青島黃島區(qū)膠南街道辦事處 馬亮

PPP模式下的財務(wù)管理研究

青島黃島區(qū)膠南街道辦事處 馬亮

近年來，我國社會經(jīng)濟保持持續(xù)健康發(fā)展，社會公眾對公共產(chǎn)品和服務(wù)的要求越來越高，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口巨大。在經(jīng)濟新常態(tài)下，地方政府應(yīng)該加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、改革地方融資平臺、降低財政風(fēng)險。PPP模式作為一種管理模式，能夠在滿足社會資本收益最大化的前提下，實現(xiàn)政府的公共服務(wù)職能，實現(xiàn)資源利用的最大化，能夠增加企業(yè)同政府之間的合作，激勵企業(yè)財務(wù)管理制度的完善。本文分析了PPP模式項目財務(wù)管理的特點和存在的問題，并針對問題提出有針對性的建議，有助于實現(xiàn)PPP項目整體的利益最大化目標。

PPP模式 項目管理 財務(wù)管理

PPP模式要求企業(yè)同地方政府進行全過程的合作，政府對企業(yè)的財務(wù)管理工作進行全面的監(jiān)督及控制，政府的參與幫助企業(yè)更好地進行財務(wù)管理工作，使企業(yè)的財務(wù)管理逐步實現(xiàn)系統(tǒng)化、全面化。PPP模式是以各參與方的共贏為合作目標的新型融資和管理模式，能夠使企業(yè)獲得項目的最終收益，在為企業(yè)獲得利潤的同時能夠獲得社會聲譽，對企業(yè)的可持續(xù)發(fā)展具有積極意義。

1　PPP模式下項目財務(wù)管理的特點

PPP模式作為一種管理模式，具有自身的一些特點，如利益共享特點，政府與社會資本方通過合作達到各自的目標。風(fēng)險共擔(dān)特點，政府與社會資本方按各自的優(yōu)勢來承擔(dān)不同的風(fēng)險，且承擔(dān)的風(fēng)險與利益掛鉤。PPP模式項目建設(shè)自身的一些特點導(dǎo)致其項目管理與一般的建設(shè)項目財務(wù)管理有許多不同。

（1）財務(wù)管理的環(huán)境復(fù)雜。PPP項目的運作，是由政府授權(quán)、社會資本操作，受公眾監(jiān)督和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的經(jīng)濟活動，受宏觀、微觀經(jīng)濟環(huán)境等多方面的影響，使得項目的財務(wù)管理環(huán)境十分復(fù)雜。在PPP建設(shè)過程中，投資、籌資任務(wù)重大，金融機構(gòu)導(dǎo)向和對PPP項目的熱情，極大地影響著PPP項目的籌資，進而影響了PPP項目的發(fā)展。

（2）財務(wù)管理的目標不同于傳統(tǒng)的財務(wù)管理目標。由于PPP項目是以提升公共服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，實現(xiàn)公共利益最大化為目標，因此PPP項目的財務(wù)管理目標，與一般企業(yè)的財務(wù)管理目標追求企業(yè)價值最大化或利潤最大化不同。在對項目的績效評價時，既要有對投入產(chǎn)出水平的要求，也要有對社會大眾需求的滿足程度的要求。在確定財務(wù)目標時要以大眾的承受能力為限，不能利用提供的公共產(chǎn)品和服務(wù)的壟斷性，盲目定價。

（3）項目財務(wù)風(fēng)險防范任務(wù)巨大。由于PPP項目一般涉及巨額資金投入，并且項目建設(shè)的周期較長，涉及的當(dāng)事人之間關(guān)系錯綜復(fù)雜，使得項目在建設(shè)、運營中潛伏著極大的風(fēng)險。更由于每個PPP項目的具體實施條件各不相同，常常是無先例可循，使得各種不穩(wěn)定的因素大大增加，從而使PPP項目財務(wù)風(fēng)險巨大。因此，PPP項目財務(wù)風(fēng)險的防范和規(guī)避構(gòu)成了PPP項目財務(wù)管理的重要內(nèi)容。

（4）項目財務(wù)管理期限的確定性。傳統(tǒng)企業(yè)經(jīng)營中，企業(yè)財務(wù)管理假設(shè)之一是持續(xù)經(jīng)營，財務(wù)管理工作以持續(xù)經(jīng)營為前提。但PPP項目，在簽訂項目合同或取得特許經(jīng)營權(quán)時，便確定了項目存在的期限。在到達期限時，項目需要按規(guī)定要求和程序移交給政府或其指定接受人，項目公司取得適當(dāng)?shù)难a償或無償移交。因此PPP項目的財務(wù)管理工作，在項目建設(shè)、運營、管理過程中，要充分考慮到項目到期移交工作的需要。

2　PPP模式下項目財務(wù)管理存在的問題

PPP模式的推行需要具備一定的內(nèi)外部環(huán)境條件，如強有力的政府支持和監(jiān)管、健全的信用體系和財務(wù)制度、專業(yè)化的機構(gòu)和人才的支持等條件。但是由于目前我國經(jīng)濟所處的發(fā)展階段，政府和社會資本對PPP模式的關(guān)注點有所不同，導(dǎo)致PPP模式下的財務(wù)管理存在一定的問題。

（1）法律法規(guī)體系不健全。PPP模式的有效運行需要一個良好的社會法制環(huán)境來保障，需要清晰、完善的法律和法規(guī)制度予以保證。目前我國PPP模式的運作缺乏國家法律法規(guī)層面的支持，許多PPP模式項目建設(shè)產(chǎn)生的問題沒有明確的法律法規(guī)規(guī)定，無法明確規(guī)定政府和社會資本各方的權(quán)益和義務(wù)。對于股權(quán)轉(zhuǎn)讓與特許經(jīng)營管理條例的矛盾、投資收益率等問題沒有明確的法律規(guī)定或指導(dǎo)意見，導(dǎo)致社會資本面臨投資法律風(fēng)險。

（2）專業(yè)化機構(gòu)和人才缺乏。PPP模式的運作是采用項目特許經(jīng)營權(quán)方式來進行項目融資，它需要復(fù)雜的法律、財務(wù)和金融等方面的知識。由于PPP模式是一種新型的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)模式，在我國應(yīng)用較晚，許多政府和企業(yè)對PPP模式認識不足，缺少專業(yè)的機構(gòu)和人才保障PPP項目的有效運行，在許多PPP項目建設(shè)存在經(jīng)驗不足和相關(guān)知識的匱乏。

（3）項目融資存在困難。由于PPP管理模式涉及的項目一般均為基礎(chǔ)設(shè)施與社會公共服務(wù)領(lǐng)域項目，投資規(guī)模大、期限長，對中長期融資需求強烈。但是利用PPP模式，政府財政資金涉及量較少，需要大量的社會融資，金融機構(gòu)對提供中長期貸款熱情不高，特別是隨著利率市場化的深入，金融機構(gòu)對中長期貸款的風(fēng)險進行規(guī)避，不愿意為PPP項目提供中長期融資，導(dǎo)致PPP模式項目財務(wù)融資存在一定困難。

（4）風(fēng)險管理和內(nèi)部控制不健全。部分PPP項目風(fēng)險控制較差，不能有效應(yīng)對市場變化風(fēng)險，部分社會資本只是看重短期效應(yīng)，項目運營后虧損嚴重。資金內(nèi)控不完善，部分社會資本賬目不清晰，會計核算不規(guī)范。

3　PPP模式下加強項目財務(wù)管理研究的建議

（1）建立健全PPP模式項目建設(shè)管理的法律法規(guī)。PPP項目由于是多方合作，經(jīng)營時間較長，投資回收較慢，需要完善的法律條文和政策作為依據(jù)來確保項目參與各方的談判有章可循。要強調(diào)風(fēng)險責(zé)任分擔(dān)，政府融資平臺要積極承擔(dān)政治風(fēng)險、管理控制風(fēng)險和低收入風(fēng)險。項目公司要承擔(dān)運行風(fēng)險、移交轉(zhuǎn)讓風(fēng)險，兩者共同承擔(dān)的有市場經(jīng)濟風(fēng)險、自然不可抗力的一些風(fēng)險等。PPP項目管理法律法規(guī)應(yīng)明確PPP模式的適用范圍、設(shè)立程序、風(fēng)險分擔(dān)、權(quán)利與義務(wù)、招投標和評標程序、管理與監(jiān)督以及爭議解決方式和適用法律。

（2）加強投資預(yù)算管理，加強資金管控。PPP模式項目投資要加強前期分析，完善投資預(yù)算管理，科學(xué)確定投資估算依據(jù)，綜合考慮材料、設(shè)備、人員、資金、地理位置等關(guān)鍵要素，對整個工程項目進行投資預(yù)算和科學(xué)籌劃。采用資產(chǎn)回報率或者資產(chǎn)靜態(tài)投資分析法科學(xué)計算回報年限。加強投資分析，運用先進的投資管理和財務(wù)管理模型，重點分析投資報酬率、投資回收年限、項目運營收益等關(guān)鍵核心指標。

（3）加強成本管理，進行收入、費用及稅金估算。PPP建設(shè)項目建設(shè)時間長、投資回報期長，且項目利潤較低。項目建成后日常維護成本較高，要加強成本管控，對總成本和經(jīng)營成本進行估算，合理確定單位生產(chǎn)成本和項目成本費用、折舊年限、總生產(chǎn)費用和銷售費用，多途徑進行成本控制。估算銷售收入和營業(yè)利潤，與投資回收期限作對比分析，合理確定現(xiàn)金流量，根據(jù)現(xiàn)金流量折現(xiàn)，預(yù)測投資的可行性。

（4）加強培養(yǎng)PPP 項目投融資專業(yè)人才。PPP模式項目建設(shè)涉及招標、談判、融資、管理等許多程序，需要有專業(yè)性強的人才。應(yīng)采取PPP相關(guān)專業(yè)知識的培訓(xùn)、實際案例考察等手段培養(yǎng)政府所需要的PPP官員及人才。加強復(fù)合型人才的培養(yǎng)，培養(yǎng)具有金融、財務(wù)、合同管理、法律和專業(yè)技術(shù)方面理論與實踐經(jīng)驗的管理人才，確保項目高效完成。同時各級政府應(yīng)制定規(guī)范化、標準化的PPP操作流程并對項目的運作提供技術(shù)指導(dǎo)和相關(guān)政策支持。

我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求巨大，如何讓市場在資源配置中發(fā)揮其根本性作用，更好地發(fā)揮社會資本的力量，關(guān)鍵在于科學(xué)合理地采用PPP模式。各級地方政府應(yīng)將轉(zhuǎn)變政府職能與加快培育PPP市場為主要目標，重點從制度建設(shè)、政府自身建設(shè)、社會資本廣泛參與等方面加強研究，積極應(yīng)對PPP模式項目建設(shè)過程中出現(xiàn)的各種問題，以適應(yīng)公共財政和市場經(jīng)濟發(fā)展的要求。

［1］ 李東波.PPP模式下項目財務(wù)管理研究［J］.會計師，2016（2）.

［2］ 肖瑤.PPP融資模式在我國的發(fā)展現(xiàn)狀及相關(guān)問題研究［J］.金融視線，2016（4）.

［3］ 孫凌志，賈宏俊，任一鑫.PPP模式建設(shè)項目審計監(jiān)督的特點、機制與路徑研究［J］.審計研究，2016（2）.

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2096-0298（2016）09（b）-031-02