪、玩忽職守罪、環(huán)境監(jiān)管失職罪、徇私舞弊不移交刑事案件罪等。；其次，由各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)梳理本部門執(zhí)法依據(jù)(行政法規(guī)、部門規(guī)章等)，對涉及犯罪的條款進(jìn)行提取總結(jié)；再次，行檢兩家加強(qiáng)協(xié)作，對行政處罰升格為犯罪的情形予以銜接，制作本區(qū)《涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)指南》(以下簡稱《指南》)，作為“兩法銜接”工作的辦案指引，便于執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確適用法律和打擊犯罪。*相關(guān)工作可參考深圳市羅湖區(qū)的相關(guān)做法。深圳市羅湖區(qū)城管(執(zhí)法)局為了準(zhǔn)確掌握“兩法銜接”工作，把21項(xiàng)行政執(zhí)法職權(quán)所涉及的90余部法律法規(guī)中的93個(gè)涉罪情形與《刑法》的條文規(guī)定相銜接，印制了《涉嫌犯罪案件移送標(biāo)準(zhǔn)指南》，為“兩法銜接”工作提供了辦案指引，便于執(zhí)法隊(duì)員在執(zhí)法過程中準(zhǔn)確適用法律和打擊犯罪。參見：李世棟.偵查監(jiān)督視野下行政執(zhí)法與刑事司法相銜接的探索——以羅湖區(qū)兩法銜接工作為視角[J].法制與經(jīng)濟(jì),2009(9)。

二是組織專門培訓(xùn)。首先，“兩法銜接”工作辦公室工作人員應(yīng)對《指南》進(jìn)行研讀，熟悉各執(zhí)法單位的行政處罰與刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的契合點(diǎn)；其次，由“兩法銜接”工作辦公室工作人員對各執(zhí)法單位進(jìn)行系統(tǒng)性的培訓(xùn)，使執(zhí)法人員“有法可依”，提高“行轉(zhuǎn)刑”的意識(shí)，及時(shí)移送涉嫌犯罪案件。

三是開展典型案例示范。[7]每年度由檢察院偵查監(jiān)督部門對通過“兩法銜接”工作機(jī)制移送案件后獲終審判決的個(gè)案實(shí)例進(jìn)行梳理，對行政執(zhí)法機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪線索并向公安機(jī)關(guān)移送、公安機(jī)關(guān)進(jìn)行立案偵查及向檢察機(jī)關(guān)偵監(jiān)部門提請批準(zhǔn)逮捕、公安機(jī)關(guān)將案件向檢察機(jī)關(guān)公訴部門移送審查起訴、公訴部門將案件起訴至法院、法院做出最終判決等一系列訴訟流程予以詳盡說明，列明不同部門在相應(yīng)階段所做的工作，制作一期?？?，在“兩法銜接”工作網(wǎng)站上進(jìn)行通報(bào)，作為典型案例指導(dǎo)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)更好地開展案件移送工作。

(三)建立健全考核與責(zé)任追究制度

徒法不足以自行。為保障“兩法銜接”機(jī)制的有效運(yùn)行，需要建立配套的考核機(jī)制及違反機(jī)制的責(zé)任追究制度。雖然存在前文所述的因準(zhǔn)入門檻低帶來的成員單位煩冗等問題，但從區(qū)域發(fā)展大局出發(fā)，將上述成員單位一并納入考核與責(zé)任追究制度并無不妥。具體而言：

一是將“兩法銜接”工作納入各成員單位作風(fēng)和效能測評考核，以此來提高行政執(zhí)法機(jī)關(guān)對該項(xiàng)工作的重視程度，提高工作人員的工作積極性和工作熱情，保障平臺(tái)錄入案件數(shù)量、質(zhì)量，加大涉嫌犯罪案件移送量。首先，根據(jù)各行政執(zhí)法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人員的職責(zé)，設(shè)定合理的獎(jiǎng)懲機(jī)制，納入單位及個(gè)人的年度考核，使該項(xiàng)工作與單位、個(gè)人年終獎(jiǎng)掛鉤；其次，定期由“兩法銜接”工作領(lǐng)導(dǎo)小組對各成員單位履職情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)，設(shè)立“紅黑榜”，在全系統(tǒng)通報(bào)，并將履職情況作為確定考核等次及獎(jiǎng)金發(fā)放的依據(jù)。

二是詳細(xì)規(guī)定問責(zé)程序，制定具有可操作性的責(zé)任追究機(jī)制。對于檢察機(jī)關(guān)要求查詢案件、調(diào)閱有關(guān)案件材料、建議移送涉嫌犯罪案件，行政執(zhí)法機(jī)關(guān)不予配合或者拒絕移送，有關(guān)工作人員違反“兩法銜接”信息共享平臺(tái)有關(guān)工作制度，不及時(shí)錄入、漏報(bào)、瞞報(bào)行政處罰案件信息，或者損毀、丟失、篡改、偽造電子文件等問題，區(qū)分不同情形，追究相關(guān)責(zé)任人員的行政責(zé)任乃至刑事責(zé)任。監(jiān)察部門與檢察機(jī)關(guān)應(yīng)明確分工，協(xié)調(diào)配合，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)在辦案中存在違法現(xiàn)象的，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提出書面糾正意見，監(jiān)察部門根據(jù)具體違法情形追究行政紀(jì)律責(zé)任，給予行政處分，情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移送檢察機(jī)關(guān)反瀆職侵權(quán)部門依法追究刑事責(zé)任。

[參 考 文 獻(xiàn)]

[1]田偉,嚴(yán)秀芳.檢察機(jī)關(guān)行政執(zhí)法與刑事司法銜接的實(shí)踐分析[J].法制與經(jīng)濟(jì),2011(10)：52-53+55.

[2]練育強(qiáng).兩法銜接視野下檢察權(quán)性質(zhì)的定位[J].探索與爭鳴,2014(2)：50-54.

[3]中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議公報(bào)[EB/OL].[2015-08-31].http://news.xinhuanet.com/ziliao/2014-10/24/c_127138435.htm.

[4]溫家寶.行政權(quán)力運(yùn)行到哪里 監(jiān)督就落實(shí)到哪里[EB/OL].[2015-08-31].http://www.china.com.cn/news/2009-03/05/content_17379574.htm.

[5]曹建明：把兩會(huì)精神體現(xiàn)和貫穿于各項(xiàng)工作之中 以檢察工作新成效回應(yīng)人民群眾新期待[EB/OL].[2015-08-31].http://cpc.people.com.cn/n/2014/0321/c64094-24700273.html.

[6]張守良,崔杰.“兩法銜接”機(jī)制中行政執(zhí)法信息準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)研究[J].中國刑事法雜志,2012(9)：121-127.

[7]杜建國.論行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的實(shí)踐創(chuàng)新[J].中國檢察官,2011(11)：8-10.

Problems and Reflection: Where Does Cohesion of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice Go?——Based on Operation of Cohesive Mechanism in S District of Administrative Law Enforcement and Criminal Justice

DONG Jun

(InvestigationSupervisionDepartmentofBeijingShunyiDistrictPeople′sProcuratorate,Beijing101300,China)

Abstract:For solving the problems of replacing criminal penalties with fines, refusing to register existing cases, degrading the criminal cases and other practice, many governments try the administrative enforcement and criminal justice cohesion (hereinafter referred to as "the reduced cohesion") mechanism, and preliminary achievements have been achieved, which to a certain extent promoted the publicity and fairness of law enforcement activities, the law-based administration and the judicial justice. Many problems still exist in practice, which severely restricts the normal operation of the working mechanism of "reduced cohesion". Building the mechanism dominated by procuratorial organs, explicating the transferring standard of the suspected criminal cases, establishing and perfecting the system of assessment and responsibility will help to solve the problems in the operation of the "reduced cohesion" mechanism.

Key words:cohesion of administrative law enforcement and criminal justice; administrative law enforcement; criminal justice; transferring standard

中圖分類號：D920.4

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-3318(2016)01-0054-05

作者簡介：董軍(1986-)，男，山東壽光人，北京市順義區(qū)人民檢察院偵查監(jiān)督處助理檢察員，研究方向?yàn)橹袊谭▽W(xué)。

收稿日期：2015-09-15