稅收?qǐng)?zhí)法面臨哪些風(fēng)險(xiǎn)，如何應(yīng)對(duì)

周密

【摘要】經(jīng)過(guò)多年法治建設(shè)，我國(guó)已經(jīng)制定了一系列有關(guān)稅收的法律法規(guī)，但我國(guó)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展還不完善，信用體系建設(shè)也不夠成熟，這為實(shí)現(xiàn)依法治稅帶來(lái)一定阻礙，我國(guó)的稅收行政執(zhí)法也受到各種因素約束，這不僅削弱了稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法權(quán)威，也損害了稅務(wù)機(jī)關(guān)的社會(huì)形象。

【關(guān)鍵詞】稅收 行政執(zhí)法 風(fēng)險(xiǎn)防范 【中圖分類號(hào)】F253 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A

稅收行政執(zhí)法是稅務(wù)機(jī)關(guān)執(zhí)行相關(guān)法律法規(guī)的行為。稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是指外部環(huán)境因素導(dǎo)致稅務(wù)機(jī)關(guān)在征收、管理以及檢查稅款的過(guò)程中存在違法行為，并為此承擔(dān)行政、法律和經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。稅收行政執(zhí)法的風(fēng)險(xiǎn)存在意味著稅收中可能產(chǎn)生稅收行政執(zhí)法部門及其工作人員的腐敗行為，降低了稅收行政執(zhí)法工作的效率，侵害國(guó)家財(cái)產(chǎn)和納稅人的利益。但稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)，具有可控性，為此我國(guó)可通過(guò)一定的手段防范稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的主要表現(xiàn)

稅收征收管理方面。首先，在稅務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)上存在執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在稅務(wù)登記上存在漏征漏管的現(xiàn)象，一部分納稅人不主動(dòng)繳納稅款，而稅務(wù)人員也并未進(jìn)行催辦。在登記內(nèi)容上由于審核不嚴(yán)或者未調(diào)查核實(shí)，造成登記內(nèi)容虛假或失實(shí)。還有一些納稅人并未辦理稅務(wù)登記注銷便一走了之，這也造成稅款流失或者發(fā)票遺失。在發(fā)票管理方面，稅收人員對(duì)發(fā)票的開(kāi)票限額、領(lǐng)用、代繳、票種核定、代開(kāi)發(fā)票方面也存在把關(guān)不嚴(yán)的問(wèn)題，這為稅務(wù)管理埋下稅款流失的隱患。在納稅申報(bào)環(huán)節(jié)上，稅務(wù)人員在審核納稅申報(bào)中，僅僅將之作為一種形式工作，并未真正去調(diào)查核實(shí)；其次，在稅款征收環(huán)節(jié)存在多方面的行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。在稅款征收中，稅收行政執(zhí)法人員要考慮到稅款的稅目、稅率、所屬期，它的預(yù)算級(jí)次與入庫(kù)級(jí)次，是否存在減免退補(bǔ)等等因素，這些環(huán)節(jié)都可能出現(xiàn)稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)；最后，在稅務(wù)檢查環(huán)節(jié)也存在行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。這主要表現(xiàn)在：一是稅務(wù)人員在檢查選案上具有隨意性，而且還存在重復(fù)檢查、多頭檢查的問(wèn)題，還有的并未履行承諾保護(hù)舉報(bào)人信息、兌現(xiàn)獎(jiǎng)勵(lì)等。二是稅務(wù)人員在檢查中并沒(méi)有按法定程序進(jìn)行檢查，調(diào)查取證的方式不規(guī)范，取證調(diào)查水平不高。三是在審理環(huán)節(jié)，并未按規(guī)定舉行聽(tīng)證會(huì)，審理程序不規(guī)范。四是在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在稅務(wù)文書(shū)送達(dá)不及時(shí)、稅款入庫(kù)執(zhí)行緩慢等。

稅務(wù)行政處理方面。稅收的保全、強(qiáng)制執(zhí)行以及稅務(wù)行政處罰等都屬于稅務(wù)行政處理。在這一過(guò)程中，主要存在以下三個(gè)方面的風(fēng)險(xiǎn)：執(zhí)法程序的風(fēng)險(xiǎn)；濫用執(zhí)法權(quán)力、忽視執(zhí)法權(quán)限；自由裁量權(quán)使用上的風(fēng)險(xiǎn)。

稅務(wù)行政救濟(jì)方面。稅務(wù)行政救濟(jì)主要是指稅務(wù)行政復(fù)議和稅收行政賠償。在這類案件中違法違規(guī)的行為也給稅收行政執(zhí)法帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。如在行政復(fù)議中，存在對(duì)行政復(fù)議訴求不受理、不審查、超期不答復(fù)等不作為行為，還有復(fù)議機(jī)關(guān)為了避免成為被告，不惜違背法律做出復(fù)議決定，有的未將復(fù)議決定及其時(shí)間通知申請(qǐng)人，引發(fā)訴訟時(shí)效問(wèn)題等等。

稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的成因分析

稅收?qǐng)?zhí)法法律不完備。首先，我國(guó)的稅收實(shí)體法中存在不確定的要素，這使得稅收?qǐng)?zhí)法人員難以把握。目前我國(guó)在稅收實(shí)體法上有單行法，也有各種行政法規(guī)、規(guī)章。但在實(shí)體法內(nèi)容上，對(duì)很多稅種的征收要素并沒(méi)有做出具體規(guī)定，因此稅務(wù)執(zhí)法機(jī)關(guān)在實(shí)踐中擁有很大的自由裁量權(quán)，最終導(dǎo)致征稅結(jié)果摻雜著大量主觀因素。其次，我國(guó)稅收在立法內(nèi)容上具有滯后性。當(dāng)前我國(guó)使用的稅收實(shí)體法依然是20世紀(jì)90年代初制定的，當(dāng)時(shí)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、企業(yè)發(fā)展水平已經(jīng)與現(xiàn)在有較大差距，稅務(wù)立法顯然要落后于現(xiàn)實(shí)的社會(huì)發(fā)展。最后，我國(guó)在稅收程序法上的規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)，缺乏具體操作指導(dǎo)。

稅收計(jì)劃管理存在稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。我國(guó)目前的稅收計(jì)劃制定的依據(jù)主要是上一年的稅收完成數(shù)和預(yù)計(jì)今年經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度。但上級(jí)政府和當(dāng)?shù)卣念A(yù)計(jì)可能會(huì)存在偏差。在稅收行政執(zhí)法中還存在文書(shū)不規(guī)范、不嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題，一些稅收行政執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中沒(méi)有收集證據(jù)的意識(shí)，執(zhí)法質(zhì)量不高，這都為稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生埋下隱患。

納稅人納稅遵從度不強(qiáng)。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，納稅人有追求個(gè)人利益的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，所以當(dāng)逃稅的利益大于逃稅風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，納稅人很可能會(huì)違法逃稅漏稅，以獲取更多利益。納稅人依法納稅的遵從度必然會(huì)增加稅務(wù)部門的行政執(zhí)法行為，這也相應(yīng)的增加了稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

外部環(huán)境的影響。首先，地方政府存在干涉稅收行政執(zhí)法的行為，地方政府為了招商引資，發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，便希望以稅收優(yōu)惠政策吸引企業(yè)，并不惜為此干預(yù)稅收?qǐng)?zhí)法，但由此引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)往往要由稅務(wù)機(jī)關(guān)承擔(dān)。其次，我國(guó)稅收立法與其他法律之間缺乏協(xié)調(diào)性，這也導(dǎo)致稅收部門很難與其他部門進(jìn)行協(xié)調(diào)執(zhí)法，導(dǎo)致稅法難以貫徹落實(shí)，也形成一定的執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的防范舉措

完善稅收法律體系。首先，我國(guó)要完備稅收法律體系，這是規(guī)避稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)，應(yīng)出臺(tái)稅收基本法作為稅收法律體系的主導(dǎo)，建立稅收實(shí)體法與程序法并重的框架，提升稅收法的法律層次。其次，在稅收立法上要注重規(guī)范化和系統(tǒng)化，對(duì)滯后于當(dāng)前社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的稅收法律法規(guī)進(jìn)行清理，將經(jīng)實(shí)踐能夠較好指導(dǎo)稅收行政執(zhí)法的規(guī)章制度可升級(jí)為法律，還要解決部分稅收法律與其他法律不協(xié)調(diào)甚至相抵觸的狀況。最后，我國(guó)要建立起稅法公告制度，提升稅收立法的透明度。

提高稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍的素質(zhì)。歸根結(jié)底，稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)是因執(zhí)法質(zhì)量不高造成的，而稅收行政執(zhí)法人員的素質(zhì)又直接影響稅收行政執(zhí)法的質(zhì)量。為此，要防范稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，必然要提升稅收行政執(zhí)法人員的素質(zhì)，建立一支專業(yè)化的稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍。首先，要對(duì)稅收?qǐng)?zhí)法人員進(jìn)行法制教育，防止其濫用職權(quán)，避免執(zhí)法工作中的不規(guī)范性，使之依法行政，降低稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生率。其次，要加強(qiáng)稅收?qǐng)?zhí)法人員的專業(yè)教育，定期對(duì)稅收行政執(zhí)法人員進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，可以就執(zhí)法過(guò)程中不符合規(guī)范的執(zhí)法行為進(jìn)行重點(diǎn)教育，盡快提升稅收行政執(zhí)法人員的業(yè)務(wù)水準(zhǔn)，從而確保稅收行政執(zhí)法質(zhì)量，防范風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生。最后，還要建立能進(jìn)能出的人事管理制度，應(yīng)該將那些能力不足或者以權(quán)謀私者逐出稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍，并吸納具備專業(yè)素養(yǎng)、擁有良好職業(yè)道德的人員進(jìn)入隊(duì)伍，保障稅收行政執(zhí)法隊(duì)伍的整體素質(zhì)，降低稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。

完善稅收救濟(jì)制度。我國(guó)應(yīng)關(guān)注納稅人權(quán)利的維護(hù)，并建設(shè)完善的納稅人救濟(jì)制度，當(dāng)稅收行政執(zhí)法與納稅人之間發(fā)生爭(zhēng)議時(shí)，要保障納稅人有充分表達(dá)自己意見(jiàn)的權(quán)利與空間。稅收行政執(zhí)法人員也應(yīng)提升自身的服務(wù)意識(shí)，通過(guò)創(chuàng)新服務(wù)提升自身的服務(wù)水平，要能夠?qū)⒍愂請(qǐng)?zhí)法與服務(wù)相結(jié)合，關(guān)注納稅人的現(xiàn)實(shí)困境，建立稅收行政機(jī)構(gòu)與納稅人之間的和諧關(guān)系。要想降低稅收行政執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)，稅收行政執(zhí)法機(jī)關(guān)還應(yīng)合理引導(dǎo)納稅人權(quán)利的使用，避免其走向極端，這也是對(duì)稅收行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)自身的一種保護(hù)。

建立執(zhí)法責(zé)任制與監(jiān)督機(jī)制。首先，要建立稅收行政執(zhí)法責(zé)任制。在稅收?qǐng)?zhí)法體系中，要關(guān)注執(zhí)法崗位與上下環(huán)節(jié)之間的銜接適配，梳理稅收行政執(zhí)法流程，規(guī)范執(zhí)法的各個(gè)環(huán)節(jié)。隨著稅收法制建設(shè)的完備以及信息化建設(shè)的發(fā)展，我國(guó)的稅收行政執(zhí)法工作也應(yīng)與時(shí)俱進(jìn)，及時(shí)更正那些不符合現(xiàn)行法律以及社會(huì)發(fā)展要求的工作規(guī)定。在稅收行政執(zhí)法責(zé)任制建設(shè)中，最為關(guān)鍵的是要建設(shè)一套科學(xué)的評(píng)議考核體系，考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以提高效率、避免重復(fù)和資源共享為目標(biāo)，形成一個(gè)包括征管質(zhì)量、目標(biāo)管理等在內(nèi)的綜合考評(píng)體系。在考核方式上，可以引入信息化手段，這不僅能夠提高考核效率，還能夠保證考核的公平性和客觀性，防止個(gè)人主觀因素對(duì)考核成績(jī)進(jìn)行干擾。另外，推行稅收行政執(zhí)法責(zé)任制，對(duì)存在執(zhí)法過(guò)失的人員進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究，促使稅收行政執(zhí)法人員自覺(jué)規(guī)范執(zhí)法行為，從而降低執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)。其次，是要建立稅收行政執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，尤其是要充分動(dòng)員外部監(jiān)督力量，如鼓勵(lì)納稅人和媒體監(jiān)督稅收?qǐng)?zhí)法人員以及稅務(wù)機(jī)關(guān)的執(zhí)法行為，使之成為促進(jìn)稅收行政執(zhí)法人員規(guī)范執(zhí)法的外部力量。

（作者單位：長(zhǎng)江大學(xué)文理學(xué)院）

責(zé)編/王坤娜 美編/楊玲玲